【摘要】：加强和创新社会管理是全党全社会的共同责任和任务。加强对社区服刑人员和刑释解教人员等特殊人群的管理和服务，是司法行政机关强化工作职能，维护和促进社会和谐稳定，实现社会管理创新的一个重要基点。
【关键词】：司法行政；特殊人群；管理；创新
任何社会形态都离不开管理，尤其当前我国进人了改革攻坚期和矛盾凸显期，这对社会管理提出了诸多挑战。加强和创新社会管理是党的十七届五中全会从全局和战略高度提出的重大战略决策，是“十二五”时期社会建设的重中之重。司法行政工作作为社会管理的重要组成部分，肩负着法律保障、法律宣传和法律服务等重要职能。尤其是对社区服刑人员和刑释解教人员的管理工作，既是2010年中央政法委部署的“三项重点工作”的重要内容，也是2011年中央领导部署的“加强和创新社会管理”的题中应有之意。做好特殊人群的管理和服务，既要去管，又要管住管好，这就需要我们既要加强管理和服务，又要创新管理和服务，创造性地开展工作。
一、特殊人群管理面临的挑战和机遇
特殊人群是相对于一般人群和普通人群而言的，主要是指吸毒人员、刑释解教人员、社区服刑人员以及社区闲散人员。这个特殊的群体中多数人有违法犯罪前科或是正在社区服刑的罪犯，多数人无业可就，无亲可投，无处可去，无生活来源，再犯罪的可能性较大，是影响社会和谐稳定的不确定因素，也是我们以前社会管理中常常被忽视的群体，管理难度较大。
（一）特殊人群管理中存在的问题和当前面临的挑战
1、管理理念不新。在现实生活中，常会听到来自社会各方面对刑释解教等特殊人群带有偏见的声音。好人都安排不了，哪有工作安排给“坏人”。这种想法不仅在普通人身上存在，甚至个别领导干部身上也存在这样的认识。另一方面，在部分特殊人群自身及其家属身上也存在着一定的误区，认为既然刑释解教人员等特殊人群已回归社会，恢复了正常的公民身份，政府就没必要“强制性”地进行帮教和管理，加之一些管理工作人员管理方法简单，缺乏必要的沟通，没有将服务、帮扶等理念寓于管理之中，实行人性化服务和管理，使这些人产生了不理解、不支持、不配合的错误想法，在出监所后常常拒绝与各监所、司法所、派出所等配合，不接受有关部门的帮扶，给帮扶工作带来一定的难度。因此，如果管理理念只停留在“管”的层面上，不理顺、加强和创新，不注入“服务”、“以人为本”等活力，不依托“管理和服务并重”这一理念，能否管得住、管得好就很难确定。个别领导和具体工作人员管理理念滞后是阻碍特殊人群管理工作发展的主观原因。
2、管理体制不顺。特殊人群管理工作不是单一性的部门工作，而是需要各相关部门协同才能完成的系统性社会工程。尽管国家先后多次下发文件，明确各级部门在特殊人群管理工作中的职责，但在实践中，有个别单位的职能基本上形同虚设，没有形成有效的配合和合力，形成了司法行政机关“单兵作战”的局面。有些地方对特殊人群管理工作的重视程度，往往是“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”。管理体制不顺是阻碍特殊人群管理工作发展的重要原因。
3、管理机制不畅。特殊人群管理工作机构设立不到位，专职工作人员配备不足，经费不足等问题也严重制约了工作的开展。安置帮教创新工作中的“必接必送”、刑释解教人员的安置及创业培训和扶持、信息化平台维护、过渡性安置基地建立、出监所初期生活最低保障等一系列工作开展，均需要经费做保障；有些地方的社区矫正人员管理经费也比较匮乏。人员、机构、经费等问题，是阻碍特殊人群管理工作发展的客观因素。
4、管理制度不完善。特殊人群管理工作中涉及的刑释解教人员安置帮教工作、社区矫正工作均未单独立法，开展工作仅仅依靠规范性文件和相关政策规定等，还不能适应市场经济发展和依法治国、建设法治国家的需要。由于尚未立法，特殊人群管理工作涉及相关的组织机构设置、职能设定、工作性质等都不能由法律来确定，而国家出台的一些政策，有的规定比较原则，执行起来不理顺、不畅通。立法不及时跟进，是阻碍特殊人群管理工作发展的根本原因。
5、管理手段相对滞后。伴随着经济社会快速发展，社会矛盾也随之凸显，城市流动人口在给经济社会建设带来生机与活力的同时，也给社会管理及社会治安稳定带来前所未有的压力和挑战：一是城市外来人员无序流动，就业不稳定，散居社会，不便于管理和教育，容易出现漏管失控，已成为违法犯罪行为多发人群。二是闲散和问题青少年对社会治安产生消极影响，闲散青少年大部分有学业失败的经历，文化程度普遍偏低，就业技能比较差，缺乏正确的人生观和价值观，游离于社会控制之外，极易发生违法犯罪行为，对社会稳定产生了极大的影响。三是刑释解教人员重新违法犯罪对社会危害更大，一些刑释解教人员在多年的监狱生活中与社会脱节，生存能力较差，缺乏自信，思想波动较大，不能很好地适应社会，多年养成的监狱化人格容易诱发重新违法犯罪行为，且重新违法犯罪手段往往更加隐蔽、更加残忍，社会危害性更大。四是社区服刑人员存有再度危害社会的危险，由于对社区服刑人员不剥夺人身自由，因此，如果教育不到位，监控不得力，个别或少数社区服刑人员很可能再度危害社会。五是吸毒人员对社会治安和经济发展带来极大威胁，吸毒人员不仅直接危害其身心健康、生命和家庭，造成大量社会财富浪费，且极易诱发其他刑事犯罪和社会治安问题，破坏社会秩序，威胁公共安全。总之，管理手段相对滞后，管理工作脱节，流于形式，是阻碍特殊人群管理工作发展的现实原因。
（二）特殊人群管理面临的机遇
1、党和国家重视社会管理创新和特殊人群管理工作。近年来，党和国家高度重视社会管理创新和特殊人群管理工作。2004年6月，党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，社会管理被纳入更完备的体系性框架之中。2009年底全国政法工作会议提出了做好“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的要求，社会管理创新也成为了司法行政工作创新的基点之一。党的十七届五中全会突出强调加强和创新社会管理，是党中央深刻分析全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期我国经济社会发展要求，从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大战略任务。2011年2月，在中央举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，胡锦涛总书记就加强和创新社会管理提出八点意见，其中，第三点意见即“进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策”，对流动人口和特殊人群管理和服务提出了明确的意见。2010年，中央办公厅、国务院办公厅转发了中央综治委《关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的实施意见》（中办发[2010] 5号），第一次以国家名义对加强安置帮教工作提出了原则性的部署和要求。
2、帮扶措施进一步细化。全面做好对特殊人群的教育管理和帮扶工作，就要切实做好罪犯劳教（戒毒）人员监管改造工作，认真贯彻监狱劳教工作方针和监管工作“首要标准”，坚持把教育改造作为监狱劳教工作的中心任务，切实提高教育改造质量；大力加强监所管理工作，确保监所持续安全稳定；进一步做好刑释解教人员安置帮教工作，加强刑释解教人员衔接管控、服务管理和教育帮扶，帮助他们更好融入社会，预防和减少重新违法犯罪。在对特殊人群就业帮扶工作上，财政部、国家税务总局于2010年10月22日联合下发《关于支持和促进就业有关税收政策的通知》（财税[2010]84号），根据劳动和社会保障部《就业服务与就业管理规定》（劳动和社会保障部令第28号），失业登记人员“在法定劳动年龄内，有劳动能力，有就业要求，处于无业状态的城镇常住人员，可以到公共就业服务机构进行失业登记”。基于财税[2010] 84号文件精神，国家税务总局、财政部、人力资源和社会保障部、教育部联合下发《关于支持和促进就业有关税收政策具体实施问题的公告》（国家税务总局第25号），对持有《就业失业登记证》的刑释解教人员、假释、监外执行或解除劳动教养人员和录用以上特殊人群的安置企业，在享受营业税、城市建设维护税、教育费附加、个人所得税以及企业所得税等方面制定了详细的税收优惠政策。
3、保障措施进一步跟进。吉林省在省委、省政府的高度重视和支持下，积极探索和实践，创新管理和保障措施，有些政策走在了全国的前列。2011年8月吉林省委办公厅、省政府办公厅转发《省综治委关于进一步加强刑释解教人员安置帮教工作的实施意见》（吉办发[2011] 33号），细化了对刑释解教人员的各项社会保障措施。对符合条件的刑释解教人员给予最低生活保障，尽量做到应保尽保；刑释解教人员出监所初期，经所在地乡镇、街道政府确认其本人及家庭无经济来源的，参照当地城乡最低生活保障标准，从出监所当月起，给予生活临时救助，期限为6个月；加大对刑释解教人员、社区矫正人员、涉毒人员职业技能培训力度，将劳动技能培训纳入地方财政经费预算；省、市（州）、县（市、区）司法行政机关及人力资源和社会保障部门要通过多种方式和渠道筹措资金，利用贷款扶持等优惠政策吸引社会企业创办省、市、县三级刑释解教人员、社区矫正人员、涉毒人员过渡性安置基地等一系列保障措施。
4、配合协调联动机制不断发挥作用。社会协调是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”这一社会管理格局的重要方面，近年来，配合协调联动机制在吉林省特殊人群管理工作中不断发挥重要作用。一是在实践中更加注重运用政策、法律，行政、经济等多种手段，统筹各种社会力量和社会资源，一定程度上补充市场和国家在资源配置和社会协调方面的不足。二是加强有效沟通和协调，发挥成员单位的职能作用，变过去的司法行政部门唱独角戏“单打独斗”局面，为各成员单位合力攻坚的良好局面。三是积极争取各级党委、政府的大力支持，从政策支持，资金扶持等方面争取了部分特殊政策。四是注意发挥各级工、青、妇和社会团体的作用，共同组织开展专项帮贫、帮困、帮扶活动。
5、基层司法行政部门工作力量不断得到加强。基层是整个社会管理的根基，加强和创新特殊人群管理，必须进一步加强和完善基层社会管理和服务体系。司法行政基层是基层社会管理和服务体系的重要组成部分。各级司法行政机关不断树立建设基层、服务基层的理念，把工作精力和注意力更多放到基层，把人力、财力、物力更多投向基层，建设司法行政基层组织、壮大基层力量、强化基础工作，理顺管理体制，健全规章制度，完善工作流程，规范标识，不断提高司法所服务基层、服务群众的能力水平，把司法所打造成司法行政基层社会管理和服务的综合平台。
二、实现特殊人群管理创新的探索和思考
推进特殊人群帮教管理创新，要建立健全对服刑在教人员、刑释解教人员、社区服刑人员、社会闲散人员特别是青少年以及吸毒人员等高危人群的常态化帮教管控机制，充分发挥基层组织和社会组织的积极作用，推动教育改造与安置帮教工作双向延伸。对特殊人群的帮教管理，要有措施、有方法、有体系，应在解决他们的实际困难、促进他们的发展上下功夫，尤其是应当致力于建构和完善帮助其更好地融入社会的机制制度，从根本上化解社会矛盾，使特殊人群能尽快融入社会，真正成为正常的社会人。因此，要在如何创新、如何理顺、如何发展上做文章，进行必要的探索和实践。
（一）探索管理理念创新
要准确把握当前我国社会建设和社会管理领域出现的新情况、新问题，转变特殊人群管理中单纯“管控”的思想观念和思维模式，要树立以人为本、服务为先的理念；树立多方参与、共同治理的理念；树立关口前移、重心下移、源头治理的理念；树立统筹兼顾、协商协调的理念；树立依法管理、综合施策的理念。要运用多元化手段对特殊人群进行管理，真正变管理、控制为服务，立足于为特殊人群顺利融入社会提供更加完善的生产、生活服务和保障。要进一步做好特殊人群的衔接工作，衔接是特殊人群管理服务的最基本条件，没有衔接，就谈不上后续的管理与服务。司法行政机关要与监狱、劳教所、看守所、戒毒所、派出所、司法所建立完善的无缝对接工作制度，保证他们始终在司法机关的视野和管理服务之中。重心下移是要充分发挥社会基层组·织在社会管理创新工作中的基础性作用，整合基层司法所、派出所、社区、村民委员会等组织的管理职能，把工作的重心放在最直接管理、最能发挥服务作用的基层单位，实现面对面管理与服务，用最贴近的工作方式方法面对特殊人群，才能最大限度地发挥工作效能。
（二）探索管理体制创新
在创新总体格局的特殊人群管理体制中，我国已经形成了在党委政府统一领导下，综治部门具体指导、协调，主管部门主抓，各成员单位各司其职、共同配合、齐抓共管的特殊人群管理工作格局。各级司法行政机关应紧紧抓住各级党委政府高度重视特殊人群管理工作的有利时机，争取党委政府对特殊人群管理与服务工作的更多更大的支持。综治部门应指导、协调到位，协调各级成员单位，积极为特殊人群管理与服务工作提供政策上的支撑，资金上的保障，硬件设施的配套，尤其是协调做好为特殊人群生产、生活、社会保障、就业创业等方面提供区别于普通社会公民的特殊优惠政策。各成员单位应履职尽职，发挥配合的作用，将各自政策范围内的优惠条件提供给特殊人群，积极配合各级司法行政机关做好特殊人群的管理与服务工作，为司法行政机关畅通履行职责，创新特殊人群社会管理工作铺平道路。同时，司法行政机关应充分动员社会力量参与特殊人群的管理与服务工作，发挥共、青、妇部门的帮教作用，发挥各界社会协会的引导帮扶作用，发挥“五老”的余热，共同为特殊人群的管理与服务贡献各自的力量。
（三）探索管理机制创新
特殊人群管理是社会化的系统工程，整体性、全局性、连续性非常强。机制创新就是要激活各个阶段、各个环节的工作，实现管控、安置、帮扶一体化的目标。一是创新衔接“必接必送”机制，对刑释解教人员、社区矫正人员要实现无缝对接，管控工作不留死角。二是创新过渡性安置基地建设机制，刑释解教人员、社区矫正人员、吸毒人员，以及闲散、问题青少年能否掌握一技之长，拥有谋生技能，是能否顺利回归社会、融入社会维护社会和谐稳定的重要因素，而安置就业就是关键环节。为此，要创新模式，依托经营效益好、有社会责任心的社会企业，建立适应特殊人群的过渡性安置基地。三是创新帮扶机制，帮扶工作是特殊人群管理工作的重要环节。帮扶工作是否到位，体现的结果是党委、政府的政策是否落实到位。特殊人群管理工作要始终注意抓好政策的贯彻落实工作，积极争取各级党委、政府的支持，综治办的指导协调，各成员单位的配合。四是创新典型培树宣传机制，要注意抓好典型培树工作，以典型示范带动特殊人群管理工作的开展，建立典型培树宣传机制，积极寻求新闻媒体的支持，并利用各级、各类刊物广泛宣传先进典型事迹，弘扬正气，引领正确的舆论宣传导向，建立良好的社会舆论环境。
（四）探索管理制度创新
要与时俱进，根据每个阶段工作的变化和需要，适时出台新的政策规定，为特殊人群管理工作科学发展提供政策支撑，为社区矫正和安置帮教立法工作不断积累实践经验。在总结经验基础上，进一步落实国家和省里出台的文件精神，在综治办的指导和协调下，组织各成员单位细化对特殊人群的各项社会保障措施和具体的就业创业、生产生活优惠政策。争取以规范性文件的形式将其固定下来，使特殊人群的帮扶工作更具针对性和操作性。
（五）探索管理职能创新
农村特殊人群管理工作应注重民生和发展，保障其生存权和发展权，将管理的重心放在为他们重新分配土地、办理最低生活保障、吸收进各类经济合作组织等能够保障其基本生活的环节。随着农村剩余劳动力大规模向城市转移和人口流动性的增强，大量农村特殊人群走进了城市街道的社区，城乡二元结构被打破，农村人口大量流向城市，这对社会管理提出了新的要求。既要做好回乡务农，从事生产、经营的特殊人群的帮扶、安置工作，又要做好城市社区特殊人群的管理工作，无论特殊人群落脚到乡镇还是社区，都要把他们妥善管理和服务好。最大限度地发挥乡镇、社区在特殊人群管理工作中的职能作用。乡镇和社区要在司法行政部门的指导下开展特殊人群管理和服务工作，充分发挥社会帮教队伍的作用，加强对特殊人群思想、政治、法制、道德教育，疏导、化解、消除他们消极对抗情绪，积极引导其遵纪守法、自食其力，顺利地回归社会和融入社会。
（六）探索管理手段创新
特殊人群管理工作是社会管理的重要内容，必须借助信息化技术，提高管理水平，这是现代社会发展的必然要求。通过信息化建设，可以全面掌握特殊人群的基本情况，实现监管改造和社会管理服务的有效衔接，有针对性地落实管控措施，提高教育改造质量；可以甄别出“三假”人员，为有效地打击隐蔽较深的刑事犯罪活动创造了条件；还可以节约司法资源，提高工作效率。因此，在实际工作中，一是要创新信息化管理工作，加大建设和投入，尽快实现监狱、劳教所、戒毒所、看守所、各级司法局、司法所、公安机关户政管理部门管理信息的“必联必通”；二是要开发网络管理新功能，将社会企业和安置基地的用工信息定期发布到网上，及时提供给即将刑满释放、解除劳教人员和刑释解教人员，为他们顺利回归社会提供就业保障；三是要开发网络视频探监新功能，通过网络将司法所和监所连接起来，为那些家庭困难的服刑人员家属提供探监的方便，促进服刑在教人员的安心改造，同时为各级帮教组织搭建帮扶、教育的工作平台。
稿件来源：《当代法学》2012年第2期 作者：李晓英
原发布时间：2015年5月5日
网址：http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=90420&lis...
