【关键词】：检察建议；社会管理创新

       实现社会和谐，建设美好社会，是履行检察职能的应有之义；积极参与社会管理创新，是检察机关履行职能的重要举措。通过发挥检察机关职能作用，整合社会资源，完善社会管理的多元化体系，由内而外为“和谐稳定，经济全面发展”提供法律保障，是检察机关参与社会管理创新的根本方式和基本任务，而检察建议则是检察机关参与社会管理创新的重要途径和有效手段。

      一、检察建议参与社会管理创新的正当性基础

      （一）检察建议概述

       1.检察建议的内涵

       检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。实践中，检察建议在预防犯罪、帮助相关部门规范执法行为，建立健全规章制度以及解决群众诉求、促进社会和谐方面发挥了不可替代的作用。

       首先，检察建议是一种检察行为。从主体要素来看，检察建议的主体是作为一个公权力机关的检察机关，具有特定性；从权力要素来看，检察建议的提出总是以检察权为基础、依托或者后盾。其次，检察建议是一种检察事实行为。目前尚未有法律对检察建议予以明确的规范和调整，但制发检察建议与行使检察职权或履行检察职责密切相关，并能够产生一定法律效果的检察行为，具有事实上的约束力。第三，检察建议是一种非强制的检察行为。[1]虽然法律明确赋予检察机关“检察建议权”，但其实质仅仅是程序意义上的“请求权”，检察建议的内容对被建议对象而言，并不具有必然的服从或接受的强制性；如不被采纳，也不可能、也没必要诉诸法院以强制执行。

       2.检察建议的理论基础

       从检察机关法律监督职权的构造看，检察机关的法律监督是对法律实施情况的监督。法律监督职能的完整发挥，有赖于检察机关的职权配置是否能够满足完成法律监督任务的需求。因而，法律赋予检察机关的监督手段即在职权的内容上也就应当能够保证检察机关及时准确地了解法律在执法、守法和司法领域实施的具体情况，及时发现法律实施中存在的问题，以及具备阻止违法行为的手段。由此，检察机关行使法律监督职权，无论是职务犯罪侦查权，还是批准或决定逮捕权、公诉权，亦或是对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼活动的监督权以及法律赋予的其他职权，都必须具备“了解事实一发现问题一追究责任一督促纠正”这四个基础性的权力构造要素，并且这些要素不会随着具体检察职权的改变而改变。[2]如果缺少其中某项基本要素，就不是真正意义上的法律监督权。从这个角度上说，检察建议实质上是法律监督权构成要素之一的“督促纠正”在权力行使方式上的重要体现。检察建议以权力的方式既作用于纠正违法和制裁违法上，还作用于预防违法、宣传法治、维护法制权威上。

       3.检察建议的政策基础

       通常而言，检察建议的政策基础来源于以下几个方面：第一，概括性的法律规定，如《人民检察院组织法》第四条和《刑事诉讼法》第二条的原则性规定，以及《人民检察院组织法》第13条、第19条中检察机关对执法机关违法情况有权通知纠正等规定；第二，确定性的司法解释，如《人民检察院刑事诉讼规则》第239条对嫌疑人违法所得提出检察建议的规定，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条、第48条设定的提出检察建议的不同情形等。第三，部门性的执法办案意见，如最高人民检察院《关于刑事抗诉工作的若干意见》等规定，把检察建议作为纠正违法的重要手段之一，以及《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，从检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作了明确规定，推动了各级检察机关积极开展检察建议工作。第四，系统性的规范性文件，如最高人民检察院、国家税务总局《关于在税务系统中共同做好预防职务犯罪工作的通知》等文件，对检察机关结合在税务、海关、工商行政等系统查处的职务犯罪案件提出检察建议及落实情况作出规定。第五，地方性的工作指导意见，如上海市人民检察院《检察实务手册》专门规定了检察建议，以及新近出台的《上海市检察机关关于加强检察建议工作的规定》，明确了十五类应当提出检察建议的情形。

      （二）社会管理创新概述

       1.社会管理创新的内涵

       社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。[3]

       社会管理创新包括社会管理理念的更新、社会管理方式方法的创新以及社会管理机制制度创新。正确的社会管理理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。从新的管理思想或者观念的产生开始，直至新的社会管理方法、机制和制度得以运用转化，整个过程既是社会管理创新，亦是既有社会管理的运行和发展。在目前阶段，社会管理方式与方法创新即是完善社会管理手段，实现由单一的行政手段向综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段转变。社会管理机制和制度变革是完善和发展社会管理的基石。社会管理机制制度创新，是社会管理创新的根本所在，是各类创新的支撑和保障。无论是社会建设、社会管理，还是社会管理创新，都必须有规范作支撑、制度作保障。

       2.社会管理创新的必要性

       社会管理创新是社会管理完善和发展的“主发动机”。[4]社会管理创新是一个复杂的、综合的系统，要确保其始终发挥应有的重要作用，就必须建构相应的系统机制予以支撑。新