【学科类别】行政管理法
【出处】本网首发
【写作时间】2023年
【中文关键字】行政机关；不得；两次罚款
【全文】  
 




　　近日，某房地产开发企业到某市住建局下辖的区住建局申请办理《施工许可证》，区住建局认为该房地产开发企业存在未批先建的违法情形，告知该房地产开发企业必须先接受区住建局的罚款行政处罚后，才能给予办理《施工许可证》。该房地产开发企业提出已经受到该市住建局作出的对该项目未批先建违法行为的罚款行政处罚，并出具了该市住建局行政处罚罚款决定书，及该房地产开发企业已经履行完毕行政处罚罚款的相关合法手续。但该区住建局坚持要求必须再由区住建局作出对该项目未批先建违法行为的罚款处罚并履行后，才给办理《施工许可证》。笔者认为，该区住建局的做法是错误的。

　　《中华人民共和国行政处罚法》（1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过，2009年、2017年、2021年经全国人大常委会三次修正修订？）第二十九条明确规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”

　　该条款适用以下三种情形：

　　一是同一个违法行为违反了一个法律规范，由一个行政机关实施行政处罚罚款的，该行政机关不得以任何理由，比如说以当事人的态度不好、第一次罚款太少等理由再给予当事人两次以上的罚款行政处罚。也就是说，针对本案，该房地产开发企业未批先建，违反了《中华人民共和国建筑法》，依法应当由“工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门”给予该房地产开发企业罚款行政处罚。如果该市人民政府建设行政主管部门（市住建局）已经作出了对该房地产开发企业未批先建行政处罚罚款处罚，那么，该市住建局就不得再以“同一个违法行为违反了一个法律规范”给予该房地产开发企业两次以上的罚款行政处罚。

　　二是同一个违法行为违反了一个法律规范，两个以上行政机关都有行政处罚罚款权的，其中一个行政机关已经给予了罚款行政处罚，另一个行政机关不得以同一个事实和理由再给予罚款行政处罚。针对本案，该房地产开发企业未批先建，违反了《中华人民共和国建筑法》，依法应当由“工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门”给予该房地产开发企业罚款行政处罚，即该市住建局有行政处罚罚款权，再就是该市住建局下辖的该房地产开发企业工程所在地的区住建局也有行政处罚罚款权。如果该市住建局已经作出了对该房地产开发企业未批先建罚款行政处罚，那么，该市住建局下辖的该房地产开发企业工程所在地的区住建局就不得再以“同一个违法行为违反了一个法律规范”给予该房地产开发企业第二次罚款行政处罚。

　　三是一个违法行为违反了两个以上法律规范，依法分别可由两个以上行政机关给予行政处罚罚款的，其中一个行政机关已经给予了行政处罚罚款处罚，其他行政机关就不能再给予罚款的行政处罚。针对本案，该房地产开发企业未批先建，既违反了《中华人民共和国建筑法》，依法应当由“工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门”给予该房地产开发企业罚款行政处罚，即该市住建局有行政处罚罚款权，再就是该市住建局下辖的该房地产开发企业工程所在地的区住建局也有行政处罚罚款权；同时，该房地产开发企业未批先建的违法行为，也违反了《中华人民共和国城乡规划法》，依法应当由“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门”给予该房地产开发企业罚款行政处罚，即该市人民政府城乡规划主管部门（市自然资源和规划局）也有行政处罚罚款权，而且该市人民政府城乡规划主管部门下辖的该房地产开发企业工程所在地的区人民政府城乡规划主管部门（区自然资源和规划局）也有行政处罚罚款权。这就是说，该房地产开发企业未批先建一个违法行为，就违反了《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国城乡规划法》等两个以上法律规范，该市住建局、区住建局、该市自然资源和规划局、区自然资源和规划局等行政机关都有行政处罚罚款权。如果该市住建局已经作出了对该房地产开发企业未批先建行政处罚罚款处罚，那么，该市住建局下辖的区住建局、该市自然资源和规划局、区自然资源和规划局也不能再以“同一个违法行为违反了两个以上法律规范”再给予该房地产开发企业两次以上的罚款行政处罚，但给予该房地产开发企业其他行政处罚的除外。

　　另外，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”这是在该条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”之后的补充规定，是指当事人同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款行政处罚的，如果不同的法律规定的行政处罚罚款数额有高有低，有行政处罚罚款权的行政机关可能是一个或者是两个以上，在都没有作出行政处罚罚款决定前，有行政处罚罚款权的行政机关应当按照罚款数额高的规定作出处罚。但是，执行这条补充规定时，坚决不能违反“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”这一核心原则规定。即：如果有一个有行政处罚罚款权的行政机关，依照法律规定已经作出了罚款处罚，即使该行政机关没有按照所依据的法律规定的最高罚款数额的条款作出罚款处罚，或者也没有其他有行政处罚罚款权的行政机关所依据的法律规定的罚款数额高，那么该行政机关或者其他有行政处罚罚款权的行政机关，也不得再给予两次以上罚款的行政处罚。

　　因此，该区住建局在已知市住建局已经作出了对该房地产开发企业未批先建罚款行政处罚、且该房地产开发企业已经履行完毕行政处罚罚款的相关合法手续的情况下，仍然坚持要求必须再由区住建局作出对该房地产开发企业未批先建违法行为罚款处罚并履行后，才给办理《施工许可证》，这种做法不但是错误的，也是违法的。

　　如果该区住建局以此为由，拒不给该房地产开发企业办理《施工许可证》，该房地产开发企业可以依据《中华人民共和国行政许可法》第七十二条、第七十四条规定，依法请求该区住建局的上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。也可以依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，提起行政复议或者行政诉讼，由行政复议机关或者人民法院依法作出行政复议决定或者行政裁决、行政判决，责令该区住建局依法办理《施工许可证》。如果因为该区住建局没有及时办理《施工许可证》，给该房地产开发企业造成了经济损失，该房地产开发企业还可以依据《中华人民共和国国家赔偿法》有关规定，依法提起国家赔偿。从而运用法律武器，依法维护和保护企业自身的合法权益。




【作者简介】  
 

任敬陶，山东省菏泽市行政审批服务局一级调研员。

稿件来源：北大法律信息网法学在线

原发布时间：2023/7/12 17:00:18