【摘要】：生态环境的可持续发展是实现经济和社会可持续发展的前提。生态环境的可持续发展既需要预防生态环境退化，还应根据生态环境发生退化的程度对其进行事后恢复。生态环境恢复关系到“当代人”和“后代人”的环境权益。与传统环境立法不同，生态环境恢复立法更强调对已经被破坏的生态环境进行事后救济。我国现行立法中，这方面的法律规范尚有诸多缺失，应加强生态环境恢复方面的立法，为生态环境的可持续发展提供法制保障。
【关键词】：生态环境；生态恢复；环境立法；可持续发展
可持续发展包括生态持续、经济持续和社会持续这三大特征。其中，生态持续是基础，经济持续是条件，社会持续是目的。{1}230生态持续有四项基本内容，分别是资源保护、环境污染控制、全球环境保护和生态恢复[1]。{2}5
从目前我国环境法的体系架构来看，对于上述前三项内容，分别有自然资源法、污染防治法和国际环境法对其进行规制。但是，对于生态恢复问题，我国的环境立法尚缺乏足够的因应。21世纪是生态恢复与再生的时代，环境立法应满足生态恢复与再生时代的需要。{3}本文拟从生态环境恢复立法的现实背景、理论依据、国外经验和制度构建等方面着手，对这方面立法的理论与实践问题进行研究，在此基础上，提出我国生态环境恢复立法的具体制度建构和立法建议。
一、我国生态环境恢复立法的现实背景
（一）生态环境退化严重
我国的生态环境退化严重，集中体现在以下几个方面：其一，草地退化、土地沙化面积巨大。据国家林业局2005年6月发布的《中国荒漠化和沙化状况公报》的数据表明：2004年，全国荒漠化土地总面积为263.62万平方公里，全国沙化土地面积为173.97万平方公里。其二，土壤侵蚀强度大，水土流失严重。我国水土流失面积为367万公顷，占国土面积的38.2%，而且还在以每年1万公顷的速度递增，每年流失50亿公顷土壤，损失6.67万公顷土地。其三，因生态环境退化而引起的自然灾害频发，地区贫困不断加剧。我国生态脆弱区每年因沙尘暴、泥石流、山体滑坡、洪涝灾害等各种自然灾害所造成的经济损失约2000多亿元人民币，自然灾害损失率年均递增9%，普遍高于生态脆弱区GDP增长率。其四，湿地生态环境退化严重，湿地的调蓄功能下降，生物多样性丧失的风险加剧。自20世纪50年代以来，全国共围垦湿地3万平方公里，直接导致6-8万平方公里湿地退化，许多两栖类、鸟类等关键物种栖息地遭到严重破坏，生物多样性严重受损，生态多样性危机加剧。其五，脆弱生态系统的分布广泛、其面积不断增大。我国生态脆弱生态系统面积超过国土面积的五分之一。其分布具体表现为北方半干旱一半湿润区、西北干旱脆弱区、华北平原区、南方丘陵区、西南石灰岩山地、西南山地和青藏高原区。其中，西部12省（自治区、直辖市）是我国生态脆弱区的集中分布区。{4}18
（二）生态环境退化引发多种灾难性后果
1.生态环境退化加剧了生物多样性危机
由外来物种入侵引起的物种灭绝和生态系统的退化，以及由跨界环境污染引发的生态退化等，加剧了我国的生物多样性危机。在联合国《国际濒危物种贸易公约》列出的640种世界濒危物种中，我国有156种，约占总数的四分之一。据《2008年中国环境状况公报》数据显示，我国哺乳动物中濒危物种比重约占20%，鸟类中濒危物种比重已达到15.4%。
2.生态环境退化引发自然灾害
从我国的情况来看，严重的生态环境退化是导致我国自然灾害频发的重要原因。例如，由于过度放牧、垦殖和大规模毁林，我国西北部地区的生态环境受到了严重的人为破坏，该区域内的生态环境退化也一直比较严重。受气候变化和季风的影响，最终造成困扰我国西北、东北广大地区的沙尘灾害。仅2008年春季，我国北方地区就出现9次沙尘天气过程，其中1次强沙尘暴，6次沙尘暴，2次扬沙过程。由区域性生态环境退化所导致的区域性、小规模自然灾害的数量更是无法统计，所造成的损失也非常惊人。
3.生态环境退化致使生态难民问题凸显
生态难民是指由于生态系统的恶化和环境质量的下降导致失去生存基础的居民。{5}1165我国的生态难民问题十分严峻。因生态环境退化、生态环境承载力下降是产生生态难民的主要根源。从生态难民的分布区域情况来看，我国的生态难民分布广泛，遍及我国西部、北部地区以及部分南方沼泽地区，其中以西部地区为生态难民的主要集中地，陕西和山西两省的生态难民问题尤为突出。从产生生态难民的原因来看，我国的生态难民问题成因复杂。既有环境污染所导致的生态难民，又有生态环境自然退化而导致的生态难民，而两种原因共同导致的生态难民占整个生态难民群体的大多数。从生态难民问题的危害来看，生态难民问题既影响到西部大开发战略的实施效果，还影响到和谐社会建设和生态文明的实现。此外，生态难民问题也是影响社会安定、团结的重大影响因素。从生态难民问题的发展趋势来看，我国面临生态难民问题进一步恶化的风险。生态环境危机迟迟未得到有效地应对，多年环境污染和破坏积累下来的生态环境退化也没有得到很好的恢复、治理，资源依赖型的经济运行仍是主流，自然资源耗竭的速度持续增长，等等因素，将会进一步加重我国的生态难民问题。
二、生态环境恢复立法的理论基础
（一）生态正义理论对生态环境恢复立法的支撑
“生态正义”（eco-justice）有两种不同的内涵，一是指对传统的平等理论不满的非人类中心论中有关平等与环境的总体态度；二是指对环境的关切与多种社会平等的连接。{6}181生态正义理论要求人类既关注自身的利益诉求，还要关注非人类生命体的利益诉求，更要关注生态环境的自身发展。{7}应以平等的态度对待其它物种，以博爱的态度对待其它生命。生态环境恢复以承认生态环境的价值为前提，通过对受损生态环境进行帮助，恢复其生态结构和基本生态功能，从而促使生态环境恢复持续发展能力。生态环境恢复反映了对生态环境的尊重，生态环境恢复立法为生态环境恢复提供了制度保障，体现了对生态正义的追求，彰显了生态正义的理念。
生态正义包括人与物之间的种际正义以及人与人之间的人际正义。生态环境恢复拓宽了种际正义和人际正义的范畴。生态环境恢复强调对受损生态环境进行恢复，将生态环境系统本身纳入正义的主体范畴。此外，通过对受损生态环境进行恢复，有利于维护后代人的生态利益。由此看来，生态环境恢复将“后代人”纳入了人际正义的主体范畴。生态环境恢复既有利于实现种际正义，又有利于实现人际正义。
此外，在生态正义理论看来，不管是种际正义，还是人际正义，都应以实现并维持公平、和谐的关系为基本要求。生态正义的实现依赖于社会公平的达成，而法律是实现社会公平的保障。生态环境恢复立法能通过配置权利和义务来引导社会主体行为，保障以生态环境利益为主要内容的社会公平的实现。生态环境恢复立法对社会正义的保障间接地保障了生态正义的实现。
（二）生态秩序理论对生态环境恢复立法的支撑
生态秩序是一个独立于人类社会之外的秩序系统，是生态系统内部物质和能量运动、变化和发展规律的体现。生态秩序的构成要素有两个，一是生态因素，二是生态因素的运动规律。在生态规律的作用下，生态环境系统内部维持着动态的平衡，各子生态系统内部以及整个生态环境系统呈现一种有序的状态，生态秩序得以实现。但是，人为干扰和自然破坏打破了生态环境系统内部的平衡状态，生态破坏和退化导致生态秩序趋于崩溃。从某种程度上来看，生态环境危机是生态环境系统内部失衡、生态秩序无法维持现象的集中体现。缓解生态环境危机的基本生态目标是恢复生态环境系统内部的动态平衡，恢复并维持生态秩序。实现这一目标需要包括法律在内的多种规范体系共同发生作用。生态环境恢复立法以恢复已经被破坏的生态环境为主要立法取向，通过恢复遭到破坏而退化的生态环境，从而恢复并维持生态秩序。
（三）生态安全理论对生态环境恢复立法的支撑
生态安全是指在人的生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必要资源、社会秩序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态。{8}生态安全是一个复合人工生态安全系统，具体包括自然生态安全、经济生态安全和社会生态安全。{9}生态安全问题大致分为三类：第一类是生态环境退化对国家安全的威胁，表现为：国民健康水平的下降、经济活动所依赖的自然资源基础的减少、环境移民的出现、由于经济增长的下降和环境资源逐渐稀缺而导致国内动乱的爆发，国家间爆发资源争夺战等。第二类是人类活动对于生物圈的循环能力和自我平衡能力的破坏，也称之为“生态安全”问题。第三类是环境恶化对人类安全构成的威胁，这一类问题关系现在以及未来人类能否居住在一个稳定和健康的环境中。{10}19生态环境恢复对于解决生态安全问题，维护生态安全具有重要意义。一方面，生态环境恢复实现生态环境的可持续发展为目标，而生态环境的可持续发展既能为国家的发展提供充足的发展空间，又能减除国家未来发展的后顾之忧；另一方面，生态环境恢复通过帮助已被破坏的生态环境恢复其基本生态功能，从而促使其自我循环和自我平衡能力的恢复。此外，生态环境恢复还能促使区域生态环境质量提升，并通过生态环境系统之间的传导作用，带动周边生态环境的改善，从而降低因生态环境破坏而引发的经济衰退、生态难民等问题的风险。最后，生态环境恢复还能消解因生态环境退化而对生态安全造成的威胁。由此可见，生态环境恢复立法对于生态安全的维护具有极为重要的意义和价值。
（四）生态环境可持续发展理论对生态环境恢复立法的支撑
生态环境再生产理论的理论渊源是马克思“再生产整个自然界”的论断。{11}96-97环境经济学研究表明，生态环境可持续发展的根本途径是生态环境生产和再生产。生态环境再生产的基本词根是“再生产”。而再生产是指，不断反复、不断更新的社会生产过程。据此，笔者认为，生态环境再生产是指，在生态环境的自然生产力和人力的推动下，以生态环境为生产对象，以生态环境容量为具体生产结果，不断反复、不断更新的生态环境生产过程。在这个过程中，消费者是人类，生产者是生态环境的自然生产力和人力，生产对象是生态环境，以生态环境容量为具体生产结果。生态环境生产和再生产是一个长期的过程，需要社会主体的广泛参与，具有主体多元性、利益复杂性和范围跨区域性等特征。生态环境可持续发展有赖于生态环境生产和再生产，而生态环境再生产需要环境立法，特别是生态环境恢复立法的保障。由此可见，生态环境可持续发展有赖于生态环境恢复立法提供法制保障。
三、生态环境恢复立法的国外经验
（一）美国的立法经验及其评介
美国的生态环境恢复立法经历了由地方立法向中央立法、由单项立法向综合立法的发展过程。最初，生态环境恢复方面的立法以土地复垦为主要目标，后来才逐步发展为以生态环境恢复为目标。早在1939年，西弗吉尼亚州就颁布了《复垦法》，开始对采矿行为所带来的生态环境破坏及其恢复问题进行规制。{12}到1975年，美国已有34个州制定了露天矿地复垦法律。1977年美国第一部全国性的土地复垦法律《露天采矿管理与土地复垦法》颁布实施，该法规定，凡影响面积超过一定面积的露天煤矿的商业使用者，必须得到美国内政部颁发的包括一个复原计划及一般的环境保护措施许可证，以确保使用者保护环境不受损害，并将采矿后的土地恢复到近似于原本面貌的状态。
此外，美国的相关立法中还规定了一系列行之有效的法律制度，确保了因污染和破坏而受损的生态环境能得到及时有效地恢复。例如《资源保护和恢复法》、《综合环境反应、赔偿与责任法》等。其中《综合环境反应、赔偿与责任法》所规定的“复垦和闭矿保证金制度”最具代表意义。“复垦和闭矿保证金”是恢复被勘探或破坏土地的财务保证。根据法律规定，从事采矿的公司在申请采矿许可时，需交纳复垦和闭矿保证金。矿区复垦和闭矿保证金主要用于因公司破产或由于其他原因停止运营时，因采矿而被污染和破坏的矿区生态环境能得以恢复。{13}
生态环境恢复的相关立法以及生态环境恢复的相关法律制度与生态环境恢复实践之间相互促进，共同发展，共同推动了美国生态环境恢复进程，共同保障了美国生态环境质量的持续提升，美国自工业革命以来累积下来的生态环境污染和破坏得到了很好的恢复。
（二）澳大利亚的立法经验
澳大利亚侧重于运用行政合同和市场谈判的方式推动生态环境恢复。这种方式对生态环境恢复方面的立法以及生态环境恢复法律制度的设计有重要影响。以“生态环境恢复治理协议书”制度为代表的生态环境恢复法律制度在澳大利亚生态环境恢复中发挥着重要的作用。
澳大利亚将审批《开采计划和开采环境影响评价报告》的权限下放给州一级政府。州政府审查通过采矿企业提交的《开采计划和开采环境影响评价报告》后，还将于采矿企业签订“生态环境恢复治理协议书”，通过该协议书明确采矿企业对矿区生态环境恢复义务。对于矿区生态环境保护问题，联邦和各州都强调要尊重自然，遵循生态规律，对于矿区生态环境的恢复要尽量恢复到原始样态。各州的自然资源与能源部门、环保部门和农业部门等严格监督采矿企业按照既定规划进行矿区生态环境恢复。例如，对于矿区植被的生态恢复。各州均规定，采矿企业在递交采矿许可申请时，应一并提交拟采矿区域内植被的调查统计报告和植被恢复计划。对于矿区生态环境恢复治理的验收，澳大利亚法律规定，矿区生态环境的验收由采矿企业提出申请，由政府主管部门根据采矿企业制定的《开采计划与开采环境影响评价报告》而确定的生态环境恢复治理协议书为依据，组织有关部门和专家分阶段进行验收。如果采矿企业对矿区生态环境恢复治理得好，则可以通过降低抵押金和颁发嘉奖等方式进行奖励。{14}
（三）德国的立法经验
德国制定了一整套生态环境恢复方面的法律。《联邦矿产法》和《联邦自然保护法》是矿区生态环境恢复、治理最为重要的法律依据。《联邦矿产法》对国家的监督权、矿山企业的权利和义务、受到开采影响的社区、其他机构和个人的权利和义务、取得矿产资源的勘探、开采和初加工等采矿活动许可证的条件等都作了规定；并对采矿活动结束后，矿区生态环境的恢复、治理也作了规定。获得采矿许可证的企业既要对勘探、开发和开采煤炭负责，也要对矿区生态环境恢复、治理负责。该法第51条规定，从事采矿活动的企业，有义务编制企业规划，并交上级主管部门审批。《德国联邦自然保护法》则强调要通过土地复垦的方式对因污染和破坏而受损生态环境和生态景观进行恢复和治理，构造接近原始样态的自然景观，恢复生态环境系统功能。《矿山还原法》则规定凡是被破坏的土地（包括农田和草地等）必须还原再造，以恢复原来的自然生态景观。此外，还有《土地保护法》、《水保护法》、《森林法》以及各州政府制定的一些配套性质的专门法律、法规。例如，《北莱茵州规划法》规定，褐煤矿区必须编制褐煤规划，对褐煤采矿所污染和破坏的矿区生态环境进行恢复、治理。
（四）加拿大的立法经验
《加拿大环境法》规定，政府的第一项职责是采取预防和救济性措施，以保护、提高和恢复生态环境。针对因采矿而引发的生态环境破坏及其恢复问题，联邦政府负责制定宏观层面的采矿规划，并为矿区生态环境恢复提供技术保障。省级地方政府具体负责对矿产资源勘探、开采以及闭矿进行全程监管。各省均规定，采矿企业在申请采矿许可时需提交“环境影响声明”和“矿区生态环境恢复计划”。前者用于审查拟进行的采矿活动对生态环境的影响是否处于可控的范围之内；后者则以是否具备完备的矿区生态环境恢复计划而决定是否颁发采矿许可。该国相关法律还规定，矿区生态环境恢复计划应包括采矿过程中的生态环境恢复和闭矿后的生态环境恢复两方面的内容。
四、我国生态环境恢复立法的检视
（一）我国生态环境恢复立法的梳理
目前，我国尚未制定关于生态环境恢复的专门立法。但是，在我国已经制定和颁布的有关生态环境保护与改善、生态环境恢复的法律、行政法规和规章中，我们仍然能够寻找出诸多关于生态环境恢复的法律制度。
针对以土地复垦为代表的土地生态环境恢复事项，我国先后制定了以《土地管理法》和《土地复垦规定》为代表的法律规范。《土地管理法》第18条规定：“采矿、取地后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用。”第19条规定：土地利用总体规划的编制应遵循保护和改善生态环境、保障土地的可持续利用的原则。该法第39条规定：“根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。”《土地复垦规定》还对土地复垦的适用范围、原则、复垦标准、复垦经费以及法律责任都进行了规定。该法第4条规定，土地复垦实行“谁破坏、谁复垦”原则，“在生产建设过程中破坏的土地，可以由企业和个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦”。而《土地复垦技术标准（试行）》还规定了土地复垦的技术标准和规范，要求土地复垦的技术质量控制应遵循“复垦后地形地貌与当地自然环境和景观相协调”的原则。
针对湿地生态环境和水域生态环境的恢复，现行立法中也有相应的法律规范。《国务院办公厅转发环保总局等部门关于加强重点湖泊水环境保护工作意见的通知》中提出，要加强生态保护和修复，优先实施湖泊湿地保护和恢复工程，修复水域生态系统。此外，还要求对主要入湖泊河道、河口进行综合治理，实施生态恢复。《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》也规定：“对开垦占用或改变湿地用途的，应责令停止违法行为，采取各种补救措施，努力恢复湿地的自然特性的生态特征。”2006年国务院颁布的《中国水生生物资源养护行动纲要》规定，要积极采取各种生物、工程和技术措施，对已遭到破坏的水域生态进行修复和重建。
针对草场和森林生态环境的恢复，现行立法中也有相关的法律规范。2005年，国务院颁布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，在其中规定要优先保护天然植被，坚持因地制宜，重视自然恢复；要继续实施天然林保护、天然草原植被恢复、退耕还林、退牧还草、退田还湖、防沙治沙、水土保持和防治石漠化等生态治理工程。此外，在《中华人民共和国自然保护区条例》和《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》中也要求采取措施保护自然保护区生态环境质量，对受到损害的自然保护区生态环境进行恢复、修复。
在一些自然资源法中也有生态环境恢复方面的规定。例如，《矿产资源法》第21条规定：“关闭矿山，必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并按照国家规定报请审查批准。”第32条规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”《草原法》也规定：“对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。”此外，在一些地方性环境立法中有生态环境恢复专门立法，如《重庆市矿山环境治理和生态恢复保证金管理暂行办法》、《陕西省煤炭矿山环境恢复治理保证金管理暂行规定》，等等。
（二）我国现行生态环境恢复立法的不足
1.立法理念有偏差
现行环境立法重生态环境破坏的事前预防，轻生态环境破坏的事后恢复。受此影响，现行环境立法普遍以生态环境破坏的预防性立法为主，而生态环境破坏的恢复立法则比较薄弱。事实上，通过“预防”只能尽量减小人类活动对生态环境破坏的规模，降低其强度，并不能从根本上解决生态环境的破坏和退化问题。此外，有些生态环境的破坏是我们无法预防或者说无法有效预防的，例如，因自然灾害引发的生态环境破坏，我们无法预防或者说无法及时预防。因此，为切实保护和改善生态环境，环境立法理念应做适当调整，在继续完善生态环境破坏的预防性立法的基础上，加强生态环境破坏的恢复性立法。
2.立法目标错位
对于已经被破坏了的生态环境而言，无论是加以保护，还是采取措施促进其得以改善，都不能使其恢复到被破坏前的状态。事实上，只能采取恢复性措施，才可能使被破坏的生态环境恢复到原始的状态；对于某些破坏程度严重的环境来说，如果恢复性措施难以奏效，还需要实施重建方案。但现行环境立法对生态环境的恢复尚缺乏足够的因应。例如，《环境保护法》第1条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”从立法用语分析，可以认为，该法的立法宗旨之一是为了保护与改善生态环境，那么，对于已经被人类活动所破坏的生态环境，法律将采取何种应对之策，显然是一个法律调整上的不足。
3.法律体系零散
生态环境恢复方面的法律规范散见于以《土地管理法》、《土地复垦条例》、《森林法》、《矿产资源保护法》及《环境影响评价法》等为代表的中央立法和以《重庆市矿山环境治理和生态恢复保证金管理暂行办法》、《陕西省煤炭矿山环境恢复治理保证金管理暂行规定》为代表的地方立法中。此外，尚有部分规定停留在政策层面，没有上升为法律规范。从总体上来看，在环境保护基本法层面，现行《环境保护法》中尚无生态环境恢复的法律规范；在单行法层面，目前还没有以促进生态环境恢复为主要目标的针对性立法；在相关的环境保护单行法中，与生态环境恢复有关的法律规范也非常零散，其针对性也不突出。我国生态环境恢复方面的法律规定过于零散，严重地制约着我国生态环境恢复在环保实践层面的实施。
4.法律规范失衡
以生态环境恢复保证金制度为例，目前，在地方立法层面，部分省级地方政府分别通过地方立法，建立了以“矿区生态环境恢复治理保证金制度”为代表的生态环境恢复保证金制度。但是，从总体情况来看，现行的生态环境恢复保证金制度在设计上尚有很大的不足。主要表现为：其一，名称不统一。例如，《宁夏回族自治区煤炭资源勘查开发与保护条例》中将其命名为“矿山地质环境治理保证金”；《山东省深化煤炭资源有偿使用制度改革实施方案》和《重庆市矿山环境治理和生态恢复保证金管理暂行办法》则将其称之为“环境治理和生态恢复保证金”；而深圳市《关于调整深圳市自然生态环境治理保证金标准的通知》中则将其称之为“自然生态环境治理保证金”。其二，保证金的征收标准不统一。‘各地方政府制定的保证金标准之间有较大差距。其三，制度设计不科学，“以罚代责”容易导致生态环境的破坏者在缴纳保证金后，成功规避生态环境恢复的责任。
五、对我国生态环境恢复立法体系的构想
2004年召开的国际恢复生态学大会将生态环境恢复立法列为研究的六大前沿课题之一。{15}115生态环境恢复立法既是对传统环境法向“可持续发展环境法”{16}75转换的响应，又是环境法由“人类中心主义”立法模式向“生态中心主义”立法模式演进的内在要求，还是“生态法”{17}135的重要内容。笔者认为，应从以下几个方面着手，构建我国的生态环境恢复法律体系。
（一）立法理念的转换
目前，对已经被破坏的生态环境进行恢复是我国环保机构的迫切任务。为此，我国环境立法理念也应随之转换，由以“人类中心主义”为指导的立法向以“生态中心主义”为指导的立法转进。具体而言，其立法进路应注意以下几点：一是应由“被动防御性立法”向“主动恢复性立法”转变。对于生态环境问题，我们不能局限于被动防御，而应进行主动的干预，其中，生态环境恢复就是人类主动干预生态环境的重要方式和手段。二是应由着眼于生态环境的消费阶段向生态环境的消费与生产阶段并重转变。现行环境法律规范绝大多数着眼于生态环境的消费阶段，试图通过规制人类消费生态环境的行为，从而保护生态环境。生态环境恢复则强调对已被破坏的生态环境要恢复其基本的生态结构和功能，进而实现生态环境的可持续发展。三是应由“禁止性立法”为主向“鼓励性立法”为主转变。现行环境法律规范大多属于禁止性规范。生态环境恢复需要社会主体的积极参与，因此，生态环境恢复立法应以鼓励性规范为主。
（二）立法应遵循的基本原则
1.生态环境优先原则
一方面，人类活动和自然原因导致的生态环境破坏是难以避免的，另一方面，生态环境的脆弱性和有限性使得其一旦遭到破坏将无法或难以恢复。在尽量减少生态环境破坏的前提下，实现人类社会的可持续发展，首要的工作是使生态环境的破坏控制在可恢复的范围内。因此，我国未来的生态环境恢复立法应将生态环境优先作为首要的原则，以是否有利于生态环境的恢复作为制定相关法律制度的基本准则。
2.共同但有区别责任原则
一方面，受损生态环境得到及时、有效地恢复关系到各社会主体共同的利益；生态环境恢复是一个庞大的系统工程，牵涉到社会主体既得利益的再调整，需要政府、企业、个人以及其他社会组织共同努力；生态环境破坏的发生具有多因一果性，恢复受到破坏的生态环境能促使整体生态环境的改善。因此，对于生态环境的恢复，各社会主体负有共同的责任。另一方面，在生态环境恢复中各社会主体因地位、角色等的不同，决定了其分工有差异，责任大小也有区别。因此，生态环境恢复的法律制度应遵循共同但有区别的责任原则。
3.破坏者恢复责任原则
破坏者恢复是指造成生态环境和资源破坏的单位和个人必须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任。{18}一方面，强调破坏者恢复责任原则有利于对破坏者明确的生态环境破坏的恢复。另一方面，树立破坏者恢复责任原则为环保行政机关对生态环境恢复中违法行为的处罚提供了更为直接的依据。
4.公众参与原则
生态环境恢复属于事后救济，需要人们积极行为；生态环境恢复关系到社会的整体利益；生态环境恢复涉及到社会生活的方方面面；生态环境恢复缺乏有效的社会监督。基于以上考虑，生态环境恢复立法尤其应强调公众参与原则。具体而言，一是要确保生态环境恢复的有关信息的公开；二是在生态环境恢复实践中引入市场机制；三是鼓励公众对生态环境恢复进行监督。
（三）立法目的的确立
未来我国生态环境恢复立法应当确定以下几个目的：合理地配置生态环境恢复的权利和义务，调整生态环境恢复的法律关系；引导各社会主体积极地参与生态环境恢复活动，促使生态环境整体质量的持续提升；规范各个社会主体的生态环境恢复行为，促使生态环境恢复的规范进行；为依法进行生态环境的恢复提供法制保障，确保已被破坏的生态环境得到及时、有效的恢复，实现生态环境的可持续发展，进而实现整个社会的可持续发展。
（四）立法的目标体系
具体而言，在环保基本法层面，应有生态环境恢复的相应规定；在全国性的单行立法层面，应有促进生态环境恢复的针对性立法；在相关环境立法中应有促进生态环境恢复的法律规范；此外，在具体的制度层面，有较为成熟的促进生态环境恢复的制度设计。
（五）立法建议和制度建构
1.修订《环境保护法》时将生态环境恢复纳人其中
参考现行《环境保护法》第1条的规定，建议将《环境保护法》第1条修订为“为保护生态环境，预防、控制和恢复生态环境的破坏，实现可持续发展，制定本法”。此外，在未来修订《环境保护法》时，应增加促进生态环境恢复的法律规范，并将其单独列为一章。
2.制定《生态环境恢复促进法》
《生态环境恢复促进法》应以生态环境恢复法律关系为调整对象，以生态环境恢复的权利和义务为内容，以宣示性、倡导性规范为主要载体，以鼓励生态环境恢复行为为立法取向，以解决生态环境问题、促进生态环境可持续发展为目标。制定《生态环境恢复促进法》有以下几点要旨：一是《生态环境恢复促进法》应为宣示性的立法；二是《生态环境恢复促进法》的法律位阶为全国性的单行环境法；三是《生态环境恢复促进法》是《宪法》和《环境保护法》指导下的生态环境恢复方面的专门立法，应立足于为生态环境恢复提供稳定的框架和规制体系。各省级地方政府应以此为依据，制定相应的具体实施办法等配套性立法。
具体而言，《生态环境恢复促进法》应包括以下七章的内容：第一章是总则，总则部分的主要内容包括立法的目的和立法的依据，生态环境恢复的必要性，基本原则，国家、企业和个人的权利和义务以及其它一些宣示性的内容等。第二章是基本制度，主要包括生态环境恢复的规划，生态环境恢复的审批，生态环境恢复的公众参与，生态环境恢复资金，生态环境恢复的检查、验收等方面的内容。第三章主要规制人为原因导致的生态环境破坏的恢复。拟将生态环境破坏按照破坏者明确和破坏者不明两种情况分别予以规制。应当明确规定，当破坏者明确时，应由其承担生态环境恢复的义务，而当破坏者不明时，应由生态环境破坏所在地的各级政府承担生态环境恢复的义务。第四章则主要规制由于自然原因导致的生态环境破坏的恢复。第五章是激励措施。本章应主要规定各种鼓励生态环境恢复的激励措施。第六章是法律责任。本章应主要规定因违反生态环境恢复的相关规定而应承担的法律责任。第七章是附则。
3.在相关立法中加入促进生态环境恢复的内容
以《环境影响评价法》的修订为例。《环境影响评价法》的立法宗旨是“预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响”。事实上，因规划和建设项目的实施而给环境造成不良影响是不可避免的，所不同的是，如果这种影响所造成的生态环境破坏属于可恢复的范畴，则该规划或建设项目则可以实施，如果这种影响所造成的生态环境破坏是不可恢复的，则难以被通过。为此，笔者建议应扩大环境影响评价的范围，原则上对有可能造成生态环境破坏的活动都应纳入环境影响评价的范围；将提出“预防和治理措施”转变为提出“预防和生态环境恢复措施”；应建立环境影响评价不当的补救机制。
4.完善生态环境恢复的相关法律制度
以生态环境恢复保证金制度的完善为例。笔者建议，由国务院制定一个指导标准，由各省级地方政府制定本行政区域内生态环境的恢复保证金的具体征收标准。对于跨行政区划的生态环境恢复保证金的征收，由所在省级政府提请国务院环保部门协调。此外，生态环境恢复保证金的形式应多元化。具体而言，除现金外，担保债券、财产证书、存款单、不可撤销信用证、信托基金、法人担保、政府债券、可转让债券、保险等财物均可充当保证金。还应规定，保证金罚没后应直接转入生态环境恢复专用资金帐户，通过生态环境恢复项目招投标的方式，确保将其用于被破坏的生态环境的恢复。最后，协调生态环境恢复保证金制度与行政许可制度。建议将审查是否缴纳生态恢复保证金作为颁发相关行政许可的前置程序。
【注释】
[1]Cairns,Restoration Ecology Encyclopedia of Environmental Biolo-gy, 3:223_35.1995.
【参考文献】
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稿件来源：《法律科学》2011年第3期 作者：王江 黄锡生
原发布时间：2015年4月10日
网址：http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=90045&lis...
