【关键词】：宏观调控；宪法依据；中国实践

       宏观调控法律制度，是经济法研究的重要内容之一，从中国经济法学创立以来，宏观调控法律制度一直是经济法学研究的重要问题。无论是从1979年到1990年宏观调控法研究的初创阶段，还是1991年到1999年宏观调控法研究发展阶段和2000年以来研究的成熟阶段，经济法学界都倾注了大量的精力对此进行不懈探索，并力争推动中国宏观调控的立法和执法。[2]然而，从宪政和宪法的角度对宏观调控主体、权力、程序等问题加以研究的成果较少。

      一、宏观调控与宏观调控权

      （一）宏观调控的经济学与法学含义

       1.宏观调控的经济学含义

       一般认为，1929年席卷资本主义世界的经济危机是现代宏观调控理论产生的基本社会经济背景。经济危机促进人们认识到自由市场的自动调节功能存在缺陷，如果不加克服，就会酿成严重的经济危机、乃至政治、社会危机。依靠市场的力量使得经济萧条恢复到经济繁荣的状态，不仅存在不确定性，还存在时间周期长等障碍。因此，必须引入市场之外的力量，通过政府制定特定的政策干预市场机制。可以说，在美国罗斯福“新政”实践和凯恩斯经济理论的共同作用，产生了宏观调控理论，凯恩斯理论的形成标志着现代宏观经济学产生。自宏观经济学产生以来，就以政府的经济政策为研究对象，研究国民经济的结构和表现以及政府试图用来影响经济表现的政策。[3]宏观经济学是以政策为导向的，它要弄清楚政府的政策在多大程度上影响产出与就业，错误的政府政策导致通货膨胀达到什么程度，哪些政府政策在达到诸如失业水平或通货膨胀率等总体变量的最理想表现的意义上是最优的，以及政府政策是否应该让汇率实现某个目标水平。[4]

       在经济学上，“宏观调控”一词是从宏观经济学中衍生而来的概念，是指国家运用经济政策对经济总量进行调控，使得总供给与总需求大致平衡，从而实现经济稳定增长、货币币值稳定、充分就业和国际收支平衡等目标。相应的，宏观调控政策主要有经济增长政策、货币政策、财政政策、就业政策、汇率与国际货币政策等内容。简言之，宏观调控是由一系列政府政策组成，其目的是为了弥补市场缺陷和克服市场失灵，从而使国家经济稳定增长。

       由于经济周期、技术进步等因素的影响，宏观调控的理论基础也不断发生变化。在20世纪30年代的大萧条之前，对宏观经济学的理解是粗浅的，除了“平衡预算”这类众所周知的说教外，不存在比较连贯的经济管理理论。[5]从20世纪30年代中期开始，凯恩斯主义开始风靡一时，国家干预主义成了正统，主要资本主义经济体的政府多依据凯恩斯主义理论制定相应的宏观经济政策来调控经济。20世纪70年代初，资本主义国家经济出现“滞胀”现象，以凯恩斯理论为依据的国家干预主义的经济政策遭到了挫折，随着资本主义开始由国家垄断阶段向国际垄断阶段过渡，由此兴起了新经济自由主义经济理论。由于新自由主义秉承了古典经济学的自由放任思想，强调市场机制的自我调节和修正作用，反对凯恩斯主义所主张的政府积极干预经济的政策，认为应当将政府的干预减少到最低限度，主张政府的主要责任在于为经济的长期稳定创造良好的制度环境。然而，主张自由放任和减少政府干预的经济政策一度导致经济衰退，20世纪90年代世界主要资本主义国家的经济衰退所导致的高通胀高失业等问题使得政府的重要性重新得以显现，在凯恩斯主义基础上发展起来的新凯恩斯主义得以确立并主导政府的经济政策。资本主义国家开始选择既能积极发挥市场机制又能发挥政策职能的折中主义道路。2008年全球金融危机爆发以来，各国政府的宏观调控职能更加凸显。

       2.法学上的宏观调控

       现代市场经济中的宏观调控作为法律现象，发端于宏观经济学的理论和实践。“宏观调控”一词进入法律领域并成为法律概念，与国家职能扩大和行政权力扩张有很强的关联性，正因为国家职能逐步扩大到经济运行活动中，导致在以行政权为主导的国家权力体系中，出现了行政手段、经济手段、法律手段并用的干预经济活动的权力。从这种意义上说，宏观调控是政府权威在经济领域建立和延续的重要工具，同时也是保证经济安全进而维系政治稳定的重要手段。宏观调控与法律制度结合，是现代市场经济与法治国家的产物。作为法学意义上的宏观调控，是指国家为了实现国民经济总量稳定增长，依据行政职权，针对国民经济总体运行采取的调节和控制行为。

       作为现代宏观调控及其法律化先导的美国，在普通法框架之外，通过大量的宏观调控立法，这些法律制度在应付经济的周期性危机中发挥了重要作用。1933年开始实行的罗斯福“新政”，就是通过一系列具有宏观调控性质的立法实现的。如美国国会1933年通过《紧急银行救济法令》、《1933年银行法》、《田纳西河流域管理法案》、《农业调整法案》、《全国工业复兴法案》、《联邦紧急救济法》，1935年通过的《全国劳工关系法案》、《社会保险法》等法案，依据这些法律成立了田纳西河流域管理局、乡村电气管理局、国家复兴管理局、公共工程局、民政工程局、工程振兴局等机构，[6]这些宏观调控法律授权美国联邦政府在金融、产业、就业、社会保障等诸多领域发挥主导性作用，美国政府的作用发生了颠覆性改变，联邦政府对国民经济的调节和控制力度大为加强。第二次世界大战期间，政府对经济的控制能力进一步增强，譬如美国国会颁布的《通用最高价格管制法》[7]，据此管制物价。此后，货币政策和财政税收政策成为国家实施宏观调控的主要领域。当然，其他面临经济危机的国家，也大都通过立法赋予政府在经济领域的调控权力。

       从以美国为典型的发达市场经济国家实行宏观调控的实践看，通过各项宏观调控规则，在特定时期发挥着经济稳定增长和社会变迁工具的作用，是现代市场经济国家引导和规范经济运行所采取的重要手段。可以说，现代宏观调控法律制度是宏观经济学所倡导的各种宏观调控政策不断法律化过程的产物，反过来，宏观调控法律制度成为规范宏观调控政策的制定和执行的提供规则依据。

       在法学上，宏观调控的主要内容包括宏观调控主体、宏观调控权、宏观调控客体、宏观调控目标、宏观调控功能、宏观调控手段等基本要素。在经济法学界，将这些调整在国家对国民经济总体活动进行调节和控制过程中发生的经济关系的法律规范的总称为宏观调控法。[8]在宏观调控法律制度中，宏观调控权居于核心地位。从形式上看，宏观调控权来源于法律上的明确授权。在把法律仅理解为制定法的情况下，宏观调控权的确立、分配和行使等内容，要通过国家制定的法来加以体现。此外，宏观调控权也是国家的经济管辖权的具体化。作为国家主权或更为具体的管辖权的组成部分，从根本上说，宏观调控权同样是整个国民总体的一项重要权力。[9]

      （二）宏观调控权的属性

       根据我国《宪法》中“国家加强经济立法，完善宏观调控”的条款，宏观调控的主体是享有宏观调控职权的国家权力机关和行政机关为代表的国家。[10]国家权力是一种特殊的政治权力，按照职能不同，现代国家权力一般被分为立法权、行政权和司法权。对宏观调控权属性的理解有两种基本思路，一种思路是从现有的国家权力类型框架中分析，即将宏观调控权视为立法权、行政权和司法权中某一种权力的具体表现形式，或者在三种权力形态中都存在宏观调控权的成分；另一种思路是从现有的国家权力之外考察宏观调控权，将宏观调控权视为“第四种权力形态”。[11]从宏观调控权的结构看，有宏观调控政策制定权和政策执行权之区分，宏观调控政策制定权是宏观调控权的核心，宏观调控政策执行权是实现宏观调控决策的过程，只要当宏观调控政策依法制定并得以正确执行，才能发挥其作用，否则宏观调控的目标就会落空。

       1.宏观调控立法权

       从宪法规范看，《宪法》第62条规定了全国人大的职权，其中第9项权力是“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”，这是作为最高国家立法机关行使经济层面的宏观调控的法律依据。但是，由于没有更具可操作性的法律规范，也没有明确哪些宏观调控措施和重大公共工程需要全国人大审议，导致全国人大行使宏观调控的职权大打折扣，往往没有得到落实。[12]就全国人大及其常委会的立法权而言，除了制定《中国人民银行法》、《商业银行法》，《个人所得税法》、《企业所得税法》等法律之外，没有制定过针对财政政策、货币政策等属于宏观调控领域的法律，也没有针对国务院制定和执行的货币、财税领域的宏观调控政策进行过任何形式的审议。这说明，在立法层面，国家权力机关行使宏观调控立法权的情况也是十分少见。有关经济领域法律的制定，一般程序是国务院提出议案和法律草案，提交全国人大及其常委会表决。

       2.宏观调控执行权

       行政的基本含义是执行和实施法律，行政权是指执行、管理权，主要是指国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事务的权力。[13]现代国家治理实践表明，行政权并非单纯的执法，其中还包含了部分立法和司法职能，是立法、执法、司法三种权力的集权复合体。在宏观调控领域，行政权主要体现为决策权和执行权，通过制定和执行宏观调控政策措施，实现宏观调控目标。1982年《宪法》第89条规定国务院有18项职权，其中第5项权力为编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，第6项权力为领导和管理经济工作和城乡建设。

       3.司法权中的宏观调控

       在我国的立法体系中，司法权包括人民法院的审判权和人民检察院的检察权，但本文着重从最高人民法院的职能角度讨论宏观调控权的问题。依据《宪法》和《人民法院组织法》，最高人民法院有审判案件和创制司法解释两项职能。但在实践中，最高人民法院还具有公共政策创制功能[14]，最高人民法院的主要职能具体体现为制作裁判文书、发布司法解释、印发司法文件。从最高人民法院与全国人大的关系看，最高人民法院向全国大人及其常委会报告工作是其法定职责，最高人民法院工作报告体现着其工作重心。从历年最高人民法院工作报告看，其大致可分为三个阶段：从新中国成立到改革开放初期，该阶段最高人民法院是阶级斗争的工具；从改革开放到依法治国被纳入宪法，该阶段的最高人民法院主要为经济建设“保驾护航”；从依法治国在宪法上确立以来，最高人民法院开始积极关注和干预社会经济生活，具有公共政策创制功能。[15]因此，可以从改革开放以来最高人民法院工作报告中分析其是否具有宏观调控职能，通过对1980-2012年最高人民法院工作报告的分析，可以发现，从1980年到2012年的33年里，“宏观调控”一词在最高法院工作报告中出现过12次，集中在1994年到1998年，其中1994年3次，1995年1次，1996年2次，1997年3次，1998年2次，2009年出现1次。[16]仅从“宏观调控”一词在最高人民法院向全国人大所作的工作报告中看，对经济的宏观调控并非最高法院的主要职能，而且，其主要出现在1994-1998年我国经济的过热周期中，这与最高法院的政治功能有关。

       二、宏观调控权的宪法依据

      （一）从《宪法》第15条的修改看宏观调控权的宪法含义

       1954年《宪法》第15条规定：“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”这是实行计划经济的最高法律规范。

       1975年《宪法》将总纲从此前的20个条文缩减为15个条文，相应地，1954年《宪法》第15条变为第10条，即：“国家实行抓革命、促生产，促工作，促战备的方针，以农业为基础，以工业为主导，充分发挥中央和地方两个积极性，促进社会主义经济有计划、按比例地发展，在社会生产不断提高的基础上，逐步改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”1978年《宪法》总行共19个条文，其中第11条规定：“国家坚持鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义的总路线，有计划、按比例、高速度地发展国民经济，不断提高社会生产力，以巩固国家的独立和安全，逐步改善人民的物质生活和文化生活。”

       1982年《宪法》总纲增加为32个条文，其中，第15条规定：“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”该条规定了我国的基本经济制度是公有制基础上的计划经济，但同时又将“市场调节”作为辅助作用。这一规定实际上是党的十二大提出的“计划经济为主，市场经济为辅”经济政策的宪法规范。1993年通过的《宪法修正案》，将《宪法》第15条第1款修改为：“国家市场社会主义市场经济，国家加强经济立法，完善宏观调控。”这是宏观调控的最高法律规范。

       从宪法中关于基本经济制度和国家经济调节手段、目标的演变看，除1975年、1978年《宪法》将“阶级斗争”贯穿始终外，1982年《宪法》恢复了1954年《宪法》对基本经济制度的规范，国家始终牢牢掌握着经济运行。在计划经济向市场经济转型时期，由于原有的以行政命令为主导的计划方式对经济活动的干预让位于市场主体的自主决策，需要国家逐步退出应当由市场机制解决的经济领域，这种退出并非完全将国家置于宏观经济之外，而是转换为另一种形式存在，这种对宏观经济活动的干预形式就是宏观调控，行使宏观调控的权力被称为宏观调控权。

      （二）从国家机构设置看宏观调控权的主体

       关于宏观调控权的主体，在经济法学界存在较大争议：有观点认为宏观调控权的主体是最高国家权力机构和最高国家行政机构及其职能部门；有观点认为最高司法机构可以通过司法解释和司法审查的方式介入宏观调控，从而成为宏观调控权的主体；有观点将宏观调控权的主体扩大到国家权力机构、国务院及其职能部门、国务院经济监督部门。[17]

       然而，根据《宪法》第15条，“国家实行社会主义市场经济，国家加强经济立法，完善宏观调控”，此处宏观调控的主体是国家，而不仅仅是政府，宏观调控权的主体也应当理解为国家。至于国家的定义，则是说法众多。卢梭认为，“这一由全体个人结合所形成的公共人格，以前称为城邦，现在则称为共和国或政治体；当它是被动时，它的成员就称它为国家。”[18]马克思国家理论认为“国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器”[19]。凯尔森认为，“国家被认为是居住在地球表面上某一限定部分并从属于某种权力的人的集合，整体意义上的人民（people）。”[20]在法律词典中，国家是指生活在地球表面的确定部分、在法律上组织起来并具有自己政府的人的联合。[21]

       无论在理论上如何界定国家，在国内，国家的职能通过具体法定的国家机构来实现，而且国家与政府之间还是有区别的。我国《宪法》将国家机构分为全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院。其中全国人民代表大会及其常委会是最高国家权力机关，行使国家立法权；国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关；地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关；民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府；人民法院是国家的审判机关，最高人民法院是最高审判机关；人民检察院是国家的法律监督机关。在经济的宏观调控方面，国家宏观调控权在中央，即全国人大及其常委会、国务院和最高人民法院，国务院职能部门只享有宏观调控的执行权。

      （三）从宪法效力看宏观调控权的约束力

       宪法效力是指宪法应当具有的强制性和约束力，是宪法作为国家根本法调整经济社会关系的最高效力，是宪法在属时、属地、属人、属事思维度中的国家强制性作用力。[22]宪法所具有的最高效力，是现代国家的合法性源泉和道德基础。1982年《宪法》序言中规定，宪法“是国家的根本法，具有最高的法律效力”。

       关于宪法的效力问题，在宪法学界存在着长期的争论。有的学者主张宪法具有直接效力，即“宪法可以直接地在国家社会生活中发挥作用，不必通过其他部门作为中介”[23]，宪法可以被法院直接适用[24]；也有学者认为宪法不具有直接效力，只有间接效力，即在处理具体案件中，宪法条文不能被直接引用，对于违宪行为，也不能直接追究其法律责任。[25]从宏观调控权的形态看，宪法中没有直接规定这种权力，而是通过其他法律规定国家宏观调控权的行使主体、权力内容、实现方式、目标等，从这种意义上说，宪法中的宏观调控权力规范不具有直接适用效力，而是其他法律的最高效力，当法律规范与宪法规范相抵触时，法律规范无效。

      （四）宏观调控权的部门法体现

       由于宪法中规定的国家宏观调控权需要在法律规范中具体落实。因此，在制定基本法律制度时，往往以宪法为依据。基本法律制度之外的法律文本则一般不直接以宪法为立法依据。就宏观调控的主要政策措施而言，主要有财政税收政策和货币金融政策，在我国还有经济规划手段。在这些领域，现行的法律制度都属于经济法的范畴，因此，经济法是将宪法层面的宏观调控权具体化的部门法。在实践中，作为宪法意义上的宏观调控权及其行使，主要通过经济法制度体现。

       就当前的经济法立法看，《预算法》第1条规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”“预算管理职权”部分规定了全国人大及其常委会和中央、地方各级预算的权限，但在实践中，预算管理权主要由各级政府掌握，全国和地方权力机构并没有对本级预算形成有效制约。《中国人民银行法》第1条规定：“为了确立中国人民银行的地位，明确其职责，保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，维护金融稳定，制定本法。”将“依法制定和执行货币政策”作为中国人民银行的职责。根据《中国人民银行法》的规定，中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策。尽管，依法制定和执行货币政策是中国人民银行的职责，但中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行；中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。可以说，宏观调控的核心目标是通过货币政策实现的，因此货币政策权力是整个宏观调控权体系的核心内容。

      三、宏观调控权的中国实践

       在中国社会主义经济中，国家经济调节思想经历了从经济计划控制到经济调节的演变过程，宏观调控是经济调节的主要内容，也是社会变迁的基本工具。我国对“宏观调控”的认识，最初被表述为“宏观调节”，“宏观调节”一词首次出现在中央文件中，是1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》[26]，指出，“过去习惯于用行政手段推动经济运行，而长期忽视运用经济杠杆进行调节。学会掌握经济杠杆，并且把领导经济工作的重点放到这一方面来，应该成为各级经济部门特别是综合经济部门的重要任务。”可见，当时对宏观调控的认识是在价格体制改革的基础上，通过非行政强制的手段适应市场体制，注重“调节”，而非“调控”。随着以价格机制和国有企业为先导的市场化经济体制改革，1992年正式确立社会主义市场经济为改革的目标模式，宏观调控终于作为一个使用频率越来越高的概念正式出现。1992年党的十四大报告中5次提到“宏观调控”一词。

       1993年十四大《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也提出:“政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时，培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，调节社会分配和组织社会保障，管理国有资产和监督国有资产运营。”十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确规定，“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。2003年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，“宏观调控”一词出现7次，其主要用法为“健全国家宏观调控”、“完善宏观调控体系”、“改善宏观调控”、“明确宏观调控目标”、“提高宏观调控水平”等，此后党和国家的文件中大多沿用了这种表述。

      （一）立法权层面的宏观调控权

       国家经济发展的纲领性文献往往是以中共中央起草的建议稿为蓝本，在全国人大及其常委会上表决通过即可。因此，要考察作为最高国家权力机关和国家立法机关的全国人大及其常委会所拥有的宏观调控权，需要考察党中央的经济决议文件。在“中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和‘八五’计划的建议（1990-1995年）”中，“宏观调控”出现9次，提出“切实增强中央宏观调控的能力，提高宏观调控的有效性和权威性，并适当扩大地方政府运用经济杠杆的权限”。中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议（1995-2000年）中出现18次“宏观调控”，提出“宏观调控必须集中在中央”。“十五计划纲要”中出现14次；“十一五规划纲要”中出现3次；“十二五规划纲要”出现5次，并将此前的“国家宏观调控”改为“政府宏观调控”。“十二五规划纲要”中首次规定了纲要的法律约束力，即“本规划经过全国人民代表大会审议批准，具有法律效力”。

       根据《宪法》规定，在全国人大的15项职权中，有关宏观调控方面的职权有4项：一是制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；二是审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；三是审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；四是应当由最高国家权力机关行使的其他职权。在全国人大常委会的21项宪法职权中，涉及经济活动和宏观调控的有6项：一是制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；二是在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；三是解释法律；四是在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；五是撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；六是全国人民代表大会授予的其他职权。

      （二）作为行政权的宏观调控权

       “宏观调控”一词首次出现在1989年《政府工作报告》中，在“经济体制改革继续深入”中提到了宏观调控。其句式为：“在宏观调控方面，逐步进行了计划、投资、物资、金融、外贸等方面的体制改革，初步加强了财政、税收、银行、物价、审计、海关、工商行政等方面的管理”。此后，截至2012年，共计出现了149次，属于出现频率较高的术语（图1）。出现次数最多的年份为2005年和2008年的14次，1997年与2002年没有出现，24年平均出现6.2次。除了《政府工作报告》中使用“宏观调控”一词之外，在国务院及其部门的其他有关经济的文件中，大量使用该词。通过“北大法宝”数据库检索，截至2012年9月8日，在“中央法规司法解释”范围内检索全文中包含有“宏观调控”一词，有430篇行政法规、2179篇部门规章中出现“宏观调控”。看见，宏观调控是一个在政府及其部门法规规章和政策性文件中频繁使用的术语。

       （图略）

       图11989-2012年《政府工作报告》中“宏观调控”一词出现的次数

       改革开放以来，我国大致进行了6次集中性的宏观调控，分别出现在：1979-1980年，1985-1986年，1988-1989年，1993-1996年，2003-2005年，2008-2011年。（见图2）历次调控既有其相同的目标，又有不同的内涵；但调控的目标都是治理经济过热，降低通货膨胀率，保证国民经济健康稳定发展。

      （图略）

      图2宏观调控所对应的GDP指标数据

       根据《宪法》，国务院有18项宪法职权，其中与宏观调控有关的是：根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；领导和管理经济工作和城乡建设；全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。

       2003年，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将“健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能”，作为完善社会主义市场经济体制的目标，将“完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度；健全就业、收入分配和社会保障制度”，作为实现目标的任务。在“继续改善宏观调控，加快转变政府职能”部分，完善国家宏观调控体系。进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。国家计划明确的宏观调控目标和总体要求，是制定财政政策和货币政策的主要依据。财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要功能，完善财政政策的有效实施方式。货币政策要在保持币值稳定和总量平衡方面发挥重要作用，健全货币政策的传导机制。

       党的十六大将政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。其中，经济调节就是通过对社会总需求与总供给进行总量调节，利用产业政策、财政政策、金融政策等手段维护经济稳定增长、促进经济结构调整和优化。政府经济调节的主要手段是运用经济手段、法律手段和行政手段，引导和调节经济运行。经济手段主要是指政府在自觉依据和运用价值规律的基础上借助于经济杠杆的调节作用，对国民经济进行宏观调控，主要包括价格、税收、信贷、工资等。法律手段是指政府通过经济立法和执法，运用经济法规来调节经济关系和经济活动，以达到宏观调控目标的一种手段。行政手段是依靠行政机关通过强制性的命令、指示、规定等行政方式来调节经济活动，以达到宏观调控目标的一种手段。

      （三）司法实践中的宏观调控权

       国家最高司法机关的基本职能是审批案件、制定司法解释、发布司法意见等。根据《人民法院组织法》，最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。但是，没有规定最高法院发布司法意见的职能。在实践中，最高法院的与经济宏观调控有关的职能主要是发布司法意见。在能动司法理念的背景下，最高法院与中央政策措施保持高度一致，通过发布司法意见，实现审批环节的宏观调控。尤其从2009年以来，最高法院不断发布涉及宏观调控和经济增长领域的司法意见。因此，最高法院实际上已经成为论宏观调控主体的组成部分，最高法院的宏观调控权可以视为司法权的扩张。从2009年以来，最高法院不断发布与宏观经济和宏观调控有关的司法意见。

       2009年最高人民法院发布的《关于应对国际金融危机做好当前执行工作的若干意见》，在“指导思想和基本原则”中提出：坚持依法执行与贯彻国家宏观政策相结合。既要在法律的框架内正确适用法律，又要在国家宏观政策出现新变化，对司法工作提出新需求时，将国家宏观政策精神和要求切实贯彻落实到执行工作中，以顺应社会和国家对司法的总体需求。

       2009年发布的《关于认真贯彻中央经济工作会议精神为实现明年经济发展目标提供有力司法保障的通知》，提出：各级人民法院要始终坚持能动司法，切实增强政治意识、大局意识、责任意识、忧患意识，高度重视经济运行中涉及司法领域的突出矛盾和问题，充分发挥能动司法的积极作用。要妥善审判执行好在加强宏观调控、调整经济结构、加强“三农”工作、深化经济改革、推动出口增长及维护社会稳定等方面发生的各类金融纠纷……重组改制等方面的案件，为夺取应对国际金融危机冲击全面胜利、保持经济平稳较快发展提供良好的司法服务。

       2010年最高人民法院《关于认真学习贯彻中央经济工作会议精神的通知》指出，要认真审判执行好加强和改善宏观调控、推进发展现代农业、加快经济结构战略性调整、完善基本公共服务、加大改革攻坚力度、拓展国际经济合作等过程中发生的各类纠纷案件，为加快转变经济发展方式提供有力的司法保障和服务。

      四、结语

       现行《宪法》并没有明确规定由哪个国家机构行使宏观调控职权，因而，在学理上，对宏观调控权属性的认识还存在争议。从宏观调控权的宪法依据看，宏观调控决策权应当专属国务院，在实践中，主要由组成国务院的经济管理部门行使实质意义上的宏观调控政策制定权和执行权，尤其是国家发改委、中国人民银行、财政部等经济管理职能部门享有较为广泛的宏观调控政策制定权，这些部门通过制定和执行宏观调控政策措施来实现国家的经济政策目标。当然，作为行政机关行使的经济职权，如果不受到有效制约，则可能会成为部门利益和“权力寻租”的手段。因而，对事实上的宏观调控权行使主体，在法律的框架内加以制约，是加强和完善宏观调控的有效途径，而不仅仅是强调“加强宏观调控”。在法律和制度框架内，全国人大及其常委会对国务院及其部门行使宏观调控职权的行为也没有加以有效约束和监督，最高法院无法通过司法审查识别和监督国务院及其职能部门的宏观调控行政行为，这有可能会导致宏观调控权的泛化和中央与地方政府在制定和执行宏观调控政策措施中的权力配置随意化。尽管，宏观调控的基本原理是中央政府通过“相机决策”干预宏观经济，但是，还是应当在宪法层面对宏观调控权配置、行使、监督、问责等加以规定，在经济法层面制度具体法律规范，使宏观调控与市场机制良性互动，共同促进我国宏观经济稳定增长。

【注释】

[1]本文是教育部人文社会科学研究项目“法律制度与中国经济发展实证研究”（编号：09XJC820010）的阶段性研究成果。作者感谢匿名审稿人对本文提出的细致中肯的修改建议，但文责由作者自负。

[2]参见朱崇实：《共和国六十年法学论争实录·经济法卷》，厦门大学出版社2009年版，第144-158页。

[3]安德鲁·B.亚伯、本·S.伯南克、迪安·克劳肖：《宏观经济学》，章艳红、柳丽荣译，中国人民大学出版社2011年版，第3页。

[4]理查德·T.弗罗恩：《宏观经济学：理论与政策》，费剑平、高一兰译，中国人民大学出版社2011年版，第3页。

[5]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《经济学》（下），胡代光等译，北京经济学院出版社1996年版，第746页。

[6]詹姆斯·柯比·马丁等：《美国史》（下册），范道丰等译，商务印书馆2012年版，第1061-1070页。

[7]斯坦利·L.恩格尔曼等：《剑桥美国经济史（第三卷）：20世纪》，蔡挺等译，中国人民大学出版社2008年版，第535页。

[8]参见杨紫烜、徐杰：《经济法学》，北京大学出版社2012年版，第46-51页。

[9]张守文：《宏观调控权的法律解析》，载《北京大学学报》2001年第3期。

[10]同注[7]释，第46页。

[11]陈云良：《国家调节权：第四种权力形态》，载《现代法学》2007年第6期。

[12]例如“三峡工程”得到了全国人大的表决批准，而其他重大工程，如京沪高铁、南水北调、重大经济刺激计划等，均没有经过全国人大及其常委会的审议和批准。

[13]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第6页。

[14]参见侯猛：《中国最高人民法院研究--以司法的影响力切入》，法律出版社2007年版。

[15]参见张友连：《最高人民法院公共政策创制功能研究》，法律出版社2010年版，第67-68页。

[16]最高人民法院工作报告（1994年）：加强对金融纠纷案件的审理，为国家宏观调控提供司法保障。去年中共中央、国务院作出加强宏观调控的决策后，最高人民法院对通过审判工作保障宏观调控顺利实施的问题，及时作出了具体部署。最高人民法院工作报告（1995年）：处理好与宏观调控有关的案件。最高人民法院工作报告（1996年）：大力开展经济审判工作，保障国家宏观调控和各项改革措施的实施，促进社会主义市场经济的发展。去年，全国法院还审理了期货、证券、票据纠纷案件2672件，对维护金融秩序，保障国家宏观调控措施的顺利实施，起了积极的作用。最高人民法院工作报告（1997年）：去年，全国法院紧紧把握国家宏观调控的大局，重点审理了涉及企业深化改革、整顿市场经济秩序和金融秩序方面的案件。各级人民法院积极采取措施，会同有关部门及时研究审判实践中遇到的问题，依法处理了一大批这方面的案件，对解开企业间的“债务链”，加速资金周转，维护金融秩序，落实国家宏观调控措施起了促进作用。随着国家宏观调控政策的实施和住房制度改革的进行，涉及房地产方面的纠纷不仅数量增多，而且内容也发生了很大变化。最高人民法院工作报告（1998）：人民法院通过对工商、税务、物价、土地、森林、矿产、环境等案件的审理，保障了国家宏观调控措施的落实和资源的合理开发利用，制止了一些侵犯企业经营自主权的违法行政行为。支持和保护国有企业改革，防止国有资产流失，为建立现代企业制度服务；促进统一开放、竞争有序的市场体系的建立和宏观调控体系的健全，保障深化金融改革、整顿和规范金融秩序工作的顺利进行。最高人民法院工作报告（2009年）：积极发挥审判工作为国家宏观调控政策服务的作用。

[17]参见朱崇实：《共和国六十年法学论争实录·经济法卷》，厦门大学出版社2009年版，第168页。

[18]〔法〕卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第25—26页。

[19]《马克思恩格斯选集》（第二卷），人民出版社1972年版，第336页。

[20]〔奥〕汉斯·凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第283页。

[21]〔英〕戴维·M.沃克：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第851页。

[22]张根大：《法律效力论》，法律出版社1999年版，第21页。

[23]李步云：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第175页。

[24]王磊：《宪法的司法化》，中国政法大学出版社2000年版，第27页。

[25]同注释，第25页。

[26]《中共中央关于经济体制改革的决定》的原话为：“在改革价格体系的同时，还要进一步完善税收制度，改革财政体制和金融体制。越是搞活经济，越要重视宏观调节，越要善于在及时掌握经济动态的基础上综合运用价格、税收、信贷等经济杠杆，以利于调节社会供应总量和需求总量、积累和消费等重大比例关系，调节财力、物力和人力的流向，调节产业结构和生产力的布局，调节市场供求，调节对外经济往来，等等。”有些学者提出“宏观调控”一词首次出现在该《决定》中，这是不准确的。

稿件来源：《经济法研究》2013年第1期   作者：李玉虎

原发布时间：2015年4月16日

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