【摘要】：我国城市规划由解决乱建造成的秩序混乱、资财浪费和不按方针政策集中使用于工业建设、影响社会稳定和政权稳固的问题而产生。其规范根据在于执政党方针政策所规定的“城市建设为工业和工人服务”，根本的目的在于为工业项目和城市项目建设服务。主要由选址、布局和设计构成的城市规划对建设行为进行具体指令。客观上成为了土地开发的规制要求。这种规制及其所带来的空间秩序以一种附随的方式实现，它不是规划的目的，也不是规划的方式，而是客观结果。以项目建设需要设置规划的制度安排，形成了 “城市形态具体构想→项目→规划（量身订做）→空间秩序规则（随时修改）→建设行为→事实上的空间秩序”这一城市空间秩序的附随规制机制。它至今仍是我国现行法律制度的重要组成部分，在城市建设活动特别是重大项目建设中，仍然发挥着重要作用。这种附随规制形成的空间秩序，具有极大的偶然性，有可能会埋下安全隐患和空间利益分配难题。需要在全面深化改革的背景中对此加以重新审视。由此带来的学理挑战也需要详加梳理并妥善解决。

【关键词】：城市建设；城市规划；城市空间；建设规制；规划行政法

     一、问题及其分析角度

     （一）问题：城市空间秩序是如何形成的？

      在不同于农耕社会的主要由工业和服务业支撑的城市社会，物理空间的形成和变迁受到所有权制度和市场经济的调节。然而，城市的自发生长很快便造成了失序和匮乏并存的状态，主要表现为居住空间的拥挤、公共设施的匮乏等。[1]在发生了严重的火灾、疾病传染事件之后，信奉“有限政府”理念的国家，也开始对建设行为进行规制，由此使城市物理空间秩序不再仅是“自生自发秩序”。[2]此后，政府就城市空间制定更为一般的规划，为指引和规制建设行为提供依据。[3]在德国，国家制定规划并非现代社会特有的现象，只是其重要性在现代明显增加。规划的适用范围和强度取决于国家活动的范围和强度。在十九世纪的自由法治国时代，国家管理的范围限于排除危险，不进行积极的创造，规划自然萎缩。在现代法治国家，危险排除行政之外的给付行政和社会塑造任务使规划成为国家的重要手段。[4]

      规划与法律规范的调整不同，法律规范由行为模式—法律效果的内容构成，是一种假定—处理—制裁的模式，规划的最重要特点在于目标设定性和手段综合性，它由目标引导形成物理空间秩序和社会形态塑造，即城市规划设定空间秩序规则（普遍规制），根据规划作出的许可对建设行为解禁，由此形成城市物理空间秩序，并塑造城市社会的物质形态。[5]

      在我国，城市空间秩序是如何形成的？城市规划确立了何种规范？这些问题并不能理所当然地在法治先行国家的规则结构中加以解读。城市规划影响着城市开发建设，在我国新型城镇化的发展背景中，需要准确厘清城市规划的规范结构。

      在我国学者的已有研究中，比较集中的议题是对城市规划权力的控制。[6]在此问题意识下，有学者对城市规划法律性质进行分析，这种分析主要从应然的角度展开，即其在理论上和法律中应当被界定为何种性质，甚至提出应当立法对此加以明确。[7]我国现行制度结构中的城市规划的性质还有待揭示。[8]

      一般认为，在1988年修宪及此后的《土地管理法》修订之前，我国的土地开发利用和城市建设在计划经济体制结构中运行。也有学者认为，改革前的经济运行机制不是计划经济，而是命令经济。[9]但是，无论是计划运行，还是命令执行，最终形成了某种资源配置格局，体现出了一定的空间秩序形态。揭示其形成机制有助于明确新的变革的起点。

     （二）本文研究对象的制度渊源

      根据《城乡规划法》的规定，我国城乡规划行政许可程序主要包括三类，分别适用于以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目、以出让方式取得国有土地使用权的建设项目和乡村企业、公共、公益建设项目。[10]其中，对以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目的行政许可程序包括以下步骤：

      向规划主管部门申请核发选址意见书——报送有关部门批准、核准、备案——向城市、县政府规划主管部门提出建设用地规划许可申请——城市、县政府规划主管部门核发建设用地规划许可证——向县级以上地方政府土地主管部门申请用地——经县级以上政府审批——土地主管部门划拨土地——向城市、县政府规划主管部门或省级政府确定的镇政府申请办理建设工程规划许可证——城市、县政府规划主管部门或省级政府确定的镇政府核发建设工程规划许可证。

      与出让土地的建设项目相比，划拨土地的建设项目首先需要进行选址。实际上，在申请核发选址意见书之前，还需要经过建设项目的申报、可行性研究和立项等程序。[11]因此，可以说先有建设项目，后有选址、规划。项目是一定要建成的，自然就处于主导地位，选址、规划也就必然要为建设项目服务。

      从中可以看出，规划权力和建设行为之间的关系并不是自由法治主义之下的无规划即有建设自由，即只要没有规划限制，土地上的权利人在不影响第三人权利的情况下可以自由地进行建设。也不是社会法治主义之下的有规划才有建设自由，即只有在制定了规划并且符合规划要求的情况下才可以实施建设行为。也就是说，上述关系中的规划既不是对建设行为进行消极干预的工具，也不是对建设行为进行积极规制的工具。

      尽管有评论一直批评划拨土地这一国有土地使用的方式，[12]但这种形态至今仍然是我国城市规划权力运行和建设行为实施的基本形态之一。例如，上海迪斯尼项目的规划建设就是一个新近的例证。国家发展改革委对该项目的批复核准公布于该委社会发展司网页：“2009年10月，经报请国务院同意，我委正式批复核准上海迪士尼乐园项目。该项目由中方公司和美方公司共同投资建设。项目建设地址位于上海市浦东新区川沙新镇。项目建设内容包括游乐区、后勤保障区、公共事业区和一个停车场。”[13]尽管内容非常简短，但仍然可以从中获取以下信息：项目报请并获得了国务院同意、项目由国家发改委批复核准、项目建设地址和具体建设内容已经在批复中加以确定。尽管投资方在项目申报材料中可能已经准备了非常详尽的规划方案，但是直到国家发改委核准批复项目，规划才真正能够实质性展开。也就是说，在进入具体的规划建设之前必须先经过项目申报和国家发改委批准立项这一程序。实际上，国家为扩大内需而实施的四万亿投资计划项目建设都采用这种方式进行。[14]直到今天，国家发展改革委一直进行着大量的项目审批工作。[15]

      在历史学者看来：“某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立，它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立。某一制度之消失，也决不是无端忽然地消失了，它必有流变，早在此项制度消失之前，已有此项制度之后影，渐渐地在变质。如此讲制度，才能把握得各项制度之真相。”[16]因此，为了清晰揭示和准确把握上述制度的内涵流变，有必要加以回溯。事实上，需要一直回溯到建国初期。

     （三）研究样本及其选择依据

      本文以发挥了规范作用的各类政策文件、法律规范为基本材料，选取特定实例从实然层面梳理、分析和归纳秩序的实然状态和制度的实际构成。

      新中国成立之初，首要的任务是重建。在设施修复和秩序恢复的同时，一系列紧急工程也在抓紧完成，北京的龙须沟治理就在此列。[17]如果说一幕大戏已经上演的话，那么此时城市规划这一角色尚未登台亮相。因此，它将会如何与建设行为“配戏”尚不得而知。然而，它已经在后台进行紧锣密鼓的准备。例如，通过设立适当的机构、制定必要的档案和某些指导方针等。[18]

      由于经济能力所限，国民经济恢复期较为重点的城市建设主要是一些大城市内的棚户区改造与工人新村的规划建设。上海新建的第一个完整的工人居住区——曹杨新村就是其中最有代表性的案例。从1949至1970年代末期间上海市住宅数据的演变中可以看出，30多年间，除了职工住宅即工人新村有所增加之外，包括各种类型的住宅在内的上海旧城区住宅格局一直没有明显的变化。其中，1949年尚无职工住宅，1950年实有职工住宅面积为1万平方米，1951年迅速增至10万平方米，1952年再次迅速增至83万平方米，1953年增至127万平方米。[19]到1958年底，全市合计建成职工住宅468万平方米，住宅新村201个。新华社发布新闻说，“工人新村正在把大上海包围起来”。[20]此后的历年中，职工住宅仍不断有所增加，即使在经济最为困难的时期和十年“文革”时期也没有完全停止建设。因此，就上海市城区而言，工人新村是建国后至改革开放前最主要的建设内容。

      新中国成立后，上海长期处于战备的前沿地带，因此工业区建设始终不是重要内容。在“一五”、“二五”建设期间，不属于重点建设城市。国家没有大的建设项目和资金投到上海，工业区的建设主要集中在老市区闵行、吴泾、安亭、宝山、金山卫等卫星城。[21]有学者认为，因为1960年代初的经济困难和其后的十年“文革”，有计划建设卫星城的意见和设想未能对城市的实际建设产生较大影响。[22]但是，也有学者认为，在当时困难的条件下，有不少地方仍坚持规划工作，上海石化基地为主的金山卫星城一期、二期工程就是按规划统一建设的代表性例证。[23]因此，就上海市郊区而言，工业区和卫星城的建设是最主要的内容。[24]

      主要在建国之初进行的工人新村建设和其后的工业区、卫星城建设既构成了建国后上海城市建设的主要内容，也是中国城市建设的具有代表性的样本。[25]以此为中心切入对规划权力与建设行为之间关系的考察既可以完成细致入微的描述和分析，也能够收到“窥一斑以见全豹”的功效。

     二、项目建设主导下的城市规划

      在我国的制度结构中，城市规划规范建设行为的根据有着多样的表现。在《共同纲领》、《宪法》和执政党的政策文件中，有着明确的以工业建设特别是重工业建设为中心，工业建设项目化、计划经济体制和劳动阶级城市化的规定。由此，形成了政治主导下执行经济计划的工业建设和为之服务的城市规划建设。

     （一）工业项目建设的主导地位

      早在1949年3月，中共七届二中全会即决定：“今后党的工作的重心应该转向城市，应该把主要力量放在城市，恢复与发展工业以促进农业的恢复和发展。”《共同纲领》第35条则规定：“关于工业，应以有计划有步骤地恢复和发展重工业为重点，例如矿业、钢铁业、动力工业、机器制造业、电器工业和主要化学工业，以创立国家工业化基础。同时，应恢复和增加纺织业及其他有利于国计民生的轻工业的生产，以供应人民日常消费的需要。”[26]

      这种以工业建设，特别是重工业建设为重点的方针，在1953-1957年的“一五”计划期间集中体现为工业建设的项目化，工业基本建设计划是五年计划的中心。“五年内，工业方面限额以上的建设单位，包括苏联帮助设计的在五年内开始建设的145个单位在内，共是694个，其中属于中央各工业部的是573个，属于中央其他各部的是39个，属于地方的是82个。限额以下的建设单位是2300个，属于中央的是900个，属于地方的是1400个。在集中力量进行上述两类工程建设的时候，中央各工业部和各地方还必须用适当的资金来改建现有的若干中小型厂矿，并新建许多新的中小型的厂矿。”[27]

      1951年的政治局扩大会议决议在第五部分“城市工作”进一步指出：“在城市建设计划中，应贯彻为生产、为工人服务的观点”。[28]城市建设为生产、工人服务，实际上就是为工业项目建设服务。其后，这一方针又发展为“社会主义城市的建设和发展，必然要从属于社会主义工业的建设和发展”。并且，更进一步地明确：“为了集中力量保证工业建设，就是在各个重点城市中，也应以直接为工业生产服务的道路、上下水道、工人住宅等工程项目作为建设的重点。其他的生活福利设施虽然在做城市规划时必须充分考虑，但在建设的步骤上必须分别轻重缓急，必须随着工业的发展逐步地进行。”[29]

      在这一方针的指引下，城市的规划主要是为了确保和配合工业建设项目的建成使用。在国家计委给中共中央的报告中，“加强工业城市的规划工作”的目的，在于“保证今年基本建设任务的完成，在于使之赶上工业建设的要求”。国家计委主张“凡有重要建设项目的城市，应迅速加强城市建设委员会的工作；同时应加强各有关部门的密切协作，保证新建工业地区的厂外各种工程的及时配合。”[30]

      城市规划的真正作用，开始于只注重工业建设，忽视城市总体规划带来的种种问题。对此，中共中央在批转中南局的请示时做了说明：

      “随着国家工业建设的开展，工业城市的建设工作，已日益迫切和重要，不少重要工业城市，因为没有城市总体规划，对城市发展缺乏整体布局和统一领导，已影响了工厂、住宅、交通运输等方面的合理布置和建筑用地的正确分配，以至产生建设单位各自为政，分散建筑，造成了建设中的盲目、分散、混乱的现象。这种情况如再继续下去，就会造成将来建设中的更大困难和严重浪费。为适应国家工业建设的需要及便于城市建设工作的管理，重要工业城市规划工作必须加紧进行，对于工业建设比重较大的城市更应迅速组织力量，加强城市规划设计工作，争取尽可能迅速地拟订城市总体规划草案，报中央审查。”[31]

      但是，这从另一个角度说明，城市的规划和建设是为工业项目的建设服务的。中南局在请示中，对城市建设乱象做了详细描述，认为“因无统一的城市规划，造成现在的混乱状态，根本谈不到城市建设为工厂企业服务，为劳动人民服务”，建议“为了有计划地领导进行城市建设，主要与重要建厂区应建立城市建设委员会，各新建厂应派干部参加，建厂必须在市统一规划下进行。为此，建厂区的城市编制应加以扩大，组织形式亦应适应建厂的需要。重要和主要建厂区的城市应派地委级干部，以便能胜任掌握复杂的建厂任务”。[32]

      这种以工业项目建设中心，城市规划和建设为其服务的方针，在中共中央的政策指导下，又具体落实在国家部委的法律规范中。国家建设委员会于1956年颁布施行的《城市规划编制暂行办法》第2条规定，城市规划编制中应当遵循城市建设为工业、为生产和为居民服务的方针，遵循国民经济发展计划和社会主义原则。[33]即使到了国家经济和社会秩序频临崩溃的“文革”时期和1980年《城市规划编制审批办法》颁布实施之后，上述政治方针、政策作为规划的规范根据也没有发生根本改变。

     （二）项目制城市建设与为之服务的城市规划

      为工业项目建设服务的城市建设也是项目制的。城市建设以特定项目为主的政策方针被表述为“为了集中力量保证工业建设，就是在各个重点城市中，也应以直接为工业生产服务的道路、上下水道、工人住宅等工程项目作为建设的重点。其他的生活福利设施虽然在做城市规划时必须充分考虑，但在建设的步骤上必须分别轻重缓急，必须随着工业的发展逐步地进行。”[34]

      其实，工人新村的建设在过渡时期即已经展开。其时，城市规划尚未编制完成。当时，人们既没有规定在城市规划图没被通过以前不得兴建任何建筑，甚至不得安排重要的修复项目；也没有允许随意建设。兴建某项工程的急需不得不满足，建筑的混乱也不被允许。于是人们想出了一个折中的解决办法：尽快做出一个假定方案，一个城市规划草图，然后依次划拨土地并在适当的时候发给建筑许可证。[35]这其实构成了项目建设式规划的雏形：项目建设的决策首先作出，城市规划的编制则可能在其后进行和完成。在上海的工人新村建设中，项目制城市建设与辅助其实施的规划草案之间的关系正是如此。

      1949年6月，上海市都市计划研究委员会编制了《上海都市计划三稿初期草案》。[36]1949年12月，以希马柯夫为首的苏联莫斯科苏维埃专家小组受邀来上海指导城市建设和管理工作。专家组成员巴莱尼柯夫根据苏联城市规划的理论与经验，于1950年3月提出《关于上海市改建及发展前途问题》的意见书。该意见书认为上述规划草案是根据欧美资本主义型城市发展经验而拟订的，其城市布局是一种以现代化交通工具将新、老市区串连起来的一个庞大城市，因此是不能采用的。[37]1951年4月，中共上海市委、市人民政府提出城市建设为生产服务、为劳动人民服务、首先为工人阶级服务的方针。在此之前，政务院两次指示，对市区内爆炸性、强度易燃性工厂企业限期郊迁至指定地区，市区内不得新设强度易燃、爆炸性企业。其时上海市区内此类企业有1479家，搬迁有难度。同时，全国生产恢复发展，城乡经济开始繁荣，私营工商业也开始活跃，纷纷要求建厂。为应对这一局势，市政建设委员会于1951年10月编制《上海市发展方向图（草案）》，作为近期城市建设的依据。[38]这些城市总体规划方案都只是对未来建设提出的设想与建议。

      1953年9月，苏联城市规划专家穆欣受政务院城市建设总局委派来沪，指导编制了《上海市总图规划示意图》，提出保留历史上已经形成了的城市基础，并加以彻底整顿和重新规划，合理地分布住宅、工厂、铁路、运输和仓库，使城市中稠密的人口加以疏散，创造城市居民的正常和健全的生活条件，并根据整个规划，把广场、主要街道、河岸、公园在建筑艺术上加以组织。[39]此后，上海市规划建筑管理局又编制了《上海市1956-1967年近期规划草图》，提出原有沪东、沪南和沪西三个工业区内的大部分工厂可以就地建设、改造，并提出了建立近郊工业备用地和开辟卫星城的规划构想，并据此编制了《上海市1958年城市建设初步规划总图》。[40]但是，上海的初步规划在经历了几次编制，并没有最终确定。[41]1959年6月，上海市在建筑工程部规划工作组指导下编制了《关于上海城市总体规划的初步意见》，提出逐步改造旧市区、严格控制近郊工业区规模、有计划建设卫星城的方针。[42]

      上述规划方案都没有被最终确定，都不是具有效力的规划。但是，一些在近代规划资料的基础上提出的合理建议，往往能够对城市整体功能格局的布置和建设起到指导作用并加以部分实现，如城市的道路和市政建设以及居住区、工厂的选址和建设等。[43]除了规划示意图的指导之外，工人新村建设中采用了新村建设规划和旧区改建规划等主要规划形式。[44]当然，这些规划都是服务于工人新村的建设的。

      工人新村的建设是由城市政府给市民提供公营住宅从而改善工人居住状况的主要方式。大规模的工人新村建设主要包括“1002户”、“2万户”和“20万户”这三个阶段性工程。[45]其中1002户工人新村即是国内建成的第一个工人新村——曹杨新村。

      曹杨新村建设的决定过程是一个贯彻方针政策的过程。在“为工人阶级服务的市政建设方针”指引下，中共上海市委和上海市人民政府将普陀区确定为重点试验区。市政府工作组市政建设小组重点调查研究了“旧有工房之整修及新建工房问题”，并于提交了《普陀区重点市政建设计划草案》，明确提出：“为工人阶级服务，必须首先在工人居住问题上有步骤的给予适当解决”。此后，工作组完成《普陀区现有工房调查报告》，并拟订了普陀区曹杨新村工人宿舍建设计划。中共上海市委批示：“一切可能解决的问题，必须马上予以解决。”随后，市政府成立了“普陀区市政工程建设执行委员会”，主持曹杨路工人住宅和长寿路桥的建设工程。该委员会第一次会议确定建造1000户工人住宅（后实际建造1002户）。[46]从中可以看出，党的领导机关决定项目建设，随后确定建设计划，规划再对建设内容进行具体的布置和安排是规划建设的基本流程。

      “2万户”工人新村由上海市人民政府市长办公会议于1952年4月11日决定建设。在决定建设时即明确工房建筑须坚固、朴素、合用，居住与卫生环境有适当的改善，建设费用力求经济，建设时间争取迅速。随后，这一建造计划呈报华东军政委员会并获得同意，指示成立“上海市工人住宅建筑委员会”。当月底，《华东及上海建筑工房初步计划报告书》即获得华东军政委员会财经委员会和中共上海市委、市政府的批准。随后，市工人住宅建筑委员会会同市市政建设委员会等部门勘察选址，确定了9处建设基地。工人新村的详细规划和房屋的设计则在此之后进行。[47]

      “20万户”工人新村建设作为第一个五年计划的组成部分由上海市人民政府市政建设委员会于1952年8月作出决定。经华东军政委员会财经委员会同意后，由市工人住宅建筑委员会会同市财政经济委员会等部门联合组织计划工作小组，编制计划和安排施工程序。为此，在已辟建为“2万户”的曹杨等6个工人新村周围扩大用地规模。又新辟崂山等新的建设基地。[48]

      除了国家统一建造之外，工人新村根据出资者的不同还包括单位自行建造和个人建造这两种形式。企事业单位自建，包括集资联建、联建公助等方式，由各单位分别投资，自行建设或委托代建。个人建造包括自建公助、民建公助、住宅合作社等方式，由个人自行投资，委托施工。[49]从1950年代起，许多企业事业单位即已在曹杨新村内以新建、扩建、加层、改造等形式建造住宅。[50]企事业单位自建住宅是工人新村建设的另一种形式。但是，这种自建主要是指由单位出资，而并不意味着单位可以自行作出建设决定、自行规划建设。例如，在20万户工人新村建设计划中由企业负担建造1万户的决定是由副市长潘汉年、方毅在市市政建设委员会制定1953年住宅建设计划时作出的。这些住宅在已经选定的建设基地建造。也就是说，它不能由企事业单位自行选址，企事业单位对建设地址的选择只能在已经选定的范围内进行，甚至由市市政建设委员会直接指定。[51]在市市政建设委员会1955年颁布实施的《上海市统一建造住宅暂行办法》中，对统一建设住宅的建房基地、设计图纸、建筑结构、室外附属工程的规划、设计和施工都分别作了明确规定。[52]

      个人建房一般是分散建造，但这并不意味着可以完全自主地选址新建住宅。如果不是在原有房屋上进行翻建，而是新建的话，必须在指定的地块进行。市政建设委员会规划从1953年开始开辟和指定了若干住宅建设地块，供市民自建简屋。即使采用“自建公助”方式的企业职工个人建房，也不能由职工完全自主选择建设地址。1958年《上海市企业职工住宅自建公助暂行办法》即明确规定，建设基地由企业向所在区政府申请，由市房管局会同市规划管理局办理征用或划拨手续。[53]该办法还强调个人建造住宅要“按照城市规划要求有计划有组织地进行”。规定“基地由市建筑管理局统一勘选、统一核拨，交由区人民委员会掌握”；房屋居住面积以每人4平方米，每户20-50平方米为限，一般建造二至三层楼房。[54]这些都表明，个人建房甚至也按照项目制的方式运作。

      在上海从1959年起开始的工业区和卫星城建设中，项目建设和规划的关系也体现的非常直接和明显。这与国家层面的大规模建设中所体现出来几乎没有差异。其中，上海石油化工总厂和金山卫卫星城的建设是一个极具代表性的样本，“在上海市规划部门参与下，从选址开始，全面做了总体规划、专业规划和详细规划，在建设过程中，有关部门对城市规划比较尊重，基本上按照规划配套建设。”[55]

      上海石油化工总厂总体规划图由上海化工设计院1973年4月12日设计绘制完毕。该规划图仅就厂区的主要部分进行了类似平面布置的规划编制。早在此前的1973年2月，《上海石油化工总厂建设项目规划（初稿）》[56]即已由石化总厂筹建指挥部拟定。该文件从项目、建设内容、设计能力、投资额、包建负责单位、负责设计单位、施工单位和建成投产单位等方面对整个上海石油化工总厂的所有建设进行了规划。项目包括场地准备、生产区建设工程、生活区建设工程三部分。其中场地准备部分包括八个建设项目：（1）土地征购；（2）青苗、盐场、房屋、鱼苗赔偿；（3）居民迁移；（4）房屋拆迁；（5）围堤工程；（6）张泾河及护城河局部疏浚拓宽；（7）龙泉港开挖；（8）场地平整。生产区建设工程包括生产工厂、总厂公用工程、总厂管理处、人防工程等建设项目；生活区建设工程则包括住宅建筑、公共建筑、教育、医疗卫生、文化体育、苗圃、煤气管理供应所、公交汽车场、奶牛场、印刷厂和预备项目等建设项目。生产区建设工程项目和生活区建设工程项目的各个部分还有进一步的细化。例如，生产工厂建设项目包括化工一厂、合成橡胶厂等主体工厂的一、二期建设项目，其下还细化到每一个重要装置和车间；总厂公共工程包括机修厂、动力工程、总厂建筑工程等，其下还细化到每一个管网线路、泵站仓库和车站码头等；总厂管理处则包括总厂办公大楼、石油化工研究院、专科学校、业余大学分校、生活福利设施和厂区设施，其下还细化到催化剂试验工厂、设计室、食堂、厨房、浴室、理发室、哺乳室、医务室、车库、警卫传达室和外宾招待所等。

      建设项目的确定已经细致到项目建设的每一个具体内容，规划的作用在于根据计划对这些项目进行选址、布局和具体设计。选址和布局以总体规划总平面布置的形式加以集中体现。从时间上看，建设项目的确定和建设计划的编制在先，总体规划和详细规划在后进行。总体规划依据建设项目计划编制。反映了这些项目建设要求的总体规划在编制完成并经审批后就成为了项目建设的依据。

      在筹备和建设过程中，项目建设和规划之间始终是目的和工具的关系。在1973年3月4日上海石油化工总厂筹建指挥部汇报提纲[57]中，可以看到建设的前期工作已经展开。建设的工程要求和具体项目已经明确。

      在国家计委、国家建委、轻工业部听取上海市革委会工交组汇报之后，于1973年3月9日作出的《关于上海石油化工总厂筹建工作汇报会议纪要》中提出，原则上应按基建程序办事。但在进口装置合同未全部签订前，可先编一个轮廓的总体设计任务书，再根据合同签订情况，分别按单项装置编报设计任务书和扩初设计，签订一个，编报一个，批准一个，动工一个。国内配套工程也照此办理。[58]此后，上海市开始了上海石油化工总厂设计任务书的编制。1973年5月31日，上海市石油化工总厂筹建指挥部向上海市革委会工交组呈报“上海石油化工总厂设计任务书”。[59]1973年6月，上海市工交组赴京向国家计委、国家建委和有关部门汇报了上海石油化工总厂的设计任务书方案。[60]国家计划委员会在会同国家建委、轻工、燃化、交通、水电、一机等部门就有关内容进行了多次研究后，于1973年9月24日作出了《关于上海石油化工总厂设计任务书讨论纪要》。该纪要指出，上海石油化工总厂设计任务书需报请国务院审查批准，鉴于目前这个项目的油码头及铁路方案的确定工作比较复杂，建议待上海再研究后报国务院审批。为了确保能按与外商签订的合同规定的进度建成投产，目前急需集中力量抓紧进行设计、施工，不能等待。为此，在国务院批准设计任务书以前，请上海市暂按本纪要意见进行工作。[61]

      从该纪要可以看出，尽管有着程序的规定，但是一切以建设任务的完成为准进行考量，在建设任务产生急迫需要之时，程序的约束力将会软化，甚至暂时停止程序的适用。总之，不会使实体上的建设任务卡在程序的门槛之前。在这种情况下，规划则比较依赖于个案中的解决机制安排，包括负责机关、程序等。

      在铁路支线建设的决策过程中，首先讨论的也是是否需要建设。然后才进一步讨论如何选线和规划。这一点在上海铁路局、上海石油化工总厂筹建指挥部于1973年8月14日呈中共上海市委、上海市革委会《关于建设上海石油化工总厂铁路支线的请示报告》[62]中也有着清晰的呈现。该报告从保障项目建设和项目运行的角度论证铁路交通线路建设的必要性。铁路线的选线并非仅仅由规划部门独自完成，而是由铁路、城建、规划院和上海石油化工总厂筹建指挥部等部门共同完成。具体的选线方案则根据投资金额、占用农田、运输里程、营运费用以及方便周边等因素加以确定。

      规划随时可能根据建设需要而拟定或修改的情况几乎贯穿了上海石油化工总厂建设全过程。例如，在围堤选线过程中，上海石油化工总厂筹建指挥部于1972年10月组织市规划建筑设计院等部门及当地盐民、渔民多次踏勘、座谈讨论，确定大部分围堤堤线在地面标高3.5米地段。其后，考虑工厂布置要求，中段向外推移至地面标高3.3米地段；后来为满足扩建用地需要，先后5次由内向外围堤，堤线地面标高逐次降低，最低为-0.77米。在工业区建设过程中，首期工程布置在纬二路以西、铁路金卫支线以南、纬九路以东范围内。此后又规划建设了二期工程。在居住区建设过程中，市规划建筑设计院确定并上报选址方案，由中共上海市委于1973年3月5日决定选用已围滩地东部方案作为第一居住区。此后根据需要规划建设了第二、第三居住区。在运输工程建设过程中，规划也随时随着建设的需要而进行调整。建厂初期，为解决原油运输需要，在陈山脚下规划建设了原油码头。此后，为解决二期工程增加的运输需求，又规划建设了海运专用码头。为解决建厂期间设备材料和建成后产品的内河运输需求，规划建设了内河码头装卸区。为防止内河污染，规划建设了铁路支线等。[63]

      从国家的法律规范层面来看，城市规划设计被要求合理地选择城市用地和布置各种功能分区，并使城市建设同工业企业和交通运输业密切配合；必须根据国家的经济水平和人民的生活水平，对城市中住宅、公共建筑和公用事业设施，分别轻重缓急，作出分期建设计划，逐步实现。[64]城市详细规划是否编制和如何编制以是否修建和修建时间为标准加以决定。详细规划应先从城市近期修建地区内进行编制。其中红线和竖向设计图、各项工程系统综合平面图应按3-5年内修建的地区进行编制；修建规划设计平面图则按最近即将修建地区内的街场群、街道、广场进行编制。[65]因此，城市详细规划的编制与否及如何编制都是由建设项目和建设行为决定的，它形成的目的即在于项目的建设。

【注释】

本文系笔者主持的2013年国家社会科学基金青年项目“重大项目选址风险的行政法治理研究”（项目号：13CFX037）和华东政法大学行政法学科建设项目（编号：A-3101-14-1322）的阶段性研究成果。

[1]参见[英]彼得·霍尔：《城市和区域规划（原著第四版）》，邹德慈译，中国建筑工业出版社2008年版，第14-18页。

[2]例如，英国自1947年《城市规划法》（Town and Country Planning）颁布实施起，土地拥有者只有按现有目的使用土地的权力，而没有开发或改变它的使用目的的权力，参见中国城市规划设计研究院、建设部城市规划司总主编，同济大学建筑城规学院分主编：《城市规划资料集》（第一分册 总论），中国建筑工业出版社2005年版，第38页；英国1990年《城乡规划法》则规定，任何有关土地开发利用活动，包括在地中、地表、地下及地上建筑、工程、采矿以及土地和建筑任何使用作实质性改变用途等，均必须向地方规划机关申请开发许可，并都要申请规划许可（applications for planning permission），得到地方规划当局同意。英国的城乡规划虽然对不同地块进行了功能分区，但是土地所有权人或开发者要改变土地的用途即使与发展规划不冲突，也必须得到规划机关的开发许可，2008年《城乡规划法》也有类似规定，参见英国社区与地方政府部官方网页，http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2008/ukpga_20080029_en_1.

[3]从私法的角度来看，进入近代以后，因发生各种社会问题而在早期对土地所有权进行的限制仅仅以消极的消除社会公共妨害为目的，到了现代，则积极地以社会经济的合理发展为目的，公法上主要包括城市规划法上的限制也非常多见。参见史尚宽：《物权法论》，中国政法大学出版社2000年版，第67-69页。

[4]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2002年版，第407页。

[5]参见朱芒、陈越峰主编：《现代法中的城市规划》，法律出版社2012年版。

[6]历史角度的记述，参见[法]华揽洪：《重建中国：城市规划30年》，李颖译，三联书店2006年版。

[7]主要的专题研究成果，参见刘飞：“城乡规划的法律性质分析”，载《国家行政学院学报》2009年第2期；郭庆珠：“行政规划的法律性质研究——与王青斌先生商榷”，载《现代法学》2008年第6期；王青斌：“论行政规划的法律性质”，载《行政法学研究》2008年第1期。

[8]笔者此前进行过初步的研究尝试，参见陈越峰：《我国城市规划的法律性质分析——以深圳市法定图则为例》，华东政法大学2007年硕士学位论文。

[9]参见金雁、秦晖：《十年沧桑：东欧诸国的经济社会转轨和思想变迁》，第286-296页。

[10]参见《城乡规划法》（2008），第36条、37条、38条、40条和41条。

[11]参见国家计委《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》（1983）、《企业投资项目核准暂行办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第19号）、《外商投资项目核准暂行管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第24号）。

[12]参见杨沛川、黄猛等：“论我国划拨土地使用权制度的弊端及其完善”，载《重庆大学学报（社会科学版）》2004 年第6 期。

[13]《上海迪士尼乐园项目通过核准》，载国家发展和改革委员会社会发展司官方网页，http://shs.ndrc.gov.cn/gzdt/t20091119_314173.htm.

[14]参见《国家发展改革委有关负责人就4万亿元投资计划执行情况答记者问》，载国家发展和改革委员会官方网页，http://www.sdpc.gov.cn/zdxm/.

[15]仅在2008年5月20日至2010年2月26日间，国家发展改革委项目审批（核准）项目就达2114条，载国家发展和改革委员会官方网页，http://zfxxgk.ndrc.gov.cn/PublicItemFrame.aspx.

[16]钱穆：《中国历代政治得失》，生活·读书·新知三联书店2005年第2版，第1页。

[17]参见华揽洪，见前注[6]，第26-27页。

[18]参见华揽洪，见前注[6]，第28-29页。

[19]参见陈映芳：“作为社会主义实践的城市更新：棚户区改造”，载林拓、[日]水内俊雄等：《现代城市更新与社会空间变迁——住宅、生态、治理》，上海古籍出版社2007年版，第76页。

[20]上海住宅建设志编纂委员会编：《上海住宅建设志》，上海社会科学院出版社1998年版，第151页。

[21]参见汪德华：《中国城市规划史纲》，东南大学出版社2005年版，第245页。闵行被认为是我国第一个规划建成的（1959年建设）卫星城，闵行吴泾等卫星城规划建设也被认为均取得了很好的效果，产生了很大的影响。参见汪德华：《中国城市规划史纲》，东南大学出版社2005年版，第155-158页。

[22]陈映芳，见前注[19]，第73页。

[23]金山卫星城是上海于1970年代规划建成的最大的卫星城，参见汪德华，见前注[21]，第157-158页。

[24]有规划学者认为，1978年之前的上海城市现状，从市区建成区来看，除了迁出一部分老的骨干企业到卫星城，在边缘地区建设了一批工人住宅新村，拓宽了一些道路，增设部分基础设施之外，城市内部面积和用地功能结构，并没有什么大的改造。从1980年的市区现状图上可以清楚看出，用地状态和布局基本上仍是建国初期的样子，参见汪德华，见前注21，第246页。

[25]国内其他城市的建设，也主要集中在工业区建设和工人住宅建设这两个方面，参见黄立：《中国现代城市规划历史研究（1949-1965）》，武汉理工大学2006年博士学位论文。

[26]《中国人民政治协商会议共同纲领》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第一册），中央文献出版社1992年版，第7页。其时，各部委工作的总的方针在《共同纲领》中都已经规定了，可是怎样使这些方针具体化，怎样贯彻下去，就需要召开一些业务会议来解决。参见《当前财经形势和新中国经济的几种关系》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第一册），第71页。而财经机关里，每个干部都发了一本《共同纲领》，不但要背熟，还要照着做。参见陈云：《调整公私关系和整顿税收》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第一册），第261页。

[27]《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划（一九五三—一九五七）》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第六册），中央文献出版社1993年版，第421-423页。

[28]《中共中央政治局扩大会议决议要点》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献汇编》（第二册），中央文献出版社1993年版，第41页。

[29]《贯彻重点建设城市的方针》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第五册），中央文献出版社1993年版，第438-442页。

[30]《国家计划委员会关于一九五三年度国民经济计划执行的基本情况及一九五四年度国民经济计划中的几个问题向中央的报告》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第五册），中央文献出版社1993年版，第357-358页。

[31]《中共中央关于城市建设中几个问题的指示》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第四册），中央文献出版社1993年版，第338页。

[32]《中共中央关于城市建设中几个问题的指示〔附件〕中南局对城市建厂工作几项建议的请示》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第四册），中央文献出版社1993年版，第341-343页。

[33]上海市档案馆B29-2-1036-68号档案。

[34]《贯彻重点建设城市的方针》，载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第五册），中央文献出版社1993年版，第438-442页。

[35]华揽洪，见前注[6]，第32页。

[36]参见黄立：《中国现代城市规划历史研究（1949-1965）》，[学位论文]，武汉理工大学图书馆，2006年。

[37]参见孙平主编：《上海城市规划志》，上海社会科学院出版社1999年版，第89-90页。

[38]同上注，第90-92页。

[39]参见孙平，见前注[37]，第92-94页。

[40]参见孙平，见前注[37]，第95页。

[41]汪德华，见前注[21]，第162页。

[42]参见黄富厢：《上海城市规划实施的回顾与展望》，载《城市规划》1999年第12期；孙平，见前注[37]，第95页。

[43]参见黄立，见前注[36]。

[44]参见张一雷主编：《普陀区志》，上海社会科学院出版社1994年版，第577-588页。

[45]上海住宅建设志编纂委员会编：见前注[20]，第142页。

[46]同上注，第144页。

[47]上海住宅建设志编纂委员会编，见前注[20]，第148页。

[48]上海住宅建设志编纂委员会编，见前注[20]，第151-154页。

[49]上海住宅建设志编纂委员会编，见前注[20]，第318页。

[50]张一雷，见前注[44]，第631页。

[51]上海住宅建设志编纂委员会编，见前注[20]，第150-155页。

[52]上海住宅建设志编纂委员会编，见前注[20]，第150-153页。

[53]上海住宅建设志编纂委员会编，见前注[20]，第150-153，320-321页。

[54]上海住宅建设志编纂委员会编，见前注[20]，第320-321页。

[55]汪德华，见前注[21]，第269页。

[56]上海市档案馆B246-2-929号档案。

[57]参见《上海石油化工总厂筹建指挥部关于一期的建设项目和建成后的生产规模等情况和问题的汇报提纲》，上海市档案馆B246-2-929-37号档案。

[58]参见《上海石油化工总厂筹建指挥部关于上海石油化工总厂筹建工作向国家计划委员会、国家建设委员会、轻工业部汇报的会议纪要》，上海市档案馆B134-15-211-15号档案。

[59]石指（73）字第100号。

[60]国家计划委员会文件（73）计计字404号（急件·机密），上海市档案馆B246-2-929-106号档案。

[61]参见国家计划委员会文件（73）计计字404号（急件·机密），上海市档案馆B246-2-929-106号档案。

[62]参见《上海铁路局革命委员会、上海石油化工总厂筹建指挥部关于建设上海石化总厂铁路支线的请示》（1973年8月14日》，上海市档案馆B246-2-930-66号档案。

[63]孙平，见前注[37]，第206-207页。

[64]参见国家建设委员会：《城市规划编制暂行办法》（1956），第7条，上海市档案馆B29-2-1036-68号档案。

[65]同上注，第28条。 

稿件来源：《行政法论丛》第16卷   作者：陈越峰

原发布时间：2015年1月23日

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