【中文关键字】司法职权；配置

【全文】

       党的十八届四中全会《决定》要求“优化司法职权配置”。我理解，司法职权配置既包括司法职权在不同机关之间的配置，也包括司法职权在同一机关内部的不同层级（审级）、不同区域、不同部门之间的配置。“优化司法职权配置”的目标，是形成结构合理、权责明晰、运行高效、相互制约的司法权体系，确保司法权依法独立行使，实现司法的公正、高效和权威。“优化司法职权配置”必须遵循一定的原则，否则，就谈不上“优化”。我想，是不是主要有这几项原则：

      （一）把不同性质的职权分开的原则

       不同性质的职权有不同的运行规律，如把不同性质的职权搅在一起，就会违反权力运行规律，还会造成不同权力间的相互干扰。我国实行人民代表大会下“一府两院”的政治体制，全国人民代表大会是最高国家权力机关，并直接执掌立法权，“一府两院”分别执掌行政权、审判权和检察权。据此，凡性质不同的职权，就要让它们分开，使行政的归行政、审判的归审判、检察的归检察。例如，《决定》要求“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”。之所以要“统一刑罚执行体制”，就是因为刑罚执行权是行政权中同一性质的权力，应当由行政机关中同一个机关来行使，而目前刑罚由司法行政机关、公安、法院等多机关执行的做法违反了这一原则，并造成不同性质的职能交叉。又如，《决定》还提出“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”，也是因为司法行政事务管理权和审判权、检察权是不同性质的权力。当然，这两者的分离，世界上有不同的模式，有的在司法机关外部分离，有的在司法机关内部分离，我国究竟怎么分离需要研究，但总要有一定的分离，否则，就难免会发生利用司法行政事务管理权干涉司法权的情况。

      （二）按职权性质配置的原则

       某项职权配置给哪个机关，主要看该职权的性质是否与配给的机关的性质相符。我国宪法、法律或有关文件规定了机关的性质，如法院是国家的审判机关，检察院是国家的法律监督机关等。职权是什么性质就配置给什么性质的机关。如民事执行权，它可分为执行裁决权和执行实施权，前者属于审判权的范畴，后者属于行政权的范畴。正因为兼具两种性质，所以世界上既有将民事执行权配置给法院的，也有将它配置给其他机关的，两种配置都既有利也有弊，关键看怎么配置利更大些。四中全会《决定》提出“推动实行审判权和执行权相分离的改革试点”，正是基于民事执行权中有一部分权力属于行政权的原因。又如职务犯罪侦查权，法律之所以把它配置给检察院，就因为它具有法律监督性质，即对国家公职人员履行职责中违反法律涉嫌犯罪的行为所实施的监督。有同志问，我国多数案件由公安机关侦查，为什么公安机关侦查不是法律监督，而检察院侦查就成了法律监督？因为这两者确实不一样：第一，检察机关侦查的对象是代表国家执行公务的人员，他们的行为就是国家的行为，他们是在实施国家行为时滥权、渎职的；而公安机关侦查的对象如杀人、放火、盗窃、抢劫犯等，这些人的行为只是自己个人的行为，而不可能是国家的行为。第二，检察机关侦查职务犯罪，是检察机关受人民（国家主人）委托，对涉嫌职务犯罪的国家公职人员（人民公仆）所进行的监督，体现的是国家主人与人民公仆之间监督与被监督的关系；而公安机关侦查就不可能体现这种关系。因此，当年，彭真同志就指出，由检察机关办理职务犯罪案件是基于检察机关负有对国家机关和国家工作人员监督职责考虑的，并不是单纯的侦查分工。大家对纪检监督机关查处党员领导干部违纪案件的性质是纪律监督都不持异议，那么，对检察机关查处公职人员违反法律涉嫌犯罪案件的性质是法律监督也应该不存在什么疑问。因此，把职务犯罪侦查的职权配置给检察院是符合按职权性质进行职权配置的原则的。当然，由检察院侦查职务犯罪存在着检察院自己监督自己的问题，为此，检察机关这些年来采取了分解职能使之相互制约、逮捕上提一级、人民监督员制度等制度和机制，实践证明，其效果总体上是好的。

      （三）有利于充分发挥效能与有利于制约相统一的原则

       设置任何职权的目的都在于充分发挥其效能。但任何权力都具有自腐蚀性，不受监督的权力必然导致腐败，因此，职权配置既要有利于充分发挥其效能，又要有利于监督制约。只追求充分发挥效能，没有监督制约，就很难保证权力运行的公正和廉洁；只追求监督制约，不追求效能的充分发挥，就难以保证权力运行的效率。这样的权力配置都谈不上“优化”。比如看守所的管理权，从有利于效能充分发挥来说，可能维持现状比较有利，但从有利于权力制约、有利于犯罪嫌疑人人权保障来说，可能配置给公安以外的机关更好。总之，要把有利于充分发挥效能与有利于制约统一起来加以把握，不能只追求一个方面的价值而不顾另一方面的价值。

      （四）遵循司法规律和诉讼规律的原则

       司法权配置自然要遵循司法规律；同时，司法权主要通过诉讼的方式来运作，“司法就是诉讼”，因而其配置又要遵循诉讼规律。司法要以公正为灵魂，以独立性、中立性、亲历性等为基本要求。为遵循这些司法规律，三中、四中全会《决定》提出基层司法机关人财物由省级统管，实行“让审理者裁判、由裁判者负责”、“谁办案谁负责”的办案责任制，其目的就是通过改变基层司法机关人财物管理权的配置和司法机关内部定案权的配置，防止司法权的地方化、行政化，确保司法权依法独立公正行使。又比如，现行刑事诉讼法规定，就政法机关来说，刑事诉讼的主体是公安机关、人民检察院和人民法院等机关，而不包括这些机关中的侦查人员、检察人员、审判人员等人员，也就是说，法律只把侦查权、检察权、审判权配置给公、检、法等机关，而没有配置给这些机关中的办案人员，这些办案人员在法律上不具有诉讼主体、办案主体的地位，而只是办案的工具。我觉得这是不符合司法规律和诉讼规律的。公、检、法机关固然分别是侦查权、检察权、审判权的主体，但权力是由具体的人来行使的，这些机关的侦查人员、检察人员、审判人员应当分别是侦查权、检察权、审判权行使的主体，概言之，机关是职权的主体，机关的工作人员是职权行使的主体，因此，公、检、法机关和这些机关中的侦查、检察、审判人员，都应是刑事诉讼主体。只有这样理解，才符合《决定》关于“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”的精神，否则，如果法律上他们连诉讼主体、办案主体都不是，怎么能让他们负责呢？

【作者简介】

朱孝清，单位为中国法学会、全国政协、全国政协社会和法制委员会。

稿件来源：《法制与社会发展》2016年第2期

原发布时间：2016年4月11日

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