【摘要】：公众参与是行政民主化的重要体现。公众参与应当是有效的参与，能够发挥参与应有的作用。我国当前虽然在众多领域均确立了公众参与制度，但由于诸多问题的存在而导致公众参与的有效性不高。要提高行政过程中公众参与的有效性，就应从进一步规范公众参与方式、完善信息公开制度及公众参与者的权利保障制度等方面着手。

【关键词】：公众参与；有效性；信息公开；听证；城市规划

       公众参与通常又称为公共参与或公民参与，公众参与有广义与狭义之分，广义层面上，公众参与包括公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。而在狭义层面上，“所谓公众参与，指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。”{1}公众参与公共行政的历史，可以追溯到英国普通法上的“自然公正原则”，即“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”{2}（P.95）。在现代法治社会，普通公民对政治活动，尤其是政治决策活动的参与被视为民主政治的重要标志，“民主的最重要的原则是，当影响到他们的集体生活和利益的事态发生时，人民有权自己统治自己。”{3}（P. 227）与民主政治的进程相适应的是行政民主化，公众参与行政过程无疑是行政民主化的重要体现，也是公众参与的最重要的方式之一。在行政权力日益扩张并成为国家权力中心的现代社会，从制度上保证公众参与到行政过程中来，不仅是保护公民合法权益的重要手段，也是实现“权利制约权力”的需要。因而，行政过程中应该有公众的参与，而且应该是有效的公众参与。

      一、公众参与：现代行政的内在需求

       公众参与行政的意义主要体现在以下几个方面：

      （一）公众参与行政使得现代行政更为民主

       现代民主的核心是人民当家作主，而只有让公众参与到与自己利益息息相关的公共行政过程中，才能真正体现作为个体的人民的民主权利。公众参与行政过程不仅是实现自己民主权利的途径，而且使得现代行政更为民主，因为公众参与行政的过程实际上又是行政主体行使行政权与私人参与行政而形成的互动过程。“这种互动过程意味着行政相对人不再是行政活动中被动的受体，而成为积极主动的主体一方。在这种互动过程中，相对人的意志必然影响着行政主体意志的形成，从而使行政意志不仅仅是行政主体的意志，还体现着相对人的意志，并使行政主体与相对人的意志得以沟通和交流。”{4}这改变了专制行政模式下行政主体与相对人互相对立的传统格局，使得现代行政更为民主。同时也使得行政权力的运行受到了来自于相对人的一定限制。

      （二）公众参与有利于政府进一步转变职能

       在缺乏公众参与的情况下，政府的运作是封闭的、单向的，政府的自身改革也是自上而下的，这种政府自身发起的改革及职能的转变未必能够契合社会公众的需求。公众参与行政过程，能够形成政府与社会公众双向互动的局面，社会公众的需求也更容易为政府所获悉。因而，在公众参与行政过程的情况下，政府在转变职能的过程中更容易理解社会公众的需求，从而有利于进行正确的职能转变。

      （三）公众参与有助于提高行政的合理性

       在缺乏公众参与的情况下，政府的运行处于“封闭状态”，公众也难以对政府进行有效的监督，进而容易导致政府部门的决策随意性大，缺乏应有的连贯性、稳定性并导致决策的片面性等。社会公众的参与不仅能够对政府的行为进行有效的监督，而且能够从不同的角度提出自己的看法，这客观上为政府创造了“兼听则明，偏信则暗”的条件，使得政府的决策更能契合社会公众的需求，从而有助于提高行政的合理性。如在城市规划中，要保证城市规划的合理性，公众的参与是必不可少的，原因在于：

       首先，公众参与为城市规划符合市民的需求打下了基础。如前所述，城市规划的根本宗旨是创造更有利于人全面发展的基础和条件，因而，城市规划过程中必然要考虑市民的需求，规划应当符合市民的利益。这就要求在城市规划中必须重视平民的利益和感受，城市规划应符合公众的现实需要，如在城市交通领域，应优先发展公共交通，满足大多数人的出行需求等。规划是否符合市民的需求，包括居住、工作、游玩、交通等物质环境的需求，市民自身无疑是最有发言权的。通过公众参与，可以使市民的诉求得到表达，从而为城市规划符合市民的需求打下了基础。当然，就个体而言，市民首先是着眼于个人的需求的，并且通常是眼前的需求，城市的长远和整体利益通常不是市民主要考虑的内容。而且，分散的市民的要求也是不尽相同的，因而，城市规划在考虑满足作为个体的不同市民的需求的同时，还应考虑城市发展的长远和整体利益。

       其次，公众参与能够为城市规划的编制提供充分的信息。要让城市规划能够满足市民的需求，那么，必要的、完整的信息的获取是必不可少的。没有充分的公众参与，完全的信息是不可能获得的。没有公众参与，城市规划的编制者也依然可能获得其所必要的信息，但是，这种信息必然是不完整的。因为所有的规划师都不能做到“价值无涉”，它们的信息基础都是片面的，都优先保护某一种或某一些价值。而只有广泛的公众参与，才能够填满各种主张的信息沟壑，为规划提供尽可能完全的信息。

       再次，公众参与具有达到利益最大化的作用。不同个体以及群体的需求是不同的，在城市规划中，很难同时满足所有个体及群体的利益。在此情况下，通过公众参与，如通过谈判、讨价还价、竞争来达成妥协，从而达到“帕累托最优”，即在不损害其他利益的前提下达到利益的最大化。这也是规划的应有之义，“计划行为，不仅使国家之各部门可以互相配合，以有限之资源有效达成目的，并可调和各种多元之利益关系，促进经济及社会之发展。”[1]换言之，没有公众参与，城市规划的合理性就得不到保障，甚至城市规划的基本功能也可能无从实现。

      （四）公众参与能够有效制约行政机关裁量权的滥用

       公共行政的任务主要是执行法律和政府的指令，但并非按照特定的条件和计划单纯地执行，而是根据计划的目的，创造性地执行特定任务和改善社会条件的活动。社会、经济、政治、法律、技术、文化、财政等现实状况需要赋予行政机关自主活动的空间{5}（第一卷，P.26）。因而，拥有广泛的裁量权，乃成为现代行政的重要特征，“现代行政主要表现为自由裁量权行政，绝对的羁束权限行为几乎是不可能的。”{6}（P.27）现代行政的这一特征在城市规划领域体现得尤为明显，这在于“规划作为一种公共政策，本质上就是一种价值的选择，而人们做出价值选择的同时也要做出价值判断”。{7}在没有公众参与的情况下，行政机关在城市规划中的价值判断很难得到有效的约束，而这种没有限制的裁量权则存在着被滥用的危险。因为，“所有的自由裁量权都可能被滥用，这仍是个至理名言。”{2}（P.70）“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”{8}（P. 154）过于广泛的裁量权不受控制，容易导致权力的滥用，将是对行政法治的破坏，因而，行政法治要求将行政主体的裁量权控制在一定的范围内，“为使法治在社会中得到维护，行政自由裁量权就必须得到合理的限制。”{9}（P. 369）公众参与的存在，客观上有助于实现“权利制约权力”，从而有效制约行政机关裁量权的滥用。

      （五）公众参与有利于减少行政争议

       公众参与使得行政结果更容易为相对人接受。相对人对行政过程的参与不仅使行政更为民主，行政结果的正当性增强，而且还增加了行政结果的可接受性，“因此各方一旦能够参与到程序过程中来，就更易于接受裁判结果；尽管他们有可能不赞成判断的内容，但他们却更有可能服从它们。”[2]行政结果可接受性的增强有助于减少行政争议，从而可以有效地提升行政效率和降低行政成本。

       以上是对公众参与行政的意义进行的部分总结，而事实上公众参与行政运行的意义可能远不止于此，不过囿于篇幅所限，在此不再一一赘述。

      二、有效性：公众参与制度的根本

       有效，是指能够发挥作用，具有效果。公众参与的有效性，指的是公众参与所发挥作用的程度以及所产生的效果。公众参与应当是有效的参与，如果公众参与不具有有效性，而只是流于形式，那么公众参与制度也就失去了存在的必要性。因而，从某种意义上说，有效性是公众参与的制度根本，因为“在参与‘走过场’的阴影笼罩下，公众也会自然而然地丧失对参与制度的信任”。{10}因而，我们不仅强调要保证公民的参与权，而且还要保证公民的有效参与，即公民在参与后能充分有效地发挥其作用。

       我国当前的公众参与普遍存在着有效性欠缺的问题，以已经十分普及的价格听证会为例，虽然各地在价格调整时基本都会召开听证会，但公众参与的有效性非常低，公众参与基本起不到应该起的作用。在当前的价格听证会中，绝大多数只是告诉公众价格是根据哪些成本和因素制定的，听取公众意见基本上只是走走过场，听证会的主要作用是信息披露。真正的价格听证会，应该是一个证明和反驳的过程，体现不同利益主体之间的抗辩。抗辩的主体可能是价格决策机构、生产者和消费者之间的任何两方。它自始至终强调程序的透明公开，结果的公正合理，而且应该真正听取各利益主体的意见。在我国的其他领域，因为公众参与的有效性较低而致使公众参与蜕化成“走过场”的例子也比比皆是。

       影响公众参与有效性的因素主要包括以下几个方面：

       首先，参与的主体范围。一般而言，公众参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织。公众参与的主体范围在很大程度上影响着公众参与的有效性，因为，如果参与的主体与参与的事项之间完全不具有利害关系的话，那么参与的主体极有可能因为缺乏参与的动力而消极对待。如在城市规划领域，为保证参与的有效性，应首先保证与参与事项具有利益关系的公民及团体的参与。因为，“城市的空间是具有经济价值的，因此，对城市的空间拥有财产权的人希望在城市规划制度的形成过程中能获得表达意志的机会，以此实现这种权利的内涵。”{11}此外，还应保证参与主体的广泛性。因而，参与的主体范围直接影响到公众参与的有效性。

       其次，参与的领域。参与的领域是影响公众参与有效性的另一个重要因素，也是衡量行政民主性的一个重要指标。一般而言，公众参与的领域越广泛，意味着公众发挥作用的可能性就越大，行政民主化的程度也就越高。城市规划领域又可以细分为众多的领域，如总体规划、控制性规划、修建性规划等，而从规划的程序角度，城市规划又包括规划的制定、规划的变更等。公众是否能够参与上述领域，直接影响着公众参与的有效性。如果公众的参与被局限在很小的领域内，那么公众参与的作用也必然受到很大的限制，难以起到应有的作用。

       再次，参与的渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公众可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活。参与渠道的多少以及参与渠道是否顺畅也将影响到公众参与的有效性。当前，我国公众参与的渠道包括听取意见、听证会、座谈会等。参与的渠道不同，公众参与的有效性也是不同的。例如，一般而言，听证会比一般的听取意见能够发挥更大的作用。因而，采用合适的参与渠道，是提高公众参与有效性的必然要求。

       最后，参与权利的行使状况。公众参与权作为一种程序性的权利，该权利的行使状况对于公众参与的有效性有着显著的影响。如果公民的参与权利不能得到保障，那么公众参与必将成为徒有其表的“走秀”而难以发挥应有的作用。参与权利的顺利行使，需要有相应的制度来保障，如保障参与者获得必要的信息、参与者的意见能够被全面接收并及时提交给决策者等。此外，参与时机也是参与权利行使状况的一个直接反映，因为，参与时机越早，参与者的意见对决策者的影响可能就越大，参与权利的行使也可能越充分。

       综上所述，有效性是公众参与制度的根本，应从影响公众参与制度有效性的因素着手，全面提高公众参与的有效性。

      三、公众参与有效性的现实考量—以城市规划领域为对象的分析

       对公众参与有效性的现实考量，对于分析我国的公众参与有效性较低的原因以及如何提高我国公众参与的有效性均具有重要意义。为避免以所有领域为研究对象而导致的重复研究，下面仅以城市规划领域为对象进行分析，考量该领域中公众参与的有效性。

      （一）我国城市规划中公众参与的现状

       随着《城乡规划法》[3]的颁布实施，城市规划中的公众参与首次有了法律保障，《城乡规划法》规定的公众参与分别体现在规划的制定以及规划修改过程中。

       在规划的制定方面，《城乡规划法》规定在规划报送审批前，组织编制机关应当公告规划草案，并征求专家和公众的意见，听取意见的方式包括论证会、听证会或者其他方式。此外，该法还对听取意见的结果予以了规定，要求组织编制机关在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。（参见《城乡规划法》第26条的规定）此外，该法还确立了规划批准的专家参与制度，规定省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。（参见《城乡规划法》第27条的规定）

       除规划制定外，《城乡规划法》还对规划修改中的公众参与制度予以了规定，明确规定了以下几种公众参与制度：一是规划实施情况评估中的公众参与制度。《城乡规划法》规定，省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。（参见《城乡规划法》第46条的规定）二是控制性详细规划修改中的征求利害关系人意见制度。根据《城乡规划法》的规定，修改控制性详细规划的，应当征求规划地段内利害关系人的意见。（参见《城乡规划法》第48条第1款的规定）三是修建性详细规划修改中的征求利害关系人意见制度。根据《城乡规划法》的规定，修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的，应当采取听证会等形式听取利害关系人的意见。（参见《城乡规划法》第50条第2款的规定）

      （二）我国城市规划中公众参与有效性低的原因分析

       我国虽然在城市规划领域确立了公众参与制度，但是公众参与制度的实施状况却不容乐观，公众参与的有效性较低。具体而言，我国城市规划中的公众参与有效性较低的原因主要有以下几点：

       1.公众参与的主体范围较窄。就目前而言，我国城市规划中的公众参与程度较低，体现之一就是参与主体的范围较窄，事实上能够参与的只是少数人。造成这一局面的原因是多方面，其中一个重要的原因就是有关规划的信息透明度不够，大多数公众难以知晓有关规划的信息，从而造成了公众参与的困难。公众参与的主体范围较窄的另一个体现是公众参与主要以个人参与为主，缺少集体或社团的参与。当前我国城市规划中的公众参与以自发参与为主，参与主要以个人身份进行，组织程度很低，以集体或社团名义参与的情况较少。西方发达国家的城市规划中的公众参与实践表明，非盈利机构、企业、社区等组织的参与更加有助于公众参与有效性的提高，这正是我国城市规划中的公众参与的欠缺之处。与分散的个人相比，非盈利机构、企业、社区等组织在专业性、谈判能力等方面都具有无以比拟的优势。

       2.公众参与的渠道不畅。从前述的《城乡规划法》的规定可以看出，我国当前对城市规划中公众参与形式的规定不够明确，“论证会、听证会或者其他方式”均符合法律的规定。当城市规划的立法中无区别地将听证会的参加人设定为公众、社会各界，或者在同一听证中相同地对待公众和专家时，只要没有其他制度的硬约束或其他的外在因素的作用，那么，听证会自然地倾向于听取专家意见，以寻求规划方案的科学性和技术合理性。模糊的法律规定为行政机关规避法律打开了方便之门，导致普通公众难以获得参与城市规划的机会。当然，由于城市规划的专业性和技术性较强，普通公众要参与其中并非易事，“一些行政决定充满着如此技术性和复杂性的问题，受到影响的公民需要克服很多的困难和花费许多时间才能理解作出决定的过程，更不用说参与决定作出的过程了。”{12}（P.97）毫无疑问，这将在一定程度上增加普通公众参与的难度。但是，这并不能成为限制普通公众参与城市规划过程的理由。也不应单纯以专家的参与来代替普通公众的参与。因为，“一般大众所追求的直接的、能够支持他们生存和日常生活的经济利益，往往和某些专业人士所追求的社会理想有着一定的差距……专家提供的仅是技术层面的多学科支持，但并不是各方面利益的代表，绝不能将专家意见代替公众参与。”{13}（P.146）

       3.公众参与的时机滞后。根据我国《城乡规划法》第26条的规定，组织编制机关征求公众意见的时机是“报送审批前”，换言之，在公众参与之前，城市规划草案已经成型。在此情况下，要修改已经成型的城市规划草案，必然具有一定的难度，因而公众参与的效果也将受到一定的限制。在城市规划中，“尽早和持续参与”是公众参与的基本趋势。因为参与的时间越早，公众的意见对规划编制的影响就可能越大，同样，参与越持续，对规划编制的影响也越大。因而，《城乡规划法》将组织编制机关征求公众意见的时机确定为“报送审批前”无疑是不合理的。与《城市规划编制办法》[4]相比，无疑是一种退步。《城市规划编制办法》第16条规定：“在城市总体规划报送审批前，城市人民政府应当依法采取有效措施，充分征求社会公众的意见。在城市详细规划的编制中，应当采取公示、征询等方式，充分听取规划涉及的单位、公众的意见。对有关意见采纳结果应当公布。”从上述规定中不难发现，《城市规划编制办法》在规划征求公众意见的时机上，采用了两分法，即区分城市总体规划和详细规划，将城市总体规划的公众参与时机确定为草案报送审批前，而将详细规划听取公众意见的时机确定为“编制中”，这种做法是符合“尽早和持续的公众参与”这一基本趋势的。这种做法的依据在于，与总体规划相比，详细规划对公众权益的影响更大更直接，相应地，详细规划的参与深度和广度也应该更高。因而根据对公众的影响程度有选择地推进城市规划“编制中”的公众参与，这是值得肯定的。但是，《城乡规划法》将所有城乡规划的参与都无差别地限制在规划草案报送审批前，无疑是一个退步。

       4.公众参与的权利保障机制匮乏。没有完善的权利保障机制，公众参与者的权利必然难以得到保障。从《城乡规划法》关于公众参与的规定中不难看出，对于公众的参与权利唯一的体现就是要求“在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”，同时缺乏明确的程序规定。这些都导致了公众参与者的权利难以得到保障，公众也难以通过参与来防止行政机关的权力滥用。特别是在我国当前地方政府有着“经营城市”动机的情况下，缺乏参与权利保障的公众参与更是难以真正起到制约行政权力滥用的作用。在我国税收体制中，真正属于地方税的税种很少，地方政府保持财政收入增长最好的办法就是“经营城市”，即将城市“做大”，从而一方面依靠出让土地获得收入，另一方面又依靠城市扩张带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税、所得税等，以此来获得稳定的“财源”及“政绩”。因此，一旦提前用完规划用地指标，城市政府就会组织专业人士重新编制或修改规划，规划成了“圈地、圈钱”的工具。[5]

       正是上述问题的存在导致了城市规划领域中公众参与的有效性较低，而这些问题在其他领域的行政过程中也普遍存在，具有共性。

      四、提高公众参与有效性的路径

       针对导致我国当前行政过程中公众参与有效性低的原因，有必要从以下方面着手提高公众参与的有效性。

      （一）进一步规范公众参与方式

       公众的参与有多种方式，为了保证相关公众的参与并保证参与渠道的通畅，应当进一步规范参与方式，对参与的主体、适用范围、程序等尽可能明确。

       在现代行政法中，“一个日益增长的趋势是，行政法的功能不再是保障私人自主权，而是代之以提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表。”{14}（P.2）公众参与正是这样的一个过程，使行政相对人有了与行政主体对话和交流的机会，使行政相对人不再仅仅是行政活动的接受者。有效的公众参与要求的不仅是形式上公众的“出席”、“到场”或“参加”，而是强调公众对行政权运行过程的参与，即与行政主体形成切实的交流与沟通。否则，所谓的“参与”也就成为毫无意义的“过场”与“形式”。因而，参与原则要求行政主体必须认真听取相对人的意见。[6]公众的意见得到“听取”有多种形式，如在执法中相对人的“辩解”、“陈述意见”；意在听取公众意见的“公听会”；听取专家意见的“论证会”、“专家意见咨询”等。而不论采取何种形式的参与，其核心都在于行政主体“听取意见”，使公众“被听取意见的权利”得到保证。

       从行政过程来看，由于阶段、行为类型的不同，行政主体的行为对公众的影响也不相同，因而行政主体听取公众意见的形式也应存在着差异。为提高公众参与的有效性，应当明确不同的公众参与方式的参与主体、适用范围以及程序等：

       1.听证会

       听证程序是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见{15}。作为程序法的核心，听证对行政民主、法治、保障人权的作用越来越突出，听证也愈来愈受到人们的关注，并得到广泛应用{16}（P.514）。听证制度作为相对人参与行政的核心制度，在我国的众多行政领域中已被确立，如《行政处罚法》、《行政许可法》、《价格法》都对各自领域的听证制度进行了规定，此外，听证在国家赔偿、立法等领域也被确立起来。

       根据听证程序的繁简，可以将行政听证分为正式听证与非正式听证两种形式。采用正式听证时需要举行正式的行政听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人。正式听证在很大程度上借鉴了司法程序，具有较强的司法色彩。在正式听证中，参与人拥有广泛的程序权利，如在美国标准的和最完全的听证中，当事人具有下列权利：“1.由无偏见的官员作为主持人的权利；2.得到通知的权利，通知中必须适当地说明听证所涉及的主要事项和问题；3.提出证据（包括言证和物证）和进行辩护的权利；4.通过互相质问及其他正当手段驳斥不利证据的权利；5.请律师陪同出席的权利；6.只能根据听证案卷中所载的证据作出裁决的权利；7.取得全部案卷副本的权利。”{17}（P.384）而在我国，听证是指狭义的听证，仅限于以听证会的形式听取利害关系人意见的程序。

       为提高公众参与的有效性，应从以下几个方面完善我国的听证会制度：

      （1）听证参加人。当前我国公众参与有效性较低的原因之一就是在公众参与的主体方面存在着诸多问题，诸如参与主体的范围较窄、部分主体难以参与听证等。要提高公众参与的有效性，那么在举行听证时，应当做到：首先，保证利益直接受到影响的个人或团体能够参与听证。在适用听证的情形下，应当优先保证直接受到影响的个人或团体能够参与听证。“所谓‘自己利益’受到影响，是指本人的法律权利或者经济、生态、社会、文化、思想或者其他现实存在因而具有保护价值的个人利益可能受计划的影响。”{5}（第二卷，P.254）同时，“利益必须是个人的，而不能是纯粹一般的，也就是说利益至少涉及本人。”{5}（第二卷， P. 254）特别是在由于听证事项涉及的范围较广，因而有权参加听证的个人或团体可能较多而需要对听证人数予以合理限制的情况下，首先应优先安排利益受直接影响者以及受影响较大者参与听证。同时也可以引人代表人制度，即由他人代表参与听证。听证主持人应合理安排代表各种不同利益、不同意见的代表，避免出现部分行政相对人利益受到影响、不能参加听证而意见又无人代为表达的情况；其次，扩大有权听证的主体范围。扩大公民对行政程序的参与是当代行政法发展的一个趋势，有权参加听证的公众范围也相应地呈扩大趋势。特别是在听证事项涉及公共利益的情况下，除了利益受到直接影响的个人或团体有权参加听证外，还应吸收一定数量的其他公众参与听证。同时，为了避免听证机关在选择听证参与人时有倾向性，如在价格听证时选择赞同涨价的参与人，在有权参与的人数较多的情况下，应当完善相应的听证参与人的遴选机制，避免上述情况的出现。

      （2）适用情形。在我国，听证会是公众参与的一种非常重要的、正式的听取公众意见的方式，但是，并不是任何情况下都应举行听证会。听证会的适用范围应当有一定的限制。当前，我国不同的单行法中对听证的适用情形有不同的规定，如《行政处罚法》规定听证的适用情形为“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等”（参见《行政处罚法》第42条第1款），《行政许可法》规定的许可实施中的听证适用情形主要为“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项”以及“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”两种，（参见《行政许可法》第46条、第47条）此外，《价格法》等单行立法也确立了不同领域的听证制度，虽然不同的单行法对听证的适用情形有不同的描述，但总体而言，听证的适用情形无外乎两种：一是对相对人的利益有重大影响；二是涉及公共利益。对于应当适用听证程序的，不能以其他参与方式替代。

      （3）听证程序。程序公正是保证听证有效的关键之一。听证程序应当让听证参与人的意见得到充分表达、听证参与人能够获得听证所需要的必要信息等。此外，在涉及公众利益或参与人数众多的听证中，听证主持人还应力求各种不同意见以及利益的调和，并应促进各方达成共识。听证结束后，听证主持人应将听证结果送交给决定机关，除了听证的有关材料外，还应包括以下内容：一是听证所讨论的问题及听证各方所关注的问题；二是已经达成一致的问题，即通过听证会中的交流，各方所达成的共识；三是尚存的争议，即各方所无法达成的协议。听证的结果应是规划审批机关作出决定结论的重要依据。

       2.专家论证

       专家论证是公众参与行政的另一重要方式，专家论证不仅在我国的行政领域普遍存在，在立法、司法领域也得到了普遍应用。通过专家论证的形式广泛听取专家意见，可以提高行政决定的科学性。此外，专家论证的采用也有助于实现行政民主化。但是，必须防止专家论证流于形式，特别是要防止专家成为行政机关的“喉舌”{18}（P. 171）。因此，应采取措施保证专家地位的独立性，使专家的意见不受到不正当因素的干扰。在行政过程的不同阶段均可以采用专家论证的形式以听取专家意见。行政机关在作出决定时，应充分参考专家意见。此外，行政机关应避免在行政过程中简单以专家意见代替普通公众的参与，该种做法的实质是以专家为幌子，从而为行政机关的意见寻找合法借口，以专家意见否定公众意见。由于专业人士的价值观和社会理想与一般公众并不完全一致，专家决策未必能体现公众意见。因而，不能以专家参与代替普通公众的参与。

       3.提出意见

       我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”在行政过程中，公民、社会团体均有权就相关事宜提出自己的意见和见解。对于公民提出的意见，行政主体应该认真对待，为了保证公民所提出的意见得到认真对待，可以建立相应的处理机制予以完善，如《行政程序法》（草案建议稿）[7]第147条第2款规定：“公民、法人和其他组织可以提出制定规划的申请或者动议，行政机关决定驳回的，应当说明理由。公民、法人或者其他组织对驳回决定不服的，可以向有批准规划权的机关申请复查。”这种类似的机制可以在一定程度上有效地保证公众所提出的意见得到认真对待，从而提高公众参与的有效性，理应在行政领域中予以推广。

      （二）完善信息公开制度

       要提高公众参与的有效性，必须完善信息公开制度。只有完善了信息公开制度，让公众“知”的权利得到保障，才能从根本上解决公众参与渠道不畅和参与时机滞后等问题。因而，信息公开制度对于规制行政权、提高公众参与的有效性有着殊为重要的意义。

       信息公开制度对于保障公民的知情权、加强公众对行政的监督、促进公众对行政的参与等方面均有着重要作用，“没有公开则无所谓正义”{19}（P. 48）“公开原则是制止自由裁量权专横行使最有效的武器”{17}（P.109）“如果说参与原则是让相对人实现‘为’的权利的话，公开原则则是满足相对人‘知’的权利。‘知’是‘为’的前提，‘为’是‘知’的目的”{4}。美国司法部长克拉克在1967年《情报自由法》即将实施所作的一份声明的序言中指出：“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只能是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？在当前群众时代的社会中，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何其他时代更为重要。”{17}（下册，P. 959、960）在行政程序法治日益受到重视的当代社会，各国莫不把行政公开制度作为行政程序制度的一个重要方面而广为重视。如美国、德国、意大利、日本、韩国、台湾地区等均在所制定的程序法典中对行政公开制度作了详细的规定。政府信息公开制度在我国也受到了空前的重视并得到迅速发展，我国的《行政处罚法》规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则”，“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为处罚的依据”。此后，《行政监察法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》等均将行政公开作为一项重要内容加以规定。而在我国现有的《行政程序法》试拟稿的若干版本中，行政公开制度均占据了相当的篇幅。

       从行政过程的视角来看，“公开”也应当是“过程的公开”。这也就是说，信息公开不应仅仅停留在某一个阶段公开的层面上，而是应贯穿于行政过程的始终，包括听证会、论证会等相关信息的公开等。只有全面公开这些信息，才能保证公众参与的有效性。听证会、论证会的公开应当包括听证会、论证会等召开的时间、地点以及参加人、所准备讨论的主要问题等相关信息。

       在信息公开的范围及方式上，也应当根据不同的行为类型而采用有效的方式在一定范围内予以公开。如对于控制性详细规划，应采取有效的公开方式让利益可能受到影响的公众广泛知晓，由于控制性详细规划影响的人数相对有限，因而除了常用的报纸、电视以及固定地点的展示外，还可以考虑将规划方案邮寄给可能受规划影响的不动产所有人。在美国，当受影响的土地所有人的姓名和地址可知时，即使州法案只规定了在报纸上公告这一种通知方式，法院也认为：“正当程序要求对这些人进行实际通知。”[8]而对于省域城镇体系规划、城市总体规划而言，因为相对抽象并且影响的人数众多，采用邮寄的方式公开规划草案显然不可取，但也应采用尽可能多的方式予以公开，以便公众知晓。

      （三）完善公众参与者的权利保障制度

       要提高公众参与的有效性，就必须完善公众参与者的权利保障制度：

       首先，应构建保障参与主体的合理意见得到吸收和采纳的制度。公众参与不应仅仅是一个过程和形式，而是应该对行政决定产生影响，因而，当公众的意见在参与过程中没有得到采纳，应当说明理由。在《城乡规划法》中的相关制度是“在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”或者“附具征求意见的情况”，该制度虽然对保护公众参与的权利有一定的作用，但尚不够有力。除了要构建说明理由制度之外，在适用听证程序的情况下，还应明确案卷排他原则，决定机关作出决定结论只能以案卷为根据，不能在案卷之外以当事人所未知悉和所未论证的事实为根据。该原则的确立有利于保障公众有效行使陈述意见的权利和反驳不利于己证据的权利，也有利于决定机关排除干扰、独立作出决定。

       其次，应完善保障公众参与权利的司法制度。“有侵害必有救济”、“有权利（力）必有救济”，这是现代行政法治的基本要求。司法保障对于防止行政机关的权力滥用、维护公众的参与权利以及实体利益都具有十分重要的作用。不仅应明确利益受到行政机关直接侵害的公众参与者的诉讼资格，同时，也应适度放宽对其他参与者提起诉讼的限制，应确立公益诉讼制度并赋予公众一定的参与诉讼的权利，以维护公众参与者的参与权利和保障公共利益不受侵害。

【注释】

[1]Vgl. Maurer，Allg. VwR11 ， § 16Rdnr. 10.转引自陈敏：《行政法总论》，1999年版，第586页。

[2]Michael D. Bayles， Principles of Law， by Reidel publishing Company， p. 32（1987）。

[3]2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，2007年10月28日中华人民共和国主席令第七十四号公布，自2008年1月1日起施行。

[4]2005年10月28日经建设部第76次常务会议讨论通过，自2006年4月1日起施行。

[5]参见李舒、张先国、何德功：“183个城市欲建‘国际大都市’规划成圈钱工具？”，载《瞭望》新闻周刊2007年1月30日。网址ht-tp://house. focus. cn/news/2007-01-30/278666. html，最后访问日期：2010-08-26.

[6]如在美国，“听证”的用词为“hear”，即“听取”，而不用“listen”，即“听”。前者强调的是“听的结果”，而后者仅仅是强调“听的动作”。

[7]该项目由马怀德教授主持，参见马怀德主编：《行政程序立法研究：〈行政程序法〉草案建议稿及理由说明书》，法律出版社2005年版。

[8]America: Amy Widman:replacing politics with Democracy:A Proposal for Community Planning in New York City and Beyond ，journal oflaw and policy ，2002.

【参考文献】

{1}江必新、李春燕：“公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战”，载《中国法学》2005年第6期.

{2}[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版.

{3}[美]伊安·夏皮罗：《政治的道德基础》，姚建华等译，上海三联书店2006年版.

{4}周佑勇：“行政法的正当程序原则”，载《中国社会科学》2004年第4期.

{5}[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版.

{6}杨解君等：《依法行政论纲》，中共中央党校出版社1998年版.

{7}郭建、孙惠莲：“公众参与城市规划的伦理意蕴”，载《城市规划》2007年第7期.

{8}[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1987年版.

{9}[美]E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版.

{10}徐文星：“行政法背景下的公众参与：公众参与机制的再评价”，载《上海行政学院学报》2007年第1期.

{11}朱芒：“论我国目前公众参与的制度空间—以城市规划听证会为对象的粗略分析”，载《中国法学》2004年第3期.

{12}[美]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版.

{13}蔡定剑主编：《公众参与：风险社会的制度建设》，法律出版社2009年版.

{14}[美]理查德·B·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版.

{15}马怀德：“论听证程序的基本原则”，载《政法论坛》1998年第2期.

{16}应松年主编：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版.

{17}王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版.

{18}王青斌：《行政规划法治化研究》，人民出版社2010年版.

{19}[美]哈罗德·J·伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，生活·读书·新知三联书店1991年版.

稿件来源：《政法论坛》2012年第4期    作者：王青斌

原发布时间：2015年4月23日 

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