【摘要】：我国政府极为重视资源型城市治理问题，并确立了资源型城市可持续发展的总体战略。但由于缺少法律支持，整个可持续发展战略无法得到有效落实。国外治理资源型城市问题的成功经验表明，通过法律手段明确各方权利义务关系，是解决资源型城市可持续发展的治本之策。资源型城市可持续发展立法既是社会正义和利益平衡的诉求，也是现代发展权的要求。

【关键词】：资源型城市；社会控制；立法；可持续发展

      资源型城市是指以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。作为基础能源和重要原材料的供应地，资源型城市为各国的社会经济发展均做出了突出贡献，但受资源的可耗竭性及各国产业政策的影响，资源型城市经过成长、成熟阶段后往往会走向萎缩、衰落。[1]从总体上看，资源枯竭是人类社会工业化发展所遭遇的基本问题。当资源型城市进入资源枯竭阶段时，城市经济萎缩，发展步伐迟缓，环境毁坏严重，生态系统紊乱，失业率、犯罪率上升，社会矛盾突出。因此，解决资源型城市问题成为检验当代各国政府践行可持续发展理论能力和行动的现实维度。

     一、我国资源型城市可持续发展战略实施现状及困境

      我国资源型城市共有118座，具有分布范围广、规模大的特点，随着经济社会发展和资源需求的增加，部分城市已经进入资源衰竭状态，截至2009年，已有44座城市被国家列入资源枯竭型城市范围。[2]资源型城市作为基础能源和重要原材料的供应地，以牺牲自身的可持续发展能力和生态环境为代价，为我国经济社会发展作出了突出贡献，但缺乏统筹规划和过度资源攫取等因素也使之陷入城市发展资源环境基础危机、经济结构失衡、失业和贫困人口激增、社会稳定压力大等困境。为稳定这些城市社会经济状况，实现可持续发展，国务院于2007年发布《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）确立了我国资源型城市可持续发展的总体战略，即以增加就业、消除贫困、改善人居条件、健全社会保障体系、维护社会稳定为基本目标，国家在2010年前基本解决资源枯竭型城市存在的突出矛盾和问题，大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制；2015年前在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。

      《若干意见》实施3年来，国家对资源型城市通过提供财力性转移支付资金增强城市基本公共服务保障能力、[3]设立专项国债资金和中央预算内基本建设资金帮助建设接续产业项目、实行专项贴息贷款制度扶持新兴替代产业的导入等多项财政援助措施，以期推进资源型城市产业优化和升级，改善生产生活环境，实现“2010年基本解决资源枯竭型城市存在的突出矛盾和问题，大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制”的政策目标。但因资源型城市可持续发展涉及政治、经济、社会等领域的系统变革，事关国家、地方和个体多方复杂利益，财政援助的效率远未取得预期效果，尤其资源型城市可持续发展所涉及的权利义务主体结构及其多元利益分配，亟需通过法律加以调整和固化。

      从资源开发补偿主体来看，一般而言，资源利用企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体。但就资源枯竭型城市而言，资源开发补偿机制的实质在于使资源枯竭型城市在资源开采过程中所付出的资源代价和环境代价以及基础设施等历史欠账得到应有的补偿，这种资源开发补偿机制的实施应以国家为主体。这是因为从表面上看，资源开发的补偿应该由资源型企业、资源受益者和地方政府共同承担，但对资源枯竭型城市而言，资源型企业大都为传统的国有企业，其创造的利润和税收大都上缴国家，资源受益地区和企业是通过不等价的交换使用资源，都不可能再承担资源开发的补偿责任；资源型城市则大都陷入经济危困，也无法实施有效的补偿。因此，在法律上明确资源枯竭型城市补偿的主体、补偿范围、补偿标准以及补偿资金的使用是贯彻落实国家资源开发补偿机制的关键。

      从财政援助机制的落实看，自《若干意见》决定中央财政将加大力度给予资源枯竭型城市特殊政策后，地方政府申请资源枯竭型城市的热情被大大释放。为了挤入“资源枯竭型城市”的行列，享受国家特殊的优惠，一些传统资源型城市政府的工作中心纷纷以“申枯”为重点。遗憾的是，一些地方在争取中央财政支持时不遗余力，资金到手后就把落实和保证抛在脑后，挪用或虚报冒领现象时有出现。中央给的钱越多，既得利益阶层得到的利益也就越多，而中央财政援助所要解决的城市转型、产业扶持、生态保护以及社会保障、基础设施建设等问题依然如故，下岗职工生活困难的境况并未改善，贫富悬殊进一步拉大。补助资金项目繁多，设置交叉重复，计划与实际需要脱节，资金使用管理混乱，利益冲突更加突出，严重影响了资源型城市可持续战略目标的实现。

      从现状看，国务院的《若干意见》只是政策性意见，可持续发展具体规划方案由资源型城市地方政府制定并组织实施，整个政府治理行动从形式、内容到使用、监督并无明确统一的依据和标准，更无严肃的绩效考察和责任追究机制。这种缺少法律支持的现状致使整个可持续发展战略无法得到有效落实。2009年，国家发改委已经把资源型城市可持续立法工作列入其立法规划，并启动了立法的前期研究工作，其先后委托和组织有关机构、部分省市和相关专家就国外资源型城市立法经验、我国资源型城市可持续立法的可行性等课题进行研究。希望通过立法，明确政府、企业和公民个人在资源型城市可持续发展中的权利、义务和责任，规范各相关利益主体之间的关系。但从总体上看，我国资源型城市可持续发展的立法进程缓慢，而这主要原因就在于人们对政策与立法的关系存在异议，认为产业结构调整问题具有不确定性，无需也无法以法律手段控制。诚如学者所言：“由于宏观调控的政策化论者和法律化论者不能形成共识，以致影响到我国宏观调控的实际效果和社会效果。”[4]

     二、国外对资源型城市可持续发展实施法律控制的成功经验

      资源型城市因资源枯竭导致经济衰退是世界各国工业化发展的普遍现象，只有解决资源型城市可持续发展问题，才能缓解潜在的区域经济冲突，避免由一系列经济、社会问题所诱发的政治动荡，因此各国政府无不积极主动地结合本国国情，对资源型城市社会、经济发展实施稳妥科学的治理。虽然有些国家在资源型城市资源枯竭时直接放弃转型，将资源枯竭型城市的居民整体迁移至适合居住的地方进行集中安置，但大多数国家则依靠法律手段对资源枯竭型城市实施救助和治理，推行可持续发展振兴战略，典型的如德国和日本等。

      德国在老工业区的改造中采取以法治区、整体规划的整治方法，并取得了良好成效。1949年，德国颁布《德意志联邦共和国基本法》，确立了介于纯市场经济和纯计划经济之间的社会市场经济体制，并明确规定国家有义务对经济过程带来的不利于社会的结果进行干预，保证整体社会经济平衡和地区均衡发展。为缓解资源枯竭型城市发展困境和扩大就业机会，依据宪法的要求，德国政府先后制定了《联邦区域整治法》、《煤矿改造法》、《投资补贴法》等，以立法的方式有效保障各项整治政策的实施。1966年，依法成立的鲁尔煤管区开发协会编制了鲁尔工业区第一个总体发展规划，[5]这是联邦德国第一个在法律上正式生效的区域整治规划，其综合整治的基本原则是：以煤钢为基础，发展新型工业，改善经济结构，拓展交通运输，消除环境污染。1968年，德国制定了《煤矿改造法》，规定由政府向购买废弃土地者提供低息贷款用以建设新工厂，对新设立的企业提供就业赠款，向在鲁尔北区、西明斯特地区投资的公司提供相当于投资总额10%的赠款。根据这一法律规定，德国鲁尔工业区对废弃的矿区进行统一规划、使用，围绕鲁尔北部800平方公里，17座工业景观最密集、环境污染最严重、衰退程度最高的城市群制定了大型区域性综合整治与复兴计划，以低廉的土地价格向投资者提供建设用地，援助具有工业遗产旅游开发创意特质的产业进入该地区，推行为期10年的国际建筑展计划，对鲁尔旧工业建筑和废弃地进行改造和重新利用，使其获得新生，并成为欧洲产业区位最好的地区之一。

      日本在工业化过程中形成了横滨、阪神、东京和北九州四大老工业区和以煤炭产业为主导的资源型产业群。20世纪60年代，由于廉价石油的冲击，煤炭产量大幅度下降，煤矿数目急剧减少，煤炭产业出现危机，日本经济发展中出现了传统产业密集区与新兴经济区收入差异扩大，地区发展不平衡的格局。为了缩小地区收入差距和经济发展不平衡，维护社会稳定，日本政府积极推行区域振兴政策，根据不同时期经济发展的特点，适时调整产业政策，[6]制定相应的法律，运用法律手段对整体产业结构进行动态调整，从而实现了全国经济发展的整体协调。

      上述各国经验表明，通过法律手段明确各方权利义务关系是解决资源型城市可持续发展的治本之策。只有明确资源型城市可持续发展立法的价值，树立依法治理理念，才能使资源型城市的可持续发展取得实效。

     三、资源型城市可持续发展立法的法理基础

      社会控制指社会组织利用社会规范对其成员的社会行为实施约束的过程，在众多正式与非正式的社会控制方式中，[7]法律是最严厉、最权威、最有效的社会控制手段。加强资源型城市可持续发展立法，是社会控制的必然选择，因为关注民生、重视民生、保障民生与改善民生是政府执政的基本职责，而推行资源型城市可持续发展战略，是改善民生治国方略的重要部分。资源型城市发展所凸显的经济衰退、社会贫困、生态退化、生存环境恶劣等困境及其折射出的各种不同的民生诉求，只有通过强有力的立法才能加以调整和满足。

     （一）社会正义的诉求

      资源型城市因资源枯竭、经济衰退引发的诸如工人下岗、居民贫困化等一系列社会问题是社会正义失衡的结果。资源型城市可持续发展战略的实施，就是为了保证正义天平的平衡而不是失衡。

      资源型城市可持续发展价值理念认为每个城市的社会经济运行应该形成一个良好循环，并纳入整个社会经济总体、长远的规划。政治哲学经典作家罗尔斯创造性地提出以公平正义促进经济和谐的理论，在肯定市场经济前提下突出正义的地位，认为一个社会是否公平，乃是最根本的问题所在。正因为公平是社会生活的最高价值，所以剥夺个人自由、歧视他人、以多数为名迫害少数或者坐视个人之间的命运差距，都违反了正义。罗尔斯强调的社会公平观点事实上改变了人们传统的市场经济中自由重于干预、效率优于公平的思维定势。国家推行资源型可持续发展策略在一定程度上就是为了纠正和改变人们对效率的偏爱。

      国家对资源型城市可持续发展实施倾斜政策必须以制度正义为依归，由正义原则指导的制度体系有助于良序社会的形成，而政策的法律化是实现制度正义的基本途径。维系一个良序社会的制度体系必然包含权力制衡、平等关怀、义利统一的共同取向，其中，社会正义要求的平等关怀不应该只是一种道德情怀、理论承诺，更应该是制度承诺，即制度设计及运行应当给予全体社会成员以同等的关怀与尊重。[8]促进权利一义务统一的制度建构不仅是社会正义的需要，也是社会和谐的基础。只有上升为法律的可持续发展政策，才能使社会正义真正转变为制度正义，才能充分实现资源型城市的社会和谐。

      资源型城市立法的制度构建，必须正视区域经济发展中强弱差异性，从弱者角度出发，通过对强者设置更多的义务或适当限制其权利，使弱者获得更多的权利和自由，实现实质意义上的公平与正义，彰显“差别待遇，保护弱者”的公平观念。诚如李昌麒教授所言，有条件的差别待遇应该是经济法主张并切实落实的原则，差别待遇就是要求社会资源要根据人的具体情况做具体分配，即法律在对权利义务进行配置时，要给某类人以适当的倾斜，使市场尚处于不利地位的那部分人获得一定的补偿和救济，当然，这种补偿和救济必须保持在公平和合理的范围内，不应当因这种倾斜而导致一部分人群的合法权益受损。[9]

     （二）利益平衡的诉求

      资源型城市可持续发展立法可以体现法律对特定社会利益的认可和保护。利益是社会主体的需求在一定条件下的具体转化形式，它构成了人们行为的内在动力。[10]利益主体利益最大化的本能决定了资源枯竭型城市各种矛盾的本质是利益冲突。市场机制中的信息偏向、自然垄断和外部效应导致经济结构中利益分配的不均衡，前二者是利益获得的条件，后者则是不合理负担的根源。我国资源型城市长期承担经济建设能源供应重任，但在利益分配上却未能得到合理的平等关怀和利益补偿，在区域经济结构发展中逐渐沦为利益关系的弱势主体。从根本意义上来讲，法是利益的调节器，文明社会用法律来确认、界定、分配利益，协调利益，保障利益实现，并促进新生利益的形成。[11]利益不对称导致区域经济结构矛盾加剧，最终后果是影响生产力的提高。因此，“经济法必须发挥其利益分配功能，对不对称的利益格局进行矫正，使其重新处于相对的状态。”[12]政府对资源型城市发展的扶持绝不仅仅是传统的主导产业的经济策略的转变，它涉及一个国家区域经济结构合理化的宏观发展目标，涉及国家与地方、社会与环境等多种利益的冲突与协调，这些关系必须上升为法律关系并由法律加以调整，才能从根本上保证资源型城市的可持续发展。

      首先，资源型城市的利益与国家整体利益的矛盾需要立法加以协调。资源型城市的存在与发展曾为我国依靠自身资源迅速摆脱困境、发展社会经济做出了突出的贡献。我国社会、经济生活中绝大部分煤炭、石油、铁矿石、天然气等矿物能源和原材料都是由资源型城市提供的，但缺乏统筹规划、科学管理的掠夺式开发利用也使得资源型城市竞争力越发不可持续。国家对资源型城市实施可持续发展战略，其实质一方面是对这些城市过去为国民经济所做贡献的合理利益补偿；另一方面要改变以国家利益为由随意侵犯、践踏或忽视城市可持续发展的利益需求的传统和习惯。

      其次，资源枯竭型城市当前利益与长远利益的兼顾需要立法加以明确。资源型城市产业发展往往有着生命周期的局限，理论界根据产业生命周期原理，一般把产业划分为孕育期、成长期、成熟期和衰退期四个阶段。但我国的资源开发政策长期缺少应有的科学性和计划性，指导思想上未能顾及环境的可持续发展，而环境恶化加剧了产业转型的难度。因而，在资源枯竭型城市转型的过程中，需要以法的权威性体现资源利用的可持续发展理念，不能为了眼前GDP的增长而忽视其长远利益。

      最后，资源枯竭型城市政府官员利益与群众利益的矛盾需要立法加以协调。“政府官员是公共利益代表的这种理想化认识与现实相距甚远，行使经济选择权的人并非‘经济阉人’。我们没有理由将政府看作是超凡至圣的神造物。政府同样会有缺陷，会犯错误，也常常会不顾公共利益而追求其官僚集团自身的私利。”[13]政府自利性导致权力的异化，因而，依法严格界定权力边界，有效维护资源型城市的群众利益，才能防止政府官员利益与群众利益的侵蚀。

     （三）现代发展权的要求

      资源枯竭型城市不仅因自然资源过度开采而陷入生态环境危机，而城市产业工人失业、收入萎缩等生存基础条件的恶化，加剧了城市居民因资源枯竭而陷入生存危机。据统计，我国有44座资源枯竭型城市因环境污染严重、生态条件被破坏，有300万人口失去工作岗位，1000万人口的基本生活受到威胁，这种现状有违《宪法》关于“国家尊重和保障人权”的最高准则。

      发展权是现代人权的主要内容。1986年联合国大会通过的《发展权利宣言》指出：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民都有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现”。区域作为发展权的集体主体，有利于在特定地区内实现政治、经济、社会、文化权利的协调进步，最终保障和实现特定区域内人民的权利和自由。我国学者程信和教授早就提出“发展”的经济法价值观，认为经济立法的目的“集中于国民经济的发展、社会整体经济利益的协调和国家的经济安全，即发展、公平、安全的三位一体”，[14]国家对资源型城市实施扶持政策，通过推进产业结构优化升级和转变经济发展方式，培育壮大接续替代产业，改善生态环境，一方面使下岗职工重获就业机会，另一方面通过生态环境的改善为城市居民提供可持续的生存和发展条件，促进资源城市经济与社会、人与自然全面协调的可持续发展。以法律为主要手段，引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务；改善资源型城市人的生活质量，形成城市发展良好的生态潜力，实现人与自然和谐发展正是保障人权，实现对人类社会的经济资源进行合理配置，是提供平等的发展机会，公正获得增量利益并共同享有这些利益的共同发展理念的具体体现。

【注释】

[1]关于资源型城市进入资源枯竭期的判断标准，目前尚未统一，一般认为资源枯竭型城市是指城市依托其建设的主体资源开发采掘进入后期、晚期或末期，资源采出量占己探明可采储量的60%-70%以上，采掘时间占设计年限3/4以上的城市。

[2]2008年、2009年国务院连续公布两批共44个国家资源枯竭型城市（区），这些资源除森林资源外，几乎均为不可再生资源。其中煤枯竭城市占21座，如阜新、抚顺、淮北、焦作、萍乡、枣庄等。

[3]2007年、2008年、2009年中央财政分别拨付资源枯竭型城市财力转移支付资金8.32亿元（12个城市）、34. 8亿元（44个城市）、50亿元（44个城市），累计达93亿元财政援助。

[4]徐澜波：《宏观调控的政策调整与法律调整之辨》，载《法学》2010年第11期。

[5]1920年5月5日，德国政府颁布法律，成立鲁尔煤管区开发协会（The Siedlung Severband Ruhr Kohienbenzirk，简称SVR）。作为鲁尔区最高规划机构，SVR担负着鲁尔区全面规划，整治决策并组织实施的重任。

[6]结合不同时期国家经济发展的需要，日本政府先后九次调整煤炭政策，这九次政策调整分别于1963、1965、1967、1969、1973、1976、1982、1987、1992年实施。政策详细内容详见吴奇修：《资源型城市竞争力的重塑与提升》，北京大学出版社2008年版，第29、30页。

[7]根据社会控制有无明文规定来划分，政权、法律、纪律、各种社会制度和社会中有组织的宗教等均属于正式控制的范畴；而风俗、习惯等则是非正式控制。

[8]韦光化：《论社会主义的公平与正义》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2010年第1期。

[9]李昌麒：《经济法学》，中国政法大学出版社2007年版，第58、59页。

[10]张文显：《法理学》，高等教育出版社1999年版，第215页。

[11]陈婉玲：《经济法责任论》，中国法制出版社2005年版，第24-26页。

[12]岳彩申、袁林：《经济法利益分配功能之解释》，载《社会科学研究》2002年第3期。

[13][美]理查德·A.波斯纳：《法律的经济分析》，蒋兆康译、林毅夫校，中国大百科全书出版社1997年版，第29页。

[14]程信和：《发展、公平、安全三位一体—经济法学的基本范畴问题探析》，载《华东政法学院学报》1999年第1期。 

稿件来源：《华东政法大学学报》2011年第6期   作者：陈婉玲

原发布时间：2015年3月25日

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