【中文摘要】修改后的《立法法》授予了自治州人大及常委会制定地方性法规的权力。但民族自治地方人大常委会是否属于自治机关的问题尚存争议，其焦点是《宪法》第112条的“人民代表大会”是否可泛指“人大及常委会”的问题。体系解释的结论表明，《宪法》中的“人民代表大会”确实存在广义和狭义之分，但在《关于立法法修正案草案的说明》的语境下却只能采狭义理解。由此，自治州人大制定地方性法规的权力经由《民族区域自治法》第4条第二款自动获得，而自治州人大常委会制定地方性法规的权力则是此次全国人大的专门授予。

【中文关键字】自治机关构成；自治州地方性法规制定权；宪法中的“人民代表大会”；《立法法》修改

【全文】

       一、缘起：自治州获得地方性法规制定权的官方诠释及质疑

       2015年《立法法》修改引发了广泛关注，其最大的亮点之一在于自治州获得了一般地方立法权，即自治州人大及其常委会的地方性法规立法权和自治州政府的地方政府规章立法权。由此，全国30个自治州在未来地方立法体系的中的地位将进一步提升。第一，自治州从此与自治区一样，成为兼有民族立法权和一般立法权的民族自治地方类型，立法主体与立法形式更加多元化。第二，新的立法形式的加入将极大提升自治州立法的效率性和规范性，扭转长期以来自治州单行条例实际上作为自治州立法需求唯一制度出口所造成的规范紊乱。[1]第三，对于位处新疆的五个自治州而言，其立法权的行使基于特殊背景长期处于滞后状态，而制定程序相对简化、规制内容相对宽泛的一般地方立法权的加入亦将极大调动立法资源的有效运作，在相当意义上缓解目前的尴尬境况。

       然而，当我们仔细审视此次新入法的自治州的地方性法规立法权时，就会发现其中隐藏着一个重大疑问——自治州人大及常委会的地方性法规制定权的获得逻辑为何？

       2015年3月8日下午，全国人大常委会副委员长李建国在第十二届全国人民代表大会第三次会议的第二次全体会议上所做的《关于立法法修正案草案的说明》（下称《说明》）中对该问题的阐释：“根据民族区域自治法关于‘自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权’的规定，在自治州人民代表大会可以依法制定自治条例、单行条例的基础上，建议相应赋予自治州人大及其常委会设区的市的地方立法权。”这段表述似乎已完整交代了自治州人大及常委会获得地方性法规制定权的逻辑：由于设区的市人大及其常委会具有制定地方性法规的权力，而自治州的自治机关享有设区的市的地方国家机关的职权，所以自治州的自治机关享有制定地方性法规的权力。然而，以《民族区域自治法》第4条第二款作为权力“等量代换”的逻辑前提是相关权力主体限于自治州的“自治机关”。易言之，只有自治州的自治机关才能够根据《民族区域自治法》的这条规定传递性地、自动地获得地方性法规制定权。根据《说明》的逻辑，自治州的自治机关显然由人大、常委会和政府共同构成。

       遗憾的是，长期以来学界对于民族自治地方人大常委会是否属于自治机关的问题存在分歧，这就对《说明》的前述授权逻辑形成挑战。

       二、自治机关作为规范概念的发展脉络

       由于1949年《共同纲领》只是对民族区域自治的宏观问题作出基本规定，并未明确提出“自治机关”的表述，因此自治机关正式作为一个规范概念始于1952年的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（下称《纲要》），其第2条规定：“各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。”有两点应予注意。其一，根据《共同纲领》第12条“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”的规定，《纲要》中作为诠释“自治机关”概念的关键的“地方政权”应包括人大和政府。这一判断又被《纲要》第11条所印证：“各民族自治区自治机关的建立，应依据民主集中制和人民代表大会制的基本原则。”其二，当时的“政府”概念与今不同，《共同纲领》第12条规定：“各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关”，因此所谓的“人民政府”除了如今的内涵外，还具有相当一部分的人大常委会的功能。[2]据此可推知，《纲要》所谓的“自治机关”是涵摄当今意义上的人大常委会的职权在内的。

       自治机关作为一个正式的宪法概念始于五四宪法第54条第二款：“自治区、自治州、自治县设立自治机关。自治机关的组织和工作由宪法第二章第五节规定。”值得注意的是，五四宪法并未对自治机关的具体构成作出明确规定，这是由当时的时代背景所决定的。[3]根据1951年5月23日中央人民政府和西藏地方政府正式签订的《十七条协议》，西藏实行完全自治，可以不召开人大，不选举政府。因此，“西藏建立什么形式的政府，完全由那里大多数人民的意志决定”。[4]而五四宪法不明确自治机关具体形式的做法正是为了照顾西藏的特殊性。[5]总之在五四宪法中，并不存在明确的“自治机关构成”问题。

       在宪法上真正明确自治机关内涵始于七五宪法第24条第一款：“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方，它的自治机关是人民代表大会和革命委员会。”而关于革命委员会的内涵，[6]第22条第一款明确指出：“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府”。由此，七五宪法上所谓的自治机关，其实包括民族自治地方的人大、人大常设机关以及人民政府三类，自治机关的内涵在相当程度上向1952年的《纲要》回归。

       此后的七八宪法第38条第一款在形式上延续了七五宪法的精神：“自治区、自治州、自治县的自治机关是人民代表大会和革命委员会”，但在第37条第一款却对革命委员会的内涵作了重新界定：“地方各级革命委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”可见，七八宪法中的自治机关较之七五宪法有所限缩，仅由民族自治地方的人大和人民府组成，不再包括人大的常设机关在内。

       现行宪法在总结文革教训的基础上拨乱反正，其第112条明确规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”显然，除了不再沿用“革命委员会”的称谓并恢复了“人民政府”的表述之外，现行宪法与七五宪法对自治机关构成的规定别无二致，均为“人大+人民政府”的二元结构。[7]而1984年颁行、2001年修正过的《民族区域自治法》中并未对自治机关的构成予以明确规定，实际彰显了对《宪法》第112条的直接适用立场。

       于是，回应本文开篇问题的关键在于：民族自治地方的人大常委会究竟是不是自治机关？

       三、争鸣：“自治机关”的内涵框架

      （一）肯定说：基于“常设机关”的附属逻辑

       第一，肯定说的最核心依据在于人大常委会的规范属性。《宪法》第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”对于地方各级人大常委会的属性，虽然《宪法》第96条第二款只是笼统规定：“县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会”，但依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定，地方各级人大常委会实际上同样属于地方各级人大的常设机关。因此，既然自治地方的人大属于自治机关，则作为其常设机关的常委会也应属于自治机关范畴。否则，人大闭会期间的自治机关职权由谁行使？

       第二，根据《宪法》第115条“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权”的规定，自治机关的构成与第三章第五节规定的地方国家机关应当一致。而考察第三章第五节的内容发现，除了关于地方各级人大和政府的规定外，地方各级人大常委会的相关职权问题也被囊括其中（如第96条、第100条、第103条、第104条和第110条等）。这表明地方国家机关包括地方各级人大常委会在内，而自治机关自然也应当包含民族自治地方的人大常委会在内。

       第三，笔者曾就此问题专门请教曾全程参与1984年《民族区域自治法》起草和2001年修正工作的全国人大民委法案室原主任敖俊德教授。敖教授基于肯定说的立场，认为《宪法》第112条之所以没有明确表述“常委会”问题，是顾虑如果在该条明确列入人大常委会，则可能对后续条款中自治地方人大作为自治条例和单行条例的唯一立法主体的规定产生混淆。[8]易言之，为了避免产生“自治地方人大常委会也有权制定自治条例和单行条例”的误读，第112条没有将自治地方人大常委会表述为自治机关，但这并不影响其作为自治机关的身份与属性。

       第四，敖教授同时向笔者提供了另一间接佐证。2001年修改《民族区域自治法》的过程中，曾有民族自治地方的同志建议赋予自治区和自治州的人大常委会修改本级人大制定并通过的单行条例的权力。虽然当时的内部讨论意见在理论上并无异议，但基于稳妥的考量，该提议最终未能转化为《民族区域自治法》的正式条款。但这至少说明，民族自治地方的人大常委会是具有自治机关身份的，否则何来对作为自治机关的人大所制定的单行条例的修改权？

      （二）诘问与挑战：基于独立表述的规范逻辑

       虽然肯定说具有一定的规范依据和实践背景，但笔者依然对此存疑，大致包括如下五点。

       第一，现行《宪法》中对于人大和常委会问题的规范表述其实包括三类，即“人民代表大会”、“人民代表大会常务委员会”以及“人民代表大会和它（们）的常务委员会”。[9]这说明，人大和常委会概念在《宪法》中的使用具有严格的场域区分并通过分别式表述予以呈现。由此，倘若自治地方的人大常委会属于自治机关范畴，那么《宪法》第112条就至少应当表述为：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会及其常务委员会和人民政府”，否则即意味着《宪法》对人大常委会作为自治机关可能性的规范窒息。

       第二，虽然人大常委会具有人大常设机关的身份，但两者实际上是相对独立的两类机关。如，在组织上，根据《宪法》第61、74条以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，人民代表大会以主席团作为运行的核心机构；而根据《宪法》第68条第二款以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第46条的规定，全国人大常委会以及县级以上地方各级人大常委会则分别以委员长会议和主任会议作为运行的核心机构。又如，《宪法》第62条规定的全国人大的15项职权和第67条规定的全国人大常委会的21项职权在内容上存在明显差异，而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条规定的县级以上地方各级人大的15项职权和第44条规定的县级以上地方各级人大常委会的14项职权同样差异明显。因此，仅凭常设机关属性就对人大与人大常委会的身份作简单的类推理解，逻辑上难以成立。

       第三，倘若将民族自治地方的人大常委会认定为自治机关，则其最大的实践价值无疑是人大闭会期间能够代行人大的自治机关职权。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条的规定，地方各级人大只有在三种情况下被明确可代行人大职权。其一，该条（九）规定的：“在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选；决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案”；其二，该条（十二）规定的：“在本级人民代表大会闭会期间，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务”；其三，该条（十三）规定的：“在本级人民代表大会闭会期间，补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表”。显然，上述三类代行性职权与民族区域自治权并无明确关联。既如此，则将民族自治地方人大常委会理解为自治机关的实际意义何在？

       第四，对于肯定说第三点“防止混淆”的立场，笔者亦无法赞同。其一，在理论上，自治条例和单行条例的制定权主体被明确为自治地方的“人大”而非笼统表述为“自治机关”，因此，自治机关的构成和自治条例与单行条例的制定主体完全是两个不同的概念。其二，在现行《宪法》规范中，自治机关的构成和自治条例与单行条例的制定权问题分别在第112条和第116条予以规定，其中尚间隔三个条文，何来“易造成混淆”之说？其三，在实践中，现行绝大多数的自治条例和单行条例完全依照《宪法》、《民族区域自治法》以及《立法法》的规定，[10]由民族自治地方的人大制定通过，[11]并未假手人大常委会，混淆说无异于杞人忧天。

       第五，关于2001年修改《民族区域自治法》过程中出现的“赋予自治区和自治州的人大常委会修改本级人大制定并通过的单行条例的权力”的建议，即使在讨论修正案的过程中对该问题在理论上并无争议，亦不能得出自治州人大常委会属于自治机关的结论。类比性例证如，在中央层面，根据《宪法》第62条（三）的规定，全国人大对基本法律具有专有立法权，但是第67条（三）却赋予了全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”的权力，只是不能“不得同该法律的基本原则相抵触”。可见，即使自治州人大常委会能够修改人大制定的自治条例和单行条例，这本身也无法证成着两者在属性上的一致性。

      （三）广义“人民代表大会”：弥合分歧的可能进路

       肯定说与否定说虽然看似针锋相对，但实际在逻辑上存在另一种弥合的可能性，而这种可能性就隐藏在宪法文本中。简言之，宪法中的“人民代表大会”的内涵是否有可能本就包括常委会在内？若是，则《说明》通过《民族区域自治法》第4条第二款的规定解释自治州人大及其常委会获得地方性法规制定权的逻辑就毋庸置疑；若否，则《说明》的解释路径的确存在瑕疵，即自治州人大常委会却无法通过《民族区域自治法》第4条第二款的规定自动获得该项立法权。

       四、祛魅可能性：宪法中“人民代表大会”的双重释义

       前文曾分析了《宪法》文本中“人民代表大会”、“人民代表大会常务委员会”以及“人民代表大会和它（们）的常务委员会”进行分别表述的规范特质，所以“双重释义”的设问貌似并无规范空间；况且，通常意义上理解的“人大”专指每年召开一次会议的人民代表大会，何来对人大常委会的包容性？笔者拟从如下两个方面对现行《宪法》文本进行分析。

      （一）作为狭义概念的“人民代表大会”

       在现行《宪法》中，“人民代表大会”的表述共出现152次，去除包含于“人民代表大会常务委员会”中的“人民代表大会”表述49次，本文论域中的“人民代表大会”共103次。其中，绝大多数的“人民代表大会”内涵符合一般的理解，即专指每年开会一次的人大会议。这种狭义上的“人民代表大会”多存在于（但不限于）如下四类特殊的规范环境中。

       第一，通过与“人民代表大会常务委员会”连用或同条表述来突显人大与常委会的异质性。如《宪法》第100条“人民代表大会和它们的常务委员会”、第58条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会”、第59条第二款“全国人民代表大会代表的选举由全国人民代表大会常务委员会主持”等。既然并列表述，则这里的“人民代表大会”当然也就不能能同时包含常务委员会在内。

       第二，虽作单独表述，但可通过与对应条款的关联解释得出其狭义内涵，如《宪法》第62条规定了全国人民代表大会的职权，结合第67条对全国人民代表大会常务委员会职权的专门列举，可知第62条的“全国人民代表大会”是不包含常委会在内的。

       第三，通过强调人民代表大会代表的来源、民主集中制的发挥等规范元素彰显其狭义内涵。如《宪法》第2条第二款“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，突显的是“人民通过选举的方式选派代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表人民形式国家权力，并对人民负责，受人民监督”，[12]这显然无法包容全国人大常委会常委会的内涵。

       第四，虽然一些孤立条款无法直接判断，但还原其语言环境并通过体系解释的方法亦可得出狭义表述的判断。如《宪法》第60条第一款规定：“全国人民代表大会每届任期五年”，无法直接判断这里是否也包括全国人大常委会在内，但该条第二款却紧接着规定：“全国人民代表大会任期届满的两个月以前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举”。这就说明第一款的“五年任期”仅针对每年开会一次的全国人民代表大会而言，这也与第66条专门规定“全国人民代表大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同”的逻辑暗合。[13]

      （二）作为广义概念的“人民代表大会”

       同时不能忽略的是《宪法》中极个别的、可得出“人民代表大会”具有广义性解释的条款。[14]据笔者的初步分析，这类条款主要分为两类。

       第一，作为正式条款出现。如《宪法》第3条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”《宪法》第62条关于全国人民代表大会的职权规定包括：“（五）根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；……（七）选举最高人民法院院长；（八）选举最高人民检察院检察长。”而《宪法》第67条关于全国人大常委会的职权规定则包括：“（六）监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；（七）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；……（九）在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；……（十一）根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；（十二）根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免。”可见在中央层面，《宪法》第3条第三款所谓的“人民代表大会”其实是包括全国人大和全国人大常委会两个机关在内的——它们分别行使各自的相关职权，最终产生了“国家行政机关、审判机关、检察机关”。而在地方层面，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第（五）、（六）、（九）、（十一）项，以及第44条的第（六）、第（八）-（十二）项同样存在类似的规范逻辑。

       第二，作为章节标题出现。在现行立法中，章节的标题是常常容易被忽略的重要规范组成部分，事实证明，对于一些规范解释方面的疑难问题，章节标题恰恰可以提供独到的论证效用。[15]鉴于此，《宪法》第三章第五节的标题“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”就值得关注。因为该节题虽然明确指出以“地方各级人民代表大会”为规制对象，但一方面，该章的七节内容中并未为地方各级人大常委会单设专节，故结构安排上只能将地方各级人大与常委会问题同节阐述；另一方面，该节除了针对地方各级人大的职权加以规定外，还在第96、99、100、101、103、104、110条中对地方各级人大常委会的相关问题予以明确，占到该节条文总数的41%.显然，第三章第五节的标题的“人民代表大会”包括地方各级人大常委会在内，宜作广义理解。与之相类似的，还有《宪法》第三章第一节的标题“全国人民代表大会”中的“人民代表大会”一词。[16]

       需要注意的是，虽然同样有着较为坚实的依据，但广义说的规范来源要么源自《宪法》总则部分的抽象规定，要么源自不具有针对性规制效力和明确效力场域的章节标题。因此，在涉及到具体制度问题的解释时，笔者认为应当优先考量规制性更强的狭义诠释，在本文论域中，即体现为倾向于“自治机关不包括人大常委会”的判断。

       五、代结语：狭义解释标准与二元化的授权路径

       回到《宪法》第112条，虽然倾向于采纳狭义解释的立场，但仍然无法从其表述中最终断定“人民代表大会”应作广义或狭义解。因此只能采用间接推导的逻辑。《民族区域自治法》第4条第一款规定：“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”这项规定实际在“自治机关”和“宪法第三章第五节规定的地方国家机关”之间构建了逻辑通路。[17]但这却同样可能得出两个截然相反的结论：若根据第三章第五节的标题，将节题中“人民代表大会”作广义解，则民族自治地方人大常委会属于自治机关范畴；反之，若根据第三章第五节的具体条文，将“人民代表大会”同“人民代表大会常务委员会”区分表述，则“人民代表大会”只能作狭义解，民族自治地方的人民代表大会也就无法归入自治机关范畴。而问题的关键，就指向“人民代表大会”双重内涵的选择标准。

       对此，只能再回到李建国副委员长的《说明》中找寻依据。《说明》在“赋予设区的市地方立法权”部分第二项的结尾处指出：“建议相应赋予自治州人大及其常委会设区的市的地方立法权。”这里将“自治州人大”与“常委会”并列表述，显然采用的是狭义的内涵。依照逻辑的同一律，笔者在为这条表述寻找《宪法》和法律依据的时候，也只能采狭义的“人民代表大会”内涵。由此，自治州人大和常委会获得地方性法规的制定权实际上存在两个不同的逻辑：对自治州人大来说，其立法权来源为基于《民族区域自治法》第4条第二款的“立法权自动获得”；对自治州人大常委会来说，其立法权则只能视为全国人大在此次修改《立法法》过程中的专门授予。

       综上，以如下三点作为本文的初步结论。

       第一，修改后的《立法法》将地方性法规制定权同时授予自治州的人大和常委会并无异议——特定地方的人大及常委会行使地方性法规制定权既是长期立法理论和规范的惯例，也符合自治州客观立法实践的需求。

       第二，之所以《说明》一定要举明“自治州人大常委会”，是为了避免由于《宪法》上对“人民代表大会”内涵的不明确性而导致实践中对自治州人大常委会是否有权制定地方性法规的无谓质疑，系基于立法表述明确、规范的考量。

       第三，《说明》所采用的“人大+常委会”的二元并列表述方式在事实上确认了“人民代表大会”狭义内涵的选择标准，但却同《宪法》第112条的“自治机关”内涵产生龃龉，进而混淆了自治州人大和常委会获得地方性法规制定权的不同逻辑路径，应予澄清。

【作者简介】

郑毅（1983.4-），男，汉族，中央民族大学法学院讲师，法学博士。

【注释】

致谢：在写作本文的过程中，与北京航空航天大学法学院王锴教授、中央民族大学法学院敖俊德教授、田艳教授、清华大学法学院屠凯博士的讨论使笔者获益颇多；中央民族大学法学院14级民族法学硕士研究生贺旭、孙超、萨矗荣贵和朱占强同学的课堂发言也颇具启发性，一并致谢！

[1]依原先的立法权配置，自治州只具有制定自治条例和单行条例的立法权，但由于自治条例作为本州实施民族区域自治的“小宪法”，内容上宏观、抽象，数量上具有唯一性。因此长期以来，自治州几乎所有管理事项（不论是否涉及民族问题和自治权问题）的法制化都只能通过单行条例的形式实现，造成事实上的立法权滥用。

[2]参见许崇德《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第80-81页。

[3]五四宪法制定过程中确实对自治机关问题有所争论，尤其是1954年5月29日在中南海勤政殿举行宪法起草委员会第四次全体会议上的专题探讨，不过焦点为自治机关条款是否纳入民族乡的问题以及自治机关的自治权是否应予法律限制的问题，与本文论域基本无涉。相关背景参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第281-284页。

[4]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第122页。

[5]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第426页。

[6]革命委员会是在文革爆发后，于1967年初，由造反派“全面夺权”，推到了地方各级人民委员会后建立起来的实行“革命群众组织的负责人、人民解放军当地的驻军代表、革命领导干部”组成的“三结合”的临时权力机构，七五宪法随即确认了这一事实。许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第308页。

[7]通常认为，现行宪法的民族区域自治条款直接以五四宪法问蓝本，但这一基本认知在自治机关构成的问题上却是例外，主要原因是五四宪法对该问题采取了模糊表述的方式。因此在逻辑上，现行宪法自治机关条款源自七八宪法的可能性更大。

[8]笔者于2015年3月10日上午曾与敖俊德教授针对该问题进行电话交流。

[9]其中以最后一种表述最为少见，典型例证如第100条的规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”

[10]关于自治条例和单行条例的制定权，除《宪法》第116条之外，《民族区域自治法》第19条和修改前的《立法法》第66条亦作相应规定，但这两部法律的规定较之《宪法》第116条存在细微差别：《立法法》未涉及备案程序，而《民族区域自治法》则在《宪法》的基础上新增国务院作为自治区自治法规的备案机关。不过这一规范的差异化问题在此次《立法法》修正过程中并未得到关注。

[11]实践中仍有极个别的自治条例或单行条例是由民族自治地方人大常委会制定的，如1988年由西藏自治区人大常委会制定的《西藏自治区实行婚姻法的变通条例》。但基于学术界和立法实务“自治条例和单行条例只能由民族自治地方人大制定”的共识，这种个别例外只能被给予否定性评价且不应具有佐证效力。

[12]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第168页。

[13]或许还有其他的可借以判断“人民代表大会”狭义内涵的方式，囿于旨趣，这里不再一一展开。

[14]所谓的广义性解释是指虽然表述上仅为“人民代表大会”，但实际上却同时包括该人民代表大会的常务委员会在内。

[15]如长期以来，学界对自治条例和单行条例究竟是一类独立的地方立法形式还是仅为一类特殊的地方性法规存在争议，进而影响到当自治条例和单行条例与地方性法规冲突时如何选择适用的规范位阶判断。对此，笔者曾在一篇文章中指出：“自治条例、单行条例显然区别于地方性法规，其规范依据在于《立法法》第四章题为‘地方性法规、自治条例和单行条例、规章’，明显将四者作并列处理。”参见郑毅：《再论自治条例和单行条例的法律地位——基于规范位阶和效力位阶的二元化视角》，《广西民族研究》2014年第1期，第31页。

[16]在第三章第一节中，除第63、75、76、77条四个条文外，其余18个条文全部涉及全国人大常委会的职权规定，占到该节条文总数的81.8%。

[17]实际上这一关联逻辑的构建始于五四宪法——虽然该法在规范上否认存在统一的自治机关组织形式（第67条），但仍规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第二章第四节规定的地方国家机关的职权”（第69条），而第二章第四节的节题即为“地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会”。

稿件来源：本文的一个删减版载于《贵州民族研究》2015年第7期，引用请以正式版本为准。

原发布时间：2015年8月20日

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