【摘要】：空间环境法制建构方面存在很多问题，但这种法制建构的不足并非空间环境保护有效性差的根本原因。增强国际空间环境保护条约的权威性并促进国际空间环境的和谐化，需要理念上的转变以及全球治理模式的引入。国际法治理念主要包括全面预设规则、全人类共同利益的价值规定性和规则至上原则。同时也需要在全球治理的框架下进行空间环境的治理，将全球公民的利益和行动紧密联系起来。

【关键词】：全球治理；法治；空间环境

       随着全球化进程的不断深入，全球化为人类的活动缩短了时空距离，并将世界各国的活动紧密联系起来。尽管对全球化的争论始终不绝于耳，但全球化对各国政治、经济和文化造成的影响和冲击是不容置疑的。一些全球性问题的出现（如全球安全、生态环境、跨国犯罪、基本人权、国际经济等等）需要整合世界各国的力量和决策机制，从而在沟通合作的基础上为共同目标的实现采取一致的行动。

      目前，外空活动呈现出不断增长的趋势。外空科技的发展虽然对人类经济和社会发展起到了巨大的推动作用，然而，外空活动的迅速发展也会引发一些全球性问题。外空活动对空间环境所带来的不利影响，特别是外空活动导致的空间环境污染以及空间碎片的危害，已经成为空间环境所面临的较为严重的问题。这些问题已经引起联合国、一些国家以及一些学者的广泛关注。

       2009年2月10日，美俄卫星相撞。有关专家估计，这次太空交通事故将产生前所未有的碎片云，光是网球大小的碎片就可能超过1万个。科学家担心，这一事件会是多米诺骨牌效应的开始{1}。这种卫星相撞所导致的大量碎片堆积在太空中，会对人造卫星和航天器的运行形成阻碍，从而产生更多的太空垃圾，如此恶性循环下去，最后太空污染不仅使发射新卫星几乎不可能，而且必将对整个人类造成灾难性的影响。因此，我们不能再等闲视之，坐以待毙了。

       现行一些外空国际条约已经存在若干保护空间环境的条款，如1963年的《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器试验条约》、1967年的《外空条约》、1972年的《赔偿责任公约》、1975年的《登记公约》以及1979年的《月球协定》等等。早在20世纪70年代，一些国家（如意大利、巴西等）就已提出完善外空条约以防止军备竞赛扩大以及防止对空间环境的污染{2}。20世纪80年代，空间法学界就提出外空立法机构应将注意力转向空间环境保护问题上来，逐步改进、完善和制定这方面的法律{3}。但是在20年后的今天，空间环境方面的立法依旧不能尽如人意，有很多学者指出有关环境保护的空间立法之不完善性{4}。

       我的问题是：即使我们健全和完善了有关空间环境保护方面的立法，法律制度的完善是否真的能使各国在空间环境保护方面达到比较和谐的状态呢？并且法律规制的强化能否切实扼制空间活动对空间环境的破坏？

       因此，我将在分析的过程中首先指出空间环境法制建构方面的不足，并认为这种法制建构的不足并非空间环境保护有效性差的根本原因。增强国际空间环境保护条约的权威性并促进国际空间环境的和谐化，需要理念上的转变以及全球治理模式的引入。

      一、空间环境法制建构中存在的问题

       1963年的联合国《外空宣言》将“探索和利用外层空间必须为全人类谋福利和利益”作为基本原则之一，这就意味着在自由探索和利用外空必须以人类共同利益作为前提。因此，在全球可持续发展的背景之下，这一原则隐含了各国在探索和利用外空的过程中，应从全人类利益角度出发对外空环境进行保护，对空间环境的法律规制也成为一种潜在诉求。

       人类的外空活动是指人类对外层空间的探测、试验以及通信、运输等各种利用和开发活动，因此所谓空间环境应指整个空间，包括空气空间和外层空间的环境{3}。人类的空间活动可能使空间环境遭受一些污染和危害，如化学污染、生物污染、放射性污染以及空间碎片等问题。

       如前所述，对于现行国际条约中有关外空环境内容的不足，已经有很多学者进行了探讨，并提出很多有价值的建议。这些探讨所指出的问题和建议主要在于以下几个方面：

       第一，缺乏全面的保护空间环境的国际条约。

       涉及空间环境保护的国际条约{5}主要有两类：一类是对空间环境损害的一般和具体规定，如《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器试验条约》、《登记公约》以及《月球协定》等；另一类是损害补救规定，如《赔偿责任公约》等。这两类条约构成空间环境保护方面的主要法律渊源。国内外很多学者意识到这些条约规定的缺陷，这些条约规定的分散性导致空间环境保护法制的无体系性，以及空间环境保护方面的脆弱无力。因此，鉴于空间活动对空间环境的潜在和现实危险，在相关条约基础上，制定全面保护空间环境的国际条约是必要的。

       第二，建立专门的空间环境机构。

       有学者指出：“尽管联合国设立了联合国环境与发展大会和联合国环境计划署，但始终缺乏紧密的制度机制有效处理环境争端。”{6}为了有效保护空间环境、协调各国达成空间环境保护的一致行动，以及监督各国外空活动对环境的影响，学者建议在联合国下设立专门的空间环境机构。这种专门的空间环境机构应具有执行力，以成为代表全人类利益对空间环境损害求偿的主体，督促各国加强国际合作来预防和解决空间环境损害问题。

       最后，其他的建议还包括确立强制性的磋商制度、空间环境损害国际责任制度以及明确有关术语的定义等等{3}。

       以上这些建议都是从空间环境保护的制度建构出发进行讨论的，关注的焦点都是空间环境法制的不完善性，试图通过完善相关法律制度来加强空间环境的保护。但是，我认为，仅有完善的制度建构无法确保国际空间环境的和谐化。

      二、空间环境保护理念的转变：从法制到法治

       完善空间环境保护方面的法律制度，只是从静态角度对相关内容作形式化的规定，这些法律制度的建构关注的只是空间环境保护方面国际秩序的确立，以及这些法律制度的有效性问题。因此，这些形式化的静态的空间环境法制，并不关注整个法制运行的程序和过程，而且缺少了相应的空间环境规制理念。那么，仅靠相关法制的建构，空间环境法律制度的至上权威性与空间环境的和谐化是很难达到目标的。

       所以，对于空间环境保护而言，在完善空间环境法律制度的同时，更为重要的是要转换空间环境保护的理念，即从法制的建构过渡到法治理念的确立，以及从国家治理到全球治理的转变。

       在空间环境保护方面，需要的是世界各国的密切合作以及各国在法治理念上达成共识。“未来的地球村应当以法治为特征，所有成员包括最弱小的成员都应当在法律面前一律平等，没有人（包括最强者）可以凌驾于法律之上。我们尤其建议加强国际法和强化国际法院的作用。”{7}

       法治建立在法制基础上，法制是法治的前提和基础。但有法制，不一定有法治。法治也有国内法治和国际法治的区分。从20世纪60年代开始，就已经存在有关国际法治问题的探讨{8}。“法治在国内意义上在不同历史时期有不同的目标，其中有两点与国际法治（The International Ruleof Law）的内容相同，一是维护社会的和平与秩序，一是限制国家权力，之与后者，当然限制的目的不尽一致，在国内是为了保障公民的自由，而在国际层面上是对强权国家的制约，实现各国不分大小，主权平等。由于两种法治赖以建立和存在的法律的特点，国内法治与国际法治又相区别。”{9}国际法治的主体主要是国家，国际法是国家、国际组织协商一致的产物，国际法在总体上是“软法”，所以相对于国内法治而言，国际法治既有制度的层面，也体现为一种国际理想或理念。《联合国成立25周年纪念宣言》曾提出要促进各国间的法治。首次使用“法治”的联合国文件是1948年的《世界人权宣言》。联合国成立后所形成的一系列宣言、决议、公约和盟约等意味着全球层面的法治标准开始创立。

       国内法治含义的多重性（即法治是一种治国方略、依法办事的法律秩序、法律价值或精神以及社会理想等），因此，法治强调的是一个动态的过程，反映的是社会关系中实现了的法制，而且更注重法的精神和理想层面。由此，形式意义的法治和实质意义的法治对于法治而言不可或缺。在国际法治层面，尽管还没有联合国文件对国际法治作出明确的界定，但国际法治的内涵可以按照法治的一般含义，并通过对一些国际条约的分析来进行阐述。在此，我认为对于国际法治来说，相应的国际法制建构首先从法治的精神或理想角度出发，在确定了法治的共同价值取向之后，并在各国共同努力下，法律制度才能具有至上权威，最终实现国际法制的和谐化。

       就空间环境法治而言，相应的法制建构的讨论应建立在共同的法治理念基础上。这些国际法治理念主要体现在：

       第一，全面预设规则。

       目前，在空间活动领域，多国合作（如国际空间站计划）已经取代了单一国家的单独行动。随着各国的资源共享和空间计划的整合，外空活动的商业化趋势逐渐增强，这也促使空间环境问题以全球方式凸显出来，并以其整体性和普遍性折射出国际社会共同利益的存在，因此，相关的规制必须超越单个国际之间价值和利益的需要。为了全面防治空间环境的污染，就应使空间活动主体的一切活动都受到事前规定并受宣布的规则的约束，这种规则使人们能确定地预见自己的行为后果，从而有计划地实施空间活动。空间环境的保护方面的法律规制需要从“软法”走向“硬法”，提高法律规范的效力，使其真正具有强制性。这些强行法应为国际社会全体接受，国际法主体不得以条约或协议方式来排除其适用，且任何与之相抵触的条约无效。这些强行法应具有一定的确定性，以树立起空间活动主体对法律的信赖，促进空间环境保护关系的稳定性{9}。

       第二，全人类共同利益的价值规定性。

       法治不是单纯的法律制度或法律秩序，更应该是一种理想的生活状态。即使存在全面的规则，也不意味着法治的实现。法治应是具有一定价值目标和价值规定性的法律秩序。除了形式方面的法治要求，还需要法治内容方面的价值基础。国际法治也应该具有一定的价值规定性。在空间环境法治方面，首先这些空间环境法律规则应体现全人类共同利益，以维护和促进全人类利益为目标。空间环境法律制度必须保护全人类共同利益不受侵犯。其次，在空间环境法律规制面前，各个空间活动主体地位平等，每个主体都负有维护人类共同利益、防止环境污染和保护空间环境的义务。

       最后，规则至上原则。

       对于空间环境国际法治来说，全面预设空间环境法律规则只是一个前提，其关键是所预设规则的至上性，即所制定的空间环境法律制度必须具有至上权威，并得到空间活动主体的普遍服从；空间活动主体在环境保护方面的权利、义务和责任都由这些法律制度规定，空间活动依法进行。国际法中的“条约必须遵守”这一原则就体现了规则至上理念。规则至上理念的形成需要国际社会达成共识和认同。

      三、全球治理与空间环境法治：从国家到全球

       罗伯森认为，“全球化同时意味着‘世界被压缩和对一个整体的世界之意识的强化'”{10}。这指出了全球化的两个特征：一是在全球化过程中，世界上不同地区被联为一体；二是全球化与人们的全球意识紧密相关。 因此，全球化使各国之间互相联系日益加强，在经济、政治、信息、环境等各个方面都出现全球化趋势，给世界政治、经济、文化和社会等方面都带来很多挑战。单靠一国的力量已经无法面对全球化问题，一些国际问题（如环境污染、恐怖活动等等）需要各国共同努力才能解决。

      在当代全球化形势下，一个重要方面是“全球治理”（global governance）的发展。“一般认为，全球治理的观念至少可追溯到康德在《论永久和平》一文中关于‘世界主义社会’（cosmopolitan society）的论述。据康德的解释，世界和平的实现有赖于在各个共和国之间进行法治—这样的国际法体系惟有在由各个自由的共和国所结成的联邦中才是行之有效的，由此而形成的世界社会是以体现了普遍人权的世界主义宪法为基础的。”{10}全球治理与康德所谓的“世界主义社会”有一个根本共同之处，即它们都指出全世界所有国家和民众在政治、经济等方面已经紧密联系在一起。

       全球治理委员会所发表的《我们的全球之家》{11}报告已经提出了应当如何治理飞速发展的全球共同体这个问题。全球治理理念的提出和发展，主要是因为现代全球化进程的加快使全人类面临一些全球性问题，这些问题非常紧迫、涉及的范围非常广泛。而现存的以民族国家为中心的体系已经难以应对这些复杂的、利益多元化的各种全球问题。因此，国家主权原则在全球化进程中受到巨大冲击，很多全球性问题需要国际合作。那种以狭隘的国家利益为中心的绝对主权原则势必造成对全人类共同利益的损害。主权国家应在坚持一定原则的前提下，自行限制或让渡一部分主权权利以融入国际大环境。

       在空间环境保护方面，仅仅制定一些国际空间环境法律规则是远远不够的，为了尽可能实现空间环境的法治与和谐发展，必须依靠全球治理。全球治理的形式包括“亚国家全球治理”、“超国家全球治理”、“市场化全球治理”以及“全球公民社会”等四个层次{10}。从组织的性质上划分，与全球治理相关的组织包括两类，一类是国际性政府组织，另一类是国际性非政府组织。也就是说，全球治理既需要国际上政府间国际组织，也需要不同国家的民间力量组织，这些组织都以解决全球性问题为宗旨的。因此，在空间环境治理方面也需要上述一些治理形式，也需要建立各种国际合作组织。其中，政府间国际组织主要以民族国家为基础，主要决定于国家的参与或合作程度；而以“全球公民”为基础的国际性非政府组织所具有的全球性更为广泛一些。

       除了遵守法治原则外，全球治理在空间环境保护方面有广阔前景的方向。在全球治理框架下探讨空间环境法治问题，必须注意以下几个方面：

       首先，全球治理的基点是全人类的共同利益和普遍价值（如健康、安全、自由、可持续发展等）。各国在一些关涉全球性的问题上能够达到共识或一致认同，主要原因就是包括空间环境在内的这些全球问题都关系到全人类共同的利益和普遍价值。因此，这种共识必然建立在利益趋同性基础之上，也需要通过全世界民众进行沟通和对话协商来实现。

       其次，空间环境的全球治理应以多层次的自由与平等合作为基础，除了法律的至上权威外，它没有一个至高无上的权力中心。共识的达成必须通过全球性民主机制，由此才能形成具有共识的空间环境保护法律制度。

       最后，全球治理下的空间环境法治问题也关涉到民族国家的定位。全球治理下，空间环境保护的全球层面的规制和组织形式势必削弱民族国家的主权。因为空间活动和空间环境治理问题必须通过国际合作来解决，所以一个国家的主权不再是绝对的。为了全人类的共同利益，国家主权可能会受到相应的限制。但是，全球治理也需要民族国家的参与和协助，民族国家也是全球治理的一个主要行动者，这主要是由于国家利益和全球利益有时是交叉重叠或一致的。

       除以上几个问题外，还需要注意的是：全球治理下的空间环境法治不能成为个别国家或组织意图达到一己私利的工具。如果全球治理完全受到一些国家或组织的操纵，那么全人类共同利益的原则和目标就无法实现，全球治理也会流于形式，成为别有用心的国家和组织干涉别国内政的杀手锏。

       综上所述，空间环境保护问题的解决，不仅需要加强世界范围的法治，秉承国际法规则至上理念，同时也需要在全球治理的框架下进行空间环境的治理，将全球公民的利益和行动紧密联系起来，达到有效治理以及空间环境的和谐化目标。因此，在全球治理框架下的空间环境法治建构，已经不是一种单纯的国际法理论，而是目前国际社会中一个紧迫的实践问题。

【参考文献】

{1}美俄卫星相撞：偶然中的必然[N].南方周末，2009-02-19.

{2} Dr. G. C. M. Reijnen and Prof. Dr. W. de Graaff: The Pollution of Outer Space， in Particular of the Geostationary Orbit[M]. Martinus NijhoffPublishers， 1989. p. 62.

{3}贺其治.外层空间法[M].法律出版社，1991.207，195，210 -211.

{4} S. G. Sreejith. Whither International Law， Thither Space Law: A Discipline in Transition[J].California Western International Law Journal（Spring 2008），pp.409-410.

{5} N Jasentuliyana. International Space Law Challenges in the Twenty-first Century [J].Singapore Journal of International and Comparative Law（2001），p. 10； David Tan. Towards a New Regime for the Protection of Outer Space as the “Province of All Mankind” [J].Yale Journal of In-ternational Law，（Winter ， 2000 ）.

{6}赵海峰.空间法评论·第一卷[M].哈尔滨工业大学出版社，2006.122.

{7}俞可平.全球化：全球治理[M].社会科学文献出版社，2003.342.

{8} Sir Arthur Watts. The International Rule of Law[J].German Yearbook of International Law， Vol. 36. 1993.

{9}郑永流.法治四章[M].中国政法大学出版社，2002.161.

{10}苏国勋，张旅平，夏光.全球化：文化冲突与共生[M].社会科学文献出版社，2006.449，451，455.

{11}Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance[M].Oxford and New York: Oxford University Press， 1995. 

稿件来源：《河北法学》2009年第11期    作者：侯瑞雪

原发布时间：2015年4月21日

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