【中文关键字】基层法院；诉调对接机制
【全文】
党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，吹响了全面推进依法治国的新号角。人民法院作为国家的审判机关，肩负着全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的信仰者、实践者、捍卫者、推动者和宣传者的神圣使命。《决定》提出，要完善多元化纠纷解决机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》也指出，要建立人民调解、行政调解、行业调解、商业调解、司法调解联动工作体系，构建系统、科学的多元化纠纷解决体系。“诉调对接”是当代中国在社会转型期的复杂背景下，司法实务部门以社会现实为出发点，积极回应社会多元化纠纷解决需要，不断重新定位自身社会责任的过程中应运而生的。“诉调对接”机制通过与各种调解的有机结合，使诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解这两种纠纷解决机制相互配合，形成合力，使得纠纷的解决更加高效、便捷、经济，从而减少社会发展中的不和谐因素。[1]基层人民法院处在维护公平正义、化解矛盾纠纷、维护和谐稳定的第一线，与人民群众联系最密切、接触最频繁，应当充分发挥自身优势，积极构建“诉调对接”机制，参与社会综合治理，化解矛盾纠纷，维护基层和谐稳定。
近年来，各地基层人民法院在构建“诉调对接”机制上作出了各种尝试和创新，积极了丰富的经验，但在实践操作中也存在一些问题和障碍，削弱了机制功能作用的发挥。最高人民法院院长周强在全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会上指出，“要建设功能强大、资源充足的诉调对接平台，建立形式多样、运行规范的诉调对接机制”。[2]本文以笔者所在Y市J区人民法院为分析样本，调研了基层人民法院“诉调对接”机制的实践状况，指出了目前该机制运行中的问题和多重障碍，并在此基础上进一步提出构建基层人民法院“诉调对接”机制的路径，以期对依法治国新形势下基层人民法院参与社会治理，有效化解矛盾纠纷有所裨益。
一、审视：基层人民法院构建“诉调对接”机制的价值考量
1、维护农村社会稳定的需要。当前，我国经济发展进入新常态，增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的效应逐渐显现，由此引发的矛盾纠纷日益增多，案件类型呈现新的变化。伴随利益的调整、重分，规则的修正、重建，农村的民事、经济纠纷在内容、性质、形式上发生了较大的变化，呈现出多样化、复杂化、新型化的趋势。在传统的婚姻家庭、相邻关系、人身损害赔偿等民事纠纷不断增长的同时，土地承包经营权纠纷、宅基地使用权纠纷、征地拆迁类纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷等新类型纠纷大量涌现。农村稳定是整个社会稳定的基础，面对农村纠纷类型、纠纷层次的多元化，需要建立一个相应的功能互补、程序衔接、能够满足社会主体多种需求的“诉调对接”机制，妥善化解矛盾纠纷，维护农村社会的和谐稳定。
2、参与基层综合治理的需要。十八届四中全会《决定》指出要“实现国家治理体系和治理能力现代化”，“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”。社会综合治理是一项庞大的系统工程，需要社会各方面力量的积极参与和整体推进，才能有效预防和减少矛盾纠纷。实践证明，基层人民法院扎根基层，直接面对群众，特别是人民法庭“在国家和社会治理特别是县域治理中承担的责任重大”。[3]有学者提出，在司法改革的浪潮中，法院的功能从单一的解决纠纷演变为解决纠纷、确认和形成规范、对诉讼外纠纷解决机制进行监管三项职能。[4]在全面深化司法体制改革、推进依法治国的背景下，基层人民法院应当构建符合审判规律的“诉调对接”机制，通过加强对非诉纠纷解决方式的指导、保障和制约，强化社会纠纷解决能力，使社会民众能及时、便捷、经济、平和地解决纠纷。
3、缓解案多人少矛盾的需要。十八届四中全会《决定》提出，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”随着立案登记制改革的实施，立案门槛降低，法院的收案数量随之增长。笔者所在J法院自2015年被确定为全市法院唯一一家立案登记制试点单位以来，截止8月20日，已受理各类案件7647件，新收案件同比上升16.8%。案件数量持续增加，而办案法官的增幅远低于案件增幅。2014年该院一线法官人均办案149.33件，同比增加7.21件，全院办案最多的法官办案318件。法院经受着“诉讼爆炸”的考验，法官对蜂拥而来的案件疲于应付。在政法编制受限的情形下，解决案多人少问题更重要的还是在纠纷解决方式上下功夫。通过构建“诉调对接”机制，可以将部分案件分流至非诉讼纠纷解决机构，从而缓解案多人少矛盾。
二、调研：基层人民法院构建“诉调对接”机制的现状分析
（一）对接模式多样化。近年来，随着社会矛盾纠纷的发展，“诉调对接”机制兴起，各地进行了多种尝试和创新，积累了丰富的经验，如上海的人民调解李琴工作室、四川的“大调解”工作体系等。就笔者所在的J法院而言，近几年来建立了多种模式的“诉调对接”工作机制，均着力于诉、调的衔接与配合，着力于审判力量和社会力量的协作与联动。主要有三种模式：
1、法院内设调解组织。法院建立“人民调解工作室”，对起诉到法院的案件由立案人员对纠纷进行初审，在征得当事人同意后，将该纠纷移交至人民调解工作室，由法院聘请的人民调解员召集双方当事人进行调解，一般在30日内完成调处。调解成功的，根据当事人要求由人民法院出具调解书；调解不成功的移交立案庭立案。
2、法院派驻其他单位的调解组织。法院在交警部门挂牌成立交通事故审判庭，驻点法官与交警共同对交通事故损害赔偿纠纷进行调解。法院建立“一站五员”工作机制，在乡镇设立司法服务站，固定一名法官作为巡回审判员，同时在当地聘任基层大学生村官、人大代表、政协委员、人民调解员、村治调主任、村委会成员等社会贤达人士担任司法协理员、法制宣传员、执行联络员、特邀调解员，构建以“司法服务站（巡回审判点）为平台，五员为触角、巡回法官为纽带、化解基层矛盾纠纷为内容”的预防和化解纠纷网络。
3、法院与其他单位进行共建。J法院四个基层人民法庭与辖区派出所、司法所签订共建协议，建立矛盾排查机制、协助调解机制、突发事件化解机制、执行联动机制、法制宣传教育机制，通过主动对接、密切配合、分工协作，有效化解辖区涉诉矛盾纠纷。
（二）联系主体多元化。从上述各种“诉调对接”机制的组织形式和对接模式中可以看出，法院联系主体日益多元化，除村委会、居委会等人民调解组织外，还与派出所、司法所、交警等行政机关衔接，共同对交通事故损害赔偿纠纷、劳动争议纠纷等案件进行调解。
（三）实践运用中的机制虚化。“诉调对接”机制在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定上发挥着重要作用，但实践中缺乏统一具体的制度规范，虽然我国已经出台了《人民调解法》和民事调解的相关司法解释，最高院2009年制定了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，但内容大多较为原则，可操作性不强，再加上一些主客观因素的影响，导致实践中运用“诉调对接”机制处理矛盾纠纷的数量不多，案件类型主要局限于婚姻家庭、相邻关系和人身损害、交通事故损害赔偿等纠纷，且以邀请人民调解组织调解为主，较少运用委托调解方式，使得“诉调对接”机制的功能弱化，化解矛盾纠纷、分流诉讼案件、缓解案多人少矛盾的作用没有得到充分发挥。
三、慎思：基层人民法院构建“诉调对接”机制的多重障碍
1、思想认识不统一。一些行政机关、乡镇、村委会对“诉调对接”机制重要性的认识还不到位，缺乏主动性和积极性，甚至认为法院是在推诿诉讼；有些地方虽然重视“诉调对接”机制的建设，但实际工作还停留在机构之间各自为战的局面，衔接配合不够顺畅；一些当事人担心非诉调解协议不具有强制执行力，怕对方不履行调解协议，仍要进入诉讼程序，因而不愿选择诉讼外纠纷解决机制；而在现有的办案压力和工作负荷下，“人民法院已经严重疲于单纯地、机械地使用‘裁判’的方法处理纠纷，灵活而高效的多元化调解机制像一颗止痛药片抚慰着法院，但司法实践中却被当成宣传法治、凸显政绩的‘糖衣炮弹’——面上宣传新一套，底下实际还是老一套”，[5]再加上当前取消对各法院的排名考核通报，精简了调解率、撤诉率等考评指标，使得诉调对接工作重形式，走过场。
2、非诉纠纷解决主体能力不足。由于人民调解组织属于群众性自治组织，在专业化的进程中，一些地方对人民调解工作不重视、人民调解工作缺乏必要的经费保障，无论是人员组成、作用的发挥方面都存在局限性。目前法院聘请的司法协理员、法制宣传员、执行联络员、特邀调解员等，一般由当地村干部或有威望的人士担任，他们在调解纠纷的过程中通常依据当地的乡规民约、风俗习惯，有时会与法律规定相冲突，从而影响调解协议的效力。一些调解员的文化程度较低，而法院对人民调解组织的指导较多的是个案指导，缺乏系统的指导体系，不利于调解员法律素质和依法调处纠纷能力的提升。
3、协调保障机制不健全。实践中，“诉调对接”机制缺乏党委、政府的统一协调，使得法院、行政机关、人民调解组织等单位各自为政，仍然处于分散型的合作状态，职责不明、相互推诿、敷衍塞责的现象时有发生，法院难以借助其他社会力量的资源优势处理疑难复杂案件，影响了“诉调对接”机制功能作用的发挥。同时，由于地方财政有限，基层非公职调解人员参与调解没有经费保障，难以调动其工作积极性，制约了有关调解活动的开展。
4、调解协议效力的非强制性。对于人民调解协议，基于调解人员素质的考虑以及为更好地加强法院对人民调解组织的指导和监督功能，往往没有直接赋予人民调解协议以执行力，而仅具有确定力。要想使调解协议获得强制执行力，还必须经过法院的审查与核准。[6]同样，行政调解协议也仅具有确定力。而我国大量的民间纠纷是由人民调解委员会调解的，由于人民调解委员会作出的调解书不具有强制执行的法律效力，得不到法律的真正认可，因而使人们对人民调解产生不信任感，发生纠纷时就会选择到法院诉讼，加重了法院的压力，同时也不利于矛盾纠纷的解决。
四、建构：基层人民法院构建“诉调对接”机制的路径选择
（一）角色设计
法律不是万能的，法院事实上也不可能解决所有的社会矛盾纠纷。过度依赖司法解决纠纷，无疑加大了法院的审判压力，使法院超负荷运行，进而影响审判质量和效率，并使法院成为社会关注的焦点甚至谴责的对象。在西方法治发达国家，社会纠纷的解决从来没有完全依赖司法，而是设计出一套彼此相互独立、层次分明且相互配合的纠纷解决机制。在这个机制中构筑了解决纠纷的三道“防线”。第一道“防线”是民间组织的调解和裁决，这些组织利用自身的自律性、专业性、灵活性以及可接近性，化解大量矛盾纠纷，从而减轻了政府和司法机关的压力。第二道“防线”是充分利用行政机关具有社会管理职能和经验、丰富的专业知识以及多种解决纠纷手段和资源的优势，通过行政调解、行政裁决和行政复议来化解行政纠纷和与行政管理有关的民事纠纷。第三道“防线”也是最后一道“防线”才是法院。法院所拥有的权力，不仅仅是对具体纠纷的裁决，更多的是对前两道防线进行司法监督和司法审查。[7]当前，我国“诉调对接”机制大多是在法院的主导下进行的，但并不是所有的矛盾纠纷都适合由法院来解决，法院和法官也缺乏足够的公共政策信息、各领域的专业知识以及处理各种纠纷的权限和资源。因此，在“诉调对接”机制中，人民法院的定位应是“推动”、“指导”或是“配合”的角色，让大多数的矛盾纠纷由其他调解组织处理，人民法院更多的是加强对其他调解组织的指导，对前面两道“防线”解决纠纷是否符合法律规定，是否违反正当程序进行监督并在违反后给予当事人终极意义的司法救济，这也符合最高院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的精神，有利于调动其他调解组织的主动性，避免资源的闲置或浪费。
（二）路径架构
1、加强平台建设，拓宽诉调对接渠道。由于社会结构的不断变迁，传统的单位形式逐渐解体，新型的社会共同体正在形成，政府应因势利导进一步完善基层人民调解组织建设，扩大诉调对接平台，在各种类型的社团、社区、行业协会、民营企业、集贸市场等探索建立人民调解委员会，培育新型的人民调解机构，依托各类资源，形成工作合力，及时有效化解矛盾纠纷。如在医疗纠纷多的区域成立专业化的医疗纠纷人民调解委员会、在外来务工人员的聚居区成立外口公寓调解委员会，以双方熟悉的方言和风俗习惯为外来人员提供便捷的纠纷解决服务体系等。人民法院要加强对人民调解委员会的指导，重点对调解协议是否规范、调解程序是否符合要求、调解依据是否充分进行指导。
2、规范运行程序，提高工作效率。在立案登记制下，对诉到人民法院的民商事纠纷，先由立案人员进行形式审查，符合立案形式要件的，以是否适合调解为标准，进行甄别分流。对婚姻家庭、邻里纠纷、小额债务纠纷等适合人民调解的案件，法院可引导当事人选择人民调解解决，并将当事人材料移交给相关乡镇、街道人民调解委员会；对于交通事故、征地拆迁、劳动争议等涉及具体行政机关管理范围的纠纷，法院可以委托行政机关先行调解；对于保险合同纠纷等与行业行为有关的纠纷，法院可以委托行业调解组织先行调解。经调解成功的案件，达成调解协议并当场履行的，予以结案并将相关材料归档；对达成调解协议但不能当场履行的，若当事人申请司法确认，由承办法官对调解协议进行审查，予以确认，不符合条件的，不予确认，并退回立案；对经调解不能达成调解协议的，予以立案。在该程序中，应立法规定具体的调解期限、时效、次数以及调解组织在调解期限内不履行义务时应承担的相应责任等，规范程序的运行，保障纠纷双方权利义务及时得到救济，提高诉调对接机制的工作效率。
3、整合人力资源，提高专业水平。目前，基层人民调解组织存在多种形式的调解人员，如司法协理员、法制宣传员、执行联络员、人民调解员、人民陪审员等，这些调解人员往往是“一套人马、几块牌子、交叉任职”，甚至有些调解员身兼司法协理员、法制宣传员、人民陪审员等多项职务，而主要职责仍是协助法院妥善化解矛盾纠纷。因此，为节约资源、加强管理，应有效整合各类调解人员资源，严格按照标准选拔调解员，并推行统一考核持证上岗制度和等级评定制度。一般的人民调解员须具备基本的法律知识和调解技能、良好的职业道德；高级别的人民调解员须具备丰富的法律知识，经过专门的法律培训且考试合格，有丰富的调解经验；首席人民调解员须具备法学本科及以上学历，有较高的调解技能。同时，还应建立覆盖各行业、各部门的专业调解员库，在审理医疗纠纷、建设工程合同纠纷、环境污染纠纷等类专业性案件时，邀请专业调解员协助法院调解。对上岗后的人民调解员要采取多种方式进行培训，如进行集中授课、组织调解员观摩庭审、安排一些庭前辅助性工作等，逐步提高其依法调解水平。建立定点、定员、定期联系制度，由法院选派具有丰富审判经验、业务水平较高的法官，担任辖区内人民调解委员会的指导员，定期到人民调解委员会了解情况，沟通信息，对调解人员提出的问题进行指导，建立法院指导人民调解的长效机制，提高人民调解工作的专业化水平。同时，要加强对等级人民调解员履行职务、爱岗敬业、学习培训等情况的日常考查和年度考核，对出现违反职业道德、年度考核评为不称职等情形的，及时终止人民调解员资格。
4、完善司法确认制度，巩固诉调对接成果。目前，《人民调解法》和最高院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》确立了司法确认制度，明确经司法确认有效的调解协议与其它司法文书具有同样的强制执行力，从而提高了非诉调解协议的公信力。但是实践中，基于司法确认制度规定较为原则、运行的时间较短、非诉调解协议质量往往不高等多重原因，当事人对司法确认制度的认知度不高，双方共同申请司法确认的案件比例较低，任何一方当事人只需不同意对方当事人的司法确认申请就可以使非诉调解协议无法获得确认，这大大降低了司法确认的实践效果。因此，除加大司法确认制度的宣传力度、提高调解协议质量外，需要结合司法确认制度的自身特点完善其法律体系的构建，明确司法确认的受案范围、管辖法院、操作程序、裁判文书形式等，从而巩固诉调对接的成果。
5、建立配套机制，推动诉调对接可持续发展。一是建立信息交流制度。建立联席会议制度，定期召开由人民法院、行政机关、人民调解组织等多方参与的工作交流会议，通报诉调对接工作情况、排查矛盾纠纷情况，及时总结工作经验，分析存在的问题和不足，研究疑难问题，寻求解决措施，实现优势互补和资源共享。二是建立经费保障制度。人民法院应积极争取地方党委、政府支持，将诉调对接工作有关经费，如人民调解员的补贴、培训经费、调解组织运转费用等列入财政预算，变软性规定为硬性措施。也可采取政府购买人民调解服务的市场化运作模式解决经费不足问题，如安庆市财政局、政法委、司法局联合下发《关于全市人民调解员“一案一补”实施意见》，将人民调解员“一案一补”经费列入政府购买服务范围，做到专款专用，并将各地落实人民调解员补贴经费情况列入综治考核内容。[8]三是建立考核评价制度。诉调对接工作是一项系统性工程，关系到地方社会治安综合治理，涉及法院、行政机关等多个职能单位和部门，需要建立考核评价制度，对工作成绩突出的予以表彰，对工作不积极的予以通报批评，并考核情况作为年终绩效考核的重要内容，从而充分调动调解组织、调解人员的工作积极性、主动性，提高诉调对接工作质量和效率。
结语
近年来，“诉调对接”机制作为构建和谐社会语境下多元化纠纷解决机制的成功典范予以推广，但在实践操作中还存在一些问题和障碍。在当前全面深化改革、全面推进依法治国的宏观背景下，基层人民法院需要以新的面貌、新的方式积极参与到基层社会综合治理中，通过构建符合人民法院职能特点和审判规律的“诉调对接”机制，加强对非诉纠纷解决方式的指导、保障和制约，不断满足人民群众日益增长的司法需求，维护基层社会和谐稳定。
【作者简介】
胡杏，硕士，扬州市江都区人民法院办公室副主任。
【注释】
[1]沈明磊、王淳：《诉调对接之路的理论与实践》，载《人民司法》2006年第11期。
[2]“全面深化多元化纠纷解决机制改革 为维护公平正义 实现人民安居乐业社会安定有序提供有力保障”，载《人民法院报》2015.年4月10日第1版。
[3]最高人民法院院长周强在2014年7月8日召开的第三次全国人民法庭工作会议上的讲话，载http://www.chinanews.com/fz/2014/07-08/6363769.shtml，于2015年9月14日访问。
[4]沈恒斌：《多元化纠纷解决机制原理与实务》，厦门大学出版社2005年版，第299页。
[5]覃斯：《反思与构建：法院调解之中国式困境——以司法ADR导入民事审前程序为出路》，探索社会主义司法规律与完善民商事法律制度研究——全国法院第23届学术讨论会获奖论文集（上），2011年12月，第670页。
[6]廖永安：《诉讼内外纠纷解决机制的协调与整合》，载《云南大学学报》2004年第3期。
[7]沈开举：《法院只是最后一道防线》，载《民主与法制》2007年第15期。
[8]“我市将人民调解员案件补贴经费列入政府购买服务范围”，载http://aqxxgk.anqing.gov.cn/show.php?id=382403，于2015年9月22日访问。
稿件来源：北大法律信息网
原发布时间：2015年10月27日
网址：http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=92732&lis...
