【中文摘要】在创新有效预防与化解社会矛盾体制的社会治理目标下，重新审视大调解机制仍具有实践意义。目前，郴州市X县的大调解模式运行成效显著，但存在着行政色彩较浓，调解员保障机制不健全、监督机制缺位等问题。为了使大调解机制长效运行，应当将其纳入法治轨道、并且实现调解队伍的职业化与监督机制的一体化。

【中文关键字】大调解；法治化；职业化；监督机制

【全文】

      衡量基层社会治理水平的高低，不在于基层社会矛盾纠纷的多寡，而在于是否有一套健全的矛盾纠纷预防与化解机制，以及这套机制排解矛盾纠纷的能力与效果。目前，大调解机制在全国各地运行已久，虽然有效地化解了大量的社会矛盾纠纷，承担了一部分社会治理的功能，但是也应当看到大调解机制在实践中所存在的问题。本文试图通过对样本地区大调解机制的现状进行分析，挖掘其成功经验和创新做法，发现其存在的问题并在此基础上提出完善的建议。 

      一、郴州市X县大调解机制的现状考察 

     （一）X县矛盾纠纷的新特点

      2013年，X县共成功调处矛盾纠纷4002件，其中防止矛盾激化16件，防止民间纠纷转化为刑事案件11件，制止群体性械斗14件，防止群体性上访13件，领导交办的疑难纠纷106件，涉访涉诉纠纷183件。从纠纷的类别来看人身损害纠纷496件，财产纠纷678件，征地拆迁纠纷46件，环境污染纠纷32件，医疗纠纷16件，交通事故192件，其他纠纷2542件（见下页表一、表二）。综合分析X县的矛盾纠纷主要有以下新特点：

      1.矛盾纠纷主体的多元化。随着经济的发展、社会结构的巨变，当前X县矛盾纠纷的主体，已不仅仅限于熟人社会中的村民之间、邻里之间或小市民之间的一般性纠纷，而是逐渐呈现陌生人社会中的公民与法人、法人与法人之间等群体性纠纷日益增多，纠纷主体走向多元化的趋势。矛盾纠纷主体的多元化，一方面促使纠纷化解的方式发生了改变，它不再局限于过去主要通过讲道理、摆人情面子来对当事人进行说服教育，而是更多的结合法律的规定来促使当事人达成合意；另一方面，它要求增强纠纷化解主体的权威性与专业性，村落中的元老、德高望重的前辈已不足以驾驭复杂主体之间的纠纷，而更多的需要以行政权力和专业背景为支撑的调解队伍。 

      2.矛盾纠纷内容的多样化与复杂化。主要体现在以下三个方面：（1）纠纷涉及的范围广泛，新类型纠纷逐渐增多。过去，样本地区的矛盾纠纷主要体现为婚姻家庭、赡养关系、相邻关系、宅基地纠纷。近些年来，随着城乡一体化进程的加快，企业经济体制改革以及产业结构的调整，因利益关系的整合而引发的矛盾纠纷日益凸显，比如征地补偿纠纷、房屋拆迁纠纷、劳动争议、环境污染纠纷等。（2）同一纠纷涉及多个领域。随着矛盾纠纷主体的多元化，利益格局的复杂化，一个案件可能同时涉及到多个领域，比如民事与刑事交叉、民事与行政交叉。 

      表一2013年 X 县调解矛盾纠纷的类型 

┌────┬─────┬────┬─────┬─────┬────┬────┬───┐

│纠纷类型│人身损害纠│财产纠纷│征地拆迁纠│环境污染纠│医疗纠纷│交通事故│其他 │

│ │纷 │ │纷 │纷 │ │ ││

├────┼─────┼────┼─────┼─────┼────┼────┼───┤

│调解件数│496 │678 │46 │32 │16│192 │2542 │

├────┼─────┼────┼─────┼─────┼────┼────┼───┤

│所占比例│12% │17% │1% │0.7%│0.3%│5%│64% │

└────┴─────┴────┴─────┴─────┴────┴────┴───┘ 

表二2013年 X 县矛盾纠纷调处的效果 

┌───┬────┬────────┬─────┬─────┬──────┬─────┐

││防止矛盾│防止民间纠纷转化│制止群体性│防止群体性│领导交办的疑│涉访涉诉纠│

││激化│为刑事案件│械斗│上访│难纠纷│纷 │

├───┼────┼────────┼─────┼─────┼──────┼─────┤

│件数 │16│11 │14 │13 │106 │183 │

└───┴────┴────────┴─────┴─────┴──────┴─────┘ 

     （二）X县大调解的工作机制 

      目前，样本地区已经形成了一套有效预防与化解社会矛盾的大调解工作机制： 

      1.社会矛盾纠纷的预防机制 

     （1）分级定期排查制。民间纠纷的排查既是人民调解组织的一项经常性工作，也是社会治安综合治理中的一项重要工作，需要各部门密切合作，相互配合。纠纷排查的内容包括：纠纷总数，纠纷分类，纠纷重点户、重点人、重点事，发现的犯罪线索，落实解决的调解人员等{1}。样本地区为深入开展矛盾纠纷的排查工作实行分级排查制，具体做法如下：各乡镇、县直属单位每月组织工作人员和人民调解员深入企业、厂矿、村民小组、社区，通过走访群众、召开座谈会等方式，对单位、村组、社区逐一进行矛盾纠纷的排查梳理，掌握矛盾纠纷重点区域、重点行业、重点人群；各村（居）委会每半月组织人员进行纠纷的排查。特别是在社会稳定敏感时期（比如重大活动和重要的节假日），乡镇和村（居）委会的工作人员要适时开展矛盾纠纷的大排查。同时，各级人民调解组织对不稳定因素尤其是可能引发越级上访、非正常上访和群体性事件的矛盾纠纷要建立工作台账逐级上报，并且要按照纠纷性质、类型诱因、涉及人数、重点人员、积压时间、难易程度和事态预测，分门别类进行登记，并落实具体承办人员和责任领导，明确调处时限并上报处理结果。 

     （2）重大事项社会稳定风险评估体系。党的十八届四中全会明确指出要建立健全社会矛盾预警机制，而社会矛盾预警机制的重要内容之一就是社会稳定风险的评估。重大事项社会稳定风险评估制度是指对涉及广大人民群众利益的重大事项出台之前或实施过程中可能出现的影响社会稳定的风险进行系统、科学的研判、预测、评估、制定风险应对策略和预案，以便有效地规避、预防、降低、控制和应对可能产生的社会风险{2}。样本地区关于重大事项社会稳定风险评估体系的构建主要体现在以下五个方面：第一，制定了一系列社会稳定风险评估的实施办法。比如2009年《X县重大事项风险预测评估制度》、2010年《X县社会稳定风险评估实施办法》、2011年《X县重大事项社会稳定风险评估办法》、2013年《中共X县委办公室X县人民政府办公室< 关于深入推进重大事项社会稳定风险评估工作的通知>》。第二，明确了社会稳定风险评估的范围和主体。它的评估范围主要包括国有、集体企业和机关事业单位改革，城市发展与管理，资源开发、整合和重点项目建设，社会保障与社会事业，“三农”问题与环境保护等。根据每类评估范围确定一个牵头单位，负责确定并召集重大事项的承办单位和该事项涉及的相关单位组成评估小组。第三，有确定的社会稳定风险评估内容，围绕着安全性、合法性、合理性、可行性对评估对象进行评估。第四，有完整的社会稳定风险评估程序，它包括确定评估事项、成立评估小组、制定评估方案、认真分析预测、形成评估报告、主管部门进行审查、作出评估决定等。第五，落实检查监督和责任追究。责任部门建立涉稳信息直报制度，县维稳办和县信访局会同有关部门对重大事项的实施过程进行监督检查，并且对于引发群体性上访和群体性事件的相关人员进行责任追究。除此之外，样本地区还有一套标准化的社会稳定风险评估工作流程和科学的社会稳定风险评价指标。 

      2.社会矛盾纠纷的化解机制 

     （1）调解组织网络实现全覆盖。在纵向上，X县已经建立了县调处中心，乡镇人民调解委员会、村（居）人民调解委员会、村（居）人民调解小组、居民楼院人民调解员或十联户人民调解信息员五级人民调解工作网络。县调处中心的主要职责是：负责全县社会矛盾纠纷调处工作的领导和协调；分流、指派、主持重大矛盾纠纷的调处；组织检查、考核基层矛盾纠纷的排查化解工作。在横向上，该县的司法局与人民法院共同组建了县流动调解庭，负责全县跨行业、跨区域、跨部门重大疑难矛盾纠纷以及突发性、群体性矛盾纠纷的调解工作；同时，样本地区在人民法院、检察院、公安局分别成立了人民调解工作室：驻县人民法院调解工作室主要协助县法院做好简单民事案件、刑事附带民事案件的诉前、诉中、诉后调解；驻县人民检察院调解工作室主要协助检察机关做好刑事和解的调解工作；驻县公安局调解工作室主要协助公安机关调处因民事纠纷引发的治安纠纷和轻微人身伤害案件及数额较少的财产损害赔偿案件。此外，该县在相关的行政部门还成立了交通事故人身损害赔偿、医患纠纷、消费者维权、土地流转、国土纠纷、环境保护纠纷等9个专业人民调解委员会。目前，全县已经建立了人民调解委员会398个，其中21个乡镇人民调解委员会，365个村（居）人民调解委员会。共有人民调解员1693人，其中专职调解人员500人，调解信息员5154人。 

      表三 X县大调解的组织结构

     （2）调解程序实现了规范化。作为人民调解工作主管部门的该县司法局，结合本县实际情况，认真贯彻《人民调解法》，在健全矛盾纠纷预防、排查、调处工作机制的基础上，探索出了《X县“大调解”工作方案》、《X县社会矛盾纠纷调处暂行办法》、《X县“大调解”工作考核办法》等规章制度；指导各级调委会在例会、统计、报表、登记、回访、请示、报告、档案等方面制度化；规范调解协议文书的制作和应用，并印制调解协议规范文本发放各调委会；完善了三级人民调解程序，即：一般民间纠纷由村民调解小组进行调解，调解不成的交付村（居）调委会调解，当事人之间仍不能达成调解协议的，由村（居）调委会上报乡（镇）调委会调处，重大矛盾纠纷由县调处中心组织调处。这些制度的建立和实施，规范了基层调解工作程序，使得动态纠纷信息得到及时反馈，一般性民间纠纷化解在萌芽状态，疑难性纠纷得到及时调处，实现了“小事不出村，大事不出乡镇”的社会治理目标。 

      3. X县大调解机制的创新举措

      （1）“以奖代补”和“个案奖励”的调解员保障机制。X县制定了全县“大调解”考核办法，县司法局和县调处中心按照日常考核、半年抽查、年度考核相结合，对全县乡镇调处中心、村（居）人民调解委员会的组织建设、队伍建设、化解矛盾纠纷能力、人民调解工作质量、人民调解经费保障及信息报送等五个方面进行考核，对乡镇调处中心和村（居）调委会以及村（居）专职人民调解员实行“以奖代补”制度，对各级人民调解组织调处成功并按要求制作案卷或调解协议的案件实行“个案奖励”制度。乡镇调处中心的补助标准每年按优秀6000元、合格4000元、基本合格2000元补助，不合格不予补助；村（居）调委会的补助标准每年按优秀1200元、合格1000元、基本合格800元补助，不合格不予补助；村（居）专职人民调解员每人每年生活补助标准为优秀等次1500元，称职等次900元，基本称职600元，不称职的不予补助并予以辞退（见表四）。全县各级调解组织调处成功并按要求制作人民调解案卷或调解协议的案件，按照150元/个的标准奖励给人民调解员个人。对调处重大纠纷或涉稳事件或调解纠纷案件数突出的调解员，可采取一事一议的方式予以1000元至3000元不等的特别奖励。 

       表四样本地区“以奖代补”机制的情况 

┌───────┬───────┬───────┬───────┬───────┐

│金额（年）│优秀│合格（称职） │基本合格│不合格 │

│（）（）（yuan│ │ │（基本称职） │ │

│）│ │ │ │ │

│标准│ │ │ │ │

├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤

│乡镇调处中心 │6000元 │4000元 │2000元 │不予补助│

├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤

│村（居）调委会│1200元 │1000元 │800元 │不予补助│

├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤

│村（居）专职人│1500元 │900元 │600元 │不予补助并辞退│

│民调解员│ │ │ │ │

└───────┴───────┴───────┴───────┴───────┘ 

     （2）推行领导包案限时制和首席调解员制度。领导包案限时制分为对一般性矛盾纠纷实行乡镇主要领导包案；对重大矛盾纠纷和信访突出问题实行驻乡镇县级领导包案。其中对涉及人数众多、解决难度较大、影响地区稳定的重大、疑难、复杂的矛盾纠纷积案，以及可能影响地区稳定的苗头性、倾向性社会矛盾和群体信访隐患等，要落实县级领导包案制，由分管和联系该乡镇或部门工作的县级领导牵头组织化解，按照“五个一”（即一件矛盾纠纷积案、一名包案领导、一个化解工作小组、一套化解方案、一套稳控措施）的要求组建化解队伍，针对矛盾纠纷积案的实际情况，采取有效措施予以化解。此外，为明确工作责任和确保较大以上矛盾纠纷快速有效化解，X县明确县司法局局长为全县首席人民调解员、乡镇政法委书记为所在乡镇首席调解员，负责本辖区重大、疑难纠纷的调处。 

     （3）完善人民调解协议司法确认制度。人民调解协议司法确认制度是2012年民事诉讼法修改的一项内容，但由于程序本身存在着正当性的质疑，在实践中的反响不佳{3}。为了增强人民调解工作的权威性，提高人民调解协议的法律效力和执行效力，样本地区就推行人民调解协议司法确认制度率先采取了一系列措施：一方面加强司法行政机关与人民法院的衔接与配合，就如何开展人民调解协议的司法确认程序进行了规范化，对案件的管辖、当事人申请需要提交的材料、人民法院审查的内容以及审查后的裁定等问题都进行了明确的规定。另一方面，由资深法官对全县21个乡镇人民调解委员会进行业务指导和监督。此外，样本地区每半年联合开展一次专题宣传教育活动，通过手册、横幅、展板、案例等形式广泛宣传人民调解协议司法确认工作，提高群众知晓度、认可度。目前，全县范围内推行人民调解协议司法确认已成常态化。 

      二、郴州市X县大调解机制存在的问题分析 

     （一）行政化色彩较浓，未建立长效机制 

      各地大调解模式的具体运行机制虽然千姿百态，但基本框架却是一致的，都是在基层党委、政府统一领导下，由政法综治部门牵头、司法行政部门指导、调解中心具体负责、职能部门共同参与，整合各种解纷资源调处社会矛盾纠纷{4}。“大调解”的实践以党政部门为核心，采取自上而下的行政推进方式，工作目标是社会综合治理的组成部分，构建进程取决于党政领导的重视程度，可见，“大调解”在设计之始就体现出对行政权力的高度依赖{5}。特别是对于重大疑难的群体性纠纷，主要靠行政力量“包圆”、就事论事，既没有统一的程序规则，也缺乏一套长效运行机制。虽然样本地区为矛盾纠纷的化解出台了很多规章制度，但这些规章制度并没有上升到法律层面，缺乏稳定性与适用的统一性。并且样本地区的大调解机制很大程度上取决于领导的重视与推动。因为领导干部的调换，它是否会出现“人走茶凉”的效应，还是一个疑问。 

     （二）调解员的保障机制不健全 

      1.人民调解员的身份保障缺失。在立法上，根据《人民调解法》第十三条的规定：人民调解员只能由人民调解委员会的委员和人民调解委员会聘任的人员担任。同时，第九条表明：村（居）人民调解委员会的委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议选举产生；在企业、事业单位成立的人民调解委员会的委员由职工大会、职工代表大会或者工会选举产生。基于人民调解委员会的民间性，我国现行的法律没有将人民调解员作为国家工作人员对待。在实践中，现行的调解队伍区分了专职人民调解员和兼职人民调解员。样本地区乡镇人民调解员共105名，含21个行政村，其中专职人民调解员占51名，占所有人民调解员的50%。在兼职调解员中有一部分调解员由政府部门的相关领导人员担任。比如：21个乡镇调处中心，由各乡镇镇长担任主任，乡镇政法委书记担任副主任。这就造成了专职调解员与兼职调解员之间身份和待遇的割裂。 

      2.人民调解员的经费保障较低。根据《人民调解法》第六条的规定：人民调解工作所需的经费由县级以上地方人民政府给予必要的支持和保障。另外，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按国家的规定给予表彰和奖励。由此可见，现行的《人民调解法》对人民调解工作的经费保障还停留在必要的支持层面，并没有纳入财政预算。虽然X县规定县调处中心所需的村（居）人民调解员生活补贴经费、调解工作奖补经费和工作经费等纳入县财政预算，实行专账管理，合理支出。但X县人民调解员的待遇基本上与考核挂钩，实行“以奖代补”政策。即便是村（居）专职人民调解员按照优秀等次每人每年6000元的补助标准，相对于2013年全国农村居民人均纯收入8896元来说{6}，这些经费补贴还远远不够。虽然，样本地区为解决人民调解经费问题实施的“以奖代补”政策，一定程度上提高了调解员的积极性，改善了调解员的经济状况。但这项政策在具体到调解员个体的时候，出现了僧多粥少的窘境。并且，从职业角度来说专职调解员没有基本的工资保障靠以奖代补来维持收入，不是长久之计。 

     （三）监督机制缺位，领导包案无规制 

      为明确工作责任和确保较大以上矛盾纠纷快速有效化解，X县大调解推行首席调解员制与领导包案化解制：首席调解员制明确县司法局局长为全县首席人民调解员、乡镇政法委书记为所在乡镇首席调解员，负责本辖区重大、疑难纠纷的调处。领导包案制它要求对一般性矛盾纠纷由乡镇、县直单位的主要领导负责化解；对重大矛盾纠纷和信访突出问题实行驻乡镇县级领导包案。无论是首先调解员制还是领导包案制，对重大矛盾纠纷的调处负责的都是具有行政权力的领导。一方面这类制度对推动大调解机制的有效运行起着不可忽视的作用，另一方面这些领导特别是县级领导为维护社会稳定，不惜运用一切行政权力调配资源化解纠纷该如何监督？X县大调解机制对调解组织的建设、调解队伍的培训、考核，调解经费的保障都有比较完善的制度，但缺乏一套切实可行的监督机制。 

     三、完善大调解机制的路径 

     （一）将大调解机制纳入法治轨道 

      虽然从《人民调解法》和新《民事诉讼法》的出台看到了立法对调解前所未有的重视，政策导向也在倡导发挥大调解机制的作用，但是立法者对人民调解的重视与实践中调解运作所需要的规范脱节。人民调解还停留在经验的总结提炼，大调解机制主要靠行政力量的推动。基层社会治理是建设法治中国的重要环节，那么作为基层社会治理的一种创新机制，大调解的运作也应纳入法治的轨道，大调解的长效运行应当通过立法的推动而非领导的重视。从上至下来说，应当完善《人民调解法》，加强对大调解机制的司法指导。虽然《人民调解法》自2011年实施起至今才几年的时间，但面对实践中复杂的调解格局有些捉襟见肘。法律固然不是万能的，频繁的修改法律会损害法的权威性。但是，我们可以通过颁布立法、司法解释来规范大调解机制，使大调解机制走上法治的轨道。从下至上来说，应当将大调解的制度规范上升至地方立法。大调解机制的运作靠大量的文件、会议、内部规范来解决的。这种运行机制一方面会使工作人员抱有短期“打工”思想，并且给群众造成调解中心是临时机构的误解，另一方导致大调解的兴衰过度依赖于领导的重视与否{7}。因此，有必要通过地方立法或者行政软法的形式，将大调解的组织机构、人员队伍、经费保障、程序规范等予以规定，使大调解制度化、法律化，不因政策和领导人的注意力改变而改变。 

     （二）加强调解员队伍职业化建设 

      在大调解机制下，调解员队伍既包括兼职调解员也包括专职调解员。由于人民调解的民间性，要想将所有调解员纳入行政编制解决身份地位问题显然有些不切实际。并且调研显示，在“三调联动”下，人民调解员在管理上出现行政化趋势，“几块牌子，一套人马”在很多地方屡见不鲜。具体表现在，调解委员会的组织职能不专一，调解委员会的人员混同于司法所、村（居）委会的工作人员，司法所所长担任调解委员会主任，村民调解小组与村民小组为同一主体，村干部担任人民调解员的现象普遍存在。在这种人员组织体制下，很可能会导致行政权力入侵司法领域。在现阶段的调解模式下，调解通常被看做是维持社会稳定的“减压阀”和“灭火器”，调解工作与基层维稳、信访工作结合在一起，大有将调解这一民间解纷手段异化为国家执政工具的趋势。调解的进行大多是由公权力机关以“维稳”的行政性目的主导和推动，调解员也多致力于劝服当事人接受调解以及调解结果，避免大量案件涌入法院或信访机关，而非引导当事人自发地选择或寻求双赢的解纷之道。因此，为保持调解工作的中立性与自治性，逐渐将具有行政权力的兼职调解员从调解队伍中剥离，加强调解员队伍职业化建设不仅解决了调解员的身份地位问题，而且将改善调解员的待遇与经费保障。那么，加强调解员队伍职业化建设应当做到以下三个方面的要求： 

       1.建立调解员的职业准入制度。人民调解的工作性质决定了作为一名专业的调解员就应当必须具备一定的社会学、法学、心理学等专业知识。因此，并不是所有具有一定文化水平的人都能担任调解员，还必须符合相应的职业准入门槛。为适应新时期大调解机制的需求，要建立调解员职业准入制度，应当引入人才竞争机制，设立选拔条件、资格考试、产生程序、和持证上岗等具体制度。不断完善专职调解员准入的相关制度，确保按一定条件、标准、程序选任专职调解员。 

      2.建立调解员培训考核机制。目前，我国人民调解员培训，在制度上存在滞后性，在培训方式上存在单一性、在培训内容上缺乏专业性、系统性。在大调解机制下，应当对人民调解员实行岗前培训和定期培训制度。培训的内容要有：理论知识、调解技能和专项技能等方面。培训的方式可以多样，比如授课、经验交流、现场观摩等。此外，还应建立职业调解员的考核标准与程序，形成职业素养考评、业绩评估和当事人评价相结合的三位一体考核体系。 

      3.建立调解员的职业保障制度。调解员的职业保障主要体现为物质保障与精神保障，关系到调解员的待遇与身份问题。调解员的待遇保障应当主要包括调解员的基本工资、奖金、福利、以及必要的办公条件等。样本地区虽然将调解员的经费补助纳入了县财政预算，但是由于投入力度不够，导致出现了“僧多粥少”的局面。因此，在现有的财政状况下，要解决调解员的待遇问题不应当仅仅将调解员的经费纳入地方政府财政预算，而应当合理配置财政资源、加大转移支付力度。既然地方政府每年都要耗费很大一部分经费来开展维稳工作，为何不将这一部分经费用来建设职业化的调解员队伍，从根本上激发大调解机制预防与化解纠纷的能力，既做到了财政资源的合理利用又实现了社会稳定的政治目标。关于调解员的身份保障，全国各地的做法不一，有的将调解员的职称分为四个等级，从高到低依次是高级调解师、调解师、助理调解师、调解员。也有的将人民调解员分为三个等级。虽然名称不一，但其实质都是为了对不同资历的调解员给予不同的待遇，以激发调解员的工作积极性。 

     （三）建立三位一体的监督体系 

      根据《人民调解法》第五条的规定：人民调解工作由各级司法行政部门负责指导，人民调解委员会由基层人民法院进行业务指导。可见，当前承担人民调解监督指导职责的机构是司法行政部门和基层人民法院。然而，在实践中却暴露出这样的问题：一方面由于行政权力的越位，大调解机制存在着较为严重的行政化倾向，侵害了人民调解的群众性、民间性与自治性的同时，也挤压了人民调解行业自律的空间，使得人民调解的行政监管越位与行业自律监管缺位并存；另一方面由于法院对于人民调解的司法监督力不从心、费力不讨好，故法院对人民调解的司法监督持相对消极的态度{8}。样本地区对调解员的监督在于调解员的考核机制，而对领导包案、维稳手段化解纠纷的方式缺乏监督机制，处于监督对象不全、监督方式单一、监督程序空白的状态。因此，大调解的监督体系应当着眼于全方位，建立行业自律监督、行政监督、司法监督三位一体的监督体系： 

      1.监督主体。人民调解员协会、司法行政部门、人民法院，分别是人民调解行业自律监督的监督主体、人民调解行政监督的监督主体，人民调解司法监督的监督主体。 

      2.监督的客体。监督的客体范围包括：监督人民调解委员会、人民调解员的资质和行为，监督人民调解活动过程以及对监督者的再监督。特别是作为监督者的司法行政部门，在大调解机制中一部分领导人充当着首席调解员的角色，既是监督者又是被监督者，因此更应该加强对监督者的再监督。对监督者进行再监督有利于防止监督者为了维稳，滥用行政权力不合理的调配公共资源。从源头上杜绝“小闹小得、大闹大得、不闹不得”这种乱象。 

      3.监督的内容。人民调解行业自律监督的内容包括对人民调解委员会组织建设的检查与评估、对人民调解员进行考核、对人民调解员的调解行为进行监督与惩戒等。而人民调解的行政监督更注重宏观方面，具体包括监督落实人民调解工作的发展规划与有关政策，对人民调解员协会制定的章程和自律公约等行业规范进行审查，对人民调解员协会的行业自律监督进行再监督等。至于人民调解司法监督的对象与范围实际反映为人民法院在民事诉讼和行政诉讼中有关人民调解的受案范围。人民法院可以受理有关人民调解协议的履行之诉、变更之诉、撤销之诉和确认无效之诉，对申请司法确认的人民调解协议进行审查。特别是，在行政诉讼中人民法院可以对作为被告的司法行政部门和人民调解员协会的监督行为进行审查和再监督。 

      结语 

      虽然X县已经形成了一套比较完善的大调解机制，定期与不定期相结合的排查机制、科学的社会稳定风险评估体系，网络化的调解组织机构与规范化的调解程序有效预防与化解了大量的社会矛盾纠纷。其推行的“以奖代补”、领导包案限时制、首席调解员制等创新举措，一定程度上解决了调解员的待遇问题，形成了“人人都是调解员”的社会治理格局。但同时也暴露出了一些问题，体现在大调解机制的运行主要靠领导的重视、对行政权力过于依赖，人民调解员的待遇普遍较低，领导包案缺乏规制等。然而，任何制度都是在不断的探索与实践中逐步完善的，大调解机制也应当针对其自身存在的问题，在法治的环境下成长，在人民调解员职业化的方向上发展，在行业监督、行政监督、司法监督的视野下规制。

【作者简介】

黄叶（1990-），女，湖南安化人，湘潭大学法学院2013级民事诉讼法学硕士研究生，主要从事民事诉讼法学研究。

【参考文献】

{1}谭世贵.中国司法制度[M].北京：法律出版社，2013.174. 

{2}董幼鸿.重大事项社会稳定风险评估制度的实践与完善[J].中国行政管理，2011,（12）：80. 

{3}邓春梅.人民调解司法确认制度的正当性反思[J].湘潭大学学报，2014,（6）. 

{4}章武生.论我国大调解机制的构建——兼析大调解与ADR的关系[J].法商研究，2007,（6）：111. 

{5}刘振宇.基层“大调解”机制的创新与完善——以深圳西乡“大调解”为分析中心[J].南京大学法律评论，2012,（2）：196. 

{6}中央政府门户网站.统计局发布2013年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2014-02/24/content_2619733.htm,2015-05-20. 

{7}陈宏光.王梦飞：大调解运行机制研究——以安徽的实践为试点[J].法学杂志，2012,（10）：114. 

{8}梁宏辉.人民调解的监管机制研究[D].湘潭：湘潭大学博士学位论文，2013.

稿件来源：《湖南警察学院学报》2015年第3期

原发布时间：2015年11月13日

网址：http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=93323&lis...