【摘要】：政法传统系指在法律和司法活动中强调以共产党社会治理目标为核心并为其服务的一整套话语、知识以及权力的实践逻辑。其并非某种理性设计的结果，而是在革命斗争的长期实践中逐步形成的，是应对新政权在建立和巩固过程中之需要而产生的。以“文化大革命”为分界，人民法庭的政法传统大致经历了由“台前”的极端政治化至“幕后”弱政治化两大阶段。“文革”结束以后，司法解决纠纷的社会功能日益凸显，但由于我国一体化的权力架构及组织形式并未发生实质变化，司法与政治间的从属关系依然存在。这种工具主义与自治化的内在张力，对我国基层司法产生了深刻的影响。

【关键词】：人民法庭；政法传统；法律自治化

      一、引言

       “政法传统”一词现已成为研究我国司法制度及其运作逻辑的重要分析工具。其基本内涵系指“政策、法律的制定与实施必须服务于、服从于党和国家社会治理的根本目的，强调国家权力的相互配合和执政党的政治领导权在各种国家权力之间的主导、协调作用”。[1]就司法层面而言，系指司法活动须服从于共产党治理社会的目的，其实质是法律的“治理化”。[2]我国司法或者说法律的此种“治理化”传统既区别于中国古代法律传统，又不同于西方以及苏联共产主义的法律传统，而是中国共产党在长期革命斗争以及政权建设过程中创造性地对传统的、西方的以及苏联的法律传统进行整合形成的一种新传统，亦即黄宗智先生所谓“现代传统”。[3]其并非某种理性设计的结果，而是在革命斗争的长期实践中逐步形成的，是应对新政权在建立和巩固过程中国家权力下沉之需要而产生。[4]因此其表现出极强的实践理性和工具理性的特征。

       尽管如此，有关我国司法活动政法传统形成之历史脉络及其嬗变的研究却并不多见，偶有论及亦多呈碎片化之样态。这无疑会制约其作为一个规范的法律术语应有之明确性与解释力。正如论者所言，这些（法律）概念本身“是从法律的外部而不是从法律的内部来到我们面前的；它们所体现的，许多都不是现在的思想，更多是昔日的思想；如果与昔日相分离，这些概念的形式和含义就无法理解并且是专断恣意的；因此，为了真正合乎逻辑，它们的发展就一定要充分注意到它们的起源”。[5]鉴于此，本文拟以人民法庭为中心，就其发生、发展、变迁及其司法的政法逻辑从历史维度予以系统梳理和解读，以期能够发掘出指导当今中国法治建设的所谓“历史的指导力量”。[6]

       中国共产党领导的人民法庭的创建工作最早可追溯至第一次国内革命战争时期。在这一时期，伴随着农民运动的兴起，不少农村地区建立了以农民为主体的革命政权—农民协会，并制定了一系列规范性文件。旨在审判土豪劣绅及其他反革命分子的特别法庭亦得以大范围建立起来。例如湖南省于1927年1月成立了审判土豪劣绅特别法庭，以惩办破坏农民运动的土豪劣绅及一切反革命罪犯。[7]特别法庭成为此后革命斗争中专门人民法庭及社会主义建设时期的乡村人民法庭的雏形。

       由于法庭的建立发端于极端艰难和复杂的革命斗争时期，因此其建立本身即包含工具主义色彩，加之共产主义的法律治理化传统，作为对阶级敌人专政的暴力机器，法律和司法并不具备独立于政治的必要性；相反，二者必须从属于政治，并为政治中心工作服务。这在政务院政治法律委员会彭真副主任向政务院第84次政务会议的报告中有明确的表述：“政法工作不是一种只坐在屋子里办公事、搞文犊的工作，而是一种广泛与群众运动结合的实际工作，要指导与密切联系群众、通过群众、依靠群众来推进工作。在目前情况下，我们尚不宜过分强调部门间的精细分工，应该强调各部门相互间，和各部门内部，都围绕中心工作任务而通力合作。”[8]法律和司法在此完全成为福柯意义上的治理手法，二者均为党改造、治理社会之手段或者说权力资源。因此司法的目标亦必然随党的中心工作的变化而有所不同。

       从宏观历史背景出发，无论是在夺取政权的革命战争年代，还是新中国成立之后直至“文化大革命”结束前夕对社会秩序进行全面改造和重构的较长历史时期，虽然党的具体工作重心因革命形势而变化，但“阶级斗争”的哲学观一直是党和政府开展一切工作的根本指导。斗争区分“人民”和“敌人”，强调对“敌人”进行专政以保护“人民”利益。法庭只是“人民”对“敌人”专政的工具之一。[9]其结果是，“所有的社会控制和冲突解决办法的政策围绕着‘人民’和‘敌人’而形成：‘人民’内部矛盾必须以‘民主的’、‘说服’和‘教育’的方法，而‘敌我矛盾’必须以专政（包括‘依法制裁’）的方法解决。”[10]专政意味着压迫和暴力，而“说服”、“教育”的标准则是党的意识形态及其在一定时期的路线、方针和政策。司法的此种极端政治化，使其纠纷解决的社会功能在一整套抽象的政治话语系统中变得隐而不现。

       “文化大革命”结束以后，中国进入一个崭新的历史时期。十一届三中全会明确提出了将党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来的重要决议，并将民主与法制建设作为今后相当长时期的一项重要工作确定下来。随着市场经济的建立和发展，政治上民主和法制的推进，尤其是80年代末大规模法制运动的出现以及依法治国的确立，我国的政法环境发生了巨大转变。法律的自主性逐渐提高，司法解决纠纷的社会功能亦日益凸显。如有论者指出，“从毛泽东个人魅力型的领导转向更理性和法治的领导，这构成了后毛泽东时期改革的深层特征……后毛泽东时代的政府可以运用传统价值和非官方的社会组织将纠纷遏制于萌芽之时，而一旦纠纷升级，它更趋于鼓励争执者诉诸法律机制。”[11]然而，在国家权力架构并未发生根本转变的条件下，加之传统的固滞性，法律治理化的政法传统并未彻底消失，而是由前台退至幕后，但依然决定着我国基层司法运作的内在逻辑与外在模式。

      二、司法政治化：从政治上来立法又从政治上来司法

       既然法律和司法系因革命斗争之需要而产生，那么其存在和运作当然不能脱离为政治斗争服务之使命。工农政权初创时期，并没有专门的司法机构，涉及司法方面的事务一律由工农政府统一掌握。其任务是，“根据党关于组织与扩大工农武装、开展游击战争、发展与巩固革命根据地、摧毁封建势力、打到土豪、分配土地这一总任务，严厉镇压反革命、镇压地主富农的反抗；保护农民分得的土地和其他生产资料；保障男女平等、婚姻自由。”[12]这种司法与行政职能和机构合一的状况一直持续到1936年陕甘宁省工农政府成立之前。陕甘宁省工农政府成立之后，中央工农政府成立了西北办事处，并下设司法部，统领陕北、陕甘、陕甘宁三个省及所属县的司法行政事宜。[13]至此，在革命政权内部实现了司法和行政职能的区分，司法机构与纯粹的行政性机构亦有所分离。但是司法仍隶属于行政，司法机构亦没有独立的地位，其在性质上依然属于政府内部之一部门。

       司法与行政的这种隶属关系得到了党的领导阶层认同，并随着革命形势的推进得以不断强化。抗日战争全面爆发以后，党的革命任务随之发生变化，司法工作亦作了相应调整。毛泽东在谈到抗日战争时期边区司法机关的任务时指出，司法工作总得精神是贯彻执行抗日民主政府的施政方针，“以反对日本帝国主义，保护抗日的人民，调节各抗日阶层的利益，改良工农的生活和镇压汉奸、反动派为基本出发点。”[14]为了更好地发挥司法工作为政治服务的功能，司法机关与同级人民政府的关系被明确规定为：“各级司法机关是同级政府的组成部分，在同级政府统一领导下进行工作；同时，并实行了专员兼分庭庭长和县长兼司法处处长的制度。”[15]

       解放战争时期，人民司法的主要目标和任务又转向了为夺取解放战争的全面胜利而保驾护航。1954年，时任最高人民法院副院长的马锡五将解放战争时期陕甘宁边区的司法目标总结为五大方面：（1）部分敌占区的司法机关干部参加战勤或直接参加军队工作；（2）自一九四七年党的土地政策转向彻底废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度以后，司法机关即……组织人民法庭，审判破坏土地改革的罪犯；（3）在恢复区和新解放区，配合公安机关……处理敌伪分子、暗藏的特务破坏分子及土匪流氓等；（4）恢复与建立健全机构及必要制度，加强对犯人的管理，实行“法官下乡，就地审判”，处理民刑案件；（5）随着西北全区的解放，打碎国民党反动法院，向西北各省输送大批的人民司法干部，迅速普遍地建立西北各级司法机构。[16]

       上述五方面的任务表明，解放战争时期的司法工作远远超出了现代意义上司法的范围，其除了继续沿袭人民司法的革命传统，直接或者通过镇压反革命分子及审理各类刑民案件而间接地贯彻执行党的方针政策及法律条例外，司法机构还直接参与了新政权的建设活动，即打破旧的司法机器并协助建立新司法机构。虽然历经较长时期的发展，但司法活动并未向自治化方向发展。相反，长期围绕党的工作重心工作，使得司法机关愈益被纳入到政治链条之中。从而奠定了司法工作在新中国成立后较长时间内强行政化的新传统。

       新中国的成立，标志着夺取政权的大规模革命战争基本结束，中国共产党领导的新政府要经历一个“从争夺政权到建设政权、从战争到和平、从农村到城市、从部分地区到全国”的重大角色转变，并肩负着将中国建设成为“一个现代民族国家”的重要历史使命，[17]所以如何建立健全国家机器，巩固革命政权以及恢复和发展生产成为党在新时期的首要任务。当然，在这一阶段，司法仍须“为中心工作服务”。人民日报1951年的一篇社论旗帜鲜明地指出，“政法工作要围绕中心工作。什么是中心环节呢？在政治上是继续完成土地改革，彻底肃清一切反革命残余，在政权建设上，就是要进一步开好足以团结各界人民共同进行工作的各级各界人民代表会议或人民代表大会。”[18]可见在这一历史过程中，法律和司法更多地是作为建国方略，而非治国方略。法律和司法要扮演的角色，是推进对现有社会秩序的全面改造和重新构建。[19]二者承担着广泛而且（对政权巩固来说）至为关键的政治职能。董必武在第一届全国司法会议上的讲话中甚至将司法机关的重要性与武装部队相提并论：我们是取得革命胜利的国家，是人民民主专政的国家，人民民主专政最锐利的武器，如果说司法工作不是第一位的话，也是第二位。当我们在跟反革命作武装斗争的时候，当然武装是第一位，在革命战争胜利的初期，武装也还有很大的重要性。可是社会一经脱离了战争的影响，那未司法工作和公安工作，就成为人民国家手中对付反革命，维持社会秩序最重要的工具。[20]

       司法部门的重要性并不在于，“通过司法审判这种独立的、理性的、专业化的、保障不受偏见的技术来捍卫民主政治的最后成果，”[21]而是要直接加入到民主政治中的利益争夺场域，即积极参与到对社会进行全面改造，及对阶级敌人进行暴力专政的政治斗争之中。此后（文化大革命砸烂公检法之前）的历次政治运动，司法部门一直犹如革命战争时期的武装部队一样战斗于最前线。如为了配合“三反”、“五反”及“普选”运动的开展，全国各地设置了大量临时性人民法庭，并于这些运动结束后予以撤销。1953年，第二届全国司法会议再次确认了，“人民司法是巩固人民民主专政的一种武器；人民司法工作者必须站稳人民的立场，全心全意地运用人民司法这个武器。”[22]在1959年5月16日召开的全国公安、检察、司法先进工作者大会上，董必武更是将是否有利于党的领导，是否利于贯彻党的方针政策以及是否利于为党和国家中心工作服务等作为衡量政法工作经验优劣的标准。[23]

       以上分析不难发现，尽管党的中心工作在不同的历史时期有所侧重，然司法机构自其产生起便从未摆脱过政治权力的母体，司法的政治化亦未曾有丝毫改变，其具体目标须始终追随政治斗争的需要。司法与政治不分彼此的亲密关系背后隐含的根本逻辑则是马克思列宁主义关于国家与法律的学说，即认为国家是阶级矛盾不可调和的产物，是一个阶级统治另一个阶级的工具；法律则被视为国家进行阶级统治的手段之一，其体现并服务于统治阶级的利益。在人民民主专政的国家，法律是由翻过身来的全国大多数的人民对过去压迫他们或超经济地剥削他们的少数人，实行阶级专政的工具。[24]所以，人民司法的基本精神不是要独立而公正地分配正义，而是要随时配合政治斗争的需要，“把马、恩、列、斯的观点和毛泽东思想贯彻到司法工作中去”。[25]也正因为如此，谢觉哉在1949年司法培训班的讲话中强调，“我们的司法工作一定要懂政治，不懂政治决不会懂得法律，不懂新民主主义的政治，决不会懂得新民主主义的法律。”并倡导司法工作在没有法律时，要“从政治上了解问题，从政治上解决问题，即是从政治上来司法又从政治上来立法”；有了法律后应“从政治上来‘立’又要从政治上来‘司’”。总之，“没有法用政治来司法，有了法也要用政治来司法。”[26]

      三、服务政治：从巡回审判到人民法庭

       前面的分析业已表明，在整个毛泽东时期，司法与政治并无实质之别，司法工作只是党夺取、巩固、建设政权的总体性政治活动中的一环，其必须服务于政治中心工作。因此司法活动的开展就不能仅仅从法条主义出发，而要将党的方针政策融入司法过程中。诚如达玛什卡所言，“虽然一个真正的能动型国家中的司法可能会涉及到一起官员间或私人间的纠纷，但它实际上独立于纠纷解决本身。……能动主义司法的最终目的在于将国家政策贯彻到法官所审理的案件之中。”[27]在这种极端工具主义主导下，司法机构的设置本身也必须遵循为政治中心工作服务的原则。人民法庭的产生和演变过程对此有着最为直接的体现。

       “人民法庭”作为一个规范性的政法概念，最早确立于1947年9月中国共产党全国土地会议通过的《中国土地法大纲》（以下简称《大纲》）。[28]此后，虽其内涵几经变迁，然“人民法庭”这一称谓却一直沿用至今。《大纲》颁行以前，为便利群众诉讼、迅速惩罚和镇压各类反革命分子，以及教育群众、提高群众政治觉悟，基层司法多采用人民陪审、公审、就地审判和巡回审判等方式，[29]并逐渐开始建立巡回法庭。如1932年6月9日中华苏维埃共和国中央执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》第12条规定：“各级裁判部可以组织巡回法庭，到出事地点去审判比较有重要意义的案件，以吸收广大的群众来参加旁听。”革命时期的这些司法实践和司法机构设置的摸索，成为我国人民法庭的重要制度渊源。

       建国初期，为了配合一系列社会改革运动的开展，及时有效地审理与特定政治运动相关的案件，保障政治运动的顺利推进，大量临时性的人民法庭得以相继建立起来。主要包括，以镇压反革命和推行土地改革为己任的人民法庭，配合“三反”、“五反”运动而临时设置的人民法庭，也有为全国性普选工作服务的人民法庭，此外还有一些改造特定行业的专门人民法庭。这些临时性的和专门性的人民法庭设立之初，其旨在为相应的政治运动服务，然而，在社会改造运动后期则逐步被改建成现代意义上的人民法庭。

       1950年7月20日，中央人民政府公布了新中国关于人民法庭组织建设的第一个规范性法律文件—《人民法庭组织通则》（以下简称《通则》）。《通则》第1条规定：“其（人民法庭）任务是运用司法程序，惩治危害人民与国家利益、阴谋暴乱、破坏社会治安的恶霸、土匪、特务、反革命分子及违抗土地改革法令的罪犯，以巩固人民民主专政，顺利地完成土地改革。此外，关于土地改革中划分阶级成份的争执及其他有关土地改革的案件，亦均由人民法庭受理之。”同时还规定，“人民法庭任务完毕已无存在必要时，由省及省以上人民政府以命令撤销之。”通过上述规定可以发现，土改时期的人民法庭纯因政治需要而设，其首要目标不是解决纠纷，而是镇压反革命分子以巩固革命政权，处罚违反土改政策、法令的违法犯罪行为以保障土改运动的顺利推进，而当这种政治使命完成时，其存在价值便告消灭。

       为了顺应土改形势的发展，切实发挥人民法庭为土改运动服务的政治功能，最高人民法院、最高人民检察署、司法部于1951年10月24日联合发布了关于土改地区的人民司法机关必须大力参加人民法庭工作的指示。该指示一方面重申并着重强调了人民法庭“直接地、明白地为政治服务”的目标定位，另一方面促进了土改人民法庭在全国范围内的全面建立。

       ……各级人民司法机关必须以最大的努力直接参加并支持广大人民群众反对封建土地制度的革命斗争，保证土地改革任务的胜利完成！为此，一切准备土改与实行土改地区的人民司法机关，应在人民政府的统一领导下，以做好人民法院的工作为自己的中心任务……各级人民司法机关，必须从人民法庭工作中，深刻体会人民司法直接地、明白地为政治服务的特性……一切准备土改与实行土改地区的人民司法机关能否主动积极地参加人民法庭的工作，应该成为考察他们政治责任心强弱与工作成绩大小的重要标志。[30]

       土改运动尚未结束，根据中共中央的指示，1951年底国家机关、部队和国营企业内部又开展了反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反”运动。“三反”运动伊始即同时在全国私营工商业中进行了反行贿、反偷税漏税、反盗窃国家资财、反偷工减料、反盗窃国家经济情报的“五反”运动。为及时处理“三反”、“五反”运动中出现的案件，保障运动的顺利进行，中央人民政府政务院分别于1952年3月24日和30日先后公布了《关于“五反”运动中成立人民法庭的规定》和《关于“三反”运动中成立人民法庭的规定》。作为“三反”和“五反”运动的专门性审判机构，如土改运动时的专门人民法庭一样，这两类人民法庭亦随其使命的完成而终止。如《关于“五反”运动中成立人民法庭的规定》第7条规定：“市人民法庭及其分庭于”五反“运动结束和任务完毕后，由市人民政府以命令撤销之。”《关于“三反”运动中成立人民法庭的规定》末尾亦有相似条款，其第9条规定：“各单位人民法庭于”三反“运动结束和审判任务完毕后，由各该级人民政府和军事领导机关以命令撤销之。”

       1953年，随着建国以来第一次普选工作的展开，司法工作的中心任务，除了继续同敌人的暗害破坏行为及其他一切违犯国家法令和危害人民群众利益的行为进行坚决的斗争，以进一步巩固人民民主专政以外，还要从司法方面保障国家经济建设工作和全国及地方各级人民代表大会选举工作的顺利进行。[31]为此，《第二届全国司法会议决议》（以下简称《决议》）决定，“应由县、市人民法院派出人民法庭专门受理有关选举的诉讼案件。”并就普选人民法庭的数目、组成、与人民法院的关系、任务和工作方式等作了具体规定。[32]1953年下半年，伴随着基层选举在全国各地相继展开，选举地区的普选法庭亦随之相继建立起来。然而，与之前的各项政治运动中设立的专门人民法庭不同的是，普选人民法庭并没有因普选工作的结束而撤销，而是结合当时正在进行的巡回法庭建设工作，将其改建成巡回法庭。《决议》指出，“在选举工作完成后，即可以此人民法庭为基础，有计划地建立与健全县的巡回法庭。”其同时规定：

       巡回法庭除处理不甚重大复杂的刑事案件和民事案件外，并应领导所辖区域内的调解工作，给调解委员会的工作人员以具体指示和帮助，和通过案件的处理在人民群众中进行法纪的宣传教育。……各大城市的区人民法院，应以一个区或几个区为单位建立；已建立而尚不健全者应予以加强。省辖市人民法院如果案件过多或辖区较大者，可设市人民法院分庭，以便利人民进行诉讼。[33]

       上述规定表明，巡回法庭在职能上与此前为“镇反”、“土改”及“三反”、“五反”等运动服务的专门人民法庭有着较大的差异。社会改造运动时期，特别法庭专门处理与政治运动相关的各类违法犯罪行为，具有处理案件类别的特殊性及职权的广泛性，表现出极强的政治性和革命性；巡回法庭审理的案件则是一般的不甚复杂的刑事案件和民事案件，同时领导并帮助人民调解工作，可见其管辖的案件范围更具一般性和普遍性，因而凸显其纠纷解决的功能。[34]正是由于这种职能上的差异，导致专门人民法庭和巡回法庭在存续时间上的不同。对于专门人民法庭而言，特定政治运动一旦完成，其便无继续存在之必要；而巡回法庭的目标旨在解决一般的基层纠纷，因此其是一个常设性的审判机构，并最终被改建为固定设置的普通人民法庭。

       之所以在普选期间建立，甚至在普选法庭的基础上改建巡回法庭，与党和国家中心工作的变迁是不可分离的。伴随着土地改革等各项大的社会改革运动的基本完成，国家已开始进人了大规模的有计划的经济建设阶段，长期为中心工作服务的司法工作得以从直接地政治斗争和社会运动中解脱出来，转而服务经济建设活动，因此其政治色彩渐趋淡化，普通的解纷功能日益彰显。所以，为了便利群众诉讼，及时处理民间纠纷，清理大量积压案件，保障国家经济建设顺利发展，在基层司法机构普遍设立巡回法庭必然成为新时期司法工作服务政治的重要举措。

       然而，由于党的工作重心从激烈的社会改造运动转向了经济建设，人们的注意力也从政治运动转向日常生活层面。伴随着经济的恢复和发展，日常纠纷也随之多发，加之人民司法事无巨细皆主动介人的能动主义传统，仅仅依靠巡回法庭巡回办案，并不能够满足人民需求，故而案件积压、拖拉的现象日益严重。因此，在全国范围内的基层人民法院根据需要设置固定性的人民法庭便势在必行了。对此，一份当时的文件有着清晰的记载：

       但是在巡回法庭建立过程中，同时也发现了巡回法庭地点不固定，巡回和开庭时间不固定，人员不固定，诉讼人有时找几天，找几村还找不到法庭，因而群众反映巡回法庭好是好，就是找不到“庙门”.为了克服这些缺点，目前若干地区已在吸取过去各项社会改革运动中在一个县设几个人民法庭的经验，开始把巡回法庭改设为固定的人民法庭，作为县人民法院常设的派出庭。[35]

       以巡回法庭为基础，改设人民法庭的做法获得了1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国人民法院组织法》的认可。该法第17条规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。”该条实际上明确了人民法庭的性质，即属于基层人民法院的组成部分。这意味着人民法庭不再是服务于特定政治运动的临时性机构，而是开始走向常规化和固定化。此后，全国的县基层法院开始全面改造巡回法庭，并建立人民法庭。自1953年至1955年间，全国的县基层人民法院广泛地设立了巡回法庭，截至1955年，一共有3800多个巡回法庭被逐步改建为人民法庭。[36]

       以上初步勾勒出了一幅有关人民法庭在文化大革命之前这一历史时期的发生和变迁图景。回顾这一简图，不难得出以下结论：在强调司法为政治中心工作服务的强政治化历史背景下，人民法庭并没有自己独立的司法目标，而是从属于整个政治活动的需要。甚至人民法庭的产生本身就是司法机构响应“司法服务于政治中心工作”的口号的产物。亦即人民法庭之所以会被设立，根本性的原因恰在于其能够更好地服务于中心工作，而特定的政治运动一旦完成，其存在的合法性和必要性也即告消解。这就愈加强化了人民法庭的工具主义色彩和政治从属性。而且这种工具主义色彩和政治从属性并没有因其摆脱因时因事而设的临时性机构的性质而有所减轻，而是以较为隐秘的方式继续发挥作用。因为人民法庭作为一种常设性和固定的基层法院派出机构的确立，是在各项激烈的社会改造运动业已结束，党和国家开始转人以经济建设为中心的背景下进行的。这一时期的司法工作自然随之转向为经济建设这一中心工作服务，常设性的人民法庭于是作为服务经济的便捷手段而重新得以普遍建立。

      四、多重制度保障下的政法目标：局部悖离与总体实现

       既然人民法庭的司法目标同这一历史时期的整个司法工作一样，均要服务于政治目标及其需要，那么，党对司法活动的这种强政治化目标定位能否摆脱个体目标同制度目标之间的“离心力”而顺利转换为司法机构的实际行动呢？从有关这一历史阶段的文献资料上看，官方对司法活动目标的表达，在实践中至少出现了两个方面的、并彼此相反的偏离：一是司法自治性倾向；二是司法“实体非理性”化倾向。

       昂格尔认为，法律的自治性是现代法律制度（或法律秩序）的核心要件，其体现在实体内容、机构、方法与职业四个方面。：法律在实体内容上的自治性是指，政府制定和强制实行的规则不能令人信服地被看作只是重复了任何一种独特的非法律信念或标准，而不管后者是经济的、政治的还是宗教的。……法律在机构上的自治性在于，法律规则由那些以审判为主要任务的专门机构加以适用。……当上述那些专门机构论证自己行为合理性的方式不同于其他理论或实践所运用的论证方式时，法律就获得了方法论上的自治性。……最后，法律秩序还以职业的自治性为特性。一个由其活动、特权和训练所确定的特殊集团，即法律职业集团，操纵规则、充实法律机构及参加法律争讼的实践。[37]

       司法的自治性也可大致以此四项标准予以评价，即司法机构的自治性，强调司法机关的专业性和独立性；司法依据的自治性，强调作为裁判依据者须为经由法定程序制定并颁布的普遍性规范；司法方法的自治性以及司法职业的自治性，则凸显司法的技术化、专业化和精英化。虽然在整个毛泽东时代，官方宣扬中的司法一直以强政治化的面貌出现，[38]然而，大量的关于反旧法运动的文献材料，却从侧面显示出共产主义的司法活动在实践中并不总是如官方宣示的那样时刻从属于政治活动的需要，而是屡屡表现出自治化的倾向。其中，最为显著的事例莫过于抗日战争时期，陕甘宁边区高等法院主导的一次以强调司法专业化和规范化为主要内容的司法改革运动。

       1942年5月至1943年12月，针对当时边区司法系统政审合一，司法与行政不分，司法审判程序十分简便，审判方法随意，基本的制度和规章极为欠缺，以及司法人员专业化程度较低等特点，[39]时任陕甘宁边区高等法院代理院长的李木庵主持了一次旨在增强司法自治性的司法改革。此次改革所涉内容主要为：（1）改变过分强调法律阶级属性的做法，强调审判独立；（2）注重程序，加强规范化管理；（3）司法工作和司法人员专业化。[40]从改革的内容上看，此次司法改革旨在增进司法机构、人员、裁判依据以及司法方法等方面的自治性。这无疑同中国共产党强调为政治服务的人民司法路线是格格不入的，因此这次改革很快便以失败告终，李木庵等人的思想也被定性为旧法思想。尽管犹如昙花一现，但陕甘宁边区高等法院的此次改革却昭示出极端政治化的司法目标在实践中的去政治化倾向。这在当时那种浓郁的政治氛围中，的确是耐人寻味的现象。

       考察该司法改革的背景，促成此次改革的一个重要背景性因素就是李木庵等专业司法人员的到来。与那些缺少法律知识的工农干部相比，李木庵等人均有研习法律及法律工作的背景，对西方现代法制以及中华民国的法律制度亦极为了解。[41]可以说，李木庵等人拥有的是一套完全不同于工农干部的知识系统，因此也就决定了他们对待法律和司法问题上的不同态度和行为，以及与此相应的个人利益。

       正如有学者所言，“我们试图理解世界的方式很多，在诸多的版本之中，关于世界的描述就如同绘图一般；它们不仅仅是我们发现世界的产物，而且也是我们试图建构世界的结果。”[42]关于法律和司法的知识系统正是这一建构活动的“支配性情感”或者“集体梦想”。李木庵等人以西方法治精神与司法理念来认识边区司法和法律问题，亦即利用西方法治这一套知识系统“建构”问题的过程。而对“问题”的某种认识一旦形成，便自然会产生解决该“问题”的潜在冲动，并伺机将其转化为实际行动。因此，官方主导的司法之制度目标同个体目标之间呈现出长期互动与博弈的势态。李木庵司法改革的反常出现和以失败落幕，在某种程度上实际为制度目标同个体目标在实践中互动与博弈的结果（亦即司法政治化与司法自治化的博弈的结果）。[43]而且这种博弈几乎一直存续于文化大革命前的整个毛泽东时期，并未因此次司法改革的失败而终止。这可以从建国前夕以及新中国成立以后的多次大张旗鼓地反旧法运动和司法改造运动中间接地得到体现。

       服务政治的司法目标定位在实践中表现出的另一种偏离即是司法的“实体非理性”化倾向。黄宗智教授曾运用韦伯“实体理性”的概念展示了中国法制中实体和理性两个对立面的矛盾统一关系。他指出，如果将韦伯的形式理性的内涵扩展至恒常性和可预期性，那么清代的法律虽然是实体性的法律（在韦伯关于法律的理想类型中倾向于“非理性”的法律类型），但就其可预期性和恒常性而言，其同时却表现出实践的和工具理性意义上的合理化。[44]从这一层面上看，共产主义传统下的法律制度亦较贴近于“实体理性”。

       一方面，中国共产党所领导的革命政权的法律制度历来被视为阶级斗争和专政的工具，强调“从政治上来立法又从政治上来司法”，同时注重调查研究，追求实质正义，因此具有很强的“实体性”，即韦伯“卡迪司法”的特性；[45]另一方面，这一时期中国共产党领导下的法律制度并不是“绝对任意专断和主观主义的反复无常”的，[46]相反，它以意识形态和党的政策为基础为纠纷解决输入了“正确与错误的绝对标准”，党的司法工作的目的“不仅仅是为了修复被损害的关系，或者是提高生产，而是通过解决纠纷所代表的矛盾，‘矫正’争议者‘意识形态’和‘立场，达成与国家政策一致的解决办法”，[47]并在此过程中“教育群众、发动群众、组织群众，”以巩固人民民主专政。[48]由此便要求法官摆脱“坐堂问案”的陈腐办案方式，深入群众，“全心全意地运用人民司法这个武器，尽可能采取最为便利于人民的方法解决人民所要求我们（政法部门）解决的问题”。[49]可见，党的司法政策无论是在司法的目标上还是方式上，均设置有严格的限制。因此这一时期的司法在工具主义的层面上又呈现出“理性”的一面。

       然而，由于加入了司法机构及其人员的能动主义因素，作为整体的“实体理性”的法律制度的局部实践却往往以悖离其主旨的纯机会主义的方式在运作。本文将其称为“实体非理性”的司法方法。在这种情况下，司法活动要么表现出明目张胆地主观擅断，要么弃党的方针政策于不顾，单纯追求纠纷的平息，即所谓“无原则的调解”。司法工作中的擅断和滥权现象，董必武在第二届全国司法会议上的讲话中明确提到：“司法工作当前的严重问题有两个：就是错捕、错押、刑讯逼供和错判、错杀。……错捕、错押和刑讯逼供的情况不仅在法院范围里面有，在公安部门也有，甚至在下级行政人员和行政部门中也有。”[50]而且刘少奇在此后的一次谈话显示，司法活动中的滥权现象不仅没有得到彻底解决，且有扩大的趋势。[51]大跃进时期盲目长判和轻罪重判的现象更是十分突出，不少地区机械地以5年以上徒刑的案件所占比例的大小作为衡量是否“右倾”的标准，认为长判的比例越大越好。[52]

       此外，司法工作中还出现了不顾司法的政治职能而单纯地追求以调解结案的现象。为了达成调解，司法人员不惜一而再再而三地做当事人双方的工作，有的甚至采取一味苦劝、说好求情哀告的方式换取当事人双方的妥协。这种司法方式不仅造成案件处理迁延日久，徒增百姓讼累以及纠纷悬而未决的烦恼，而且也未能在解纷过程中有效地贯彻党的路线、方针和政策。这无疑是违背共产主义传统下追求实质理性的法律制度之初衷的，因此受到了上级法院的批评。但由于主要靠意识形态和党的方针政策等思想控制方法预防和调整“实体非理性”化倾向，缺乏有效的监督、控制措施，导致司法中的上述“非理性”化倾向无法得以根治。在追求个体目标的持久冲动下，实践中的司法人员在权衡利弊的基础上，势必会对制度目标形成一定的制约、折扣。当时的社会结构状况，从上到下的控制力度，以及可预期的不利后果等因素将直接影响着制约、折扣的幅度，即“实体非理性”化的程度。

       既然司法工作在中国共产党的主流意识形态中被定位为服务政治、并以追求实质理性为其要旨的活动，其在司法实践中又缘何会表现出自治性和实体非理性两种截然相反的趋势呢？如果从外在的社会结构和制度内在的缺陷来看，当然有其复杂的成因，而且欲对其作出系统而全面的阐述，固非寥寥数语所能胜任。

       然而，从根本上看，司法工作的最终承受者实际是一个个鲜活的个体，这些个体的出身、背景、社会地位、个人经历以及知识类别等决定了其独特的个人利益，最大化其利益的本能促使行动者（司法官）将包括制度规制在内的所有外在条件视作其利益实现的结构性条件，并且，他\她总能在各种结构性条件下近乎本能地捕捉到实现其最大化利益的（行动者主观上）最佳行动策略。因此，司法目标不会自动为行动者（法官）所践行，除非这种主动的行为符合其利益或者至少与其利益不相冲突。但这并不意味着恒定的制度目标在实践中没有立足的可能。行动者的逐利性和投机性在对制度目标的实现产生负面影响的同时，也蕴含着规制与利用的契机。因为外在条件虽不能够阻止其追求个体利益的步伐，却可以限制其追求最佳利益的方式和限度。由于社会结构性的条件一般具有较强的稳定性，故人为安排的制度实际发挥显性的制约作用。所以，为了使司法的先定目标能够稳定地、可预期地付诸实践，有必要设置一系列的保障制度，即人为地改变行动者（法官）行动的结构性条件，通过巧妙的制度安排迫使行动者（法官）基于个人利益的考量而“自愿地”以合乎制度目标的方式行动。因此，上述实践与表达背离的状况，相当程度上乃是因为：在行动者（法官）所追求的个体目标与制度目标的博弈中，规制行动者以保障制度目标实现的相关配套措施出现了松动和弱化的现象。尽管如此，由于司法一直处于党和政府的直接掌控之中，加之在政法系统内部频繁地进行整风、审干、反旧法、司法干部改造等政治运动，司法实践中的自治化和实体非理性倾向存续的时间和范围均十分有限，[53]因此保障了为政治服务的司法目标的总体实现。

      五、由台前至幕后：政法传统阴影下的基层司法

       包括乡村司法在内的整个司法制度在“文化大革命”期间几乎彻底瘫痪。“文化大革命”结束以后，作为对历史教训的沉痛反思，随着党和国家的工作重心由政治领域转向经济的恢复和发展，民主和法制亦被重新提上议事日程。1979年修订颁布了法院和检察院两个组织法和逮捕条例，自此司法制度的建设重新走上了正常发展的道路。[54]“依法治国，建设社会主义法制国家”的法治目标的提出，更是大大促进了我国法制现代化的发展，同时也有力地推动了司法的规范化和自治化。在“依法治国”总体方针下，中国十五大报告指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设。”[55]

       在自上而下的司法规范化建设中，人民法庭亦日益规模化、规范化、专业化和科学化。其具体表现为以下几个方面：一是经过一段时期的恢复和调整，人民法庭的设置逐步由“一乡（镇）一庭”的设置方法过渡到“中心人民法庭”制度，因此其设置趋于合理、稳定；二是人民法庭的硬件设施及法官待遇得到相当程度的改善。例如，为解决人民法庭的工作环境及法庭人员的生活问题，国务院办公厅于1988年10月29日发布了《转发最高人民法院、国家计委关于各级人民法院审判法庭建设意见的通知》。该通知第2条指出：“各地审判法庭建设的资金和建筑材料，应由同级计委、财政和物资部门解决。各省、自治区、直辖市以及计划单列市计委和财政部门，应当对下级法院审判法庭的建设给予一定的补贴。对人民法庭的建设也要根据各地实际情况统筹安排，纳入计划，分期解决。”此后，最高人民法院又陆续发布了多项有关人民法庭的规范性文件，大幅推进了人民法庭的发展。三是人民法庭办案方式的规范化和技术化。通过出台各类规范性法律文件，对人民法庭办理案件的程序、步骤及裁判文书的制作等均作了明确的规定。

       官方主导下的司法规范化和自治化改革确实在相当程度上增进了我国法律与司法的自治性和现代性。然而，由于上述司法改革发生于我国一体化的权力架构及组织形式均未发生实质变化的背景之下，达玛什卡的研究业已揭示了国家权力架构和基本组织形式同法律和司法的密切联系，[56]因此司法活动很难实现真正意义上的自治。

       但这不是说新时期的司法目标及其指引下的运作方式同毛泽东时期完全一样。虽然同样是为政治中心工作服务，但前后两段时期无论是“中心工作”的种类还是外在的背景条件均已发生了巨大变化。毛泽东时期的中心工作主要在于夺取并巩固政权，即所谓“实现国家权力下沉，将国家权力延伸到基层社会。”因此司法的目标和任务在于配合中心工作对敌人进行镇压和专政，这便要求人民法院要在基层社会始终在场。[57]由此决定了司法的极端政治化形象和特征。而恢复和发展时期则不一样，这一时期从政治背景上看最大的特点在于，随着全能主义国家的解体，市民社会开始在中国逐步萌发，国家与社会关系处于一个转型的过程中，[58]社会和个体的利益诉求获得一定程度的尊重；另一方面，党和国家的中心工作开始转向市场经济和民主政治建设，势必会大幅扩大对司法解纷功能的需求，同时现代民主和法制的倡导、推广也增强了公民的权利意识。这两方面共同促使传统极端政治化的司法开始逐步向弱政治化的方向转型，即司法解纷的社会功能愈渐凸显。

       即使如此，司法与政治间的从属关系依然存在。在发展和稳定的双重政治目标下，司法工作不仅被要求为经济建设服务，而且还被纳入进社会治安综合治理的整体框架。在基层法院及派出法庭，法官们一度甚至要承担大量的行政性事务，如发展生产、计划生育、扶贫工作，等等。[59]亦即在新的社会背景下，法律的工具主义传统依然存在，其只不过以一种较激烈的社会改造运动时期更为缓和、隐秘的方式为政治中心工作服务。因此，其背后的运作逻辑是同共产主义早期的司法实践一脉相承的，是共产主义司法传统的委婉体现。

       在传统一体化的权力组织形式下进行旨在实现法律和司法自治化的现代法制建设必然会导致其内部某种程度的分裂和紧张。这种法律制度内部的紧张关系类似于昂格尔在探讨“官僚法”时所揭示出的“工具主义”与“合法性”的对立：

       如果就公共和实在规则只是国家政策的工具而言，那么，只要统治者的认识和利益发生变化，这些规则就可以随意取代。如果相反，法律体现了内在正义和必然性的秩序，那么它们就会被统治者和被统治者认为是政府不能也不应破坏的行为标准。[60]

       在我国，由国家权力主导的自上而下的法律自治化变革，又同时受到工具主义倾向的压制和制约。法律机体内在的此种冲突和对立，表现在乡村司法领域则是：在强调人民法庭的自治化，办案方式的规范化、技术化的同时，却又要求人民法庭坚持“为民、便民、利民”的办案宗旨。如果仅从表面上，二者似乎不会有太大的冲突，然而如果对后者辅之以行政化的管理和考核，那么二者的冲突便不可避免。司法体制内的这种“精神分裂”症状，一方面导致真正意义上的司法自治化无法完全实现，因此很难发挥自治化的司法所应该具有的制度合力形成对法官强有力的规范和制约；另一方面随着民主和法制建设的开展，司法规范化和自治性日趋强化，传统极端一体化体制下的考核、监管机制的监控能力日益式微。因此，在司法制度内部可能会形成一个监督、管理上的空白地带，为法官的能动性行为提供了一个相对自主的空间，从而造成司法为民的制度目标在实践中发生某种变异和偏离。

【注释】

基金项目：国家社科基金青年项目“治理方式转型中的乡村人民法庭司法研究”（项目批准号：14CFX067 ）、教育部人文社科研究基金规划项目“法院案件管理机制实证研究”（项目批准号：12YJA820050）阶段性研究成果。

[1]徐亚文、邓达奇：《政法：中国现代法律传统的隐形维度》，载《河北大学学报》（哲学社会科学版）2011年第5期。

[2]强世功：《权力的组织网络与法律的治理化》，载《北大法律评论》2000年第3卷第2辑。

[3][美]黄宗智：《悖论社会与现代传统》，载《读书》2005年第2期。

[4]郑智航：《新中国成立初期人民法院的司法路线》，载《法制与社会发展》2012年第5期。

[5][美]卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆2000年版，第33页。

[6]同前引[5]，第31页。

[7]张晋藩：《中国法制史》，群众出版社1991年版，第718页。

[8]彭真：《关于政法工作的情况和目前的任务》，载《新中国法制研究史料通鉴》（第十卷），中国政法大学出版社2003年版。

[9]毛泽东：《论人民民主专政》，载《毛泽东选集》（第四卷），人民出版社1991年版。

[10]陆思礼：《毛泽东与调解：共产主义中国的政治和纠纷解决》，许旭译，载强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版。

[11]傅华伶：《后毛泽东时代的人民调解制度》，王晴译，载强世功编；《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版。

[12]马锡五：《新民主主义革命阶段中陕甘宁边区的人民司法工作》，载张希坡：《马锡五审判方式》，法律出版社1983年版。

[13]同前引[12]。

[14]毛泽东：《抗日根据地的主权问题》，载《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社1952年版。

[15]同前引[12]。

[16]同前引[12]。

[17]李斯特：《人民司法群众路线的谱系》，载苏力主编：《法律和社会科学》（第一卷），法律出版社2006年版。

[18]《进一步巩固与发展人民民主专政》，载《新中国法制研究史料通鉴》（第十卷），中国政法大学出版社2003年版。

[19]苏力：《道路通向城市—转型中国的法治》，法律出版社2004年版，第20-22页。

[20]董必武：《要重视司法工作》，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版。

[21]同前引[2]。

I22]董必武：《论加强人民司法工作》，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版。

[23]董必武：《实事求是地总结经验，把政法工作做得更好》，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版。

[24]董必武：《就司法工作人员的改造问题》，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版。

[25]董必武：《对参加全国司法会议的党员干部的讲话》，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版。

[26]谢觉哉：《在司法培训班的讲话》，载《新中国法制研究史料通鉴》（第十卷），中国政法大学出版社2003年版。

[27][美]达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，第129-130页。

[28]丁卫：《乡村法治的政法逻辑》，华中科技大学2007年博士学位论文，第40页。

[29]同前引[12]。

[30]《最高人民法院、最高人民检察署、司法部关于土改地区的人民司法机关必须大力参加人民法庭工作的指示》，1951年10月24日发布。

[31]《第二届全国司法会议决议》（1953年4月25日第二届全国司法会议通过，1953年5月8日政务院第一百七十七次政务会议批准）。

[32]同前引[30]。

[33]同前引[30]。

[34]所谓“纠纷解决的功能”是相对于剧烈社会改造运动中的人民法庭而言的。实际上，人民法庭在这一时期的司法活动并未完全脱离政治目标地追求纠纷解决，而是要通过司法活动对人民群众进行法纪教育。

[35]《新中国五年来政治法律工作的成就》，载《新中国法制研究史料通鉴》（第十卷），中国政法大学出版社2003年版。

[36]董必武：《最高人民法院自自第一届全国人民代表大会第一次会议以来的工作》，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版。

[37][美]昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，译林出版社2008年版，第43页。

[38]其特征为：司法机关附属于党和政府，是党和政府实现特定政治目标的工具和手段；司法裁判的依据除了明确规定的法令和条例以外，还包括党的方针政策；司法方法上，强调群众路线，实行大众司法，因此司法的专业化和技术化便是无足轻重的，在特定情形下甚至被视为有碍党的中心工作的旧法残余。

[39]侯欣一：《陕甘宁边区高等法院司法制度改革研究》，载《法学研究》2004年第5期。

[40]同前引[39]。

[41]同前引[39]。

[42][英]洛克林：《剑与天平：法律与政治关系的省察》，高秦伟译，北京大学出版社2011年版，第21-22页。

[43]作为陕甘宁边区法制工作主要领导人的谢觉哉对司法改革所持前后两种截然不同的态度及其对司法改革带来的直接影响便是这种博弈的生动体现。前引[39]，侯欣一文。

[44][美]黄宗智：《清代的法律、社会与文化：民法的表达与实践》，上海书店出版社2007年版，第179-182页。

[45][德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（下），林荣远译，商务印书馆1997年版，第142-143页。

[46]同前引[45]，第142页。

[47]同前引[10]。

[48]董必武：《关于改革司法机关及政法干部补充、训练诸问题》，载《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版。

[49]同前引[22]。

[50]同前引[22]。

[51]《刘少奇选集》（下卷），人民出版社1985年版，第451页。

[52]张金才：《刘少奇与20世纪60年代初的政法工作调整》，载《当代中国史研究》2010年第1期。

[53]作为例外，对于“实体非理性”倾向中的滥权现象在类似“大跃进”的极端政治运动中因法制受到大幅破坏，所以一度较为普遍。

[54]熊秋红：《中国司法改革30年》，载中国社会科学院法学研究所：《中国法治30年》，社会科学文献出版社2008年版。

[55]刘作翔、陈晓峰：《中国法治：1992-1997》，载中国社会科学院法学研究所：《中国法治30年》，社会科学文献出版社2008年版。

[56]同前引[27]。

[57]同前引[4]。

[58]邓正来：《国家与社会—中国市民社会研究》，四川人民出版社1997年版。

[59]贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版，第47-56页。

[60]同前引[37]，第54页。

稿件来源：《甘肃政法学院学报》2014年第5期  作者：张青

原发布时间：2015年7月10日

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