【中文摘要】预算是型塑一个国家治理方式的重要工具。经由预算制度变革推进国家治理转型是各国普遍的选择。从制度内容上看，西方国家呈现出从注重政府收支的规范治理向注重支出控制、结果导向、公私合作与预算弹性的有效治理转变的趋势；我国以修订《中华人民共和国预算法》为中心，着力构造实现规范治理的法治体系，同时亦制定了部分旨在实现有效治理的法律规则。从制度供给模式上看，中西方预算制度形成了刚性约束与弹性约束、短期约束与长期约束、地方推动与国家主导、单一功能定位与复合功能定位的不同选择。我国预算制度的发展完善应当是在不放弃规范治理的前提下进一步推进有效治理，同时综合利用多种制度供给模式，最终实现国家善治的目标。

【中文关键字】 治理转型；规范治理；有效治理；预算制度；《预算法》

【全文】

      自20世纪90年代以来，伴随着治理理论在全球范围的兴起与发展，传统的公共管理模式开始面临深刻的变革。一些国家推行新公共管理运动，将治理理念注入政府运作过程，力求缩减政府规模，提升机构效率以及降低服务成本。在这场重塑政府的运动中，预算领域的改革显得尤为重要。因为国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力，也就是有效而且负责地筹集和使用财政资金的能力，“因此，改变国家取钱、分钱和用钱的方式，就能在很大程度上改变国家做事的方式，改变国家的治理制度”。{1}14经由预算制度变革实现国家治理的转型正是我国当前“推进国家治理体系和治理能力现代化”改革的生动写照。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财政作为国家治理的基础和重要支柱，其目的就在于发挥财政法治对于推动实现国家治理的关键作用。而在财政法治体系中，预算法因其承担规范财政收支总体安排的重任而成为反映国家治理方式的最重要的法律规范。在我国推进国家治理的进程中，一项重要任务就是修订《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）。2014年8月完成最终修订的《预算法》在过去广受诟病的预算非全面性、非公开性、弱预算约束等方面获得重大突破，制定了一系列旨在规范政府收支的法律规则，基本形成了以预算实现规范治理的制度格局。然而纵观整个法律文本，其对政府收支行为的纠错性和矫正性胜于对国家治理转型的引领，如何利用预算法治的力量推动治理方式的进一步转型，将是《预算法》未来发展面临的重要课题。

      一、预算制度变革及其对治理转型的推动——基于西方国家预算治理实践的考察 

       预算自产生起便作为政府收支安排的一种工具，用以支撑政府的各项活动，保障政府机器的正常运转。而一个现代意上的预算不仅是对政府收支的预先规划，还包含对规划的全面性、统一性、准确性、约束性、时效性等方面的要求，更重要的是预算须提交代议机构批准与授权后方可实施。因此，现代预算是一个融合资源分配与权力配置、兼具形式要件与实体内容的制度化构造的产物。通过预算编制、执行、监督、评估的运行过程，人们可以审视政府在一定时期内的活动选择及其相应的成本估算，判断公共资金是否用于公共目标或者是否实现资源的有效配置，从而促使政府向其公民承担公共责任。这一过程从表面上看是在政府收支之间进行经济平衡，而其背后反映的却是现代国家进行治理的过程。“提升治理能力和满足公众偏好才是更为根本性的诉求，预算的目的是要建立最具生产力的政府、最透明的政府和最负责的政府”。[1]由此可见，预算就其本质而言是国家治理的工具，它是“塑造公共生活、国家制度、公众与国家关系”的基石。{2}2实践表明，预算及其制度变革在对于推动治理方式的变迁发挥了重要的作用。一方面，预算运行过程的失范、无序、透明度低下、问责机制缺失等问题是制约国家治理能力提升、妨碍国家治理法治化实现的重要因素。国家治理法治化“要求在国家治理中必须遵循法治的规律和原则，不断提高运用法治思维和法治方式治国理政的能力”。{3}9而如果预算法定不能落实，预算信息不能及时、全面公开，预算议会和社会监督不能形成制约，那么国家治理法治化的目标将难以实现。因此，通过预算制度变革，建立全面、规范的预算治理体系将为国家治理法治化提供坚实保障。另一方面，预算运行过程的低效、预算分配目标的偏离、预算收支的压力是那些启动重塑政府的国家改革治理方式的基本原因。在经济增长放缓、财政收入减少，而公共需求增加、财政支出负担加重的情况下，迫切需要解决的问题是如何以更低的成本为社会提供满足其需求的、更高质量的公共服务。这种诉求如果在既有的治理格局下无法得到满足，“就会推动财政制度变革，进而建立新的治理模式以满足现实需求。”{4}36-37这正是一些国家改革预算制度，推动国家治理方式转型的重要背景。概括起来，较为普遍性的改革措施包括以下方面的内容：

 

     （一）支出控制。支出控制作为一项基本的预算原则早在上世纪初各国建立公共预算法律制度时便已经确立并被严格遵循。然而，伴随着公共政策观念的变迁以及伴随而来的福利国家的兴起，财政支出尤其是法定支出[2]部分的增长开始不受预算控制；管理主义的渗透以及预算编制技术的日益复杂，亦使得传统上掌握预算审议权的议会难以实质性地改变资源的分配；经济危机、突发事件乃至战争的刺激，也在不同程度上导致预算安排频繁变动甚至在预算外调度公共资源。总之，现实的发展不断冲击支出控制的传统原则。进入上世纪60年代后财政支出大幅增长，随即产生了预算赤字、政府债务、财政风险、税负压力等问题，对社会整体经济的持续发展产生消极影响。而重塑政府所要求的是既不放弃公共服务责任，同时又必须考虑现实的财政约束。合理的选择就是“用更少的钱做更多的事”、“确保纳税人获得与其纳税值相当的服务”。{5}247基于此，实行预算改革的国家采取了如下方面的措施：（1）建立新增支出的收入补偿机制，确保收支的动态平衡。如美国《1990年预算执行法》规定联邦政府预算案中的赤字上限可以上调，条件是因增支或减收引起的赤字必须通过增收（开辟新的收入来源）或减支（减少其他开支）的办法——即现收现付制得到弥补。（2）建立预算成本审查机制，对所有影响预算的行动（包括法律法规和公共政策）进行成本审查。如澳大利亚政府成立支出审查委员会，专门负责审查所有新政策的预算成本，同时它实行三年远期支出计划，以便为未来政策或项目执行成本进行估算；[3]美国在参众两院分别设置了常设的预算委员会，负责审查社会保障支出和公债等项目成本。（3）建立财务报告机制，主要用于控制那些容易游离于预算管理之外的支出。如偿还因政府担保形成的或有负债，以及作为财政政策工具看待的税式支出，要求制定专门的财务报告并将该报告与其他公共预算开支一并提交议会审议，从而实现对其的控制。如在美国、法国提交议会审议的预算中就包括一个税式支出报告，“以便在预算决策时充分考虑其对预算收支的影响，并在税式支出和直接支出之间进行权衡”。{6}61

 

     （二）结果导向。传统的预算分配完全依据政府功能或者费用性质进行，通过分项列支方式详细说明资金的流向。其关注的重心在于预算投入，控制的目的是确保预算拨款按照预先规定的方式、数目和对象进行支出，因而是一种典型的投入控制型预算模式。但是过度强调投入而忽视产出或结果削弱了支出机构改善业绩的动力，钱越花越多，而社会问题依旧存在；此外，资源分配与社会需求明显脱节，在一些领域，资源大量浪费，而在另一些领域，投入严重不足；为维持稳定的预算额度，到年底“消化预算”、“突击花钱”的现象亦屡见不鲜。显然，投入控制型预算模式就其社会效果而言偏离了公共目标。而治理转型的一项重要任务就是不仅强调政府按照预算安排支配资金，亦要求支配资金的效果达到预期的公共目标要求。基于此，从投入控制型预算模式转变为结果导向型预算模式，成为预算制度改革的又一个方向。其现实举措便是建立绩效预算机制。如美国制定《政府绩效与成果法》，要求各个部门在争取拨款时必须明确产出和结果并对它们进行测量；新西兰的《公共财政法》明确规定以产出和结果为基础编制预算。当然，强调结果导向并不意味着放弃投入控制。传统的分项列支的预算分配方式仍然在实行预算改革的国家中存续甚至在不少国家保持着主导的地位，在这些国家，资源分配保持着固有的“年度性（每年重复）和渐进性（在上年基数上进行边际调整）”的特征，{7}4而绩效预算的影响主要体现在将绩效评估纳入预算管理过程并确保绩效信息的适时披露上。

 

     （三）公私合作。一直以来，公共预算都是以公共权力主体——政府、议会为中心的资源分配行动，由其分别完成预算编制与预算审议，形成具有法律约束力的预算案作为财政收支的基本依据。然后按照预算的安排向各政府机构拨付资金以满足职能履行的需要。最终预算执行的结果便是向社会提供各种公共产品和公共服务。然而，基于公共服务市场化供给的效率优势，实践中逐步推行公共服务购买或者外包，在此背景下，私营部门及其他社会组织作为公共服务的承接主体开始分担部分政府职责，并获得与其服务成本相匹配的财政资金。由于市场机制的引入，公共预算不再是一种局限于政府部门间的资金流转活动，而是一种涉及部门与承接者之间的、财政支出与服务递送双向互动的过程，支出方式具有明显的市场性、对价性。在这一过程中，公众的地位也从被动的公共服务接受者转变为更为积极的公共服务评判者乃至挑选者。[4]但是，市场化的财政支出过程也带来了预算规制的难题。例如政府购买公共服务的资金常常在预算外循环，破坏了预算的完整性要求；对承接者的服务质量难以测定，“质量与预算产出之间的关系远比所发现的模糊”；{8}84支出过程还可能面临额外的成本增加，降低市场化的效率优势，甚至出现服务中断，损害公众的基本权益。基于应对公私合作的治理难题，预算制度改革的第三个方向便是将财政支出的市场化纳入预算规制范围。具体包括强化公私部门的服务成本核算，健全会计核算机制；将财政支出与服务供给有机衔接，建立资金支持与服务递送动态关联的资金拨付机制；控制公共服务购买的财政风险，“结合资金给付与项目进展的动态过程建立财政风险预警及控制机制”；{9}119强化公众在财政支出的法律地位，建立公众参与预算机制。其中涉及服务成本核算及控制方面的改革最为典型，新西兰的《公共财政条例》、英国的《财政管理改革方案》以及澳大利亚的《财政管理改进计划》都重点关注了服务成本的核算问题，要求“在政府内部建立与提供服务有关的‘成本中心’”{10}45以便更为准确地量化每个服务项目的成本。

 

     （四）预算弹性。预算作为一种依据对将来情形的预估而做出的财政计划，本身可能因各种外部因素，如经济形势的改变、公众关注问题的转移等导致无法完全按照通过时的方案执行，因此“在预算年度内对预算案所做的某种程度的变通和改变，可能是必要的和合乎需要的”。{11}250但是在立法及实践中，授予预算执行裁量权的情形一般限于“必要的小变动或技术性的改动”并受到严格监督；{11}250而且从对预算性质的理解来看，主流观点认为预算的法律性质比计划性质更能体现其本质特征，因此，一般都强调“议会决议预算即生某种程度拘束预算执行机关（主要为行政机关）之效力”。{12}25而在治理转型的背景下，要求预算执行的自由度和灵活性更大，这不仅仅是外部因素使然，而且是预算权力重新配置的结果。如在实行绩效预算改革的国家，资金使用自由赋予了各个支出部门及其管理者，他们“可以像商业部门的经理那样灵活地、创造地根据环境的变化使用资金……甚至可以将预算结余的一定比例用于奖励组织成员”，并且“在进行支出前不需要获得一个外部机构的同意，支出机构自己就是支出或者预算交易合法性或恰当性的决定者”。{13}133-134当然这种分权激励式的预算模式也是有限度的，表现在预算法上设置了与分权相匹配的问责机制，以及用于宏观引导的跨年度预算平衡机制。前者是指运用绩效信息对管理者进行绩效问责，也就是说，资金运用的弹性受结果束缚，如果结果目标不能实现，他们不仅需要承担管理责任，并且下一年度的预算规模将被削减；后者是指制定中长期支出计划，允许跨年度经费授权以及将年度预算结余用于新项目开支，但是在中长期预算执行中必须实现平衡。

 

      整体而言，西方国家在预算制度变革中建立了注重支出控制、结果导向、公私合作、预算弹性的法律机制，其制度内容已不局限于解决政府收支的规范性问题，而是进一步触及有关降低财政支出、提高财政绩效的有效性问题，由此促使国家从规范治理向有效治理转型。规范治理强调政府收支在形式上应当合乎法律规定与预算安排，引导政府必须在经议会批准的预算授权范围内活动，确保预算对政府行为的约束效力；而有效治理强调从实质层面约束政府财政活动，尤其是解决如何以更低的公共成本更好地实现公共目标的问题。从以上制度改革内容看，一些经典的旨在实现规范治理的预算原则，如年度性原则、严格性原则、均衡性原则[5]等受到不同程度的影响，取而代之的是更为灵活亦更具回应性的预算制度安排，如制定中长期收支计划，允许跨年度弥补赤字实现预算平衡，不再严格限制项目间或者部门间的资金流转等。

 

      二、对我国新修订《预算法》的整体评价：

 

      以实现规范治理为中心

 

      审视我国的预算法治化进程，尤其是以基本法——《预算法》及其几次修订意见稿为蓝本进行考察，不难发现其核心关注的是规范性问题。2014年8月31日，历经四审的《中华人民共和国预算法草案》终获人大通过。正如立法所确立的基本指导思想——建立“全面规范、公开透明的预算制度”那样，其相关制度安排以实现对政府收支行为的规范治理为中心。

 

     （一）《预算法》实现规范治理的制度安排

 

      一是立法宗旨从“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”转变为“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督”。这一表述弱化了预算作为政策调节工具的色彩，使其回归控权的本质属性。新法的立法宗旨改变了将《预算法》简单视为公共资源分配之法或者公共资源管理之法的观念。注重用预算约束政府行为而不是由政府任意支配预算，这是开启预算规范治理的基本标志。

 

      二是明确规定“政府全部的收入和支出都应当纳入预算”，在立法层面正式建立“全口径预算”。修订前的《预算法》饱受诟病之处就是并非将全部政府收入和支出纳入预算范围。原法第二十九条规定：“按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。”这就隐含了部分属于非按照规定必须列入预算的收入可以不受《预算法》的调整，从而间接承认了预算外征收的正当性，与预算规范治理所要求的全面性原则相背离。修订后的《预算法》第三十六条针对原法的漏洞作出新的规定，“各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列”，从而使收入层面的预算管理具有正式的法律依据。而在支出层面，修订前的《预算法》对于支出与预算的关系——支出是否需要预算依据、预算是否对支出具有约束力并无明确规定。修订后《预算法》第十三条规定“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”，由此确立了“先预算、后支出”的基本预算原则。为强化预算的全面性，修订后的《预算法》在一般公共预算之外，还针对具有特定收入来源以及支出用途的资金分别建立政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并在预算审批、监督方面采取一体化的制度策略，使这些事实上存在的“预算外资金”也被纳入预算约束范围；此外，长期用于核算预算外资金的“财政专户”问题也得到一定清理。

 

      三是形成公开透明的预算运行机制，提升财政的透明度水平。确保预算的公开透明性是预算规范治理的重要内容，它涉及信息实体内容、信息传递过程以及信息授受主体三方面的要求。即信息内容上须完整、具体、可理解；信息传递上须及时、易得；信息给予方与接收方须明确并具备畅通的反馈或异议渠道。修订后的《预算法》基本达到上述要求：首先，《预算法》开宗明义规定“建立公开、透明的预算制度”，这一点与加强预算的全面性、规范性置于同等重要的法律地位；其次，《预算法》第十四条对预算公开的内容、时间及主体做出了明确规定，尤其是在内容方面，首次将财务报表——预决算报告之外承载更详尽预算信息的工具作为公开对象，同时对社会普遍关注的财政转移支付、政府债务、运行经费及政府采购情况纳入重点说明的事项范围；再次，《预算法》第八十九条规定“对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开”，从法律层面强化了预算审计公开的拘束力；最后，与上述义务性规定相适应，《预算法》第九十二条新设了预算公开的问责条款。

 

      四是完善人大预算监督机制，强化人大预算权威。对政府收支是否存在强有力的外部政治控制——即立法机关的约束，是判断预算规范治理是否实现及其实现程度的基本标准。一方面，预算只有经立法机关的批准才能成为具有约束力的法案，并进而控制政府各项收支行动，换言之，经批准的预算相当于立法机关的授权书，是政府行为的逻辑起点与效力源泉，反之，如果缺少立法机关的授权，就无法形成有约束力的预算，更谈不上依赖预算进行规范治理；另一方面，立法机关的外部控制代表的是一种公共责任，即代表社会公众对行政机关进行问责，著名的预算学者凯顿曾以是否存在公共责任为标准将那些缺乏外部政治控制的预算模式称为“前预算时代”，将通过预算过程实现政治问责的预算模式称为“预算时代”。{14}54-55由此可见，立法机关在预算治理中扮演着极其重要的角色。在我国《预算法》修订中各界普遍存在的呼声就是加强人大在预算编制、审批及执行等环节中的法律地位。但是先期公布的几份修订意见稿对此问题的规定都差强人意。新修订的《预算法》在总结实践经验、反映社会共识的基础上对各级人大在预算草案审查、预算调整控制、地方债务管理中的职权做出了明确规定，同时为配合人大审查的需要，对预算分类体系进行了调整，为实现预算规范治理迈出了坚实的步伐。

 

      五是建立财政转移支付和地方债的规范运作机制，为厘清政府间财政关系提供法律依据。实现预算规范治理不仅有赖于在政府与人大间进行横向的财政权力配置，而且需要解决政府间纵向的财政关系，尤其是为承担主要事权的地方政府提供规范的财力支持与融资保障。而建立财政转移支付与地方债制度的主要目的即在于此。在长期的实践中，一方面财政转移支付缺乏正式法律依据，其运作的标准、方式、内容、程序等大都依据财政部发布的规范性文件或者政府规章进行，甚至以一事一议、讨价还价的方式决定是否补助以及补助的金额，这不仅固化了政府间行政性而非规范性的调节机制，妨碍了对政府间事权的清晰划分，而且容易对地方政府的非理性行动产生变相激励，放大财政风险；另一方面，由于一直缺乏相关法律和国务院的明确规定，地方债在原《预算法》框架下处于事实上禁止的状态，但实践中通过中央财政发行国债再转贷地方政府、财政部代发地方债以及更为普遍的通过地方投融资平台公司变相发债等方式使得地方债的发行已经绕开了合法性缺失的障碍。从新修订的《预算法》看，财政转移支付与地方债问题都不同程度地实现了规范化。《预算法》新增第十六条对财政转移支付的目标、分类以及专项财政转移支付的评估、退出、资金配套义务的限制等做出具体规定；第三十五条对举债规模、举债程序、资金用途、债务偿还、风险预警、应急处置以及责任追究做出全面规定，从而在一定程度上实现政府间财政关系的规范治理。

 

     （二）《预算法》实现有效治理的制度局限

 

      《预算法》除了针对政府财政行为的规范性问题做出一系列制度安排之外，也提供了旨在实现有效治理的原则性规定，如绩效预算机制、预算赤字控制机制、[6]跨年度预算平衡机制[7]等。涉及规范治理与有效治理的两部分内容，无论是在权力配置——控权/授权，抑或运行机制——约束性/灵活性上都具有较大差异，甚至截然相反。但是两部分内容在一部法律中体现出来，这就与西方国家从规范治理到有效治理的渐进性改革进路有所不同。事实上，在《预算法》修订之前，我国的预算法治化进程已经呈现出两种治理方式兼容的制度供给特点。以1994年分税制改革为界，分税制改革之前，我国的预算法治以适度放权为重点，目的在于调动地方财政积极性，改善地方政府公共产品的供给效率；分税制改革是以对地方的财政自主权进行限制为目标重构政府间纵向财政分配关系，因而，突出了对预算支出合法性、合规性审查和监督的重要性，使得分税制框架本身呈现出控制取向的制度特点。此后，以《预算法》的颁布及实施为依托，我国的预算法治开始步入预算管理科学化、精细化、规范化、信息化、绩效化改革同步推进的阶段，在强化合法性、合规性控制的同时，对于遏制财政资金使用中的低效率、损失浪费现象也产生了积极作用。2013年正值《预算法修正案草案》三审之际，中央第十八届三中全会做出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）确立了新的预算法治改革方向，对于推动预算法修订产生直接影响。《决定》提出建立“跨年度预算平衡机制”，延长预算执行的控制周期；调整预算赤字控制重心，“从单纯的赤字规模审查转向支出预算及政策的审查”；控制法定支出，弱化现有实体法律对预算安排的冲击。这一系列政策安排与国际范围内的追求有效治理的预算制度改革动向是相契合的。

 

      由此观之，我国的预算法治在选择以规范治理为中心的同时，并未放弃对有效治理的追求。以此为视角分析修订后的《预算法》文本，不难发现有关有效治理的制度供给还存在较大局限。

 

      第一，缺乏支出控制预算机制。支出控制不同于支出的规范性，后者强调支出与预算保持一致，即如果支出机构能够将事前同意的一定数量的资金用到立法机关希望并同意的科目或目的，就视为实现了支出的规范性，其侧重对预算执行者是否遵守各种预算程序与规则的监督；而前者是在预算编制之前就确立一定的支出总额并以此严格约束预算编制、执行过程，其关注重心在于事前的资源分配。一个运作良好的预算程序规则并不能确保能够获得合理的预算结果。[8]主要表现为两种情况：一是某些支出是以预算之外的其他因素，如赋权性法规、公共政策或者突发事件为依据，因此，即使存在预算程序规则，对这些支出也不发生效力；二是支出以预算为依据，但是预算对于该支出的额度缺乏实质控制。以法定支出、政策性支出与应急支出为例。针对法定支出，《预算法》第三十二条第二款规定：“各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。”这一规定在一定程度上实现了法定支出从预算外授权到预算内授权的转变，但是，一方面它回避了产生法定支出的两种重要依据——与公民福利相关以及要求财政支出与国民经济增长或财政收入增长挂钩[9]的法律制度，后两者比政府的行政决定或者行政措施的效力位阶更高，并且因关乎个人人权保障与宏观经济政策目标，支出的刚性色彩更为明显，预算对其的约束力就更加微弱；另一方面，“在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排”的规定仅仅强调了该类支出应当具有预算的形式依据，而并未涉及实质意义的总额控制，换言之，只要经过预算调整的审批程序，在预算执行中增加支出额度并不会遇到阻碍。针对政策性支出，包括向金融机构提供财政担保，或者对符合政策导向的产业、行业提供税收减免优惠等，《预算法》同样缺乏充分回应。除在地方债管理中附带涉及财政担保的原则性规定之外，[10]对于一直游离在预算之外的税收优惠仍然未作出规定。税收优惠在理论上亦被称为税式支出，[11]在实践中税收优惠则更多被看作税收政策的调节工具而非预算控制的对象，因此，即使需要在法律上加以规定，亦被归入于税法而非预算法的内容。这种观念妨碍了对税收优惠的预算控制。[12]针对应急性支出，《预算法》第五十四条将“用于自然灾害等突发事件处理的支出”纳入预算先行支付的范围，即不必经过立法机关的事先审批而直接拨款；同时，依据《预算法》第六十九条规定，超过预备费又不适用预算调整的应急性支出实际上由各级政府自行安排。这些规定都使应急性支出不受预算控制。

 

      第二，绩效预算实施机制尚不完备。在《预算法》修订之前，关于财政绩效评估的实践已在中央及地方层面广泛展开，并且财政部、一些地方政府还围绕绩效评估的范围、内容、指标、结果应用等方面制定了具体规范。但是该类社会实践及制度供给集中关注的是政府内部的绩效管理尤其是预算执行中绩效信息的形成环节——绩效评估问题，而并未触及绩效管理与预算编制、人大审查、公众监督、财政问责之间的外部关系问题。绩效预算不同于绩效管理的关键就在于，它强调绩效信息在预算编制、预算审查、预算执行、预算监督各个运行环节的应用。新修订的《预算法》在建立绩效预算而非仅仅是绩效管理法治体系的问题上较之先前的修订意见稿有较大进展。[13]但是就实施绩效预算而言，相关规定仍不完整。主要表现在：首先，绩效目标的设定及绩效评估的展开一般是与一定的支出项目相关联的，只有当按照项目对支出进行分类并负载相应的绩效管理要素（绩效目标、绩效评估等）后才能反映资金的具体流向及其使用效果，而《预算法》所提供的预算支出分类依据只有“功能”与“经济性质”，[14]并不包括项目，这就直接制约了绩效信息的质量；其次，绩效信息形成后并不仅仅是在政府及立法机关间流动，还应当向社会公众披露，而《预算法》关于预算公开的规定并未明确包含绩效信息方面的内容；再次，将支出绩效与财政问责联系起来是绩效预算的重要标志，两者联系的方式可以是根据绩效状况调整支出项目或者增加/减少项目预算，而《预算法》仍然延续规范治理背景下的问责机制，以是否遵循特定的规则作为问责依据，以传统的行政处分作为问责方式。

  

      第三，不能满足公私合作背景下的预算法治需求。伴随着我国政府职能的转型与公共服务供给的市场化改革，公私合作作为一种新型的公共服务供给方式已经在实践中发挥重要的作用。诸如服务外包、服务购买以及其他灵活多样的合作机制在一些经济发达城市出现，一些地方政府还专门制定促进政府购买公共服务的规范性文件，中央《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》亦在宏观政策层面鼓励推广政府购买。然而与这种积极推进行政管理领域的改革形成较大反差的，是对公私合作的财政属性及其引发的预算法治问题缺乏应有的重视。公私合作提供公共服务也就是从政府直接提供公共服务转变为政府根据其他社会力量提供服务的数量和质量状况支付费用，它在本质上是一种财政支出活动，包含对相关资金的预算编制及执行、预算监督与绩效评价等基本要素。同时与传统的财政资金运转过程相比，公私合作又具有自身的特点，以政府购买公共服务为例，表现在：参与主体的公私交融性（资金流转发生在公共服务购买者与公共服务承接者之间）、支付方式的对价性（一方支付财政资金换取另一方提供的公共服务）、资源利用的风险性（服务购买过程中可能产生额外成本）。这些特性对预算法治创新提出了要求。《预算法》修订前，财政部出台了《关于政府购买服务有关预算问题的通知》，就加强公共服务购买中的预算编制、预算执行、预算信息公开、预算绩效评价等问题做出了规定，但是其内容仍显笼统和原则；新修订的《预算法》对于公私合作背景下的预算制度改革缺乏足够回应，仅有一个条款涉及政府采购情况公开的规定，并且《预算法》上的“政府采购”与《政府采购法》使用的“政府采购”概念都未涵盖公共服务购买这种情况，无法适应实践发展需要。除此之外，在公私合作的背景下，公共服务供给的内容、参与供给者的选择、公共服务绩效目标及绩效标准的设定等都应当听取服务接受者的意见，并将之吸纳进资源分配的过程。然而《预算法》对公众参与预算决策的途径、形式、效力等缺乏具体规定，只是在第四十五条就县级人大审查预算草案时组织本级人大代表听取选民和社会各界意见做出原则规定，不利于形成对公私合作提供公共服务的社会监督。

 

      第四，尚未形成分权激励与约束并重的预算弹性机制。基于规范治理的立法宗旨，《预算法》对于预算执行中的弹性抱有非常谨慎的态度。立法不仅强化了人大对预算执行中出现重大变动的干预权限，[15]而且严格控制在不同预算科目、级次或者项目之间的资金调剂。在《预算法》制度框架下，尽管预算执行中的弹性空间可能存在，但是与有效治理所要求的预算弹性相比，仍有不同：一是在激励内容上，有效治理中的预算弹性体现为以实现一定绩效目标为核心的政府内部的分权激励，也就是让承担具体支出责任的行政机构（预算单位）享有更多的资金使用自由，而《预算法》提供的弹性机制主要体现为人大对政府的外部授权，具体承担支出责任的机构仍然受到预算决策部门（财政部门）的较大约束；二是，在约束内容上，与有效治理中的预算弹性相匹配的是在微观层面强化预算执行者的管理责任，而与《预算法》上弹性机制相匹配的是在宏观层面实现跨年度预算平衡，这种约束从现有规定看更多是基本原则的确立，并不能替代在微观层面对具体执行者的责任约束。

 

      三、推动治理转型的预算制度供给模式

 

      如何通过预算制度的完善推动治理转型？首要的是解决制度供给的整体性模式选择——渐进性抑或兼容性问题，即是按照先规范治理、后有效治理的步骤推进，还是规范治理与有效治理同步推进？笔者认为，以规范治理为本位，兼顾有效治理更有利于我国在强化预算约束与适应现实发展之间找到平衡，更有利于强化预算治理能力。如针对预算赤字问题，单纯采取规范治理模式实际上难以遏制赤字的隐性增长，而通过有效治理的制度安排，允许增列年度赤字并要求跨年度预算平衡，这既为支撑经济社会发展提供了必要的物质基础，减少了预算执行中规避赤字控制的行为，同时又将立法重心放在中长期财政目标的实现以及确保预算绩效水平上，更有利于控制预算赤字。因此，没有必要刻意区分两种制度安排的时间顺序。但应当强调的是，在现阶段，解决政府收支的规范性，尤其是要求政府收支必须有预算依据，建立基本的预算约束机制仍然是我国财政运行领域面临的首要问题。在确立规范治理为本位的基础上，解决如何使预算运行更为合理与有效，使预算成本更低、产出更大的有效治理问题。进而，需要思考的是相关具体制度供给采取何种形式，是强制性抑或非强制性？是短期性抑或长期性？是地方性抑或整体性？此外，对于预算法治体系的核心法律——预算法，是赋予其承担财政基本法的复合功能抑或仅仅作为收支划分法律形式的单一功能？以下结合各国实践，分析几种具体的预算制度供给模式。

 

     （一）依规则效力为标准，可以划分为刚性约束型与弹性约束型

 

      以支出控制为例，财政支出规模及政府债务水平的设定、预算赤字的监控及弥补、财政风险的评估及警示等都属于支出控制的范畴。目前大多数国家建立的支出控制目标可以根据经济境况或者政治偏好而调整，并非固定不变，亦可以每隔几年决定支出控制规则而非永久性或者必须按年度决定，因此，采取的是一种弹性约束的制度安排。如新西兰制定的《财政责任法案》将其支出控制目标确定为“实现政府负债的审慎管理”、“维持充裕的政府净值”、“财政风险的审慎管理”、“追求与稳定的预计税率相一致的支出政策”。{8}77上述目标并不产生直接的、特定的法律效果，但是“要求政府对财政持续性负责，而且要求以一种透明的方式做出财政选择”。{6}238一些国际组织则对支出控制采取了刚性约束的方式，如欧盟的《马斯特里赫特条约》将赤字严格限定在不超过国民生产总值的3%的水平上，以此作为衡量是否批准申请国加入欧盟的基本标准。但实际上，各成员国在面对国内复杂的经济社会形势时也不得不采取灵活的财政政策，这也说明在实践中贯彻刚性约束机制的困难程度。值得注意的是，刚性约束与弹性约束既可用于描述一定法律文本所呈现出的整体性或者主导性法治风格，也可反映法律文本内部针对不同问题的规制进路。如涉及绩效预算的一个典型法治蓝本是美国的《政府绩效与结果法案》，该法对绩效预算的实体规制与信息规制便分别具有弹性约束与刚性约束的特点。绩效预算的实体规制主要针对预算与绩效的整合——反映绩效评估结果与预算资源分配之间的联系问题。依据该法的规定，这种整合或者说联系是非强制性，亦非单一的，“它在规定所有联邦政府部门均应服从这一法律的同时，也考虑到各政府部门的实际情况允许他们在实施绩效管理上采取不同的形式”；{15}162绩效预算的信息规制主要针对绩效信息的形成与披露，该法规定政府部门的成本信息和预期可能取得的成果信息应当全部反映在会计账目中，政府部门有义务并及时向社会公众披露预算执行及其绩效状况。立法还要求联邦政府部门必须定期出具三种与绩效预算相关的政府文件，包括部门战略规划、部门年度绩效计划、部门年度绩效报告。这些涉及绩效信息规制的制度安排具有强制性特点。与此类似，我国在推进绩效预算的过程中亦将绩效信息公开作为规制重心，而对于绩效预算的施行范围、绩效与预算的关联等实体性问题则更多使用非强制性的方式加以规定。

 

     （二）以规则适用期限为标准，可以划分为短期约束型与长期约束型

 

      以赤字控制为例，美国1985年颁布的《预算平衡与紧急赤字控制法》将削减预算赤字作为立法宗旨，明确规定未来5年时间的预算赤字上限以及年度削减额度，要求在1990年完全消灭联邦政府预算赤字。换言之，这部立法的初衷是希望在短期内消灭预算赤字。但实际上到1987年迫于赤字削减的困难程度，国会对法律进行了修正，决定推迟消灭赤字的时限，同时降低1988-1989两年的赤字削减目标。但是这种妥协仍然不起作用。1990年在原定法律执行期届满时，国会通过了《预算执行法》，改变了之前直接控制赤字限额的短期约束的做法，转而通过控制公共支出上限，间接达到减少赤字的目的。经过这种立法修订，美国形成了长期、稳定约束的减赤机制。在德国亦建立了赤字控制的长期约束机制，尽管在方式上是对政府举债规模及其比例做出明确限定，但是立法目标具有一致性，即放宽年度的赤字控制，着眼于长期的预算平衡。当然，采取长期约束机制并不一定都是对短期约束机制的矫正，相反，它可能标志着阶段性制度试错任务的结束以及对其改革成果的接纳。我国在《预算法》修订前针对地方债务的管理采取的是短期约束的方式。如2011年10月，经国务院批准，上海市、广东省、浙江省、深圳市开展地方政府自行发债的试点，为此，财政部出台《2011年地方政府自行发债试点办法》，首次将地方政府自行发债的运作机制纳入规范化的轨道。2012年5月，上海等四省市获准继续开展地方政府自行发债的试点，财政部又出台《2012年地方政府自行发债试点办法》对新一轮的自行发债予以规范。这种短期约束机制的实行为探索地方债的阳光化、规范化提供了经验支持。在此基础上，新修订的《预算法》变短期约束机制为长期稳定的限额管理机制，实际上是在基本法的层面对前一阶段试点改革取得的成果给予认可与肯定。

 

     （三）以规则设定主体及规则适用范围为标准，可以划分为地方推动型与国家主导型

 

       以参与式预算为例，它是一种“由公众参与决定本地区范围内可支配公共资源的最终用处的预算决策方式”。{16}52作为一种体现直接民主的预算决策机制，参与式预算一般与较低的预算层级相关联，其制度变迁主要是地方政府基于回应当地公众诉求而自发推动的结果。例如最早推行参与式预算的巴西阿雷格里市以及在我国产生广泛影响的浙江温岭市参与式预算实践，均是在市级政府及其所辖区县以下展开，所依赖的制度资源并不是具有法定约束力的正式制度，而是一些在实践中反复适用、经长期演化并逐步形成具有事实约束力的内部规则（internal regulations）或者“民主恳谈”的惯例。当然，这种地方推动的制度变迁在一些国家也开始被纳入全国性立法层面。巴西新近制定的《财政责任法》规定“应该通过推动人们参与公共会议的方式，确保起草和讨论预算计划和方针的过程公开透明”。这就从国家立法的层面肯定了地方性制度创新的重要性。在南美洲的其他一些国家甚至还制定了适用于国内所有市级和省级政府的《国家参与式预算法》，对公众参与预算活动进行规定。再以政府购买公共服务为例，我国的政府购买公共服务呈现出以地方政府为主体的分散实践及灵活多样的制度供给形态，但是在国家基本法的层面，尚未对政府购买公共服务的预算管理问题做出规定。而英国于20世纪90年代制定的《公民宪章》、《国家卫生服务与社区关怀法》则是以国家立法的形式明确要求政府与非政府部门签订契约向后者购买福利服务。

 

     （四）以预算法是否承担财政基本法的功能为标准，可以划分为单一型与复合型

 

      单一型变迁是指预算法仅仅作为调整预算收支行为的一种具体法律规范形式，涉及政府间财政关系以及政府与议会、公民之间权责关系的问题被排除在预算法的调整范围之外，通过另行制定财政基本法或者财政收支划分法加以解决，换言之，预算法并不承担财政基本法的功能。复合型变迁是指预算法在调整预算收支之外，还承担财政基本法的功能，在一部预算法中既解决具体行为的规范性、绩效性问题，亦解决财政体制以及财政职权配置的宏观层面问题。大多数西方国家采取单一型变迁进路，主要原因是它们往往已在宪法或者专门的财政基本法中规定了财政体制及财政职权配置方面的内容，因此预算法的功能就是解决财政行为的规范性与绩效性问题。如《加拿大联邦宪法》就政府间财政关系问题规定，国会与联邦政府应当采取均衡支付原则确保各地方政府提供水平相当的公共服务，由此在宪法上确立了均等化的财政转移支付基本制度；新西兰《财政责任法》则作为专门针对财政领域的基本法规定了财政运行的总体目标与规制原则。在这些国家，由于宪法、财政基本法已就财政体制、权限配置问题做出了规定，因此预算法的制度安排针对的是更为具体、微观的预算执行监督或者绩效管理问题。当然，如果宪法或者财政基本法的内容做出调整，预算法亦会围绕相关具体问题进行修订。如澳大利亚1997年制定了新的《财政管理及责任法》推行结果导向的财政管理改革，为适应这一改革趋势，澳大利亚在资源管理、结转和预支、收入提留、绩效监控与评估等方面制定了具体的规则。由此可见，单一型变迁进路实际上是与相关财政法制的健全程度密切相关的，如果缺乏宪法或财政基本法的规定，那么预算法就可能承担更宏观的上位法的功能，这就是复合型的变迁进路，与我国预算法的发展历程相契合。我国《宪法》中缺乏对各级人大及其常委会在预算审批、执行监督中的权力的系统规定；国务院制定的《关于实行分税制财政管理体制的决定》虽然承担政府间财政关系调整的任务，但它主要解决的是财权划分问题，并未就事权划分以及关乎政府间财力平衡的财政转移支付问题提供完整的制度框架。基于此，对财政职权横向与纵向的配置、政府间财政转移支付的法律调整任务就落在预算法上。对此，有学者认为预算法“只是一部相对具体的程序法”，“预算分为几级、每级预算的收支范围如何划分，这应该是财政收支划分法或者财政基本法的任务，预算法不宜越俎代庖”，{17}216但多数学者基于我国财政法制体系的现状以及修订宪法或制定财政基本法的困难程度，都比较赞同在《预算法》中规定财政体制、财政转移支付等涉及政府间财政关系的内容，[16]并主张对人大、政府及公民间的横向财政关系做出更加系统的规定。

 

      由上观之，国内外的预算制度供给采取了强制性与非强制性、短期约束与长期约束、地方推动与国家主导、预算法单一功能与复合功能定位的不同模式。厘清这一特点对于更好地把握预算制度改革进路具有重要的启示意义。

 

      四、实现良好治理的法律工具——我国预算制度的发展定位及其完善机制

 

      未来预算制度的发展定位应当是以完善规范治理为核心，同时吸纳有效治理的制度安排，并以实现良好治理为其最终目标，即善治。善治通过“确保人的价值和尊严”并“调节国家与公民之间的良性关系”使社会公共利益得到最大化体现，它是“国家治理现代化的理想模式”。{18}25-26要达致善治需要满足的基本要素包括“合法性”、“透明性”、“回应性”、“结果导向性”、“参与性”等。{19}26-29它兼容了规范治理与有效治理的要求。具体落实到《预算法》上，即是建立包括支出控制在内的总额控制机制达致合法性，建立绩效预算机制、弹性预算机制体现回应性与结果导向性，建立公私合作预算机制推进透明性与参与性。在新一轮制度变迁中还应当将强制性与非强制性、短期约束与长期约束、地方推动与国家主导结合起来。

 

     （一）总额控制机制

 

      总额控制是指在中长期预算年度内对财政支出总额、财政收入总额、财政收支差额及政府公债确定约束条件的制度安排。它的特点是在预算编制和执行之前先由预算决策部门（一般是财政部门）就中长期的预算年度自上而下设定支出目标及总额，再由各支出部门具体编制年度预算，最后汇总提交人大审议。因此，总额控制独立于年度预算过程，并对整个预算过程构成约束力。在预算执行中，各个支出部门应当按照预算决策部门的总额控制要求将本部门支出控制在预算授权范围内，不得实施突破总额的行为，否则将承担相应法律责任。这就意味着，对财政活动合法性的判断不再局限于形式上的规范性标准，还包括实质上的财政总额标准。总额控制机制是实现规范治理与有效治理的核心机制。

 

      第一，总额控制是建立在具体的预算分配规则之上的，更为宏观和抽象的法律机制，属于规则之规则，也就是属于财政宪法、财政基本法的范畴。但正如前述，预算法在我国承担了一定财政基本法的功能，在尚未正式启动财政基本法的立法工作之前，在预算法中对总额控制机制做出原则规定对于解决财政支出的扩张问题具有重要的现实意义。基于此，可以考虑在《预算法》的“总则”部分对总额控制的内容、方式、期限等作出原则性规定。

 

      第二，总额控制的内容并非仅仅针对某一单项指标，而是包括财政支出总额、财政收入总额、财政收支差额及政府公债在内的，反映财政运行状况的全方位指标，以避免单项指标对预算行为的扭曲。例如，如果一项财政约束条件限于财政赤字的削减，那么为达此目标，“可能迫使当政者通过增加财政收入，而不是削减支出来实现”。{20}58因此，在《预算法》中有必要对总额控制的具体指标做出列举。从国外实践看，主要采取三种方式：一是规定各项控制要素占国民生产总值的比重，如欧盟《马斯特里赫条约》规定成员国的公共部门债务占GDP 的比重不得超过60%，公共部门的预算赤字占GDP 的比重不超过3%；二是规定支出增长率水平，如加拿大的《支出控制法》规定在未来五年时间里将支出增长速度控制在3%以内的水平；三是依照一定分类标准设定各类主要支出部分的总额，如瑞典、美国、澳大利亚等国将支出划分为若干类别，分别就各类支出规定预算支出限额。我国《预算法》中可以就指标控制体系的制定原则、目的做出规定，同时授权国务院就指标体系的具体内容做出规定。

 

       第三，总额控制的方式是在前述指标体系之下制定专门的中长期控制规则，细化指标内容及其约束机制。例如，专门针对支出或者公债部分制定控制规则，尤其是法定支出项目不能被排除在总额控制清单之外。对此，《预算法》上有必要设置新增法定支出的预算条件，规定法定支出的绩效评估机制，建立政策法规成本的预算审查机制。支出控制不仅对于政府的财政支出行为产生制约，而且对于可能导致支出增加的立法活动亦会产生影响，如果允许立法机关在预算执行中通过制定新法而不受限制地改变预算，那么总额控制的目标也将难以实现。基于此，为平衡立法机关的预算审批权与实现总额控制的目标定位，可以规定由立法机关对财政总额或者中长期支出框架进行表决，以增强立法机关同时肩负总额控制监督者与执行者的角色意识。

 

      第四，总额控制的期限一般是3-5年。值得注意的是，在《预算法》修订后，国务院颁布的《关于深化预算管理制度改革的决定》规定“财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法”。可以看出，我国开始注重中长期的财政预算管理，但是其功能侧重于分析预测，而非实质性的总额控制。《预算法》在未来进一步完善的过程中可以明确建立中长期的控制机制。当然就其约束力而言，可以借鉴其他国家的做法，在绝对限制支出增加（意味着强制性约束力）与不限制预算变动（意味着非强制性约束力）之间选择一个折衷方案，即允许预算变动，如追加支出，但要求必须通过其他支出项目的削减或者提供其他正当的收入来源作为补偿，以保持预算平衡。

 

     （二）绩效预算机制

 

      构建绩效预算机制是体现有效治理的重要内容，但是它本身并不能替代规范治理的一些基本制度安排，而是使其更加符合现实发展需要。[17]基于此，可以在目前推行绩效评估的实践基础上，进一步强化绩效信息与预算决策及问责的关联与整合。

 

      在绩效信息的预算决策运用环节，首先应当将政府会计活动中反映的绩效信息与预算编制中的项目分类联系起来，按项目对支出进行分类，在此基础上使绩效信息对预算分配产生影响。当然，按项目进行的支出分类并不是要替代传统的按功能或经济性质划分的预算支出，正如同绩效预算并不能完全取代传统的预算模式一样，采取这种分类方式的目的是使绩效信息与预算分配产生更为直接的联系。《预算法》可以在传统的预算分类方式之外，增设按项目分类的内容。同时为避免项目分类产生的跨组织（即一个支出项目可能涉及多个部门）以及与按功能分类编制预算的重叠甚至冲突问题，可以在《预算法》中规定几种分类方式的主次地位——以传统分类方式为主，同时附表说明哪些活动属于跨组织的项目。此外，鉴于绩效信息与预算决策联系的复杂性，不宜在立法中做出强制性规定，可以从绩效信息运用过程的透明度以及公众参与度着手强化对绩效信息运用的监督。为此，《预算法》应当将绩效信息纳入审议前的预算公开范围，使公众有机会在正式预算安排通过之前了解上一预算年度财政资金的使用情况，为形成绩效信息基础上的预算决策提供社会监督的前提。

 

      在绩效信息的问责运用环节，应当注重事前分权与事后负责的有机结合。绩效问责的基本内容是要求政府支出部门兑现其作出的有效完成支出项目的承诺，一旦结果目标不能实现，就需要承担管理责任。因而一个必要的前提条件是赋予支出部门运用财政资金的一定权力，即适度的事前分权。在此基础上，实施以绩效为导向的行政问责制度改革，使财政支出绩效状况成为行政问责的标准，完善行政问责的具体方式。

 

      （三）公私合作预算机制

 

       在公私合作提供公共服务的背景下，预算编制、审批、执行、监督机制也应当进行相应调整以适应治理转型的需要。

 

       在预算编制上，由于公私合作都是围绕特定服务项目展开的，财政资金的拨付以及对财政资金使用绩效的评估、监督与问责亦伴随该项目的实施过程而进行，因此，与公私合作相适应的预算编制应当是在一定目标和规划方案下对特定服务项目的预算收支做出安排，具有明显的结果导向性。为处理项目预算方式与传统预算分类体系的冲突问题，可以采取在绩效预算法律机制部分提及的方式，将项目预算的相关信息以附表方式加以说明，列在按传统分类体系划分的预算安排之后。这种将预算资金与特定服务项目关联起来的预算编制技术不仅使预算分配更为科学、合理，而且便于人大和社会监督。

 

      在预算审批上，新修订的《预算法》已经明确将“重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当”作为各级人大重点审查的内容之一，这从一个侧面印证了改革预算分类体系与预算编制技术，建立以项目为核心的预算分配机制的必要性。但是对这里使用的“重点支出和重大投资项目”一词的理解一般是与民生保障相关的医疗、教育、就业等支出，以及与基础设施建设或者与国民经济发展关系密切的投资性支出，其强调的是支出领域而非支出方式，因此能否覆盖公私合作供给的公共服务项目支出存在疑问。事实上，公私合作不仅产生了项目化预算的编制与管理的需求，而且亦对传统的从部门到部门逐层下拨的支出方式提出了挑战。公私合作依凭公营部门与私营部门之间的合同机制实现预算资金与服务递送的双向传递，因此，它采取的是一种市场化的支出方式。在这一背景下，预算审批的对象除了项目本身，还应包括项目实施的合同机制（其具体内容又进一步涵盖服务产出、业绩标准等）。基于此，《预算法》的上述规定可以修改为“重点支出、重大投资或服务项目及其实施方式”。

 

      在预算执行及其监督上，应当将财政支出与公共服务供给有机衔接起来，建立资金支持与服务递送动态关联的资金拨付机制。对此《预算法》可在总结地方性的制度实践的基础上，对公私合作的预算管理机制做出原则规定，并授权国务院制定具体实施细则；同时，为确保公私合作过程中预算活动的公开透明，应当建立相关的财务报告机制，以定期披露公私合作的绩效信息。关于政府财务报告问题，尽管在新修订的《预算法》中规定“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”，但是并未明确规定该财务报告向社会披露。考虑到该财务报告内容的综合性、全面公开相关信息可能产生负面效应等因素，可不强制性要求财务报告的所有信息公开，但是与公众关系密切的公私合作供给公共服务的预算情况，应当公开。

 

     （四）预算弹性机制

 

      这里的“预算弹性”包括两个层面的内容：一是相对于人大预算审议与预算监督权而言，行政机关拥有的预算执行裁量权，可称之为外部的预算弹性；二是相对于政府内部的预算决策权而言，承担具体支出责任的机构拥有的预算执行裁量权，可称之为内部的预算弹性。将两种预算弹性机制有机结合，是实现规范治理与有效治理的重要途径。

 

      1.就外部预算弹性问题，《预算法》应当规定人大审议与行政裁量在决定预算执行变动中的权限，既实现人大对预算执行过程的动态与事前监督，同时不妨碍预算执行中所需的弹性。具体内容是：首先，对预算科目流转附加条件，规定超出一定范围的流转活动，包括特定经费的流转、人员经费流入、民生经费流出、经费流转总额达到总支出一定比例等不允许行政裁量决定，而须经人大批准。其次，扩大预算调整的适用范围，“增强人大对预算执行中影响社会公共利益的重大变动实施监督的权力”。{21}147例如，对于可能引起分类支出总额变动的情形应当纳入预算调整范围。

 

       2.就内部预算弹性问题，《预算法》应当细化政府内部预算权力配置，一方面，赋予预算决策部门总额控制权力，使其有权削减某些预算开支项目或者阻止支出部门的增加开支的要求，从而保证总额控制目标的实现；另一方面，也要赋予各个支出部门对各项具体开支的适度决定权，条件是能够确保在总额范围内使用拨款经费、不涉及上述人大审批范围的事项，同时依照绩效预算的问责机制要求承担相应责任。

【作者简介】

陈治（1978-），女，重庆市人，西南政法大学经济法学院副教授，法学博士。 

【注释】

[1]参见[美]阿伦·威尔达夫斯基著、[美]布莱登·斯瓦德洛编：《预算与治理》，苟燕楠译，上海财经大学出版社2010年版，“译者序”。 

[2]由法律法规乃至一定规范性文件授权进行的支出，不受年度预算拨款程序的限制，在预算中体现为预期支付或者强制性支付。

[3]该计划实施的结果之一是，某些最初成本较低但在以后实施的年度中将导致大量支出的项目或者政策可能不被通过。参见马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社2005年版，第256页。 

[4]例如在教育、培训、食品、住房等领域推行的凭单制，社会公众可以将附有金额的凭单（相当于有价证券）用于支付服务费用，由此实现了公共服务供给的市场化与公众自由选择服务对象的结合。 

[5]年度性原则是指预算只能覆盖特定的一段时期，即一个财政年度；严格性原则是指预算做出后得到严格执行，项目资金用到预算设定的目的上，并且不超过预算授权的额度；均衡性原则是指在财政年度内支出不超过当年的收入。 

[6]参见《预算法》第66条。 

[7]参见《预算法》第12条。 

[8]关于为何按照传统、正常预算执行程序可能产生不利的预算结果的论述，参见[美]艾伦·希克：《公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第7-11页。 

[9]我国直接触及“挂钩”的法定支出规定较多，如《农业法》规定“国家每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”；《科学技术进步法》规定“国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”；《教育法》规定“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。各级人民政府的教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”；《义务教育法》规定“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例”。 

[10]《预算法》第三十五条第四款：“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。” 

[11]税式支出是相对于日常支出而言的，它将政府本应收取的税收通过优惠减免的方式让渡给纳税人，这与将税收征缴后通过预算再拨付的支出方式在性质和作用上基本相同。将税收优惠作为一种支出方式看待，这并不是一个简单的概念换用的问题，而是为在预算法上控制税收优惠提供了法理基础。 

[12]这种状况在国务院2014年颁布《关于深化预算管理制度的决定》、《关于清理规范税收等优惠政策的通知》后有所改观。其规定要“全面规范税收优惠”、“建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制”，这对于强化税收优惠的预算控制提供了重要的制度依据。 

[13]例如第三十二条规定，各级、各部门、各单位预算应当依据绩效评价结果、绩效目标管理编制，这是在立法中首次明确将绩效信息作为预算编制的参考因素。第四十九条规定，全国人大财经委员会及地方人大常委会向同级人大主席团提出的上一年度预算执行情况的审查结果报告，应当包含“对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议”的内容；第七十九条规定县级以上人大常委会重点审查的本级决算草案的内容包括“支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”，以上规定为将绩效问题纳入人大监督范畴提供了直接依据。第五十七条第三款规定“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，这是立法确定的绩效评估强制性原则。 

[14]参见《预算法》第三十二条第四款。 

[15]《预算法》第六十七条将预算调整的适用范围扩大至四项，同时第六十八条、第六十九条提供了预算执行中法定支出与应急支出变动的干预机制。 

[16]存在的一点分歧是《预算法修正案草案》（第二审意见稿）曾规定各级政府间的财政管理体制由国务院具体规定，报全国人大常委会备案。支持者认为我国现阶段处于经济体制改革深化期，政府职能和行政管理体制调整仍未到位，有关财税体制的政策规定有必要适时调整，因此，采取国务院制定报人大常委会备案的做法有利于推进改革，提高效率；反对者则认为这种做法不利于人大对预算的审查监督，建议财政管理体制应当报全国人大常委会批准，至于财政体制的微调可以考虑通过控制方向或在年度预算报告中一并审批等方式进行处理。两种模式显示出在财政管理体制的立法模式上是采行政主导抑或人大主导的问题。从修订后的《预算法》规定看，立法者最终回避了模式的选择，直接延续了既有的“国家实行中央和地方分税制”的表述。即便如此，亦能从中看到《预算法》对财政管理体制问题的原则规定。此外，涉及政府间关系调整的财政转移支付问题在新修订的《预算法》中亦有充分体现。 

[17]注重公共财政制度的有效性在《预算法》修订之前即被一些学者所重视。关于此问题的论述，参见詹清荣：《中国财政法治创新的法哲学解析》，《法制与社会发展》2005年第2期，第159页。

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稿件来源：《法制与社会发展》2015年第2期

原发布时间：2015年11月12日

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