【中文摘要】《深圳经济特区城市更新条例》（简称《更新条例》）对城市更新项目中实施征收只作了原则性规定，而城市更新项目的实际需求则是，如何在丰富而又差异化的个案中找出最合适的路径？这既包括了如何正确理解立法要旨，又包括了如何确定正当的启动程序、实施流程以及补偿方案等。本文作为城市更新调解与征收实务系列文章的第三篇，将主要结合征收法律法规及《深圳市城市更新未签约部分房屋征收规定（征求意见稿）》，立足城市更新实务，回答城市更新中的行政征收实务中您所关注的问题。
【全文】
《更新条例》第三十六条规定，旧住宅区城市更新项目签约率达到“双95”（即已签署权利人人数以及专有部分面积占比均达到95%，以下简称“双95”）、城中村城市更新项目签约率达到“单95”（即已签署权利人人数占比达到95%，以下简称“单95”），未签约业主经区政府调解仍未能达成一致意见的，可以由区政府对该部分房屋实施征收。《更新条例》对于城市更新征收的条件进行了规定，但对于城市更新行政征收的具体流程并未做明确规定，仅提到区人民政府对未签约部分房屋实施征收的，需依照法律、行政法规等相关规定。正是由于对城市更新行政征收流程缺乏具体制度设计，而实践中理解又各不相同，无标准可循，客观上延缓了城市更新行政征收的进度。
除《更新条例》外，与城市更新行政征收相关的法律法规及政策如下：
注：目前个别区级政府机关发布了征收工作指引，比如《深圳市龙岗区城市更新项目房屋征收与补偿工作操作规程》（深龙更新整备〔2021〕91号，2021年6月29日发布），但因该等区政府规范性文件与《292号文》以及《征收规定（征求意见稿）》相比，并无太大突破，因此，本文不一一介绍并对比分析。
上述法律法规及政策中，《590号文》对行政征收的流程进行了原则性的规定，明确了行政征收的实施节点，包括征收补偿方案、社会稳定风险评估、征收决定、征收协议、征收补偿决定等。《292号文》在《590号文》基础上，对深圳市行政征收的具体流程进行了较为明确的规定，包括细化了深圳市行政征收的启动条件（增加了城市更新）、各流程节点的申请及受理机关、节点工作时限、等。而《征收规定（征求意见稿）》的发布则是在《更新条例》《292号文》基础上，进一步规范城市更新征收流程，细化城市更新行政征收的启动条件、各职能部门的职责，并增加了极有特色的“房屋征收决定预告及”征收回转“等内容，不过，该文目前尚属征求意见稿。
本文在《292号文》基础上，结合《590号文》《征收规定（征求意见稿）》，梳理城市更新行政征收流程。并结合本所服务的城市更新调解及征收项目的实操经验，对城市更新行政征收实务中各个实施节点的注意事项以及法律问题进行探讨。
一、城市更新行政征收总体流程
城市更新行政征收总体流程图如下：
二、征收启动
完成城市更新调解后至征收启动环节（即发布征收提示）的流程图如下：
对于上述城市更新行政征收启动流程，实务中常见的问题是：
（一）如何认定签约率符合《更新条例》规定
根据《更新条例》规定，旧住宅区及城中村城市更新项目调解的签约率要求为”单95“，而征收的签约率要求则为旧住宅区”双95“、城中村”单95“，因此签约率是否符合《更新条例》规定，是城市更新行政征收启动的重要前提条件，根据本律师团队在多个城市更新调解及征收项目的经验以及咨询各区城市更新局的结果，目前城市更新项目市场主体在计签约率时存在如下几种算法：
1.在确定签约率分母时，市场市场通常采取项目范围内有产权登记的物业按产证数量计算，无产权登记的物业按户（具体包括按栋、按层、按搬补协议份数、按专有部分认定”户“数，实践中不尽相同）的数量计算，两者相加作为分母，无疑，无产权登记的物业分别以栋、层、搬补协议份数、专有部分为标准确定户数并计算分母，分母的数量是不同的，对应计算出的签约率当然也是不同的。
2.在确定签约率分子时，实践中通常使用与分母相同的口径。
对于上述实践中市场主体不同的计算方法，区更新局在审查签约率时，需重点考虑如下内容：
1.旧住宅区城市更新项目非住宅专有部分（通常为底层商业）是否计入”双95“分母？
2.如何确定”城中村城市更新项目“的权利人人数基数，即如何确定”单95“分母（是城中村+旧住宅+住宅类历史违建物业，还是仅仅包括旧住宅+住宅类历史违建物业）？
3.”一人多套“或者”一套多人“如何认定权利人人数？是否参照《深圳经济特区物业管理条例》，涉及一人多套，一套多人的均算一人，并去除重复项？
4.城市更新项目专项规划存在分期分项目的，如何认定签约率？这包括权利人数量和专有部门面积是以完整的城市更新单元规划范围为基础？还是以各分期范围或分项目范围为基础？如分期分项目的市场主体非同一主体的情况下，该如何确定权利人人数以及专有部门面积？
囿于文章篇幅限制，对于上述问题的具体理解与适用，笔者在本文中无法一一详细解读，具体可以关注本所后续发布的城市更新调解及征收系列问答，也欢迎随时与本所律师联系交流。
（二）如何理解并认定”调解无法达成一致“
根据《更新条例》三十六条规定，征收的前提条件之一是”经区人民政府调解未能达成一致“，那么，如何理解”经调解未能达成一致“？实践中存在如下两种理解：
1.经区人民政府组织，市场主体与未签约业主进行了调解工作，并实质开展了调解，但最终未能协商一致
2.经区人民政府组织，市场主体或未签约业主明确表达或者以其他方式表明无法通过调解达成一致，包括未签约业主拒绝调解、未签约业主拒不参加调解、未签约业主就搬迁补偿安置事宜提起诉讼或仲裁、未签约业主经送达后仍无法取得联系。
对于上述两种理解，笔者认为第二种理解更为合理，理由如下：
在本系列文章的第二篇中已提到，在久拖未决的城市更新项目中，考虑到调解、征收因素介入后的补偿标准与市场主体的补偿标准、未签约业主的预期补偿标准相去甚远，基本不可能达成”当事人协商一致“向行政机关申请调解的局面。同样的，在基本不可能达成”当事人协商一致“向行政机关申请调解的局面下，很容易出现未签约业主拒绝参加调解的情形。如果按照上述第一种理解，则该情形未达到《更新条例》规定”经区人民政府调解未能达成一致“的征收前提条件，意味着无法启动行政征收，这种理解则使得城市更新行政征收的启动条件过于严格，甚至近乎为零。
（三）如何确定房屋征收范围
征收启动后，根据《292号文》第十条第二款、《征收规定（征求意见稿）》第九条，由区更新局根据城市更新项目专项规划以及未签约房屋的位置、权属等信息确定房屋征收范围。但前述规定并未明确，划定房屋征收范围是否必须涵盖全部未签约房屋？是否可以将全部未签约房屋进行分批次划定房屋征收范围？
结合本团队服务的某城市更新项目行政征收服务经验，在该项目依据《更新条例》研究开展城市更新征收过程中，区城市更新局以及区政府先后针对部分未签约房屋因涉及地铁建设为由单独发布了征收提示以及征收决定。因此，在行政征收的法律法规层面以及实际工作中，并没有禁止分批次划定房屋征收范围，单独实施行政征收。
三、确定征收补偿方案
自征收提示发布后至确定征收方案环节的流程图如下：
对于上述城市更新行政征收补偿方案启动流程，实务中常见的问题是：
（一）征收提示发布后的注意事项
根据《征收规定（征求意见稿）》，自征收提示公告之日起至征收决定生效之日止，因下列行为导致增加房屋征收补偿费用的，增加部分不作补偿：
1. 新建、改建、扩建、装修房屋；
2. 改变房屋和土地用途；
3. 已依法取得建房批准文件但尚未建造完毕的房屋的续建；
4. 新签订租赁期限截止日在征收提示发布之日起1年以后的房屋租赁合同；
5. 除婚姻、出生、回国、军人退伍转业、刑满释放和解除劳动教养等必须办理户口迁入、分户之外的其他户口迁入和分户；
6. 以被征收房屋为注册地址办理工商注册登记、变更手续；
7. 其他不当增加补偿费用的行为。
根据上述规定，对于区城市更新局以及市场主体而言，注意根据前期城市更新意愿征集以及确权阶段取得的权属证明材料，确认拟征收物业的现状情况，并注意通过卫星图、拍照等方式对拟征收物业的实际情况进行证据固化，避免在后续征收测绘及评估环节发生上述规定情形的认定争议。对于未签约业主而言，注意跟进项目调解及征收的动态，避免因征收提示公告后盲目进行上述行为而无法取得预期的补偿。
（二）关于征收补偿方案听证的启动
根据《征收规定（征求意见稿）》第十五条规定，房屋征收补偿方案的听证启动不属于规定的必经环节，需由房屋物业权利人提出申请。
（三）关于城市更新行政征收提示的有效期
根据《292号文》第十一条第二款规定，征收提示公告后1年内尚未作出房屋征收决定，次年度房屋征收计划仍对房屋征收作出计划安排的，房屋征收部门应当在计划批准后3个工作日内再次发布征收提示。《征收规定（征求意见稿）》第十条也有类似规定。
但根据《更新条例》第三十七条规定，城市更新项目行政征收可以不纳入全市年度房屋征收计划，而城市更新项目启动征收已是别无他法，在此情况下，《征收规定（征求意见稿）》仍明确征收提示1年尚未作出征收决定可以再次发布，与《更新条例》创立个别征收制度的目的相悖。
四、发布征收决定
自确定征收补偿方案后至发布征收决定环节的流程图如下：
上述流程中，征收决定预告程序是《征收规定（征求意见稿）》的创新点之一，即区政府决定实施房屋征收的，应当发布房屋征收决定预告，预告期为10个工作日。此外，对于上述城市更新行政征收决定流程，实务中常见的问题是：
（一）发布征收决定的前提条件
在实践中，主管部门提出，虽然城市更新行政征收可以不纳入全市年度房屋征收计划，但仍需遵循《292号文》第十九条规定，即在发布征收决定前，城市更新项目应具备如下条件：
1.拟征收房屋项目符合国民经济和社会发展规划的要求，并取得发展改革部门对项目建议书或者可行性研究报告的批复；
2.建设项目已纳入辖区国民经济和社会发展年度计划；
3.城市更新项目具有已经批准生效的城市更新单元规划；
4.已按程序进行社会稳定风险评估、征求意见；
5.房屋征收补偿费用已足额到位，专户存储；
6.已根据《292号文》规定制定征收补偿方案。
（二）如何确定征收回转的节点
根据《征收规定（征求意见稿）》第十九条规定，区人民政府发布征收决定后，市场主体不得与未签约业主签署搬迁补偿安置协议。在本团队律师服务的某城市更新调解及征收项目中，该区城市更新局以及司法局均认同该观点，该观点的合法依据在于：
1.《民法典》第二百二十九条：因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。
2.《292号文》第二十条第三款：房屋征收决定自公告之日起生效。
根据上述规定，因房屋征收决定自公告之日生效，由于房屋征收决定导致了物权变更，因此，自政府发布征收决定之日起，市场主体不得与未签约业主签署搬迁补偿安置协议。
笔者认为虽然目前理论界对于征收决定的生效存在不同的理解，但是从法律条文分析来看，上述观点有其合理性，因此，征收回转的节点应划定在征收决定发布。即征收决定发布后，市场主体不得与未签约业主签署搬补协议；征收决定发布前，市场主体与未签约业主签署搬补协议的，征收终止。这实际上也再次为市场主体与未签约业主开辟了市场化解决争议的空间。
综上所述，考虑到征收决定对于未签约业主的签约动力影响最直接，如《征收规定（征求意见稿）》正式发布后，市场主体应争取在征收决定预告期内与未签约业主签署搬补协议，避免征收决定生效后，未签约的被搬迁物业只能通过行政征收形成单一主体。
五、签署征收协议/发布征收补偿决定
自征收决定发布后至签署征收协议/发布征收补偿决定环节的流程图如下：
对于上述城市更新行政征收协议或征收补偿决定流程，实务中常见的问题是：
（一）如何确定市场主体与政府相关部门签署搬补协议的时间节点
根据《更新条例》第三十九条区人民政府征收取得的物业权利，由相关部门按照有关规定与市场主体协商签订搬迁补偿协议。因此，城市更新行政征收的终点是政府有关部门与市场主体签署搬补协议，进而形成单一主体进行实施主体确认。所以如何确定市场主体与政府相关部门签署搬补协议的时间节点，也成为城市更新行政征收的关键问题之一。
实践中，对于上述时间节点，区城市更新局或司法局存在如下两种理解：
1.在征收机关与征收对象签署征收补偿协议之后，方可与市场主体签署搬迁补偿安置协议。
2.如征收对象拒绝签署征收补偿协议的，需在政府发布征收补偿决定后，政府部门才能与市场主体签署搬迁补偿安置协议。
笔者认为，上述时间节点与”如何确定征收回转的节点“本质是一个节点，即征收导致的被搬迁物业权属变更究竟发生在哪个节点，因为不可能存在权利真空的情况，所以如果认定征收决定发布后，被搬迁物业的物权已经发生了变动，无法进行”征收回转“，那么就意味着政府有关部门已经成为了该被搬迁物业的权利人，市场主体便可以提出，在征收决定发布后，由政府有关部门与市场主体签署搬迁补偿安置协议。
（二）征收补偿决定的适用情形
根据《292号文》第四十六条以及《征收规定（征求意见稿）》第三十条规定，征收补偿决定适用于如下情形：
1.房屋征收部门与征收对象在征收补偿方案确定的签约期限内达不成征收补偿协议；
2.被征收房屋所有人不明确。
六、强制执行
征收协议签署后拒不履行或发布征收补偿决定后的行政征收强制执行环节的流程图如下：
对于上述城市更新行政征收强制征收流程，笔者提示如下：
（一）强制执行的适用情形
根据《292号文》第四十九条以及《征收规定（征求意见稿）》第二十八条规定，征收强制执行适用于如下情形：
1.征收对象签署征收补偿协议后，拒不履行征收补偿协议；
2.征收补偿决定发布后，征收对象在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，且在补偿决定规定的期限内不履行补偿决定。
至此，城市更新调解与征收实务系列文章暂告一段落，笔者将持续关注城市更新行政调解及征收的相关法规。政策，并结合本律师团队的项目服务经验，并在下一阶段推出城市更新行政调解及征收系列问答，分享城市更新行政调解及征收的具体重难点工作及解决思路，敬请期待。
