【中文关键字】依宪治国；共产党人

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       依宪治国是中国共产党对治国理政规律的高水平认知，对人类法治文明和政治文明经验的科学概括，对依法治国方略的深化和提升，因此是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义；归根到底是我们党为摆脱“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率进行的重要探索和创新。而实现依宪治国必然要作出艰苦卓绝的努力，是中国共产党人光荣而艰巨的历史使命。因此，很有必要进行一番阐析。

       一、依宪治国方略的提出殊不容易

       事实上，依宪治国是依法治国方略实施进展到新的重要阶段，面对现代化建设和法治建设新的理论和实践问题，党中央为深化和提升依法治国方略而提出来并予以高度重视的。

       众所周知，依法治国的治国方略和建设社会主义法治国家的的重要目标是1997年中共十五大提出，并由1999年九届全国人大二次会议通过宪法修正案载入宪法的，这在我们国家政治生活和法律生活中具有里程碑意义，从此我国社会主义法治建设揭开了新的篇章，并在实施依法治国方略的豪迈而艰辛历程中逐步显现出依宪治国的必要性和重要性。

       首先，需要我们注意到的是，依法治国的治国方略的提出和开始实施是伴随着“一国两制”国策的实现过程且在其中得到了体现。随着1997年和1999年香港和澳门分别回归，“一国两制”得以实现，就意味着一个国家，两种性质不同的社会制度以及法律制度可以并存，而且形成了我国三大自治制度（即基层群众自治制度、民族区域自治制度和特别行政区高度自治制度），同时使我国从一般单一制国家成为了特殊单一制国家（特别行政区享有的高度自治权甚至在某些方面大于联邦制国家中成员邦的权利和权力）。这些都引起我国国家结构形式、宪制和法律制度的重大变化和重要进展，而且这都是根据我国宪法以及《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》（这两大基本法颇富有特色，在香港和澳门称为“小宪法”）发生和取得的，所以既是实施依法治国方略的进展和成就的体现，也是我国宪法贯彻实施的进展和成就的体现。

       进而，社会主义市场经济的不断发展和改革的深入进行对法治建设和道德建设都提出了更高的要求，并要求把二者结合起来；不仅如此，为发展我国社会主义民主政治和法治，更需要处理好依法治国与党的领导以及人民当家作主的关系。于是，2002年11月召开的中共十六大在政治报告中明确提出了实行依法治国与以德治国相结合的方针和国策；同时，在提出建设和发展社会主义政治文明时着重指出：发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。这些不仅丰富和扩展了依法治国的治国方略，而且也为我们建设和发展中国特色社会主义法治和宪制指明了基本原则和要求。

       依法治国方略在实践中还遇到了几大事件的挑战并得到了检验。

       2001年，最高人民法院就一宗民事案件即齐玉苓案作出的〔2001〕25号司法解释径直将“依据宪法规定所享有的受教育的基本权利”作为了确定侵权关系的法律依据，引发了中国法学界围绕所谓“宪法司法化”问题（简言之就是宪法的司法适用问题）展开了热烈的讨论以及争论。因此“齐玉苓案”被称为“中国宪法司法化第一案”，最高人民法院针对该案作出的批复也开创了中国宪法作为民事审判依据的先河。尽管2008年最高人民法院废止了〔2001〕25号司法解释，但“宪法司法化”的大讨论客观上起到了宣传宪法知识和培育公民宪法意识的重要作用，从而也客观上为今天党和政府强调宪法实施、维护宪法权威做了某种舆论上的准备。

       2002年我国爆发的“非典”事件，使广大民众和各单位、各部门都经历了一场突发公共卫生事件的灾难性侵袭与其紧急救治的洗礼，人们切身感受到建立和健全突发事件应急处理机制并使其规范化、制度化、法律化的必要性和紧迫性。所以2003年5月12日国务院及时颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，2004年3月十届全国人大二次会议通过的宪法修正案又把“紧急状态”纳入了宪法规定，以有利于在突发事件和紧急状态下保障人民群众的生命、身体健康和公民基本权利。

       2003年，孙志刚事件引起了公众和学界对收容遣送制度的声讨和大讨论，并先后有8名学者上书全国人大，要求就此对收容遣送制度进行违宪审查（这是中国公民首次行使违宪审查建议权的尝试），促使国务院第十二次常务会议在废止了施行20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的同时通过并正式公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。这次事件及其影响所致，不仅强化了学界关于建立中国违宪审查制度的呼声，而且强化了公众的人权意识和宪法监督意识。所以后来2005年十届全国人大常委会第四十次委员长会议修订了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，明确了有关国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为法规同宪法或者法律相抵触，可以向全国人大常委会提出审查建议，由相关责任机构执行，从而对建立健全违宪审查制度迈出了可贵的一步。

       由此可见，从20世纪90年代末到本世纪初这个世纪交替期，中国所发生的一系列重大事件都围绕着依法治国方略的深入实施和公民基本权利的法律保障特别是宪法保障在进行，说到底就是一个人权的宪法保障的严峻问题。所以2004年十届全国人大二次会议通过的宪法修正案庄严地规定和宣告“国家尊重和保障人权”，即中国发生了“人权入宪”的重大事件。这不仅是对20世纪90年代初突破人权禁区的进一步重大发展，而且是依法治国方略落实到人权的宪法保障上的具有新的里程碑意义的事件，是以人为本理念的最重要体现。这就必然要求各级各类国家机关以及各部门法乃至法制各环节都应切实遵循和体现尊重和保障人权，以更充分、更广泛、更切实、更深入地维护和保障公民权利。因此尊重和保障人权，也是社会主义的本质要求。不仅如此，2004年宪法修正案还规定“公民合法的私有财产不受侵犯……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产进行征收或者征用，并给予补偿。”这样，根据《国家赔偿法》，国家既要对国家机关及其公职人员的违法行为给予公民的合法权益造成的损害进行赔偿；根据宪法，国家又要对国家机关及其公职人员的合法行为给予公民的合法权益带来的影响和损失进行补偿。这就使人权的宪法保障得到了进一步落实和加强。

       于是，在众多事实充分表明宪法在依法治国和治国理政中的重要地位以及“人权入宪”的新形势下，随着依法治国方略不断地有了新的深化和进展，“依宪治国”的重要思想和方略就顺理成章地被党和国家提上重要日程。

       2004年9月15日，胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上发表重要讲话中强调指出：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”。紧接着，2004年9月19日召开的中共十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》重申和确认了这些重要提法和精神，明确提出了“坚持依法治国首先要依宪治国，坚持依法执政首先要依宪执政”，并强调指出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。从而深化和提升了依法治国的治国方略。

       之后，党中央又多次在党的全国代表大会、中央全会以及相关重要会议上强调维护宪法的尊严和权威、加强贯彻实施宪法、特别是要重视宪法在依法治国和依法执政中的首要地位和关键意义，并为此采取了许多重要的措施。尤其是党的十八大以来，依宪治国和依宪执政更是受到高度重视。

       2007年10月，中共十七大强调全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，提出要加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。并重申尊重和保障人权等。

       2012年11月召开的党的十八大将依法治国提到了新的高度，继承十七大的精神，号召“全面推进依法治国”并将其作为“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”的重要内容进行了部署。党的十八大报告强调指出：党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。党的十八大的重要决议和精神被十八届三中、四中全会和党的领袖的重要言行得力地贯彻实行。

       2012年12月4日党和国家隆重举行了纪念现行宪法公布施行30周年的活动。习近平总书记在纪念大会上的讲话首次提出了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；并特别指出“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”，为此强调“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，因此要求“全面贯彻实施宪法”，明确指出这乃“是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”再结合他一再强调的要“把权力关进制度的笼子里”的精当断言，我们可以认为，实际上也就为从2013年5月开始中国法学界爆发的一场关于宪政问题的激烈争论显示了思考路径。习近平总书记这些重要谈话的基本内容都被2013年11月召开的党的十八届三中全会所郑重确认，而且十八届三中全会将“推进法治中国建设”确立为我国新时期全面深化改革的重要内容和法治建设的新目标，还从维护宪法法律权威、深化行政执法体制改革、确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度等方面指明了建设法治中国应行的重要举措，并首次把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标的重要内容。2014年9月5日习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中又强调指出：“宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”

       2014年10月召开的党的十八届四中全会在经过充分酝酿和准备的情况下专题研究和部署了全面推进依法治国的重大问题。创新性地提出了要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，贯彻中国特色社会主义法治理论等新鲜而重大的课题；要求形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系；重申和更加鲜明地提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政以及坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。为此，全会强调要健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，并设定了国家宪法日，确定建立宪法宣誓制度，还要求加强人权司法保障等。以有力地推进宪法的贯彻实施，坚决维护宪法的尊严和权威。

       这些都说明，依宪治国方略被提上党和国家重要日程并不是偶然的，而是具有深刻的历史必然性和显著的时代特征，是依法治国方略实施进展到新的重要阶段，面对现代化建设和法治建设新的理论和实践问题，党中央为深化和提升依法治国方略而提出来并予以高度重视的。

       二、依宪治国的必要性、重要性和紧迫性

       依宪治国是中国共产党对治国理政规律的高水平认知，对人类法治文明和政治文明经验的科学概括，对依法治国方略的深化和提升，因此是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义；党中央提出和重视坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，其重要意义和深刻涵义从根本上说，这是我们党为摆脱“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率进行的重要探索和创新。我们认为，必须从这样的高度和深度上来认识其重要意义和深刻涵义，才能从理论和实践上认清和把握其真正价值所在。

       应该说，新中国建立以来，中国共产党领导人民、治理国家进行的各项社会主义革命和建设事业都包含着欲突破“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率之深刻意蕴，以实现中华民族之复兴，使共产党领导下的社会主义中国恒久地屹立于世界民族之林。改革开放的前30年，在社会主义革命和建设都取得无可否认的巨大成就的同时，由于“左”的错误，社会主义民主建设历经曲折，人治盛行，法律虚无主义肆虐，乃至导致文革动乱的“无法无天”，搞所谓“大民主”使社会主义民主遭到严重扭曲，从而使我们党认识治国理政的客观规律性蒙上了浓重阴影和重重迷雾。改革开放的新时期党和国家的工作重心转移到全面开展社会主义现代化建设上来，并迎来了我国社会主义民主和法制建设的春天，走上了努力实现国富民强的康庄大道，建设中国特色社会主义、坚持中国特色社会主义政治发展道路开启了中国共产党正确认识和把握治国理政客观规律的胜利航程。特别是依法治国的治国方略和建设社会主义法治国家目标的确立及贯彻实施揭开了我国社会主义民主和法治建设以及我们党治国理政的新篇章，国家建设和社会发展不断取得新的巨大成就，也是我们党为摆脱“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率的重要成效和努力。然而随着依法治国方略的深入实施和社会情状越来越呈现阶层众多、利益多元、价值观多种的新变化，又显现出不少矛盾和问题，尤其是国家根本大法宪法难以有效贯彻实施，并还尚未真正树立起宪法的尊严和权威，就会影响和阻碍社会主义民主和法治建设进一步顺利进行和取得更大成效，而且诸如切实地落实人权保障和增进民生，建立和健全高效、廉洁的权力运行机制，以构建严密的反腐倡廉制度体系等这些关系到巩固执政党执政地位以及国家治理体系和治理能力现代化的重要问题也难以得到有效解决。在社会发展、治国理政对依法治国提出了高标准、严要求的新形势下，显然就需要认真地总结和吸取依法治国方略实施中的经验和教训，并与吸收人类法治文明和政治文明的有益经验有机结合，来对依法治国方略的要素结构和关系进行厘清和予以确认，以有利于凝聚全民的共识，强化法治的功能和权威，顺应人民群众对社会主义民主和法治发展的强烈期待并坚定其信心。于是，依宪治国以及她在依法治国中的首要地位和重要意义被党中央郑重地提出来并受到高度重视就势在必行，从而就进一步深化和发展了对中国特色社会主义政治发展道路以及法治发展道路的认识和把握。所以，这是我们党高水平认知和把握治国理政客观规律的结果，也是我们党为摆脱“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率进行的重要探索和创新。

       当然，我们党为突破和摆脱这一历史周期率作出了多方面的努力，进行了多种重要的探索和创新。而依法治国特别是依宪治国就为这些努力、探索和创新提供了重要的制度保证，因此具有其特殊的重要意义，否则这些努力、探索和创新就不可能取得应有的成效，就会达不到目的甚至会半途夭折。

       依宪治国，顾名思义即依据宪法来治理国家，具体说来就是依据宪法的规定、原则和精神来治国理政，将其体现贯彻到国家政治生活、法律生活及民众社会生活的各个领域。那就不仅要把这些要求体现到立法、执法、司法、守法以及护法等各个环节和过程；而且要贯彻实施到政治、经济、文化、社会乃至生态文明建设的各个层次和领域。从而真正树立宪法的尊严和权威，真正落实宪法的各项规定以及原则和精神，使纸上的宪法成为实际生活中的宪法，才能屏弃名义宪法和语义宪法，成为实质意义上的宪法。正如习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话所指出的，我国宪法是“充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法”；那么关键就在于要真正树立宪法的崇高地位和权威，并使之切实地贯彻实施。党中央提出和重视坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，强调两个“首先”，即突出显示了宪法在依法治国和依法执政中居于首要地位和极其重要的作用和意义，就要求我们在治国理政中把依据宪法、崇尚宪法、信仰宪法放在头等重要的位置，并以此来引领和推进依法治国方略的有力贯彻实施，推动依法治国方略贯彻实施中的重点、难点以及焦点问题的解决。这就更加强化了依宪治国以及依宪执政的重要意义。

       依宪治国必然要导致依宪执政。依宪执政是把依宪治国的这些基本要求和精神拓展到执政党的执政过程中，是“党必须在宪法和法律的范围内活动，执政党必须依法执政”重要原则的深化和提升，从而把处理好党与法之间的关系这一中国特色社会主义政治和法治的关键问题推进到了一个新的阶段和层面，也是我们党为从严治党进行的创新和作出的重要努力，从而起到巩固和增强执政党的执政地位的重要作用。而如果把依宪治国作广义的理解，即治国理政也包括执政党的执政过程的话，那么依宪治国也就可以包含依宪执政在内。

       宪法是民主与法治的集中、概栝、联结部和统一体。我国宪法是党和人民意志的集中体现，是人民当家作主的证书，是治国安邦的总章程。依宪治国更能坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的重要原则。而且实行依宪治国并将其置于依法治国方略的首要地位，就能为公民权利和人民利益提供最有力的法治保障，有效严密地防止和制约权力腐败和专横，并通过改善党的领导来加强党的领导，为执政党提供最坚实的合法性基础和依据。也就是说，我们认真实行依宪治国就可以充分发挥社会主义民主，充分弘扬社会主义法治，切实地落实人权保障和增进民生，就能起到确保强国富民，从而巩固和增强执政党的执政地位的重要作用。这都是突破“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率所必需、所必行的。

       依宪治国是依法治国的关键和核心。法治的要义集中于宪法之治，所以我们可以把法治的要义概括为：法律至上，宪法至尊，民权至重，民主为本，以法制（约）权（力），既注重用权利制约权力，又要使权力相互制衡。而且正如有学者所论述的那样：法治的精义也在于宪法之治，因为宪法共识是最根本的国家共识。宪法作为国家的根本大法，是全国人民根本的行为准则，规定重大的国家事务和社会事务，表征了执政者执政的合法性。如果治国不依宪，那就等于废弃了立国的根本，背离了最根本的国家共识，依法治国这一治国方略就会成为无源之水、无本之木，建设社会主义法治国家更是无从谈起。[1]所以，认准了依宪治国，就认准了依法治国之精髓、之灵魂，把准了依宪治国，就把准了依法治国的纲领，就可以纲举目张，就能增强实施依法治国方略的深度和力度。

       依宪治国是治国理政的必然要求。法治国家治国理政都必须依据宪法，尊重宪法、遵从宪法，才能坚持和发展自己所选定的政治发展道路和制度。这是人类法治文明和政治文明的经验所在。我们坚持依宪治国才能更好地坚持并不断发展和完善人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度和基层群众自治制度等中国特色的社会主义政治制度及其重要补充的特别行政区的高度自治制度，她们都是我国宪法明确规定并保证实施的，是我国政体的基本载体。坚持依宪治国以更好地坚持并不断发展和完善这些重要制度，就能推进“善政”体系建设，以不断趋向“善治”，从而提高我们治国理政的水平和效率。这也说明，坚持依宪治国是中国共产党对人类法治文明和政治文明经验的科学认知和概括。

       特别是，依宪治国是全面推进依法治国的内在要求。全面推进依法治国固然有很多重要内容和措施，但是如果不依据国家根本法来治理国家，就何谈以全面推进依法治国？何况全面推进依法治国就必然要求全面贯彻实施宪法，宪法如果得不到全面贯彻实施，全面推进依法治国岂不就成了一句空话。而且全面贯彻实施宪法就必须要在一个集中体现党和人民意志的良宪的基础上，健全行宪、司宪、遵宪、护宪的一整套制度和机制；就要求真正树立宪法的尊严和权威，并坚执宪法在依法治国中的重要地位和作用，全面推进依法治国才有力度和深度，也才能通过依宪治国来引领和整合全面推进依法治国的各项内容和措施，以发挥综合系统优势加快社会主义法治国家的建设。不仅如此，依宪治国也是全面深化改革以及全面从严治党的必然要求。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，本身就是全面深化改革新形势下法治改革的极重要内容；依宪治国必然导致的依宪执政，也是全面从严治党的极重要举措。而这些都指向全面建设成小康社会的宏伟目标。可见，依宪治国深切地关联着党中央提出并正努力践行的“四个全面”的战略任务。

       当然，党中央提出和重视坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，并不意味着是把依宪治国作为一个独立的治国方略；而是强调宪法在依法治国和依法执政中的首要地位以及对于治国理政的重要作用和意义。因此，我们应该在依法治国方略的总体框架内并以实施依法治国方略为分析视角，来进一步认识依宪治国的必要性、重要性和紧迫性。这样，我们就可以更加深入地理解依宪治国是依法治国方略的深化和提升，而且是依法治国方略发展的高级阶段和层次。这就需要作进一步的阐析。

       进入21世纪中国法治发展最引人注目的一种态势，就是以宪法和行政法为代表的公法理论和实践备受重视，有学者将此称之为“中国公法的崛起”。改革开放以后我们以经济建设为中心，大力发展市场经济，市场经济的主体法民商法得到了蓬勃发展，私法文化、意思自治、契约自由等理念和原则通过政治国家与市民社会的二元分离逐步植入中国社会。这是中国法治的一大进步，不仅适应了大力发展市场经济的时代需求，而且有利于培育民众的权利意识和权利观念，培养和增强公民社会的自治精神和自治能力，为我们实行依法治国、建设社会主义法治国家提供了重要的法制基础和社会条件。但是，从上世纪末到进入本世纪，随着经济和政治体制改革的深入进行以及依法治国方略和依法行政的不断推进，中国社会发展进入一个关键时刻：一方面市场经济的一些被忽视了的负面影响日益显现，并使长期积累下来的一些深层次问题越来越成为社会协调发展的制肘。如不能有效解决反腐倡廉这一关系到国家兴衰及执政党执政地位的生死攸关的问题，而且不能切实贯彻“诚信”这一市场经济秩序的“帝王法则”，从而不能杜绝各种“假、冒、伪、劣”，“欺、蒙、拐、骗”充斥社会，甚至从经济领域蔓延到了政治和文化领域。另一方面全球化、加入WTO及和平崛起的国际国内新形势都对我国法治建设和政府行为提出了更高的要求和更严峻的挑战。表明单靠规范平等主体间关系的民商法已不能满足规制市场经济秩序和促进社会协调发展的客观要求，特别是要解决一系列深层次的社会经济问题，适应国际国内发展新形势的需要，都必须要把规范政府行为，建立和健全国家权力合法、高效、廉洁运行的体制和机制放在特别重要的地位，以突出法治的“治官”、“治权”、“治政”的重要作用和功能，防止国家权力的滥用和腐败，切实保障人权和公民权利；也才能真正建立和健全社会主义市场经济体制，完善市场经济法治保障体系，优化投资环境、法治环境和整个社会环境，并切实地推进政治体制改革和政治民主化进程。这些都必然要求作为典型公法的宪法及其具体化的行政法的重大发展，并与民商法等相辅相成，以适应时代的要求并把依法治国方略推向一个新的更高的水平。依宪治国的提出并赋予极其重要的地位和意义，就是“中国公法的崛起”之最重要表现和验证，也是依法治国方略深化和提升之重要表征。

       事实上，党的十八大以来特别是十八届四中全会为全面推进依法治国，高度重视依宪治国强调其在依法治国方略中的重要地位和意义，不仅是建设法治中国，就必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义、当然之举，而且是把依法治国方略推进到更高的阶段和层次——建设和健全以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系的必然要求。这又一次印证了中国公法的崛起。

       我们知道，2007年10月中共十七大明确提出了完善中国特色社会主义法律体系，于是经过多年的努力，2011年，由宪法统领，由法律、行政法规、地方性法规以及自治条例等构成的相当丰富和庞大且总体尚做到科学和谐统一的中国特色社会主义法律体系如期形成。但是，中国特色社会主义法律体系的形成并不等于中国特色社会主义法治的建成，更不等于社会主义法治国家的建成。这都任重道远，就必然需要党的十八大特别是十八届四中全会的重要任务和成就来大力地推进。党的十八届四中全会创新性地提出了要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，贯彻中国特色社会主义法治理论等新鲜而重大的课题，并把建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家作为全面推进依法治国的总目标；而且强调要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。这就表明，建设和健全以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系已成为全面推进依法治国的重要任务和目标，是依法治国方略深入实施和进一步发展的必然要求。

       法治体系不等于法律体系，也不同于法制体系。法律体系是与法律规范体系同一序列的概念，是法治体系中的一部分。法制体系即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，包括立法、执法、司法、守法等环节和过程。而法治体系（具体说来即中国特色社会主义法治体系）就要求如十八届四中全会所指出的“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”，是在法制体系基础上的进一步深化和拓展。建设和健全以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系就要求更高、更严格。为此，就需要深入认识和充分发挥宪法的重要价值功能。

       我们知道，宪法作为国家根本法以及最典型的公法，是以保障和增进公民基本权利与人权，规范和制约国家权力为己任的，这既是宪法的重要价值功能，又是其重要特征。

       公民基本权利与人权是宪法的最基本内容，公民基本权利与人权的宪法保障是宪法的最基本任务，是所有其他法律规范中公民权利与人权保障的基础和根本依据，所以公民基本权利与人权在我国宪法中是位于宪法正文的“国家机构”之前来进行规定的，以便更充分、更广泛、更切实、更深入地维护和保障公民权利和人民利益。关于“国家机构”的规定也是宪法的基本内容，而宪法对“国家机构”的规定（包括国家机构的组成、职权、职责等）其实际意义就是规范和制约国家权力，才能使国家权力不被滥用乃至造成腐败并能合理合法地运行。这也是所有其他法律规范中具体规制国家权力的基础和根本依据。所以公民和国家是宪法最重要的主体，公民权利与国家权力是宪法的两大基本要素，公民权利与国家权力的关系是宪法法律关系的主要内容，从法哲学的观点来看，是宪法哲学的基本问题，也是宪法的基本矛盾。这就有必要进行一番法哲学分析。

       公民权利与国家权力的关系作为宪法的基本矛盾包括以下两层深刻的内容和涵义：

       1.公民权利与国家权力二者谁是基础和本源，谁决定谁，谁派生谁，用哲学语言来说，即何者第一性的问题？

       即就国家权力的实质和根源而言，它本质上属于人民的权力（人民主权）并来自人民的权力（在我国就是人民代表大会所代表的人民的权力）即“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民是权力的唯一合法泉源”[2]；具体而言是由公民行使公民权利（通过选举出人民代表组成人民代表大会并履行其职能）转化和集中化来的，通过各级人民代表大会组织和产生各级各类国家机关并依法赋予其权力，从而使人民的权力上升为国家权力。所以国家权力不过是公民权利的集中化、强烈化、权威化以及公共化而已，而它产生和运行的最终目的也就是为了保障和实现公民权利和人民利益，增进公众福利。

      2.国家权力能否以及怎样才能有效地保障和实现公民权利和人民利益？

       即国家权力应受制约性及公民权利须有保障性的问题。那就既要坚持人民主权原则和人权原则，又要坚持法治原则以及权力制衡等宪法基本原则，使国家权力的取得和行使都有严格的宪法和法律依据，都体现人民的意愿代表人民的利益，并受到严密的监督和制约，特别是受到广大人民群众的监督和制约，而且使这整个过程都作到规范化、制度化、法律化，即努力实行法治和宪政。从而使国家权力既能有效地行使和顺利运行，又不致滥用、越权、失职，而是用来为人民谋福利。因此，宪法从本质上说就是用以规范国家权力，使之合法合理地运行，以保障和实现公民权利和人民利益。

       所以，概言之，“公民权利与国家权力之间的关系可以表述为公民权利产生国家权力，国家权力为公民权利服务，公民权利制约国家权力。”[3] 这样“来保证权力源于民、属于民、依于民、归于民，从而展现社会主义民主的真谛。”[4]

       由此可见，实行依宪治国，强调宪法在依法治国和依法执政中的首要地位以及在中国特色社会主义法治体系中的核心地位，就可以从这样的高度和深度上来认识公民与国家、公民权利与国家权力的正确关系，从而深切理解“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民是权力的唯一合法泉源”，所以各级干部和我们的公务员必须敬畏、慎用人民赋予的权力，使之忠实地为人民服务，并自觉地接受人民群众的监督和制约，切实地摆正“公仆”和“主人”的关系。这样就可以为反腐倡廉以及加强党风建设等提供思想、理论以及舆论支撑。这正是依法治国方略实施中需要用大力气解决的重要问题和深层次问题。各级干部和我们的公务员能深切地认识和理解到这些重要道理并在自己的工作中身体力行，社会主义民主和法治建设就大有希望，依宪治国就能落到实处，就能重塑党和政府的形象和威望，从而就会巩固并增强我们党的执政地位，也就为突破“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率创造了重要条件。反之，如果擅权、弄权，做官当老爷，颠倒“公仆”和“主人”的关系，其结果不仅自己会受到党纪国法的惩罚，而且也会给党和国家造成严重危害。

       三、实现依宪治国，任重而道远也

       实现依宪治国，肯定是一复杂、庞大而持久的社会系统工程，必定会有诸多困难、问题和矛盾。我们必须对此有清醒、冷静的认识，才能作好充分的思想准备坚韧不拔地将这一宏伟事业推向前进。

       首先，实现依宪治国，必然有多方面的体现和标准，那么健全以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系肯定是其中最重要的标准之一。就必然要求中国法治建设完成一次极为重要的全面提速升级——从有法可依向科学立法、民主立法的转型升级；从强调法律体系和规则体系向强调体制、机制、制度、规则四位一体的转型升级；从依法管理向依法治理的转型升级；从过去单纯地强调政府严格执法向强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的转型升级；而且从规范执法行为向由行为到程序、由决策到执行、由内容到内容和形式并重之一体化规范的转型升级；还有从事前授权、事后纠错的控权方式向建立和健全权力运行监督制约体系的转型升级；从注重私法权利向私法权利与公法权利保障并举的转型升级；从严格司法向公正司法的转型升级；从强调依法办事向既强调依法办事又强调法治环境改善的转型升级[5]等等。这样，才能适应健全以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系的这种高标准、严要求，从而把依法治国方略推进到更高的阶段和水平。显然，这是极其艰难和艰巨的。

       继而，实行依宪治国所必然要求的“全面贯彻实施宪法”也颇不容易。例如仅就如何培育和增强国人的宪法意识和依宪治国观念而言就难度很大。长时期以来，由于宪法没有得到有效的贯彻实施，就没有像刑法、民法那样关系到人们的切身利益，通常似乎就充当着政治宣言的作用；再加之宪法监督制度未健全，违宪审查制度未真正确立，宪法的尊严和权威也就未能真正树立。因此，培育和增强国人的宪法意识和依宪治国观念需要做极其艰苦细致的工作，就必须认真贯彻执行习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话所强调指出的：“我们要在全社会加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念，弘扬社会主义法治精神，努力培育社会主义法治文化，让宪法家喻户晓，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。我们要通过不懈努力，在全社会牢固树立宪法和法律的权威，让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律，使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器。”

       而且“全面贯彻实施宪法”就需要对宪法施行中的焦点、难点以及争议点问题给以解决。如上所述，宪法的司法适用即“宪法的司法化”问题就曾引起过激烈的争论，最高人民法院还废止了相关的司法解释。但是如果宪法不能像刑法、民法那样得到执行和适用特别是得到司法适用，没有建立起宪法诉讼制度，没有建立和健全司宪的机制和程序，“全面贯彻实施宪法”也岂不就会成了一句空话？因此，在依宪治国，“全面贯彻实施宪法”的新形势下，“宪法的司法化”问题值得重新重视和予以认真研究，并以此为契机，探索建立宪法诉讼制度的重要问题。不仅如此，关于宪政问题的激烈争论也值得重新评价和定向定位，因为宪政的实质和精髓就是规范和控制公共权力，防止其滥用以至造成腐败，所以宪政机制也就是高规格、高水平、高力度的权力制约机制，这同党中央力主的依宪治国以及习近平总书记要求“全面贯彻实施宪法”，并一再强调 “把权力关进制度的笼子里”的精神是一致的。因此，社会主义也应该而且需要实行宪政，即实行社会主义宪政，这同共产党的领导及无产阶级专政并不矛盾；还有法学家系统地论证了中国特色社会主义宪政及其所具有的改善党的领导以加强党的领导的重要功能。这些都应当得到肯定。还有建立和健全违宪审查制度也是一个复杂艰难的过程，而且是一个引起热烈讨论和激烈争论的问题。虽然学界进行了有益的探索并提出了多种方案，全国人大常委会也作出了可贵的尝试和努力；但是还有一个问题没有引起充分的重视，就是违宪审查不仅要针对违反宪法的规范性及非规范性文件等抽象行为，而且要针对违反宪法的各种具体行为。特别是由于在我国封建主义因素和影响还存在，又缺乏民主和法治传统，官本位、权力本位的习惯浓厚，一些部门及其领导干部和工作人员滥用权力现象严重，侵犯公民宪法权利的事件屡屡发生。除了不断发生的贿选事件受到应有处理之外，还有诸如压制民主、搞法外特权、打击报复检举控告的人士以及依法上访的人员、乱征地、乱拆迁、随意决策给国家造成重大损失等违宪违法行为都应该予以查究并且受到制裁。

       如上所述，依宪治国，是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。党的十八届三中全会首次把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标的重要内容，党的十八届四中全会又把“促进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面推进依法治国的重要目标。可见，实现国家治理体系和治理能力现代化是党中央提出的社会主义现代化建设以及法治建设的新任务、新目标和新的更高的要求，因此，实现依宪治国也必将是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。而实现国家治理体系和治理能力现代化必然要求实现国家治理体系的法治化，否则就会因得不到法治保障而不能顺利进行，还可能走到歧路上去；而且离开法治化的评价尺度和标准，对国家治理体系和治理能力现代化的价值评估和判断就会减弱力度和客观性，就缺乏实质性意义。因此，实现国家治理体系和治理能力现代化的一个关键就是建立和健全国家治理法治体系，这就是一个十分复杂的全新问题。我们初步认为，所谓国家治理法治体系，就是围绕以宪法为核心的国家治理法律体系而建立起来的一系列制度体系，包括国家管理法律法规体系以及国家权力体系、公民权利体系、公民义务体系、政府责任体系等法律制度、机制及体制组成的治理系统，是国家治理法律体系的动态化、常态化和实效化。也就是说，要形成完备的国家治理法律规范体系、高效的国家治理法治实施体系、严密的国家治理法治监督体系、有力的国家治理法治保障体系，当然还应包括形成规范执政党依法执政、依宪执政的完善的党内法规体系。[6]这更是一复杂、庞大的社会系统工程，需要作出极其艰苦的努力才可能完成。

       特别是依宪治国必然要导致依宪执政，那么坚持依宪执政就更不容易。依宪执政是依法执政的关键和核心，是“党必须在宪法和法律的范围内活动，执政党必须依法执政”重要原则的深化和提升，是对党的执政方式提出的更高要求和更高的标准。党中央提出和重视坚持依法执政首先要坚持依宪执政，就要求执政党在执政过程中把依据宪法、崇尚宪法、信仰宪法放在头等重要的位置，并以此来引领和推进依法执政方针的有力贯彻实施，推动依法执政方针贯彻实施中的重点、难点以及焦点问题的解决。从而就要求更加严格地治党管党，努力提高党的组织和活动法治化的程度和水平。这样，就更有利于通过改善党的领导来加强党的领导。应该深切地认识到，改善党的领导的主要内容和途径就是要善于运用法法治的思维和方式来依法领导、依法执政、依宪执政，从而就能切实地加强党的领导，巩固和增强执政党的执政地位。这就给我们提出了一个十分重要的问题，即需要我们正确认识和处理党与宪法、党的领导与依宪治国及依宪执政的关系。

       宪法是党和人民意志的集中体现，而且是将党和人民的意志转化为国家意志的枢纽和总路径，她集中体现党的方针政策，凝聚着全民的共识，其他法律所体现的党和人民意志都要以宪法的这些内容为基础和根据。因此，党的主张，人民的愿望和要求同宪法的规定、原则和精神是根本一致的；但是必须通过严格的法定程序才能将党的主张，人民的愿望和要求转化为宪法的规定、原则和精神，而且要通过严密的行宪和司宪程序和机制来贯彻实行。其中，任何扭曲、阻塞或疏漏都会产生严重的后果，甚至会导致违宪违法。所以，不能简单地把党等同于宪法和法律，也不能以党代政、党政不分，甚至以言代法、以权压法、徇私枉法，更不能把个别党员或领导干部的违宪违法行为视同为整个党的行为。当然，宪法从制定到实施包括立宪、行宪、司宪、遵宪、护宪的整个过程都必须是在党的领导下进行，发生的上述问题也都需要坚持和加强党的领导来解决。正如习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中特别指出的：“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”

       而依宪治国和依宪执政是对依法治国和依法执政的更高要求，也更能充分发挥宪法的重要作用和功能，同时也就更有难度并更容易出现问题和矛盾，所以就更需要坚持和加强党的领导；另一方面，也更需要坚持“党必须在宪法和法律的范围内活动”的重要原则，从而作到党领导依宪治国和依宪执政，党又在坚持依宪治国和依宪执政中加强党自身的建设，不断提高党的组织和活动法治化的程度和水平。实现党的组织和活动的法治化，就能把“党必须在宪法和法律的范围内活动”的重要原则贯彻到底，是从严治党、加强党自身建设最为重要的一个内容，也是实现依宪执政、巩固和增强执政党的执政地位的必然要求。关于这方面，党的十八届四中全会已经做出了示范，即乃是首次在中央全会上强调要加强党内法规制度建设，形成配套完备的党内法规制度体系，因此颇值得重视。这就细化了“党必须在宪法和法律的范围内活动，执政党必须依法执政”的重要原则并使其落到实处，使我们党在从严治党的征途上跨进了一大步，也是我们党为实现党的组织和活动的法治化作出的重要努力。可谓就切中了中国共产党正努力摆脱的“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率之一个要害。当然，这就需要进一步处理好相关的各种关系，包括进一步处理好党内法规同国家法律尤其是宪法的关系，使其相互衔接和协调，从而既保持国家法制的统一，又使国家法律和党内法规发挥好各自的作用和功能。而实现党的组织和活动的法治化所说之“法”，既指国家法律，又指党内法规。

       总之，党中央提出和重视坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，揭开了中国共产党治国理政以及加强党自身建设的崭新篇章，既给我们提出了促进和实现国家治理体系和治理能力现代化的严峻挑战，又赋予了我们全面推进依法治国，以有力地保障全面建成小康社会，实现中华民族的伟大复兴，从而彻底摆脱“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率的难得机遇。这实是中国共产党人光荣而艰巨的历史使命，中国共产党人应该勇敢而坚定地承担起她，以不负人民的重托，时代的重任！

【作者简介】

文正邦，单位为西南政法大学。

【注释】

[1]请参见秦前红：“如何理解习近平总书记所谈‘依宪治国’、‘依宪执政’？”一文，载2014年9月12日“财新网”。

[2]汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第257页。

[3]周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第256页。

[4]请参见秦前红：“如何理解习近平总书记所谈‘依宪治国’、‘依宪执政’？”一文，载2014年9月12日“财新网”。

[5]以上这一系列的转型升级，系笔者引用自付子堂、周尚君等的未定稿“关于重庆市全面推进法治建设的报告总”一文，又略加补充和修改，特此说明，并对付子堂、周尚君等同志表示感谢！

[6]关于对国家治理法治体系的认识和理解，也系笔者引用自付子堂、周尚君等的未定稿“关于重庆市全面推进法治建设的总报告”一文，又加以了必要的补充和修改。

稿件来源：中国宪政网

原发布时间：2015年11月3日

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