【中文摘要】新《环境保护法》明确规定了生态补偿制度，标志着我国生态补偿制度步入法制化进程。我国生态补偿制度法制化方面存在不足，如生态补偿的专门立法缺乏以及现有的生态补偿的立法规定缺乏系可操作性，探讨新《环境保护法》中有关生态补偿制度规定的立法，进而提出推进生态补偿制度法制化进程的建议意义重大。

【中文关键字】新《环境保护法》；生态补偿制度；法制化

【全文】

       2014年4月24日修订通过的《环境保护法》，明确将推进生态文明建设作为环境保护法的立法目的之一，体现了我国建设生态文明的新理念和新要求[1]。为实现这一立法目的，新《环境保护法》规定了生态补偿制度、生态保护红线制度、环境修复制度等具体制度。这些规定完善了1989年《环境保护法》偏重污染防治的不足，实现了我国环境保护立法在污染防治与生态保护方面的并重。新《环境保护法》第一次在环境保护基本法中确立生态补偿制度，使我国生态补偿制度进入到了法制化的道路上来，意义重大。但应当看到，新《环境保护法》虽然对生态补偿制度有所规定，但是这些规定过于原则，有关生态补偿的关键问题，如生态补偿的原则、标准、主体、方式及资金来源等还缺乏明确规定，新《环境保护法》对于生态补偿制度的规定并不具有可操作性，生态补偿法律体系还有待进一步系统和完善。因此，新《环境保护法》对生态补偿制度的规定只是为生态补偿制度法制化奠定基础，是生态补偿制度法制化的开始，而不是结束。

       一、新《环境保护法》确立生态补偿制度的背景

      （一）建立生态补偿机制是建设生态文明的重要内容

       生态补偿是促进生态保护和环境污染外部成本内部化的经济政策工具，可以协调环境权与发展权的关系，促进经济社会可持续发展。中国从20世纪90年代末期开始关注生态补偿，“十一五”以来，党中央、国务院对建立生态补偿机制高度重视，把建立生态补偿机制作为生态文明建设的重要内容。2005年12月3日，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，规定要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。党的十八大报告提出要“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对生态补偿机制发展提出明确要求[2]。由此可见，建立生态补偿机制，不仅是环境保护的重要手段，更是我国现阶段及今后一段时期内建设生态文明的重要内容。

      （二）生态补偿制度法制化是发达国家生态补偿的成功经验

       发达国家生态补偿实践可追溯到20世纪初，如美国、德国等国的矿区生态修复，美国土地休耕生态补偿、日本的水源地生态补偿等。此后，各国生态补偿领域逐步拓展到森林资源开发、流域开发、生物多样性保护、炭汇交易等领域，并取得了较好效果。

       发达国家以环境保护为目的的各类补偿活动主要集中在农业一环境领域。美国的生态补偿实践中，在农业环境政策中注重与农村生态环境的保护是其重要特色。从20世纪初开始，土地长期休耕成为美国农业环境保护中的一项基本政策。美国早在1920年颁布的《矿产租赁法》，对保护土地和资源作了明确规定。1933年美国颁布《农业调整法案》，规定国家财政对休耕或改种具有水土保持作用的农作物的农民实施补偿。美国随后颁布的一系列《农业法案》、《农场法案》逐步扩大了长期休耕的土地规模，并且将湿地保护、水质保护和栖息地保护等内容包括进来{1}。1977年8月，美国颁布《露天采矿管理与复垦法》，对恢复治理（复垦）保证金作了明确规定。1980年，美国颁布《综合环境反应、补偿与责任法》（CERCLA，又称《超级基金法》），建立了以“先治理、后追责”为特征的环境侵权救济补偿基金制度，《超级基金法》中“危险物质反应基金制度”成为超级基金制度中的生态补偿法律制度。根据《超级基金法》的规定，联邦政府可以自行利用超级基金对污染场地进行调查和清理，然后就发生的费用向CERCLA责任主体追偿{2}。

       在德国，1975年公布了《联邦保护和发展森林法》，并正式形成森林经济、生态和社会三大效益一体化的林业发展战略。1991年设立生态补偿横向转移支付基金，即按照一定的补偿标准，由生态受益地区向生态保护地区支付资金。此外，德国还建立了矿区补偿基金制度。在生态补偿财政资金的来源方面，德国于1999年通过立法增加生态税（即消费税中附加的能源消耗税），2009年度的生态税收入已达175亿欧元，部分用于生态补偿{3}。

       在日本，自20世纪60年代起，随着日本经济快速发展，对水资源的需求急剧增加，政府为解决这一问题，不断修建水库，这就导致了水源区居民因库区淹没而遭受影响，水源区居民与水库建设者之间经常由于补偿问题而发生矛盾，日本政府因此认识到生态补偿的必要性，并通过立法确立生态补偿制度。1972年，日本颁布了《琵琶湖综合开发特别措施法》，规定了对水源区的利益补偿机制；1973年日本颁布《水源地区对策特别措施法》，把这种做法变为普遍制度而固定下来{4}。此后，日本又建立了“水源地区对策基金”制度作为《水源地区对策特别措施法》的补充。日本在1993年颁布《环境基本法》，确立了受益者负担原则，并于2006年修改《森林法》，建立了林地生态补偿制度。

       此外，欧盟也建立了生态补偿制度，主要通过其共同农业政策（CAP）[3]实现，也就是通过农业补贴和转移支付的方式对有利于生态环境保护的行为进行补偿。欧盟生态补偿立法主要表现为欧盟指令。根据第2080/92号指令，欧盟增加了对森林的财政支持额度。欧盟第1698/2005号农村发展指令规定，欧盟森林生态补偿制度的首要目标就在于改善环境和提升林农的生活水平。在具体机制上，欧盟几乎全部采用自愿性补偿机制{5}。欧盟第1698/2005号条例规定：农业环境支付应当授予那些自愿做出农业环境承诺的农民。在欧盟范围内基本上所有的农民都可以成为生态补偿的受益主体，但是需要农民作出农业环境承诺，同时在申请作出承诺之前就要使林地具备较高的环境属性，否则将会因为评判专家小组的打分较低，而失去接受生态补偿的资格{6}。

       由此可见，生态补偿较为成功的国家，其生态补偿的经验均均通过立法予以确定，有关生态补偿与修复责任、补偿资金渠道、补偿标准等都很明确{7}，生态补偿法制化是其生态补偿取得成功的重要保障。

      （三）我国生态补偿法律规定缺乏体系化

       我国现行环境保护单行法律法规，在其各自调整对象范围内对生态补偿作了一些规定。1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《矿产资源法》修正案，修改后《矿产资源法》对矿场资源补偿费作了规定，2008年修订后的《水污染防治法》对水环境生态保护补偿机制作了规定[4]。此外，《森林法》、《土地管理法》、《草原》、《水法》、《渔业法》等相关法律法规对土地、草原、水面等在各自领域的生态补偿制度也作了一些规定。而作为环保保护领域基本法的1989年《环境保护法》，受制于当时制定的时代背景，并未对生态补偿作出任何规定，这使得我国现行环境生态补偿立法零散，缺乏系统性、体系化。因此，新《环境保护法》将生态补偿确立为一项基本制度，是生态补偿制度法制化、体系化的必然要求。

      （四）我国部分省份已经开展生态补偿实践

       为推动生态补偿工作，原国家环境保护总局于2005年发布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（环发[2007]130号），积极推动流域生态补偿试点。目前，我国已有20多个省份试点流域生态补偿，在生态补偿实践方面进行积极探索。浙江省是我国最早开展全流域生态补偿的省份，从2005年至2008年，浙江省先后发布《于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》、《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》等规范性文件。福建省从2003年就开始在闽江、九龙江、晋江等流域开展生态补偿试点，目前三大流域均已建立生态补偿机制。此外，山西、江苏、河北、河南、湖南、海南、辽宁、西藏等省份均出台了相关规范性文件，积极开展生态补偿试点工作。2011年，财政部、环境保护部联合印发《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，启动中国首例跨省流域生态补偿试点工作。

       上述流域生态补偿实践取得了一定的效果，同时也为推进我国生态补偿机制法制化积累了很好的基础。但由于目前有关流域生态补偿的法律法规比较零散，有关生态补偿基本原则、补偿标准、补偿方式等还缺乏系统而明确的规定。此外，生态补偿实践中还存在着保护者和受益者权责不到位的情况。特别是1989年《环境保护法》受制于立法当时的局限，未能对生态补偿予以规定，在缺少上位法律依据的情况下，地方在实际执行生态补偿中很难迈开步子，这对流域生态补偿试点与探索产生了严重的制约作用，生态补偿作为的力度依然不够，生态补偿还存在着诸多问题。现有生态补偿范围偏窄，主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域，耕地及土壤生态补偿尚未纳入工作范畴；补偿资金来源方面，表现为以中央财政纵向转移支付为主，地方政府横向生态补偿和市场补偿机制缺失{8}。这些问题的解决，需要我国尽快完善生态补偿立法，为生态补偿实践提供有力的法律保障。

       二、新《环境保护法》对生态补偿制度的规定及其局限性

      （一）新《环境保护法》有关生态补偿的规定

       新《环境保护法》将生态补偿确立为环境保护的一项基本法律制度，即“国家建立、健全生态保护补偿制度”，并对生态补偿的两种基本类型作了规定[5]。

       一是以政府为主导的生态补偿，这是我国目前开展生态补偿试点实践中采用主要途径。由于生态补偿主体—生态保护者或利益受损者和生态补偿客体——生态受益者，通常处于不同的行政区，直接由生态保护者或利益受损者向生态受益者索取生态补偿费难度较大，一般通过国家或上级政府以财政转移支付形式向生态保护地区提供生态补偿费用，这是我国目前生态补偿实践中较多采用的方式。之所以采用这样补偿方式，其根源在于我国自然资源产权制度尚未建立，发挥市场主导作用的条件尚不充分{9}。

       二是以市场为导向的生态补偿。生态补偿所需资金庞大，政府仅能解决其中一部分，且政府主导往往成本较高，加之政府这只“有形的手”往往存在“失灵”情形，因此完全依靠政府主导来推动生态补偿，并非最佳选择。生态补偿制度建立在“谁破坏谁治理、谁受益谁补偿，谁保护谁有偿”的基本原则基础之上，在一定意义上是一种市场经济行为。在美国，相关土地生态补偿制度政策的实施通常与农产品的价格浮动、土地交易买卖价格的变化等相联系{10}。随着我国市场化进程的逐步推进及自然资源产权制度的逐步建立，市场补偿机制应当是我国生态补偿机制的发展趋势。

      （二）新《环境保护法》关于生态补偿制度规定的局限性

       新《环境保护法》在修订过程中，各方面一致认为应将其定位为环境保护领域的基础性、综合性法律，主要规定环境保护的基本原则和基本制度，具体制度则可以由其他单行法规定{11}。毋庸置疑，新《环境保护法》的这一定位有助于解决环境保护领域的共性问题，这也是我国在制定基础性法律时所遵循的原则。但在另一方面，这导致新《环境保护法》并不具有太多的可操作性。目前，生态补偿中的还存在一些关键问题亟待解决，如生态补偿基本原则、补偿利益主体、标准、方式及救济措施等。这些问题，还需要通过在未来制定生态补偿的单行法时予以明确。此外，生态补偿制度的实施还有赖于一些基础性的配套法律制度的制定和实施。如生态补偿利益主体的识别须以环境资源产权界定为前提，而我国迄今为止尚未建立自然资源产权制度，自然资源产权不明晰制约生态补偿机制的建立

       可见，新《环境保护法》有关生态补偿制度的规定，其意义在于为生态补偿制度法制化奠定基础，使我国未来在制定有关生态补偿具体规定时有上位法依据，并以此为起点，逐步建立一个较为完善的生态补偿立法体系。然而，从我国有关生态补偿立法现状来看，还无法满足生态补偿实践的需要。我国尚未制定生态补偿的专门立法，现有生态补偿立法规定缺乏可操作性，有关生态补偿的政策文件权威性和约束性不够{12}。因此，以新《环境保护法》为契机，加快推进生态补偿立法的完善，是推进生态补偿法制化的当务之急。

       三、生态补偿制度法制化的路径

      （一）国务院应尽快出台建立健全推进生态补偿机制的规范性文件

       生态补偿涉及经济和社会生活的众多方面，不仅涉及环保、林业、水利、国土、海洋、农业、财政、税收等诸多领域，还涉及中央和地方责任分工，利益关系错综复杂。目前，我国尚未制定生态补偿的专项立法，因此需要在国家层面出台相关推进生态补偿实践及政策、法律法规的规范性文件。因为生态补偿牵涉诸多部门及地方利益，必须通过国家层面的对各方利益进行协调，从而使生态补偿全国步调一致，形成一盘棋的局面。为此，国务院应当尽快出台《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》作为指导新时期生态补偿工作的纲领性文件。该文件主要规定以下内容：一是明确今后一段时期生态补偿工作的指导思想、基本原则、主要目标；二是明确今后一段时期建立和完善生态补偿制度的主要任务。这些任务包括如下内容：建立和完善生态补偿法规和标准体系，建立和完善与生态补偿有关的配套法律制度，这些法律制度主要包括环境资源产权制度、生态补偿标准制度等；三是明确各相关部门在生态补偿中的权责，明确中央和地方责任分工，进一步推进生态补偿试点工作；四是明确规定建立多元化生态补偿方式，加快推进市场补偿机制的形成；五是明确生态补偿领导责任制，将生态补偿工作纳入地方政府绩效考核，同时建立生态补偿协调机制。

      （二）完善生态补偿立法体系

       1.选择适合我国国情的生态补偿立法模式

       完善某一领域的立法体系，首要任务是选择合适的立法模式，生态补偿立法体系的完善亦是如此。生态补偿涉及财政、环保、林业、国土等众多领域，难以用一部立法对其予以全面规制。因此，生态补偿立法可采用以生态补偿综合法为主，辅之以其他单行法的模式，即在《水污染防治法》、《森立法》、《草原法》等对生态补偿已经作出规定的基础上，进行统一的生态补偿立法。而有关生态补偿的统一立法如何推进呢？从我国立法实践来看，通常有两种选择，其一，一步到位，直接制定规格较高的、法律层面的《生态补偿法》；其二，先制定行政法规层面的但《生态补偿条例》，待条件成熟后再将其升格为《生态补偿法》。从目前生态补偿的实践来看，生态补偿试点还在推进，还存在着诸多问题未得到解决。有鉴于此，选择第二种方式应当更加适合我国生态补偿实际情况，更有利于生态补偿法制化进程。

       2.生态补偿专项立法与其他环境保护单行法的关系

       制定《生态补偿条例》，应处理好其与现行环境污染防治单行法和自然资源保护单行法中有关生态补偿规定的关系。对此，我们不妨借鉴环境影响评立法体系中《环境影响评价法》与环境保护单行法中有关环境影响评价规定关系的处理方式。在环境影响评立法体系中，《环境影响评价法》是一般法，或者综合法，而其他单行法如《水污染防治法》、《水土保持法》、《大气污染防治法》中有关环境影响评价的条文，则是特别法。因此，生态补偿立法中《生态补偿条例》与现行环境保护单行法中有关生态补偿条文的关系，也是一般法与特别法的关系。

       3.《生态补偿条例》的立法定位

       作为生态补偿领域的综合性法律，其解决的应当是生态补偿实践中遇到共性问题，以及某些突出问题。一方面，应当在《生态补偿条例》就生态补偿的共性问题，如生态补偿内涵、基本原则、主体、方式、资金来源、申报程序、监管体制等作出具体的、操作性强的规定。有关补偿标准核算制度、生态服务价值评估核算制度、生态补偿环境监测制度等，均需以相应的科学方法作为技术支撑。因此，《生态补偿条例》对这些制度只需作出原则性规定，在制定《生态补偿条例》的基础上，应当及时制定和发布相关配套技术方法。如果缺乏国家层面统一的技术方法，生态补偿各利益相关者基于各自利益，往往采用不同的技术方法，必然在生态补偿资金核算、环境监测等方面出现结果迥异的情形，阻碍生态补偿机制的建立与运行。

      （三）制定和完善其他环境保护单行法及配套法律制度

       环境保护单行法中，除对生态补偿作出原则性规定外，更重要的是对其调整领域内有关生态补偿特别事项作出明确规定。在制定《土壤环境保护法》时，应当明确规定设立土壤生态环境补偿制度，其生态补偿资金主要来源于财政支付转移、财政专项资金、土地利用环境保证金。而在《大气污染防治法》、《水污染防治法》中，则应当对排污权交易制度、碳汇交易制度作出明确具体的规定；在《水法》中应当建立明晰的水权制度。这样可以推动排污权交易、碳汇交易制度、水权交易等市场补偿方式的形成。

       与此同时，应加快完善生态补偿配套基础性法律制度，如自然资源产权制度、环境税制度。从目前我国生态补偿制度的实践来看，产权不清晰是制约生态补偿制度发展的重大障碍，因为明确生态补偿主体、对象及其服务价值，必须以界定产权为前提。因此，各自然资源单行法，如《水法》、《森林法》、《草原法》中，应当对自然资源产权作出清晰界定。在环境税制度方面，早在2013年财政部会同国家税务总局和环境保护部，已经完成了环境保护税法（送审稿）的起草，并报送至国务院。国务院应当应当尽快将草案报送全国人大常委会审议，使这部法律尽早通过。

【作者简介】

陈勇（1976- ），男，湖南安乡人，长沙环境保护职业技术学院讲师，主要从事环境与资源保护法学研究。

【注释】

[1]2014年修订通过的《环境保护法》第一条规定：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”

[2]《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“十四、加快生态文明制度建设”部分指出，“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。”

[3]共同农业政策（Common Agriculture Policy， CAP）是在欧共体共同农业政策的基础上形成的。CAP?最早由《罗马条约》提出，自1962年开始实施。CAP实施后由于对环境并未足够重视，造成严重农业环境污染。为了解决日益突出的环境问题，在1999年柏林会议上，欧盟制定了农村发展的新政策，奠定了长期、全面、可持续发展的农业政策基础，使农村发展成为欧盟共同农业政策的支柱之一。参见宋波：《欧盟共同农业政策的改革及其特点》，载《国际经济合作》2003年第5期，第20-23页。

[4]《矿产资源法》（1996）第五条第二款规定：“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”《水污染防治法》（2008）第七条规定：“国家通过财政转移支付方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”

[5]新《环境保护法》第三十一条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”“国家加大对生态保护的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。”“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”

【参考文献】

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{2}李冬梅.美国CERCLA对构建我国土壤污染清理、修复法律责任的启示[J].长春市委党校学报，2011，（3）：60-64.

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{10}赵彦泰.美国的生态补偿制度[D].青岛：中国海洋大学，2010.

{11}信春鹰.《中华人民共和国环境保护法》学习读本[M].北京：中国民主法制出版社，2014.23.

{12}徐绍史.国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告.[EB/OL].bttp://www.npe.gov.cn/npe/zxbg/gwygystbcjzjsgzqkdbg/node-21194.htm.

稿件来源：《湖南警察学院学报》2014年第6期

原发布时间：2015年7月21日

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