【中文摘要】研究生国家奖学金评定规则尚缺乏法治化的理论建构。研究生国家奖学金的设置意旨在于激励个体以及完善教育体系，应当通过行政法基本原则保障此两项意旨的实现。在法治模式上，现行的规范主义控权模式，已经不适应现实需要。应建构功能主义的建构模式，通过原则之治保证研究生国家奖学金评定规则的形式正义、实质正义与程序正义；通过行政法定原则、行政均衡原则、行政正当原则规制研究生国家奖学金评定中的评定依据、评定内容、评定程序以及救济机制。
【全文】
2012年教育部、财政部下发《研究生国家奖学金管理暂行办法》，设立了研究生国家奖学金，用于奖励普通高等学院中表现优异的全日制研究生，并对评定规则做了顶层设计。但该办法的规定泛化，缺乏对于研究生国家奖学金评定规则的制度设置。此后，教育部联合其他部委又先后出台了《普通高等学校研究生国家奖学金评审办法》《学生资助资金管理办法》《研究生国家奖学金实施细则》等规范性法律文件，对研究生国家奖学金的评定程序、内容与救济等方面进行了细化规定，各高校在此基础上也纷纷出台本校的评定规则，使实践层面呈现多元化的样态，甚至出现了违反上位法规定的高校评定规则。为此，通过法治化路径构建研究生国家奖学金评定规则，使各校出台的评定规则既符合法治原则，也满足现实需要，同时更具备实操性，是相当有必要的。但理论界有关研究生国家奖学金的研究多是从公共管理学、经济学的角度展开，缺乏法律视角的审视。公法学中已有“特别权力关系”理论，对高校权力做了系统的研究，还有“行政法基本原则”理论，对于控制权力做了原则层面的研究，这些理论都可以作为工具用于分析高校制订的研究生国家奖学金评定规则，从而给出法治化的建议。
笔者通过对42所世界一流大学建设高校公开的有关研究生国家奖学金评定规则的文本进行调研，除其中1所高校未公开所有有关国家奖学金评定的规范性文件外，收集了41所高校出台的校级规范性文件共54份。[1]本文以这些规范性文件为研究对象，通过分析研究生国家奖学金之评定依据、评定程序、评定内容与救济机制四个要素，对我国一流大学建设高校的研究生国家奖学金评定规则进行实证层面的观察，总结出研究生国家奖学金评定规则面临的现实问题，通过法治角度的分析，从而提出研究生国家奖学金评定规则的法治化建构模式。
一、研究生国家奖学金评定规则的实践面相
对我国研究生国家奖学金评定规则现状进行归纳与总结，可以有两种方法，一是完全归纳，二是不完全归纳，两者的最大区别在于是否对所有对象予以考察。[2]前一种方法是对国内所有高校的研究生国家奖学金的所有评定规则进行考察，继而进行符合形式逻辑的推理，如此得出的结论具有必然性；而后者的考察对象仅为部分具有代表性的样本，即只考察国内的部分代表性高校的研究生国家奖学金评定规则，得出的结论具有或然性。
以完全归纳的方法对所有高校的研究生国家奖学金评定规则的样本进行搜集归纳，不具有可行性。原因有二：首先，并非国内的所有高校都出台了本校、本学院的研究生国家奖学金评定规则；其次，并非所有已经出台评定规则的，都公开了规则。故笔者在此选择了通过不完全归纳的方式对我国高校的研究生国家奖学金的评定规则之现状进行归纳，适用该方法必须选取具有代表性与普遍性的样本，方可得一斑而窥全豹，否则得到的结论便可能谬以千里。笔者在此选择以41所世界一流大学建设高校的研究生国家奖学金评定规则为样本，是具有一定代表性的。原因在于：第一，世界一流大学建设高校在我国高等教育体系中享有不同于其他高校的特殊地位，这种地位带来了高度的裁量空间，同时也带来了滥用裁量的法治风险。第二，世界一流大学建设高校是其他高校的榜样，其出台的研究生国家奖学金的评定规则，具有一定的示范作用。同理，这些高校出台的研究生国家奖学金评定规则中出现的问题，也更易在其他高校中重现。
（一）评定依据有违形式正义
伦理学家罗尔斯认为正义可以体现为三种形式，分别是形式正义、实质正义与程序正义，其中形式正义指“制度确定的正确规范被一贯地坚持，并由当局恰当地给予解释”，[3]该原则要求对于正义法律的严格执行，也就是严格依法办事。[4]学校依法制定本校的研究生国家奖学金评定规则，应按形式正义的要求，遵守法律优先、法律保留等行政法治原则，不得与上位法的规定相抵触，当校评定规则与上位法相悖时，应当优先适用上位法。但经过笔者对于41所学校出台的文件的梳理，发现各校所依据的上位法差异较大，具体如表1所示：[5]
表1研究生国家奖学金评定依据的数量分布
评定依据 学校 数量
《研究生国家奖学金管理暂行办法》
（财教〔2012〕342号）
QH、BJ、BSF、BLG、ZGN、SD、NJ、DN、ZJ、TJ、FD、
SJT、XM、HNLG、HN、ZN、HZK、JL、DB、DLG、ZGK、CQ、
SC、LZ、ZGH、HDS、ZMZ、XBNL、YN、XJ
30
《普通高等学校研究生国家奖学金评审
办法》（财教〔2014〕1号）
QH、BJ、BHK、ZGN、TD、NK、NJ、TJ、SJT、ZS、HNLG、
ZN、WH、HZK、HG、JL、DLG、CQ、SC、ZGH、HDS、XBNL、
YN、ZZ
24
《学生资助资金管理办法》（财科教
〔2019〕19号） BHK、WH、HG、XJT、ZZ
5
《财政部、国家发展改革委、教育部关
于完善研究生教育投入机制的意见》
（财教〔2013〕19号）
TD、WH、XJT、XBG
4
《财政部、教育部关于做好研究生奖助
工作的通知》（财教〔2013〕221号） TD
1
《教育部、国家发展改革委、财政部关
于深化研究生教育改革的意见》（教研
〔2013〕1号）
XBG
1
实践中出现了两大特征。第一，各校制定评定规则的依据，绝大多数为教育部、财政部出台的规范性文件，主体单一，法律效力位阶低且单一。第二，各校制定评定规则的依据存在较大差异，其中绝大多数高校将《研究生国家奖学金管理暂行办法》作为制定本校评定规则的法律依据，但该文件的效力已经被《学生资助资金管理办法》废止。
评定依据的法治风险已然呼之欲出。高校制定本校的评定规则，仅依据教育部、财政部等部委的少数部门规章，不受其他国家机关、地方政府的限制，并且这些文件充分尊重了高校的独立与自治，赋予了高校较大的裁量空间。但从形式上看，高校并没有很好地运用这种裁量权，大多数高校未及时更新评定规则的依据，依然将已经被废止的规范性文件作为评定依据，体现了滞后性。这也意味着在实质内容层面，法律优先、法律保留等行政法治的要求可能没有起到实质上的约束作用。
综上，部分高校在制定评定规则方面，仍将已经废止的规范性法律文件作为制定本校研究生国家奖学金的评定规则，与形式正义存在一定的疏离。
（二）评定程序不符合正当程序之要求
程序正义则是与结果公正相对的概念，体现了一种过程价值，其指任何做出集体决策的程序，都应当符合平等、回避、公开等一般的道德原则。[6]研究生国家奖学金的评定作为一种行政权内部进行的评选程序，需受到行政正当原则的制约，应以避免偏私、行政公开以及行政参与三项要求对评定程序展开校验。避免偏私要求高校评审组织与评审对象即参评国家奖学金的研究生之间没有利害关系，主要体现为回避制度；行政参与要求行政机关在行使权力时应听取公众意见和建议，积极发动公众参与，这要求高校在进行研究生国家奖学金评定时，应吸纳学生群体这一相对人参与评定程序中，并采纳其提出的合理合法的意见或建议；行政公开要求高校应将研究生国家奖学金评定的依据、过程和结果向公众公开，也即评定的事前、事中、事后均需公开。笔者通过这三点对评定规则予以考察，其具体情况如下表2所示：
表2研究生国家奖学金评定程序中对回避、参与及公开的设置情况
评定程序 学校 数量
评审委员应主动回避
QH、BJ、RM、BSF、BHK、BLG、ZGN、TD、NK、SD、NJ、
DN、ZJ、TJ、FD、STJ、XM、ZS、HNLG、HN、ZN、WH、
HZK、HG、JL、DB、DLG、ZGK、XJT、XBG、CQ、SC、DK、
LZ、ZGH、HDS、ZMZ、XBNL、YN、XJ、ZZ
41
学生代表应作为评审委员参与评定
QH、BJ、RM、BSF、BHK、BLG、ZGN、TD、NK、SD、NJ、
DN、ZJ、TJ、FD、STJ、XM、ZS、HNLG、HN、ZN、WH、
HZK、HG、JL、DB、DLG、ZGK、XJT、XBG、CQ、SC、DK、
LZ、ZGH、HDS、ZMZ、XBNL、YN、XJ、ZZ
41
公开评定规则（事前公开）
QH、BJ、RM、BSF、BHK、BLG、ZGN、TD、NK、SD、NJ、
DN、ZJ、TJ、FD、STJ、XM、ZS、HNLG、HN、ZN、WH、
HZK、HG、JL、DB、DLG、ZGK、XJT、XBG、CQ、SC、DK、
LZ、ZGH、HDS、ZMZ、XBNL、YN、XJ、ZZ
41
公开答辩（事中公开） BHK、TD、NK、ZN、HZK、HG、JL、DLG、ZGH、HDS、ZZ 11
公开评定结果（事后公开）
QH、BJ、RM、BSF、BHK、BLG、ZGN、TD、NK、SD、NJ、
DN、ZJ、TJ、FD、STJ、XM、ZS、HNLG、HN、ZN、WH、
HZK、HG、JL、DB、DLG、ZGK、XJT、XBG、CQ、SC、DK、
LZ、ZGH、HDS、ZMZ、XBNL、YN、XJ、ZZ
41
在避免偏私方面，41所高校均对回避做了原则性的规定，但仅限于评审委员的主动回避，缺少对于具体回避情形的列举，也没有规定依申请回避等其他回避方式，缺乏深度的细化规定。在行政参与方面，41所高校均规定了学生代表应列为评审组织的组成人员，但仅限于学院级评审组织，校级评审组织则不允许学生代表参与评定，参与的广度不够。在行政公开方面，41所高校对事前公开与事后公开做了规定，但仅有11所高校对事中公开，即公开答辩做了要求，公开的广度不够。由此可知，研究生国家奖学金评定程序与正当程序有一定的疏离，应当加以完善。
（三）评定内容有违实质正义
实质正义也称为实体正义，它要求法律本身的内容，也即权利义务符合正义的要求。研究生国家奖学金的评定内容，应当符合实体正义之要求。行政法治中关于实体正义的原则是行政均衡原则，该原则要求行政权力的行使必须综合权衡各利益，使得实体内容均衡合理，具体包括平等对待原则、比例原则与信赖保护原则。[7]比例原则指行政行为所造成的损害应与追求的利益成比例，信赖保护原则要求行政主体不得随意撤销行为，不可朝令夕改。此两个原则站在保护相对人的实体利益角度对行政行为予以规制，但研究生国家奖学金的评定内容中，高校并不会主动侵害作为相对人的学生的实体权益，各高校出台的评定规则也具有高度的稳定性。质言之，无须通过比例原则与信赖保护原则审察评定内容，而应通过平等对待原则，考察高校在国家奖学金评定中是否对研究生群体一视同仁，做到同等情况同等对待，不同情况区别对待。详情见表3。
表3研究生国家奖学金评定内容中设置的参评条件情况
评定内容 学校 数量
定向生不可参评 SD、TJ、ZS、ZN、DB、DLG、ZGK、XBG、DK、XJ 10
定向生可以参评 BHK、HG 2
新生不可参评 RM、BLG、XJ、YN 4
新生可以参评 BJ、TD、NK、TJ、XM、HG、JL、DLG、XJT、CQ、DK、ZGH 12
学习实践中造成重大损失不可参评 ZGN、ZN、HZK 3
课程、讲座、活动等缺勤不可参评 HZK 1
由上可知，41所高校中仅有不超过半数对申请国家奖学金设置了参评条件的规定，比例不高。而且条件集中于定向生、新生不可参评。约有24％的高校明确规定定向生不可以参评，但仍有4％的高校规定定向生可以参评。定向生与非定向生的区别，仅在于入学和就业，在校学习阶段，两者在修习课程与学术训练上并无本质不同，而国家奖学金的设立目的在于激励高校中表现优异者，并发展中国特色研究生教育体系，对定向生设置不得参评的条件，似有差别对待之嫌，有违平等对待之原则。对于新生参评条件，有9％的高校规定新生不可以参评，29％的高校规定新生可以参评。同理，新生与否，也不影响研究生在高校中的表现，故此条件的设置也涉及差别对待，不符合平等对待原则的要求，有违实质正义。
反观仅有极少数高校设置的如研究生在学习、实践中造成重大损失、缺勤等不得参评等条件，能在一定程度上反映研究生在高校中的表现是否优异，将其作为评定内容具有一定的合理性，做到了不同情况区别对待，符合实质正义。
（四）救济机制内部性及其法治风险
研究生国家奖学金评定中的救济机制，体现了高校的内部自治。异议者不可以通过司法、行政复议等渠道予以救济，仅得向学校、学院的评审组织提起申诉。实践中，各校对救济机制的细化规定，多停留于主体以及答复时间方面，具体情况见表4：
表4研究生国家奖学金评定中对救济机制的细化规定情况
有关救济机制的细化规定 学校 数量
规定提起异议主体为学生及相关人员 TD、NJ、DLG、YN 4
规定提起异议主体仅为学生
QH、BJ、BSF、BHK、ZGN、NK、DN、ZJ、FD、SJT、XM、
ZS、HNLG、HN、WH、HG、JL、DB、ZGK、SC、DK、LZ、
HDS、ZMZ、XBNL
25
规定校、院应在具体期限内予以答复 BJ、WH 2
注：本表将规定了异议主体为学生或研究生的，统一认定为学生主体。
有25所学校仍将异议主体限缩为学生，而没有涉及相关人员，占比61％，这限缩了异议主体的范围，使得可能的利害关系人的权利无法得到救济。有关研究生国家奖学金的评审中，不仅会有学生的权利受到侵害，任何一个决定都牵涉方方面面，应当放宽救济主体的范围，使所有可能因国家奖学金评审而受有实际影响者，都有权提起异议。此外，上位法中已经明确，异议人可以是学生以及相关人员，部分高校制定有关救济机制的细化规定有违上位法的规定，应当予以及时修订。
有关答复时间的规定，只有4％的学校做了细化规定，其余绝大部分的学校，并没有就此做细化规定，在实践中可能导致因公示期间的经过，异议人权利受损。除了以上列举的两点细化规定之外，各高校基本上在有关救济机制的规定上，照搬上位法的规定，没有就本校的实际情况再予以细化，缺少有关救济的具体方式，使得救济机制难有实际上的操作性。高校处理异议的具体个案答复，也未有在其官网上公布。有关研究生国家奖学金的救济机制，整体呈现一种机制不完善、过程不公开、结果不透明的样态。
二、研究生国家奖学金的设置意旨及法治化限度
（一）研究生国家奖学金的设置意旨
上文从实然的角度，通过实证数据分析了一流大学建设高校的研究生国家奖学金评定规则的实践现状。除此之外，还应当通过应然的角度进行分析，对研究生国家奖学金的完善提供导向。质言之，应当明确研究生国家奖学金的设置意旨，通过辨析研究生国家奖学金的设置目的与评定现状之间的差距，指明完善的路径。
《研究生国家奖学金实施细则》第一条，已经明确了研究生国家奖学金的设置意旨，“奖励纳入全国招生计划内的高校中表现优异的全日制研究生”，“旨在发展中国特色研究生教育，促进研究生培养机制改革，提高研究生培养质量”，前者是直接目的，以奖励去激励研究生勤奋学习、努力进取；后者是根本目的，旨在发展并完善具有中国特色的研究生教育体系。学界中也有学者持相同观点，其认为国家设置国家奖学金的目的有两点，分别是奖励优异的学生以及为各行各业培养人才。[8]此种归纳与上述的二分法别无二致，前者是指研究生国家奖学金的存在，不仅能通过物质奖励来激励每个研究生个体勤奋学习、努力进取，而且能通过国家这一奖学金中的最高荣誉，通过精神层面激发学生的学习热情，这是微观的、个人层面的直接目的，旨在激励研究生勤奋进取。而后者则是针对社会、国家的宏观层面的目的，发展教育体系，以期培养出优质人才从而为社会各行业，为国家建设增添力量，这是以发展中国特色的教育体系，提升教育质量为目的，是根本目的。
但根据本文第一部分可知，现有的研究生国家评定规则对这两个意旨有所忽略。在评定内容上，部分高校不区分学术型研究生与专业型研究生、新生与老生，没有做到不同情况不同对待，有违实质正义，无法为研究生提供参评的合理预期，不利于激励个体努力进取，实现研究生国家奖学金的直接目的；在评定依据上，部分高校的评定规则与上位法相悖，有违形式正义；在评定程序上，评定过程缺乏公开性与参与性，有违程序正义，不利于完善具有中国特色的研究生教育体系，实现研究生国家奖学金的根本目的。
（二）研究生国家奖学金评定规则的法治化限度
为使研究生国家奖学金的设置意旨得以实现，需要依靠符合形式正义、程序正义与实质正义的评定规则。故应当对研究生国家奖学金评定规则予以一定的规制，以保证其符合正义。而法的终极价值追求就是正义，通过法律手段对研究生国家奖学金的评定予以法治化的规制，是有必要的。
在明确了法治化的必要性之后，应当对法治化的限度予以分析。法治化的限度，指法律干预高校进行研究生国家奖学金评定的程度。高校不同于其他行政机关，其具有一定的自治地位，享有高度的裁量空间，可以在一定程度上排斥法律的规制。公法学界对高校享有的这种特殊地位早已经有研究，其被称为“特别权力关系理论”，该理论指出，高校和学生之间，一方处于概括命令及支配的地位，另一方则处于更为附属的服从地位，高校可以在一定情况下排斥国家权力干涉。[9]在这种特别权力关系下，高校基于其达成高等教育目的之需要，应当拥有一些区别于普通组织的权力。[10]这意味着在制定研究生国家奖学金评定规则方面，高校必须具有高度的裁量空间，如对于学习优异、科研能力突出的认定标准，则只应交由各高校进行裁量，而不得由规范性法律文件直接规定；但对于研究生国家奖学金的名称、奖金金额、评审组织的构成等方面，仅可以由规范性法律文件予以规定，而不得由高校通过裁量自行决定。若意图通过上述一一枚举的方式明确法治化的限度，是不具备可行性的，而应当通过宏观的层面把握法治化限度。
法治化的限度要求既能保证研究生国家奖学金评审的正义，实现研究生国家奖学金的设置意旨，又能尊重高校的自治与裁量。故应引入宏观层面的行政法之基本原则，通过法律原则保障研究生国家奖学金评定的形式正义、实质正义与程序正义。但高校与学生之间的关系，并非典型的行政法律关系，早先的理论认为这种关系可以逸脱法律原则的约束，在司法实践中，也仅在学位授予等方面，才有行政法原则与司法救济的适用空间。可随着理论研究的深入，这种有违现代法治精神的特别权力关系已经逐步得到了修正，在此关系中适用法律原则，不再是理论的禁区。运用行政法的基本原则调整特别权力关系，不仅适用范围广，适用对象多元，还可以从行为方式、程序等多个方面调整这些主体与其内部人员之间的关系，更全面、更深入、更合理、更长效地贯彻现代法治精神。[11]故此，如研究生国家奖学金的评定这一高校与学生之间的内部奖惩关系，适用行政法的基本原则，自然不在话下。除此之外，在顶层设计上，原则在高校对学生的奖惩关系上也有适用的空间，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中曾明言：“对学生实施的奖励与处分要符合公平、公正的原则”，这种原则当然不外乎法律原则。由是观之，通过行政法的三大基本原则保障研究生国家奖学金评定规则的正义，是合理合法的，高校可以在不违背此三项原则的基础上，行使其裁量权，依其意志制定出符合研究生国家奖学金设置意旨的评定规则。
行政法的基本原则包括行政法定、均衡与正当三项原则。行政法定原则要求“法无明文规定不得任意行政”，旨在明确行政权力的来源以及权力的秩序。[12]其具体包括职权法定、法律优先与法律保留三项子原则。职权法定意味着高校在研究生国家奖学金评定中行使的行政职权源于法，行使职权的过程必须受制于法；法律优先意味着高校制定的评定规则不得与上位法相抵触，否则无效；法律保留意味着高校在制定评定规则时，不得对研究生国家奖学金的名称、奖金金额等重要事项做出变更规定。通过引入行政法定原则，研究生国家奖学金评定中的形式正义得以保障。
行政均衡原则要求高校在进行研究生国家奖学金评定时，应当权衡各方利益关系以作出最佳选择，实现评定内容的均衡合理。[13]其具体包括平等对待、比例原则、信赖利益保护三项子原则。平等对待意味着高校参评条件上，应当对所有符合参选条件的研究生一视同仁，允许他们公平参评，但在评定的内容上又要对不同类型、不同学历层次的研究生做出区分，以做到同等情况同等对待，不同情况区别对待；比例原则主要针对损益行政，而非属本文讨论的范围，在此不赘述；信赖利益保护原则要求高校在制定本校的研究生国家奖学金评定规则后，不得任意变更、撤销或废止，以保护研究生对于评定规则产生的信赖，是诚实信用原则在研究生国家奖学金评定领域的体现。通过引入行政均衡原则，可以保障研究生国家奖学金评定中的实质正义。
行政正当原则是对程序正义的要求，其具体包括避免偏私、行政参与以及行政公开三项子原则。[14]避免偏私要求研究生国家奖学金的评审组织应在评定中保持居中地位，不与参评者有利益牵连，也不得对参评者存在偏见；行政参与意味着受研究生国家奖学金评选结果影响的利害关系人有权参与研究生国家奖学金的评定过程，其核心要求是答辩。评定组织应听取参评人本人的答辩意见，供参评人积极争取自身权益，而不得剥夺其发声的权利；行政公开则要求高校将研究生国家奖学金评定的依据、过程与结果向研究生与社会大众公开，满足公众的知情权，以此监督整个评定过程。通过引入行政正当原则，可以保障研究生国家奖学金评定中的程序正义。
三、重构研究生国家奖学金评定规则的法治化进路
（一）构建功能主义的法治模式
如前所述，研究生国家奖学金评定规则的法治化限度在于不违背行政法基本原则的前提下，尊重高校的裁量空间，充分调动高校的主观能动性，使得研究生国家奖学金的评定符合形式正义、实质正义与程序正义。为更好地将理论运用于实际，应确定研究生国家奖学金评定规则的法治模式。在此引入两种不同风格的法治模式，规范主义控权模式与功能主义建构模式。规范主义控权模式强调法律规则对于权力的规制，主张通过法律规则维护秩序、控制权力，注重法律规制的实际效果。功能主义建构模式强调在法律原则的宏观规制下，充分发挥行政主体的能动裁量权，提高行政效能。[15]
研究生国家奖学金评定的实践面相体现了规范主义的控权模式，这种模式带来的弊端有三点。第一，高校无法有效行使自身的裁量权。该模式下的高校仅仅相当于传送带，只能执行上位法的规定，若上位法规定过于严密，则高校的裁量空间就受到压制，不利于制定符合本校实践的评定规则，若上位法的规定过于宽泛，则高校的裁量空间过大，裁量难免遭受滥用。第二，该模式过于强调法律规则的作用，但法律规则具有滞后性，常与研究生国家奖学金评定的社会现实之间产生脱节。第三，过分追求形式正义，缺乏实质正义。[16]该模式仅希望通过制定明确具体的规则，来限制高校的裁量空间，片面追求形式法治，忽视了高校的主观能动性与评审中的个案公正。
而功能主义的建构模式的基本理念与表现形式上与研究生国家奖学金的评定具有一致性。在基本理念上，该模式强调功能与效率，能够有效发挥裁量自身的能动性。在表现形式上，功能主义表现为原则之治，研究生国家奖学金评定规则与功能主义建构模式的形式要求相符，高校享有高度的裁量空间，可以不拘泥于法律规则，而自行对于研究生国家奖学金评定标准予以规定。
故应构建功能主义的法治模式，以原则之治为指导，既保证研究生的个体受到平等对待，使研究生能对国家奖学金的评审产生合理预期，以实现评审的个案公正，激励研究生个体的努力奋进，实现研究生国家奖学金的直接目的；又保障高校的独立地位，使其更好地发挥裁量功能，制定出符合本校实际的评审规则，完善高等教育体系，实现研究生国家奖学金的根本目的。高校可以通过行政法定原则、行政均衡原则、行政正当原则等基本原则，对评审规则的依据方面、内容方面、程序方面，救济机制予以规制。
（二）以行政法定原则规制评定依据
在高校制定研究生国家奖学金规则时，通过行政法定原则对其予以指导和约束，有助于实现评审规则的法治化建构。行政法定原则，意指法无明文规定不得任意行政。[17]其具体要求包括职权法定、法律优先以及法律保留。
职权法定是指，行政职权需源于法，受制于法，越权的行为应当无效。[18]评定依据方面，职权法定要求高校在制定评定规则时，不得再将已经被废止的规范性法律文件作为制定本校规则的依据，也不应再将其他与研究生国家奖学金评审无关的规范性法律文件列为制定依据。
法律优先则要求，低位阶的法律规范的制定必须以高位阶的法律规范为依据，前者必须服从于后者。[19]法治的实践起点是立法，任何规范性文件均不得与法律相抵触。[20]这意味着，在上位法已经对诸如新生可以参评等问题予以明确的基础上，高校出台的规则不得与之相悖。高校必须自查自纠，将本校制定的规则中与上位法相抵触的规定予以修订，以满足法律优先原则的要求。
法律保留是指特定范围内的行政事项专属于立法者规范，行政主体非有授权不得为。[21]关于高校特殊地位的理论，特别权力关系理论则排除了法律保留原则的适用，认为学生对于高校，相当于“行政机器中的小齿轮”，[22]高校不需要有特别的法律依据，就可以限制学生的权利或增加其义务。但这种理论有违现代法治的要求，应当认为，研究生国家奖学金评定规则中，在一定程度上需要适用法律保留，并且保留的范围应当限定于“重要事项”，对于评审规则中涉及参评者重要的、基本的权利义务，应当仅由法律加以规定。易言之，国家奖学金的名称、奖金金额、评选时间等事项，应仅由上位法规定，高校制定的评审规则不得对此予以变更。
（三）以行政均衡原则补正评定内容
通过引入行政均衡原则，对评审规则的实质内容予以规制，使高校、学院在行使其裁量权时，受到法治的限制。行政均衡原则要求高校在决策时权衡各种利益关系，以保证实体内容的均衡合理，体现法的实质正义。[23]本原则的要求包括平等对待与信赖保护。
平等对待要求高校在评审时，做到同等情况同等对待，不同情况区别对待。前者要求，在参评条件中，应对所有符合部门规章中八条参评条件规定的研究生，均应使其享有真正的参评资格。而不得再规定新生、定向生不可参评等条件，这种额外增加的参评条件，是高校在其权限之内所作的恣意裁量，没有做到同等情况同等对待，使得部分研究生丧失了参评资格，有违研究生国家奖学金的设置意旨，会对激励研究生个体这一目的产生负面影响。不同情况区别对待则要求，对于实质上不同的两种参评者，应当区分评审考核内容。如不同学历层次，硕士与博士之间应当区别对待，对博士可以侧重于考察科研能力，而对硕士则在侧重考察学业成绩基础上，考察科研能力，而不能以同样的一套标准去考察两者，这会造成考核内容的混同，不符合平等对待之要求。同理，专业硕士与学术硕士、老生与新生等，均应作出区分。
信赖保护指相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或废止该行为。[24]要求学校在制定出评审规则后，如果研究生已经根据评审规则中考核内容的要求，对自己的学习、科研做了规划并付出了努力，学校不得朝令夕改，随意变更实体考核内容，以保证学生的合理预期。
（四）以程序正当原则规制评定程序
研究生国家奖学金评审规则中有关程序性事项的规定，应当符合程序正当原则之要求，体现一种程序正义。具体包括避免偏私、行政公开、行政参与三项要求。
避免偏私要求行政主体在行政过程中，保持超然独立的态度和地位，不受各方利益或偏私之影响。[25]这要求在高校进行国家奖学金评审时，应当守中持正、不偏不倚，评审委员不得与参评者单方、私下接触。且若评审委员与参评者存在任何有可能影响评审公正的情形下，应当回避。《普通高等学校研究生国家奖学金评审办法》第五条规定了回避的具体情形包括存在亲属关系、直接经济关系或其他情形时，评审委员应主动申请回避，这种关于回避的规定尚有缺欠之处，无法有效避免偏私，各校应当就回避情形再进行细化规定，将回避的种类从仅主动回避扩展至主动回避与依申请回避并存，同时将存在师生关系、存在学术争端等情形，纳入回避的范围，以保证评审组织的中立。
行政公开要求行政主体在行使行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公众公开，以使其知悉并有效参与和监督行政权力的运行。[26]公开评审依据方面，在高校制定的研究生国家奖学金评定规则中，笔者共调研了42所高校，其中41所公开了评定规则，仍有一所高校未公开所有有关本校研究生国家奖学金评审的任何规则，这有违行政公开的广泛性要求，应当尽快公开。公开评审过程方面，41所高校中仅有26％的高校规定了需公开答辩，其他学校也应尽快引入公开答辩机制，使评审过程公开化。公开评审结果方面，现行公开的结果大多为仅公开拟推荐者的姓名、学号等基本信息，可以考虑将评审的得分、排名一同公开，增加评审过程的透明度。
行政参与要求可能受行政权力运行结果的利害关系人有权参与行政权力的运行，表达自身意见，从而对结果的形成发挥有效作用。[27]行政参与的重点为公开听证，体现于研究生国家奖学金的评定中即为答辩制度。故，需扩大答辩的广度与深度，不仅应使各高校的研究生国家奖学金评定普及答辩制度，还应保障参评者能够充分表达自身的观点，不得剥夺其发声的权利，评定组织应在听取参评人的答辩意见的基础上，对参评者的各项条件予以考察。
（五）完善救济机制
研究生国家奖学金评定规则中，涉及救济机制的规定尚未完善，救济渠道过窄。可以通过扩张提起异议主体的范围，使得不仅学生，还包括教职人员在内的其他利害关系人，均有权提起异议，以加强行政参与的广度与深度，补正救济机制的实质正义。并引入行政正当原则中的具体制度，如以举证责任分配制度、案卷排他制度为指导，补正救济机制的程序正义。
举证责任是指承担提出证据证明案件事实之责任，而举证责任的分配制度，则是指某一事实由哪一方当时负担举证责任的分配制度，在行政诉讼中，由被告即行政机关这一强势方承当证明责任，以平衡两造。[28]同理，在对于研究生国家奖学金的救济中，可以引入举证责任分配制度，由评审组织负责举证，证明其做出的评审决定合法，以平衡高校与学生之间的地位差距，通畅救济渠道。
案卷排他制度指行政机关的行政行为只能以行政案卷作为根据，不能将案卷之外相对人未知或未质证的事实作为根据。[29]该制度限制了行政机关在事后的补充证据，有力维护了行政程序的合法性。在对于异议人对研究生国家奖学金申诉的救济中，也应当引入该原则，使得评审组织这一异议裁决者，仅可以根据当初做出评审决定时所依据的文件材料做审查，而不得事后补正，杜绝评审程序违法的可能。
【注释】
[1] 此处规范性文件指各高校出台的与研究生国家奖学金评定相关的规则、办法、实施细则等。所有文件均来自高校官网、研究生院网、信息公开网等网站，最后访问时间为2021年8月10日。
[2] 参见吴彤：《从实践哲学看归纳问题》，载《自然辩证法研究》2020年第4期。
[3] [美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第58页。
[4] 参见周佑勇：《行政法原论》，北京大学出版社2018年版，第55页。
[5] 以下均以校名的拼音简写指代各高校。
[6] 参见李石：《程序正义与形式正义之辨》，载《天津社会科学》2021年第3期。
[7] 参见周佑勇：《行政法原论》，北京大学出版社2018年版，第62页。
[8] 参见潘红祥、黄艳：《实质平等视域下国家奖学金评审机制的完善》，载《中南民族大学学报》2019年第2期。
[9] 参见李晏、杨洋：《高校自治权的法律规制研究》，载《黑龙江高教研究》2021年第4期。
[10] 参见杨挺：《论高校管理的法治化限度》，载《高等教育研究》2010年第10期。
[11] 参见莫于川：《试论条理法在调整特别权力关系中的作用——以公立高校管理行为争议解决机制为例》，载《河南财经政法大学学报》2014年第3期。
[12] 参见周佑勇：《行政法原论》，北京大学出版社2018年版，第58——61页。
[13] 参见周佑勇：《行政法原论》，北京大学出版社2018年版，第62——65页。
[14] 参见周佑勇：《行政法原论》，北京大学出版社2018年版，第66——68页。
[15] 参见刘启川：《责任清单编制规则的法治逻辑》，载《中国法学》2018年第5期。
[16] 参见周佑勇：《行政裁量治理研究》，法律出版社2008年版，第34页。
[17] 参见周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第166页。
[18] 参见周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第167页。
[19] 参见周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第60页。
[20] 参见刘王芳：《建设社会主义法治国家的几个基本原则——论十一届三中全会对法治的贡献》，载《江苏大学学报（社会科学版）》2019年第2期。
[21] 参见陈新民：《行政法学总论》，台北，三民书局1997年版，第52页。
[22] 周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第193页。
[23] 参见周佑勇：《行政法原论》，北京大学出版社2018年版，第62页。
[24] 参见周佑勇：《行政法原论》，北京大学出版社2018年版，第64页。
[25] 参见周佑勇：《行政法总则中基本原则体系的立法构建》，载《行政法学研究》2021年第1期。
[26] 参见周佑勇：《行政法总则中基本原则体系的立法构建》，载《行政法学研究》2021年第1期。
[27] 参见周佑勇：《行政法原论》，北京大学出版社2018年版，第67页。
[28] 参见姜明安：《行政诉讼法教程》，中国法制出版社2011年版，第129页。
[29] 参见吕新建：《行政法视域下的正当程序原则探析》，载《河北法学》2011年第11期。
