一、近年来证券监管总体趋势

　　严厉打击证券违法违规行为是资本市场有序运行的重要保障，亦是注册制改革的重要制度前提。自2019年《证券法》修订以来，证券监管部门始终贯彻“零容忍”的要求，监管力度不断提升，严厉打击各类证券违法违规行为，各类市场主体的证券违法风险持续提升。

　　在政策层面，“零容忍”要求贯穿注册制改革始终。刘鹤副总理在2020年陆家嘴论坛的讲话中提出要坚持“建制度、不干预、零容忍”的九字方针。2021年7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确将九字方针作为资本市场执法司法的指导思想，这对于加快构建更加成熟更加定型的资本市场基础制度体系，切实提高违法成本，坚决维护资本市场秩序和保护投资者合法权益具有重要指导意义。

　　在具体责任层面，近年来证券违法行为人的行政、民事、刑事责任均大幅提高：

　　行政监管方面，近几年的证券监管执法力度持续加大。经统计，近十年证券行政处罚决定数量逐年提高，行政处罚罚没金额总体呈上升趋势；注册制改革在扩大资本市场“入水口”的同时亦要求“出水口”的畅通，上市公司整体规模扩大的同时，退市公司数量也在逐年增加；信息披露是注册制的核心，从近年证监会发布的证监稽查典型案例即可看出，上市公司信息披露违法是监管部门打击的重中之重。

　　民事赔偿方面，新《证券法》确立“默示加入、明示推出”的特别代表人诉讼制度。2021年11月12日，首例适用特别代表人诉讼程序的判决发布，该案“一揽子”解决了52037名投资者的投资损失赔偿问题，高效、妥善地化解了证券虚假陈述引发的群体性、涉众型纠纷，同时也大幅提高了证券违法行为的成本，能够有效震慑证券市场的不法者。

　　刑事追责方面，实践中“应移尽移、应接尽接”执法要求大幅提高了证券违法行为的刑事风险。2021年9月18日，最高人民检察院驻中国证监会检察室成立，将进一步实现行政执法与刑事司法高效衔接。2022年4月29日，最高检联合公安部印发修订《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》（以下简称《立案追诉标准（二）》）。虽然《立案追诉标准（二）》结合资本市场的发展情况，在原规定基础上将各类证券犯罪的立案追诉的数额标准提高了3-4倍，但随着我国资本市场迅速发展，投资者的资金实力明显增加，相关数额标准极易达到，在“应移尽移”的执法要求下，证券违法行为风险极大！

　　二、上市公司违规的主要表现及成因分析

　　上市公司是最重要的资本市场主体，因此对上市公司的监管是证券行政监管的首要工作。对于上市公司而言，信息披露违法违规、内幕交易与其他股份权益变动违规是最常见的违规类型。在“零容忍”要求不断深入执法实践的当下，上市公司证券监管的执法重点与难点也逐渐显现。在进一步加强对上市公司及相关主体监管力度的同时，对上市公司违规成因的分析亦有必要。

　　（一） 上市公司证券违规的主要表现

　　从违法类型来看，信息披露违法是最高发的上市公司违法违规类型，其中资金占用类的信息披露违法是最主要的形式，具体如因违规担保、违规关联交易等导致的非经营性资金占用，上市公司控股股东、实际控制人占用上市公司资金仍然多发频发；恶性财务造假仍时有发生，近年多起上市公司财务造假案件虚构相关财务数据逾百亿元。

　　从企业类型来看，民企上市公司的证券违规风险最高。以2022年为例，在国有控股企业、民营企业与境外主体控股企业中，民营企业信息披露违规、资金占用等违规问题的发生率相对较高，违法违规行为的总发生率亦较其他类企业更高，公司治理健全程度相对较差。

　　从责任人来看，“关键少数”是证券监管执法中的重点关注对象。根据对2022年上市公司董监高违法违规数量的统计，上市公司董事长、董事会秘书、总经理、财务总监被追责的概率最高，而独立董事、监高被追责的概率无论是横向比还是纵向比，都明显较低。这表明监管部门精准打击、“追首恶”的工作思路。

　　（二） 上市公司证券违规的成因分析

　　根据对近年上市公司证券行政处罚案例的分析，我国上市公司证券违法的主要特点包括：信息披露违规高发，民营企业违规风险高，“关键少数”是违规“高危人群”等。结合以上特点与我国当前合规制度环境，对上市公司证券违规的成因分析如下：

　　1. 公司治理和内部控制不完善

　　我国上市公司股权集中程度高，因此我国上市公司公司治理的风险主要体现为大股东与中小股东间的代理问题，公司治理的主要内容应为监督上市公司大股东，防止其利用在上市公司的控制地位攫取私人利益。资金占用类信息披露违规案件的高发即表明上市公司的内部治理存在漏洞，公司内部控制机制无法有效限制大股东滥用股东权利，导致大股东占用上市公司资金，公众投资者利益受损。

　　2. 上市公司控股股东、实控人滥用控制权的情况突出

　　我国上市公司控股股东、实控人滥用权利的问题正在日益加剧。2023年3月24日，中国证监会发布2022年证监稽查20起典型违法案例，其中6件案例与上市公司控股股东、实际控制人相关，案件类型包括策划、指使公司财务造假，控股股东占用上市公司资金，实际控制人违规关联交易，大股东操纵上市公司股价等。这暴露出控股股东、实控人严重缺乏合规意识，大股东与小股东间的代理问题是我国上市公司公司治理的主要方面，因此控股股东、实控人是上市公司完善公司治理的关键，上市公司推进合规建设首先应当提高控股股东、实际控制人的合规意识，进而培养起公司整体的合规环境。

　　3. 上市公司“关键少数”合规意识淡薄、合规能力不足

　　以内幕交易行政处罚案件为例，2022年因内幕交易被行政处罚的99人中，有60人属于传递型内幕交易，占比高达63.16%。相较于知情人直接交易或泄露信息的内幕交易案件，传递型内幕交易案件更暴露出上市公司关键少数合规意识的薄弱，仍有不少上市公司人员认为“朋友闲聊”没有法律风险，正是此种心态导致内幕交易案件频发，“窝案”频繁出现，上市公司内部人员的合规意识亟待提高。尤其是当前内幕交易的刑事风险极高，“关键少数”更应谨慎行事，做好内幕信息管理工作。

　　4. 合规投入、保障明显不足

　　如前所述，相较于国有控股企业与境外主体控股企业，民营企业的违法违规发生率最高。境外公司往往有更严格的合规要求，相关合规要求亦传导至其控股的上市公司。而在境内，我国金融机构、中央企业的企业合规建设则总是走在市场前列，2022年8月国务院国有资产监督管理委员会发布《中央企业合规管理办法》，为推动中央企业加强合规管理，切实防控风险提供了制度支持。《中央企业合规管理办法》要求企业应当建立专门的合规体系，设置合规部门、首席合规官等。然而民营企业则缺乏合规建设的激励，因此在合规投入与保障方面与国有控股的上市公司存在较大差距，违规风险也相应提高。

　　5. 市场合规激励环境有待提升

　　2015年中国证监会公布《行政和解试点实施办法》，2019年《证券法》第171条确立当事人承诺制度。当事人承诺制度或行政合规不处罚机制等合规激励手段，可以起到正向激励作用，防止违规风险扩大。作为合规激励的重要方式，刑事合规不起诉制度已有多起案例成功落地，然而，自2015年试点行政和解制度以来，仅有两例行政和解案例，至今尚无一例当事人承诺案例成功落地。对于上市公司日常经营来说，行政合规比刑事合规更重要，证券监管部门应尽快推动当事人承诺制度的“首案”出台。

　　三、加强上市公司证券合规管理的建议

　　加强上市公司证券合规管理首先应当构建系统、完整的合规管理机制，建立完善合规管理机制后应当针对公司治理、信息披露及内幕信息管理等重点合规领域进行专项整改。就此提出以下建议：

　　（一） 构建完善的合规管理机制

　　完善的合规管理机制应包括审查与处理、教育与培训、考核与评价、运行与保障以及文化建设五个方面。

　　应建立合规审查与处理机制。对合规风险的排查是合规管理与整改的基础。合规风险的排查由公司内部人员组织开展，可由公司内部合规人员或协同外部合规专业人员进行排查；合规审查完成后应出具合规风险排查报告，及时针对排查发现的合规漏洞制定整改方案，处置相应风险；在整改的同时应持续监控风险，对新发现的合规风险查漏补缺。

　　应建立合规教育与培训机制。合规意识的提高是有效推进合规整改的重要条件。上市公司应推进合规教育常态化，尤其应关注对“关键少数”的合规教育；应当聘请专业的外部合规顾问，定期对公司相关人员进行合规培训；公司的合规人员应当密切关注政策变化，及时就新发布的法律法规组织学习。

　　应建立合规考核与评价机制。定期对公司合规情况进行考核可以提高合规整改的有效性。公司应当将部门合规情况纳入公司考评体系，将合规与绩效考核挂钩。对于公司出现的违规事件进行严肃问责，若合规要求不落实到责任，则是纸上空谈，不问责等于零。

　　应建立合规运行与保障机制。合规工作有效运行需要职权、人员、资金、待遇等多方面提供保障支持。合规管理人员应首先享有相应的级别权限，有权列席重要会议、获取各类信息、检查各类资料等；合规管理人员的任免应有严格的程序要求；合规部门应配备具备与履行合规管理职责相适应的专业知识和技能的合规工作人员；合规部门应有足够的资金基础保障合规工作有序推进；合规工作人员的收入待遇应有保障。

　　应建立合规文化建设机制。合规应作为企业文化贯穿公司经营活动。结合我国公司治理实际，合规应从高层做起，“关键少数”首先要以身作则；公司全员均应签署合规承诺，将合规文化作为公司入职培训内容；公司应建立合规优先理念，倡导“管业务必须管合规”。

　　（二） 重点领域合规建议

　　1. 完善公司治理的合规建议

　　公司治理建设首先应规范公司治理架构，完善公司章程及“三会一层”议事规则等内部各项规章制度。应当把握我国公司治理的主要矛盾，多方位强化对公司控股股东及实控人的行为约束，杜绝其滥用控制权，禁止其通过关联交易、资金占用、违规担保等谋取私利。另外，公司员工、公司上下游企业等主体在企业合规方面也具有重要作用，应鼓励企业利益相关方共同参与公司治理。

　　2. 强化信息披露的合规建议

　　公司应当高度重视信息披露合规，全方位建立完善信息披露合规管理体系。公司应当践行“合规从高层做起”的理念，提高“关键少数”的合规意识和能力，杜绝故意违法，避免“无知”违法。在合规建设方面，上市公司与证券监管部门并非对立的关系，在促进上市公司合规健康发展这一目的上，二者的方向具有一致性，公司应当加强与监管部门的沟通，及时把握、准确理解监管政策的内涵及意图。合规建设具有很强的专业性，因此公司也应当借助专业律师、咨询机构等外脑支持，提升合规管理能力。

　　3. 防范内幕交易的合规建议

　　公司应当加强公司内部敏感信息的管理，坚持最小知情人范围原则，完善内幕信息知情人登记制度。若公司发现内幕信息泄露，应当及时停牌，并在明确相关责任人后进行严格问责。与信息披露合规一样，公司应与监管部门保持良性沟通，对于内幕信息管理存在疑问的应当询问监管员的意见，杜绝违规风险的出现。在公司内部人员方面，公司应当聘请优秀的董事会秘书与证券事务代表，做好公司内部的信息管理工作；在公司外部人员方面，在涉及对外投融资、收并购等重大事件时，应聘请优秀的中介机构提供证券服务。