【摘要】：失地农民社会保障制度的建立，对于保障失地农民的基本人权、维护社会稳定、促进城市化进程、发展社会主义市场经济、实现社会正义与公平等方面有着积极的作用。当前，我国对于失地农民的社会保障，各地进行了很多有益的探索，形成了一些比较具有代表性的成功模式。拟对我国失地农民社会保障主要模式的利弊进行分析，探求主要模式设计的制度缺陷及路径依赖，然后在此基础之上对失地农民的社会保障的新模式进行构想。

【关键词】：失地农民；社会保障模式；缺陷；建构

     一、失地农民社会保障主要模式及利弊分析

     （一）嘉兴模式

      嘉兴模式可以简单地概括为“三统”和“一不统”。“三统”即为政府统一实施征地，统一补偿政策，统一办理失地人员农转非和养老保险。“一不统”即为不同年龄段的安置对象分别进行安置。具体包括以下措施：

      1.建立以养老保险为主的被征地农民基本生活保障制度。保障对象为被征地时的在册农业人口，保障的重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。具体保障措施主要有以下三个方面：（1）投保标准：缴纳年限以征地时在农村的劳动年限计算，最低从年满16周岁起算，每满1年为其缴纳1年的社会保险统筹费，最高为15年。（2）享受待遇：对男满60周岁女满50周岁人员，在签订征地协议后次月，开始每月发放养老金398元（相当于当时城镇企业职工的最低退休养老金）。对男45-60周岁，女35-50周岁人员，每月发150元生活补助和10元医疗包干，达到退休年龄后享受退养后养老待遇；其中对男16-45周岁，女16-35周岁人员，一次性发给自谋职业费8000元，达到退休年龄后按照实际缴费情况享受相应养老待遇。对16周岁以下人员目前采取一次性农转非，下一步拟采取逐步补偿的方法，直至补偿满8000元。（3）资金来源：一是征地安置补助费，不直接支付给村集体和农民，而是划入劳动保障部门设立的“安置费”专户，其中缴费比例中7%作为个人账户资金；二是部分土地补偿费，有条件的村可将集体资产用于提高本集体经济组织成员的养老保险待遇；三是政府财政“托盘”。下一步拟采取个人、集体、政府按5:3:2比例出资投保。

      2.建立就业援助和失业保险机制。（1）就业援助政策主要有四项：一是推出小额贷款担保、税费减免等优惠政策；二是鼓励发展就业容量大的劳动密集型产业；三是积极开发社区服务、家政协理等就业岗位，不断拓宽就业渠道；四是开展择业辅导和就业培训，采取社保补贴、岗位补贴等办法，帮助失地失业人员解决就业困难。（2）失业保险机制：对男16-45周岁、女16-35周岁的被征地人员，分流方式可选择：自谋职业+养老保险，一次性发给自谋职业费8000元/人，并按征地时在农村劳动年限（最低从年满16周岁起算），每满1年为其缴纳1年的养老保险统筹费，最高为1年。两年后没有职业的，可申领失业证。自主择业，征地时发给，《征地人员手册》，直接进入劳动力市场。并按征地时在农村劳动年限，每满2年为其缴纳1年的养老保险统筹费，最高为1年。对未就业者每月发放生活补助费和医疗包干费160元，最高不超过两年；对征地时16周岁以上被征地人员，自愿办理自谋职业手续的，一次性发给自谋职业费12000元/人，两年后没有职业的，可申领《失业证》。对在征地时未满16周岁的被征地人员或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，发给《失业证》，进入劳动力市场{1}。

      3.推行社区股份合作制改革。按第一轮土地承包面积和对集体经济贡献的大小，将集体资产股份量化到人，成立股份经济合作社，资产的最终所有权属于个人。

      4.建立征地调节资金。征地调节资金主要用于统一垫付征地补偿费用、被征地农民参加基本生活保障的补助以及被征地农民劳动技能培训的经费补助。目前是政府财政资金“托盘”，下一步准备建立征地调节资金。

      5.与原征地政策相衔接。1993年以前实行就业安置，又由于非个人原因而失业的被征地人员实行后续政策，除企业在解除劳动合同时按每1年工龄补助1个月的工资外，再按（征地后参加企业工作时的年龄-16岁）÷2x每月工资追加补助，同时参照城镇集体企业下岗职工享受500元的职业培训和50元的免费择业指导。实行股份合作制改革的村，还从村集体净资产中提出5%用于补助1993年以前的失地农民；按人均300元标准提给新的居委会，用于补助养老保险、合作医疗和就业。

      浙江嘉兴经过多年的探索和实践，形成的这一整套关于土地征用、补偿和安置的政策措施。走出了一条“以养老保险安置为主要方式、与就业市场化相适应”的失地农民社会保障新路子。这种模式比较有创新之处一是政府不再向村集体支付人员安置费，而是将所有费用转入到劳动社保部门的社保专用户，直接落实到安置人员的个人账户上。同时出台有关政策，按照不同年龄段对被征地人员分别进行安置。二是在失地农民未就业时，发放不超过两年的生活补助费，补助期满仍未就业并符合城市居民最低生活保障的人员纳入城市低保。就业后参加职工基本养老保险，其个人账户储存额按照职工基本养老保险的政策规定进行衔接和计算{2}。三是推行社区股份合作制改革并建立征地调节资金，并且充分考虑到现行政策与原征地政策相衔接，实现历史与现实的对接。

      嘉兴模式优势在于一定程度上解决了失地农民的社会保障问题。但这种模式也存在一些不足：第一，这种模式中的土地级差收益属于征地主体，失地农民没有获得相应的等价补偿，也不可能实现以土地权利参与工业化成果分享的机会；第二，这种模式人为地强化了城乡社会保障的分割分治。由于只有失地的农民才能享有社会保障，现在还拥有土地的农民被排除在社会保障之外，这与和谐社会构建及统筹城乡一体化的社会大环境是不相一致的。

     （二）广东模式

      “广东模式”，是指广东省人民政府2005年6月23日发布广东省人民政府第100号政府令，实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，解决农村土地与农民的社会保障问题。《办法》使农地直接入市拥有了合法地位，规定集体土地与国有土地一样，可以出让、出租、转让、转租和抵押，按“同地、同价、同权”的原则，纳入统一的土地市场，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地可以用来兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业、个体工商户、外资投资企业（包括中外合资、中外合作、外商独资企业、“三来一补”企业）、股份制企业、联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅。《办法》让农民成为土地流转的主人，规定出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。《办法》实现了“土地换社保”的目标，规定出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。

      “广东模式”实现土地所有权与土地使用权的和谐统一，既解决了土地私有可能导致的土地集中和两极分化，又使土地使用价值通过市场调节得到公平体现，满足了农民失去土地后的社会保障需要。但该模式也存在两个问题：一是没有明确界定“公共利益需要”征地问题；二是合法性问题。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定，国家为了公共利益的需要，依法对集体建设用地实行征收或者征用的，农民集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从。但对“公共利益需要”征地的补偿没有提及。笔者认为，对于可以通过社会力量兴办的公共工程，应当按照市场规则去运作，如果对“公共利益”有争议，应当依照行政诉讼的途径解决，在司法判决之前，不得强行征地拆迁。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的合法性也要迅速解决，否则一旦发生纠纷，法院在法律适用方面将难以抉择{3}。

     二、失地农民社会保障主要模式设计的制度缺陷及路径依赖

     （一）社会保障覆盖面窄、受益主体少

      社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充分发挥，目前我国社会保障的覆盖面还比较低。在城市居民中目前基本建立了失业、医疗和养老保险等社会保障制度，规定了城镇居民最低生活费标准，但在农村的覆盖面不高。在现阶段，各地只能根据自身情况办理，经济欠发达地区和不发达地区的失地农民的养老保障问题易被忽略或无力解决，如果失地农民所在地没有建立养老保障体系，失地就意味着失去了养老保障。

     （二）社会保障内容单一，水平较低

      从目前各地推行的失地农民的保障方式来看，最主要的是提供一定程度的养老保障，而医疗、失业等其他保障方式则很少涉及，保障方式过于单一。而且养老保险的保障水平较低，难以满足广大失地农民养老的要求，也无法达到制度设计者的预期效果。

     （三）社会保障资金来源渠道少、资金匮乏

      第一，征收补偿的范围狭窄。《土地管理法》第47条规定，征收补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。这说明我国土地征收补偿仅限于与被征收土地有关联的直接损失，而其间接损失和一切附带损失则不予补偿。

      第二，补偿费标准偏低。我国《土地管理法》规定，征地补偿费计算方法采取“产值倍数法”，即土地补偿费为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补偿费为该土地被征收前3年平均年产值的4-6倍；如果土地补偿费和安置补偿费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补偿费，但是其土地补偿费和安置补助费的总和最高不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍，这种补偿标准明显偏低。

      第三，征收补偿方式单一。我国土地征收中多以货币补偿为主，由于农民整体素质普遍不高，缺少就业能力和谋生手段，一旦失去土地，一次性补偿费将很快被花光，农民的长远生计将成问题。

      第四，征收补偿费的分配不够合理。据调查显示，目前大量的土地征收中，土地补偿费真正到农民手中的只有5%-10%，村集体留下20%-30%，其他60%-70%为政府及各部门所得。目前由于土地的征收，我国部分农民成了“无土地、无工作、无社会保障”的“三无”人口，就成了游离于农村与城市之间的“社会性的弱势群体”[1]。

     （四）失地农民社会保障法律不健全

      当前我国对失地农民的社会保障没有专门的立法对其加以系统的规定。与之密切相关的土地征收相关法律法规也不够完善，其阙如主要体现在相关法律规定存在内在矛盾，法律适用的结果延伸出一些实际问题并成为冲突的深层根源之一。

     三、失地农民社会保障新模式构想

      （一）改革征地制度，提高土地补偿标准

      在总结各地土地征收制度改革试点经验的基础上，进一步完善土地征收立法，国家土地征收权的制约机制，重构我国土地征收法律制度，维护土地权利人的合法利益。

      1.建立合理的利益补偿机制。土地征用补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际情况，提高标准应不低于农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金，而且能根据实际变化逐步调高。

      2.建立合理的利益分享机制。除纯公益性项目用地以外的征地项目，应逐步引入谈判机制，让集体经济组织作为市场主体一方代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民分享征地的增值收益或土地直接参与市场交易的收益。

    3.确定科学合理的土地补偿测算评估机制。征收土地必须予以补偿，土地补偿的标准，有必要建立专业的土地评估制度，建立一套健全完备的土地评估方法，以便在土地征收时委托具有丰富土地专业知识和经验的土地评估师，运用科学的立法进行勘察评估，以确定被征收土地的客观正常交易价格，使被征收入和征收收益人双方都能信服和接受。

    （二）发挥政府主导作用，逐步建立失地农民社会保障体系

      1.改革城乡二元社保体系，为失地农民设立专项社会保障基金。失地农民社会保障基金是实现失地农民社会保障权利的物质基础。应建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措体系，开展灵活多样的筹资方式，基金来源可以由以下几个部分组成：（1）安置补助费；（2）土地补偿费；（3）从级差地租总额中提取和从土地招标拍卖增值收益中提取部分资金；（4）中央政府和地方政府的财政拨款；（5）被征地农民社会保障基金运营收入；（6）慈善机构的捐赠；（7）农民的自筹资金；（8）以土地的潜在收益和利用价值入股分息充交保费{4}。另外，应尽快建立健全社会保障领域的资金运作和监管制度，需要将资金运作和监管纳人法制化轨道，并使其依照市场经济规律规范化运行。对此，我国可以借鉴国外（智利为代表）的经验，将失地农民社会保障基金管理机构与经营机构分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机关的权威性、公正性、科学性和独立性{5}，确保失地农民社会保障基金正常运行，确保未来有足够的支付能力。

      2.建立失地农民基本养老保险制度。保障资金筹措采取“政府出一块，村集体补一块，个人缴一块”的办法，共同出资筹集。其中政府出资部分原则上不低于保障资金总额的30%，从市县政府土地收入中列支；村集体和个人承担部分，从土地补偿费和安置补助费中列支或抵交，集体补助应占大头，其余部分由个人承担。实践中失地农民基本上都是利用土地补偿金，采用一次性缴费的完全积累模式，完全不同于城市职工在工作期间分期缴费的逐渐积累模式。一次性缴足养老保险费后，失地农民可以等到约定年龄之后再按期领取基本养老保险金。对于超过劳动年龄和丧失劳动力的，可以在一次性缴足保险费后直接享受养老保险待遇。对于尚在劳动年龄内的失地农民，等其在城市就业后就可以参加城镇职工基本养老保险，在补足以前的差额和利息以后，与同年龄段的城镇职工一样采取分期缴费的逐渐积累模式继续参加基本养老保险。

      3.建立失地农民基本医疗保险制度。结合失地农民的具体情况，在协调好与农村合作医疗的关系的前提下，具体处理做好失地农民的医疗保障工作。当下最迫切的任务是尽快建立大病保险制度。但我国绝大多数农村经济发展水平还不高，还不具备把所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件。因而，各地应当坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制度，并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制{6}。其一，为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。其二，商业保险仍不失为一条重要的选择途径或补充模式，可以为失地农民投保团体大病保险等。其三，有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。

      4.建立失地农民最低生活保障制度。失地农民的最低生活保障制度应该主要包括以下几方面内容：（1）严格界定最低生活保障对象。对于符合条件，不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外。（2）科学确定最低生活保障线标准。需要考虑的主要因素是维持失地农民的基本生活物质需要、当地人均国民生产总值和农民人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力以及物价上涨指数，在此基础上确定一个较为科学、可行的最低生活保障标准。（3）坚持多渠道筹集资金，努力做到应保尽保。

      5.妥善解决历年被征地农民的社会保障。对历次被征地农民社会保障问题，应该遵循新人新办法，老人老办法的原则，坚持从实际出发，双向平衡政府与被征地农民承受能力，对责任主体、资金来源、保障方案等要拿出整体的基本框架，各级政府要逐步解决好这部分被征地农民的社会保障问题。

     （三）实现失地农民社会保障的法制化

      从制度上确保失地农民的社会保障权益，在制定社会保障法的时候，应将失地农民社会保障问题纳入调整范围，并作出明确规定。鉴于目前农村经济发展的现实状况、国家的财政承受能力以及与城市存在的实际差距，不能盲目强调失地农民与城市居民完全对等的社会保障权利，允许合理的差别存在。但是，从发展角度看，在农村经济发展的基础上，应逐步缩小城乡社会保障法律制度之间的差距，进而实现城乡社会保障法律制度一体化，统筹城乡的协调发展，保证社会稳定和谐。

     （四）建立完善的再就业培训体系，鼓励被征地农民自主创业

      为失地农民提供一份长期稳定的工作，是实现“可持续生计”目标的重要手段，积极开拓多种就业渠道，培育并完善城乡统一劳动力就业市场，加强对被征地农民的技能培训，采取一系列积极行政措施引导被征地农民实现向产业工人的转变、实现稳定就业，具体而言，以下几个方面有助于促进失地农民稳定就业：

      1.加大以职业技术、岗位技能为重点的免费就业培训，提高被征地农民转岗再就业能力，对农业结构调整后的农村富余人员和被征地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训，多开设一些适合失地农民的技能培训项目，尽量实现就地安置。

      2.健全就业服务体系，为失地农民就业提供更多帮助。（1）建立统一的就业政策和制度，形成统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，促进被征地农民有序流动。（2）统筹城乡劳动力市场，对被征地农民与城镇劳动力应一视同仁，统一进行就业登记、统计发证。（3）加强劳动就业服务机构建设，搞好服务。一要完善政策咨询、职业（创业）指导、技能培训、提供就业信息等功能；二要强化求职登记、职业介绍、档案管理等服务工作；三要积极动员社会力量参与提供就业服务，鼓励私营就业服务中介机制的发展{1}。

      3.政府应该为被征地农民建立就业培训基金，可从土地征收款项与集体资产积累中按一定比例提取，政府也应给予一定的财政支持{7}。

      4.广开就业渠道，政府要积极探索多种形式就业安置办法，即把就地安置、招工安置、投资入股安置、住房安置、划地安置和失地农民自谋职业等安置形式有机地结合起来。

      5.消除就业障碍。社会各界要像关心城镇下岗职工那样关心支援失地农民的就业与再就业，逐步清除各种不利于统筹城乡就业的制度和文化因素。其中关键的一步是，应把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。

【注释】

[1]李昌麟教授基于对弱势群体形成的原因不同，把弱势群体分为“自然性的弱势群体”和“社会性的弱势群体”两种，“社会性的弱势群体”指社会性的或体制性的原因形成的弱势群体。参见李昌麟：《弱势群体保护法律问题研究—基于经济法与社会法的考察视角》，载《中国法学》，2004年第2期。

【参考文献】

{1}曹小明.“以土地换社保”—嘉兴市失地农民社会保障体系建设的思考[J]党政干部论坛，2004，（10）：33，34.

{2}赵奉军.我国农村土地征用制度改革的三种模式[J].山东经济战略研究，2004，（9）.

{3}赵小军.对土地私有化之批判—兼论农村土地的社会保障功能[J].河北法学，2007，（1）.

{4}林丽关于农民的社会保障问题思考[J].农业经济，2004，（6）

{5}王国敏，岳缠.我国失地农民利益补偿机制研究[J].农村经济，2004，（12）.

{6}张娇，范国庆失地农民社会保障问题研究[J].辽东学院学报，2006，（2）.

{7}衡爱民.我国土地征收制度完善之研究—以被征地农民权益保障为视角[EB/OL].中国优秀硕士学位论文全文数据库.

稿件来源：《河北法学》2009年第9期      作者：孟萍

原发布时间：2015年3娿24日

网址：http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=89875&lis...