【摘要】：我国城市规划由解决乱建造成的秩序混乱、资财浪费和不按方针政策集中使用于工业建设、影响社会稳定和政权稳固的问题而产生。其规范根据在于执政党方针政策所规定的“城市建设为工业和工人服务”，根本的目的在于为工业项目和城市项目建设服务。主要由选址、布局和设计构成的城市规划对建设行为进行具体指令。客观上成为了土地开发的规制要求。这种规制及其所带来的空间秩序以一种附随的方式实现，它不是规划的目的，也不是规划的方式，而是客观结果。以项目建设需要设置规划的制度安排，形成了 “城市形态具体构想→项目→规划（量身订做）→空间秩序规则（随时修改）→建设行为→事实上的空间秩序”这一城市空间秩序的附随规制机制。它至今仍是我国现行法律制度的重要组成部分，在城市建设活动特别是重大项目建设中，仍然发挥着重要作用。这种附随规制形成的空间秩序，具有极大的偶然性，有可能会埋下安全隐患和空间利益分配难题。需要在全面深化改革的背景中对此加以重新审视。由此带来的学理挑战也需要详加梳理并妥善解决。

【关键词】：城市建设；城市规划；城市空间；建设规制；规划行政法

     三、作为建设行为具体指令的城市规划

      从上一部分的分析，我们可以得出初步结论：城市规划根据工业建设的需要而制定和实施，城市规划是进行项目建设的工具。既然城市规划的目的在于项目建设，那么其内容也就必然与之相适应。也就是说，规划的内容也一定集中在能够有效实现项目建设这一目的的方面。这样一来，无论法律规范有没有具体明确的规定，只要有建设行为，就一定有为之服务的规划权力的运用行为，而且这一服务必然贯穿和深入于项目建设的始终。

      从规划学者对建国初期我国城市建设实践的回顾和评价中也可以看出这一点。在他们看来，当时的城市规划设计基于苏联的城市规划编制程序和方法进行。即将编制过程分为总体规划（分初步规划和总体规划两步）和详细规划两阶段；把生活居住区分为居住区、小区、住宅组三级；采用居住面积、建筑密度、人口密度、用地定额等一套指标。这些程序和方法相当复杂、烦琐，规划设计非常死板、缺乏长效性。单一性的特点使得规划仅仅具有执行性，而且没有顾及城市建筑的功能和美观，小区的规划忽略了中国百姓的传统习惯和舒适度等。[66]本文无意进行规划技术层面的讨论。但是，从规划对建设行为的影响这一角度来看，可以发现规划设计的内容已经深入到建设行为的每一细节。

     （一）政策规范中的表现  

      在1956年颁布实施的《城市规划编制暂行办法》中，对规划的内容也有了具体的规定。包括总体规划和详细规划这两个阶段规划。总体规划应包括一系列图纸和文件。[67]其中，城市总体规划总平面图则应标明：

      （1）城市规划区界线；（2）工业企业的厂区界线，厂前区位置，工业企业的备用地；（3）公共电力设备用地界线和高压架空线的走向；（4）铁路运输用地界线，客站、货站、编组站、技术作业站的位置，铁路干线、支线、专用线的走向以及各种运输构筑物如铁路道口、跨线桥、桥梁等；（5）港区、码头和停泊所得界线；（6）航空港用地界线，飞机场位置及其跑道的走向等；（7）对外公路和车站、停车场的用地界线；（8）独立仓库用地的界线；（9）居住、公共建筑街坊；（10）城市主要街道、次要街道、支路，各种广场等；（11）市、区中心；（12）重要的行政建筑物、高等学校、剧院、医院旅馆和其他较大的公共建筑物及构筑物；（13）较大的商业企业、人民市场和菜市场；（14）全市性的运动场、区运动场和体育场等；（15）市公园、区公园、小游园、林荫道、森林公园、苗圃、运河和其他河湖水面等；（16）名胜古迹；（17）电车、公共汽车车库及其修理场；（18）通讯设备和广播电台的用地界线；（19）水源地构筑物、自来水厂和水源卫生防护地带；（20）污水处理构筑物、自来水厂和水源卫生防护地带；（21）粪便聚集场、废物焚烧场、牲畜掩埋场和垃圾堆集场；（22）公共墓地、陵园和火葬场；（23）根据卫生、防火和防空的要求在工业、仓库交通运输、居住区以及其他各区以及其他各区之间的防护地带；（24）休养所、疗养院、别墅区和少年先锋队夏令营等；（25）其它用地。[68]

      在内容上，它表现为各类项目、设施的位置确定和平面布置，即选址与布局。之所以要不厌其烦地将这些项目一一罗列，就是要表明其时城市总体规划是对各类建筑的非常具体的布置和建设行为的具体指令，而不是功能分区和指标控制体系。城市总体规划中还包括城市各项工程综合平面示意图和近期建设规划图。[69]其作为项目建设具体指令的性质可以得到进一步的确证。

      此外，城市总体规划说明书中所载的内容主要包括：（1）城市发展用地选择的根据和说明；（2）城市规划布局（功能分区、市、区中心、街道和广场系统、绿化和河湖系统、居住街坊划分、建筑层数分区等规划设计）的根据和说明；（3）城市中各项工程布置的根据和说明；（4）近期建设计划及其投资概算。[70]从中可以看到，选址、布局、具体的规划设计等是其中最主要的内容，对项目工程建设进行具体指令的导向非常明显。

      在城市详细规划层面，规划的上述性质得以更为具体地体现。详细规划根据已批准的总体规划或经审核机关同意的初步规划分期编制。详细规划的内容包括：（1）确定建筑红线，街道、广场的纵、横断面和标高；（2）布置住宅、公共建筑和公用事业设施，并确定各种建筑用地的界线和修建次序；（3）选择标准设计，并使标准设计和单独设计同现有建筑物相互协调；（4）编制城市中即将修建地区的造价概算。[71]详细规划包含下列图纸和文件：（1）现状图；（2）红线和竖向设计图；（3）各项工程系统综合平面图；（4）修建规划设计平面图；（5）详细规划说明书。[72]详细规划经批准后，市人民委员会城市建设部门应该将有关建筑红线和标高放到现场上去，作为各建设单位进行建设的依据。[73]市人民委员会城市建设部门应根据已批准的详细规划发给建设单位“建筑规划任务书”，其内容应包括建筑红线以及城市规划对房屋和构筑物的平面布置、使用性质、建筑层数、建筑材料、色彩、外观以及对城市工程的配合等等要求，以便各建设单位据此编制建设设计及预算文件。[74]详细规划及依据其发出的“建筑规划任务书”决定了各建设单位建设设计及预算文件的具体内容细节，进而决定了建设行为的具体内容。因此，与总体规划相比，详细规划更是一种直接的项目建设的指令。同时，也能看出，其在客观上形成了控制指标。

      从《国家建设委员会关于开展工人镇规划工作的通知》中可以看出，工人镇规划的内容也由选址、布局和具体的规划设计构成，可以看出工人镇规划和详细规划也体现出建设行为具体指令的性质。[75]

      在1980年《城市规划编制和审批办法》和  1984年《城市规划条例》的规范体系中，规划作为建设行为具体指令的这一基本性质也没有改变。作为总体规划深化和具体化的详细规划的主要任务是对近期建设规划范围内的工厂、住宅、交通、市政工程、公用事业、园林绿化、文教卫生、商业网点和其它公共设施做出具体布置，确定道路红线、道路断面和控制点的座标、标高，选定技术经济指标，提出建筑艺术形式要求。[76]其内容则包括：（1）确定详细规划范围内的道路红线、道路断面以及控制点的座标、标高；（2）确定工厂、住宅、交通、市政工程、公用事业、园林绿化、文教卫生、商业网点、消防、人防工程和其他公共设施具体布置及其用地界限；（3）选定居住建筑、道路广场、公共建筑、公共绿地、公共活动场地等项目的定额指标（包括特定地区限制建筑高度、密度等规定）；（4）选定详细规划范围内的工业、仓库、交通运输项目的定额指标；（5）安排各项工程管线、工程构筑物的位置和用地；（6）主要干道和广场建筑群的平面、立面规划；（7）提出详细规范范围内的工程量和总概算。[77]详细规划的图纸和文件主要包括：（1）现状图；（2）规划总平面图；（3）红线和竖向规划图；（4）各项工程设施的综合规划图；（5）规划说明和技术经济分析，包括说明规划意图的各种分析和透视图。[78]可以看出，尽管改革开放的历史进程已经开启，但是在具体的制度层面，实质意义上的改革还没有真正展开。

     （二）表现为选址、布局和设计的城市规划

      从工业建设和住宅建设的实施来看，在勘察设计基础上进行的选址是规划的第一个重要的步骤。既然是首先有着建设某一个或某一批项目的意图和计划，考虑了如何筹集和投放资金，那么在接下来的规划过程中，在何处建设就自然处于首要位置。这一点在陈云《一九五一年财经工作要点》中有了清晰的呈现：

      毛主席和周总理去年到莫斯科去，订了合同，请苏联的专家来给我们设计一个汽车工厂。专家到了北京，对汽车工厂设在什么地方，争论很多，有的说设在北京，有的说设在石家庄，有的说设在太原，我说是不是可放远一点，设在西安。后来才知道，这些根本不对头。如果这个汽车厂全年的生产量是三千辆汽车，电力就需要二万四千千瓦，西安只有九千千瓦，光修电站就需要几年时间。还需要钢铁，一年要二十几万吨，而石景山钢铁厂生产这么多钢铁，要在五年或者六年以后。木材要二万立方米，在西北砍木头，山都要砍光。还有运输问题，每年的运输量是一百万吨，而西安到潼关铁路的运输量不超过二百万吨，光汽车工厂就够它运的了。讨论结果，中国的第一个汽车工厂只能够设在东北。苏联专家在北京住了两个月，才到东北去勘察。为这个问题一直讨论了三次。同志们，外行的事多了，要下决心学习。不学习，经济建设一窍不通，那就搞不成。[79]

      可以看出，对于选址的认识提到了是否懂经济建设的高度。因此，在“一五”期间确定156项重点工业建设项目之前，国家进行了联合选择厂址。当时采取的方式是国家建委统一组织选厂工作组，吸收各有关部门参加，进行实地考察，现场研究方案，从而拟定出较为合理可行的规划方案。[80]1953年，李富春率领由各工业部和铁道、卫生、水利、电力、城建等部门的领导、技术人员和苏联专家近百人组成的联合选厂组，到郑州、洛阳等城市，经过反复磋商、调查研究，提出35项重点工程方案。同年底到1954年初，国家计委先后组织华北、中南、西南联合选厂组，分别到大同、太原、包头等城市进行选厂。[81]重点城市的建设都在联合选厂的基础上进行。因此，选址即成为制定和实施规划的前提，实际上也成为规划的首要步骤。

      在1956年国家建设委员会颁布实施的《城市规划编制暂行办法》中，其第16条即规定：“新建工业城市，在进行城市规划设计以前，可以先由选厂工作组或联合选厂工作组会同城市建设部门提出厂址和居住区布置草图，经国家建设委员会和各有关部门同意后，作为城市规划设计的依据。”[82]

      在法律规范尚未对选址作出规定时，选址在上海城市建设实践中已经运用。在1951至1958年期间，根据首先解决市区产业工人的居住问题市政建设方针，作为建设行为的先导，市政府在市区84平方公里范围的边缘，选址规划了住宅基地。选址根据这样的原则进行：按照工业分布的状况，本着职工就近生产、就近生活的要求，统筹安排住宅新村的位置。既要距离工业区较近，尽可能缩短职工上下班的交通时间，又要同工业区保持适当距离，防止工业生产中有害气体和噪音的侵袭。此外，还要考虑可以利用市区原有市政、公用服务设施，能节约建设资金，缩短建设周期，使新建住宅能很快投入使用。[83]

      曹杨新村、2万户工人住宅、20万户新村住宅都是纳入计划建设之后，首先进行选址。这些建设地址选定之后，如果土地不属于空地，则还需要获得这些土地。这个时期，在市区除了配合修筑长寿路、天目路、河南南路等拆迁房屋外，没有拆迁大的基地用以建设住宅。如果这些土地属于农田，则需要以征收的方式取得所需土地。工人新村建设用地的获得主要是通过征收的方式获得的。[84]这样，选址就始终作为规划的首要步骤而在建设过程中发挥重要作用。选址完成后，才会根据状况展开后续的规划设计。

      在市政府责成建设主管部门根据国家的有关政策规定编制的上海市远期住宅发展基地布局规划和近期住宅建设基地布局规划、居住地区结构规划和居住区详细规划中，布局和设计成为其后规划的主要内容。[85]曹杨新村等工人新村以街坊规划的形式进行布局。这就需要对住房、市政公用设施、公共服务设施和环境设施进行具体布局。在布局上首先考虑原有市政、公用设施情况，在不能利用的地方尽量补充设施，[86]市市政建设委员会在编制曹杨新村规划时，即确定在新村中心设立各项公共建筑，如合作社、邮局、银行和文化馆等。在新村边缘分设菜场及合作社分销店，以便利居民就近购买日用品。小学及幼儿园则均衡分布于新村的各地段内。[87]

      曹杨新村等工人新村的住宅设计也是规划的重要内容。设计从结构、层数、室数、单体型式、厨房、厕所、浴室设置等方面作出具体规定。[88]此后又不断根据经济条件和政策方针作出调整。“适用、经济、在可能条件下注意美观”[89]这样的方针也直接影响着具体的设计，进而影响着建设行为。因此，对工人新村规划建设过程的考察也许可以帮助我们得出初步结论，规划的性质是开发建设的具体指令。

      从1956年《城市规划编制暂行办法》要求规划设计时必须参照的《1956年度楼房住宅、宿舍及办公室设计暂行指标》中，上述初步结论可以得到进一步的印证。该指标由国家建设委员会请城市建设总局、建筑工程部设计总局和北京市设计院共同拟定。要求各设计单位进行上述项目设计时必须参照该指标。这一指标按楼房住宅、宿舍和办公室分别对面积定额、质量指标和技术经济指标进行了非常具体明确的规定。以楼房住宅为例，在面积定额中对居室、厕所和厨房分别进行了明确规定；对厨房、厕所的设置做了具体规定。在质量指标中对层数、室内净高、结构、防火、通风、设备、楼地面、门窗等进行了细致而明确的规定。[90]

      在工业区和卫星城的建设中，规划的内容也主要由选址、布局和设计等构成，从而也成为建设行为具体指令。[91]在上海石油化工总厂的建设过程中，选址也是构成规划首要步骤的内容。1971年，中共中央、国务院决定，引进国外先进成套石油化工化纤设备，在上海建设大型石油化工企业。6月，市城建局、市化工局、市纺织局等组成上海石油化工规划小组，进行上海石油化学工业现状调查和厂址选择。由市规划建筑设计院编制《上海石油化工新装置选址初步意见》，经对高桥、泥城、柘林、金山卫比选，推荐金山卫选址方案。上海市革命委员会工业交通组以此为基础，于1972年6月向中共上海市委提出《关于石油化工总厂厂址选择情况报告》。从自然条件、土地利用、交通运输、工农（渔业）关系、建设投资等方面对上述4个厂址作了分析，选择了金山卫方案。中共上海市委在实地考察、征求各方意见后，于同年6月18日定址金山卫并呈报中共中央和国务院。[92]

      选址考虑的因素主要包括：项目建设本身须满足的条件，例如，交通、原材料供应、配套工程、建设成本；项目建设可能对周围产生的影响，例如，需要征地的面积、对周围环境和生产的影响、对周围原有设施使用的影响、对征用土地工厂职工的安置；项目建设应对外来袭击的能力，例如备战。[93]选址确定的程序则基本上是个案的研究。基于个案中建设的实际需要进行勘察和研究，选址的目的即在于某一项目在何处建设为宜。并不是从某一地方着手，考察此处可以进行何种建设并落实到规划中。而只是在选址确定后，以规划的形式再加以落实和具体化。

      上海石油化工总厂原油码头建设过程也体现了上述特点。在《关于上海石油化工总厂原油码头选址方案的汇报提纲》中，首先明确的是要建一个码头，接下来才讨论建在何处，也就是选址。[94]在金山卫铁路支线的建设过程中，选址也是一项极其重要的先导工作。在交通部第四铁路工程局第十六勘察设计队1973年7月9日于上海拟定呈报的《金山卫铁路支线方案汇报提纲》中，在详细阐述具体方案之前先说明该方案根据设计任务书而拟定。汇报提纲从运营里程短、与沪杭线干扰少，有利于上海地区规划、便于合并修建公路桥的角度出发认为采用修建黄浦江大桥由新桥接轨得胜港的方案。随后，汇报提纲对采用这一方案后需要解决的问题进行了详细的叙述。[95]进一步的规划设计则在此要在此之后进行。

      规划的布局和设计作为主要内容则在上海石油化工总厂筹建指挥部、上海市城建局革命委员会发送的金山卫居住区近期规划图的主要规划和技术指标、[96]上海石油化工总厂筹建指挥部《发送上海石油化工总厂总体规划图和各厂建筑控制线及控制座标图的通知》、[97]上海市城建局革命委员会1973年9月12日《关于生活区下水道工程提前施工的有关几点设计原则的报告》、[98]在上海市革委会工交组1973年12月7日《关于对金山卫南门内河装卸区设计、建设原则的意见》[99]中都有非常具体的体现。这些文件中所提出的关于布局和设计的内容根据建设的需要而提出和编制，又成为建设行为的具体指令。

     四、结论：城市空间秩序的附随形成

      在对执政党的方针政策和少量的国家法律规范的梳理解读之后，特别是对工人新村、工业区和卫星城建设过程的案例解读之后，可以发现，尽管那个时期国家还没有非常完善的法律规范体系，城市建设和城市空间仍然是有秩序的。其中，城市规划对城市建设起着某种规范作用。

      城市规划由解决乱建造成的秩序混乱、资财浪费和不按方针政策集中使用于工业建设、影响社会稳定和政权稳固的问题而产生。其规范根据在于执政党方针政策所规定的“城市建设为工业和工人服务”，根本的目的在于为工业项目和城市项目建设服务。城市规划对建设行为进行具体指令，在这一阶段，主要由选址、布局和设计构成的城市规划对建设行为进行具体指令。从建设项目的需要出发形成的各项指标在客观上成为了土地开发的规制要求。这种规制其实是以一种附随的方式实现的，是附随规制。它并不是规划的目的，也不是规划的方式，而是对建设行为具体指令的客观上的结果。

      这种以项目建设需要设置规划的制度安排，形成了一种城市空间秩序的附随规制机制。如果对此加以勾勒，可以看到“城市形态具体构想→项目→规划（量身订做）→空间秩序规则（随时修改）→建设行为→事实上的空间秩序”的这一机制的完整作用过程。它与以土地利用规制需要设置规划存在着结构性差异。在后者的制度安排中，我们能够观察到的是“空间秩序规则（普遍规制）→建设项目（建设行为解禁）→社会形态塑造”的基本结构。对前者而言，空间秩序规则只是特定项目建设的具体指令，而空间秩序只是项目建设的结果；对于后者而言，需要被普遍遵守的空间秩序规则是政府对建设行为解禁的依据，空间秩序是普遍遵守规则的结果。

      需要特别指出的是，这种附随规制形成的空间秩序，具有极大的偶然性。有可能会埋下安全隐患和空间利益分配难题。近些年陆续发生的石化管道等在历年建设中与居民区接近甚至重合，在发生爆燃后造成巨大伤亡，[100]其根源在于这种附随形成空间秩序的制度安排。附随规制着眼于项目建设，不关心空间利益分配问题，更没有为空间利益分配提供制度框架。当土地使用权出让制度在我国《宪法》、《土地管理法》框架中确立之后，城市规划形成空间秩序的这一附随机制就没有了发挥规范作用的制度基础。

      在我国《宪法》、《土地管理法》对土地使用权转让、出租解禁后，土地上的建设将不再由政府全权实施，使用权人将会根据市场需求和自身需要进行建设。此时，城市空间秩序的形成，已经无法通过具体指令形成，需要另外的土地利用规制的普遍规则来对建设行为加以调整。在土地使用权出让制度中，受让人的权利对应着出让金。在有着普遍规则的城市规划尚未制定完成时，政府可能通过国有土地出让合同约定的方式设定这些开发所应遵循的规则。在规则范围内，项目如何建设是市场经济下私主体自主决策行为。城市政府实际上有着国有土地所有权行使者和城市规划制定管理者双重身份。由此形成的对建设行为的规制结构有着怎样的特点，在现代法治结构中，应当如何加以定位，笔者将另外撰文予以讨论。

      附随规制的制度安排仍然是我国现行法律制度的重要组成部分，在城市建设活动中，特别是重大项目建设中，仍然发挥着重要作用。但是，我国重大项目建设中的项目“落地”模式存在着科技和社会风险，亟待形成新的治理体系。对此，如何导入行政法治的基本结构将是全国各主要大城市新一轮城市规划修编的基本前提，本文的讨论或许可以为相应的政策研究提供必要的基础。从行政法学的角度来看，作为秩序行政、给付行政之外的第三类行政，[101]规划行政在我国到底具有何种结构，其复杂性不应被忽视。显然，我们不能简单地以德国、日本等法治先行国家行政法学对规划行政的描述和归纳作为讨论我国问题的前提。本文所做的基础性梳理和归纳或许正是行政法学上深入讨论的前提性工作。

【注释】

[66]华揽洪，见前注[6]，第45-60页；汪德华，见前注21，第281页。

[67]见前注[64]，第21条。

[68]见前注[64]，第22条。

[69]见前注[64]，第21条。

[70]见前注[64]，第23条。

[71]见前注[64]，第26条。

[72]见前注[64]，第27条。

[73]见前注[64]，第29条。

[74]见前注[64]，第31条。

[75]参见（56）建城孔字第659号，上海市人民委员会于1956年7月以（56）沪会字第2811号抄发上海市规划局，上海市档案馆B29-2-1036-41号档案。

[76]《城市规划编制和审批办法》（1980），第4条。

[77]《城市规划编制和审批办法》（1980），第12条。

[78]《城市规划编制和审批办法》（1980），第13条。

[79]陈云：《一九五一年财经工作要点》，载中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》（第二册），中央文献出版社1992年版，第197页。

[80]参见赵士修：《我国城市规划两个春天的回忆》，载《五十年回眸——新中国的城市规划》，商务印书馆1999年版，第18页。

[81]曹洪涛、储传亨主编：《当代中国的城市建设》，中国社会科学出版社1990年版，第46-47页。

[82]上海市档案馆B29-2-1036-68号档案。

[83]上海住宅建设志编纂委员会编，见前注[20]，第142页。

[84]参见《上海市规划建筑管理局关于曹阳、日辉新村住宅现状综合调查报告》（1957年5月25日），上海市档案馆A54-2-158-82号档案。

[85]上海住宅建设志编纂委员会编，见前注[20]，第291-292页。

[86] 见前注[84]。

[87]张一雷，见前注[44]，第633-635页。

[88]见前注[84]，上海住宅建设志编纂委员会编，见前注[20]，第295-296页。

[89]参见《城市规划编制暂行办法》（1956）第7条规定，上海市档案馆B29-2-1036-68号档案。

[90]参见上海市档案馆B29-2-1036-124号档案。

[91]上海市革命委员会：《关于筹建上海石油化工总厂的请示报告》（1972年12月16日），上海市档案馆B246-2-930号档案。

[92]同上注。

[93]见前注[91]。

[94]参见《上海市革命委员会工业交通组关于上海石油化工总厂原油码头选址方案的汇报提纲》（1973年10月8日），上海市档案馆B246-2-929-113号档案；《上海石油化工总厂筹建指挥部关于上海石油化工总厂在陈山脚下建造油码头的意见》（1973年），上海市档案馆B246-2-929-74号档案。

[95]参见《交通部第四铁路工程局一总队第十六勘设队关于金山卫铁路支线方案的汇报提纲》（1973年7月9日），上海市档案馆B246-2-929-63号档案。

[96]《上海石油化工总厂筹建指挥部、上海市城建局革命委员会发送金山卫居住区近期规划图的通知》，沪城革（73）第218号，上海市档案馆B257-2-774-56号档案。

[97]石指（73）字第82号，上海市档案馆B257-2-774-38号档案。

[98]《上海市城市建设局革命委员会关于生活区下水道工程提前施工的几点设计原则的报告》（1973年9月10日），上海市档案馆B257-2-774-79 号档案。

[99]参见《上海市革命委员会工业交通组关于上海金山卫南门内河装卸区设计、建设原则的意见》（1973年12月7日），上海市档案馆B109-4-325-234号档案；《上海市交通运输局革命委员会关于转发上海市革命委员会工业交通组〈关于对金山卫南门内河装卸区设计、建设原则的意见〉的通知》（1973年12月29日），上海市档案馆B154-6-237-72 号档案。

[100]例如，在造成3死48伤的山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故中，输油管线明显存在易燃易爆的危险，绝不应紧挨居民小区，那么，这条新建的输油管线，当时是如何通过评估的，管线附近居民是否知情？对此，中石化回应称，爆炸事故发生在青岛市政排水暗渠，而非输油管道，管道建于27年前，当时城市建设和现在不同……参见《中石化爆炸直接损失7.5亿 董事长被记过》，来源：http://business.sohu.com/s2013/zhongshihua/.

[101]朱芒、陈越峰，见前注[5]，第6页；章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年版，第16页。 

稿件来源：《行政法论丛》第16卷   作者：陈越峰

原发布时间：2015年1月23日

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