【摘要】：我国行政问责经历了一个从权力问责到制度问责、再由制度问责趋向法治问责即问责法治化的过程。问责法治化不等于问责制度化，问责制度化是问责法治化的一种表象。我国行政问责法治化对推进法治国家建设、促进社会和谐进步、加强公民权利保障和完善反腐倡廉机制都有重要的现实意义。行政问责法治化的基本理念应包括公众参与、规范统一、程序公正、权责一致、救济有力五个方面，其中公众参与理念是核心。

【关键词】：行政问责；法治化；公众权利；公众参与

     一、我国行政问责的法治化趋向

      改革开放以来，我国从中央到地方在行政问责方面都进行了有益的探索和初步的实践，使行政问责经历了这样一个发展历程：从权力问责发展到制度问责，再由制度问责趋向于法治问责。

      从改革开放到本世纪初，我国行政问责以权力问责为主要特征。这一阶段领导干部对责任的承担，主要根据上级组织或领导的意图和建议，没有明确的或有针对性的问责制度，只能比照有联系的纪律处分规定和法律法规的个别条款，随意性较大，且集中于有重大过错的、发生重大事故的领导干部，如1980年8月，国务院对“渤海2号”钻井船翻沉事故作出处理决定，解除石油部部长宋振明的职务，并对主管石油工业的国务院副总理康世恩记大过处分；1988年1月，昆明开往上海的80次特快旅客列车发生颠覆事故，造成88人死亡，62人重伤，国务院接受了时任铁道部长丁关根引咎辞职的请求。

      从本世纪初到现在，我国行政问责进入以制度问责为主要特征的阶段。2002年7月1日，香港特别行政区原行政长官董建华宣布在香港推行“高官问责制”，此后，尤其是2003年非典事件后，大陆各地相继推行了这一制度。这一阶段有了相对明确或有针对性的问责制度作为依据，在问责主体、问责对象、问责范围、问责方式等多方面进行了规定，一定程度上减小了问责的随意性，但这种制度建设多是政府和政党的行为，且主要针对某一领域或某一地区，缺乏民主性、统一性和广泛性，难以保证问责的公平公正。如不同层次、不同区域的典型规定就有2003年5月国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》、2003年7月《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、2004年1月《天津市人民政府行政责任问责制暂行办法》、2005年1月《海南省行政首长问责暂行规定》、2006年7月《南昌市行政首长问责暂行办法》、2007年3月《郑州市人民政府行政首长问责办法（试行）》、2008年9月《广东省各级政府部门行政首长问责暂行办法》、2009年3月《南京市党政领导干部问责办法（试行）》，等等。

      从现在开始，我国行政问责已经明显表现出从制度问责向法治问责的发展趋向。2009年7月12日中共中央、国务院共同颁布实施了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），尽管在本质上这仍然是加强反腐倡廉和完善领导干部行为规范的制度建设，但从《暂行规定》的规范构成和功能作用上看，它显然在引领我国行政问责走向法治化。从规范构成上看，《暂行规定》第一次在国家层面上对问责主体、问责对象、问责范围、问责适用、问责程序、问责救济等作了规定，尽管规定还较抽象和不尽周延，但在一定程度上具备了问责法律制度的大致雏形；从功能作用上看，《暂行规定》对全国各部门、各地区提供了一个统一的行政问责标准，有利于避免各部门、各地区间的随意性和差异性，为问责的相对公平公正提供了保证，一定程度上体现了法治的功能。如江西省就于2009年7月24日颁布实施了《江西省贯彻落实< 关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的实施办法》。当然，政府和政党的行为不能代替代议机关的立法行为，制度也不能取代法律，《暂行规定》对我国行政问责法治化只是一种引领，我国行政问责法治化依然任重道远。

     二、行政问责法治化的科学内涵

      “问责”一词的含义与英文 accountability的意思相近，有学者理解为“当一个人处于某一种特定职位时，公众有权力对其进行批评，而其本人有责任对与其职位有关的所发生的事情向公众进行解释。”[1]在我国，对问责的理解更多地突出了责任主体对不利后果进行承担的必要性，如《南京市党政领导干部问责办法（试行）》第2条就明确规定：“本办法所称党政领导干部问责，是指对不履行或不正确履行职责、造成严重后果或恶劣影响的党政领导干部，由具有干部管理权限的党政机关追究其责任。”对行政工作人员进行问责是我国政治文明的重要体现，它不仅是反腐倡廉制度建设的需要，也是我国经济社会持续健康发展、公众权力真正实现和保障的需要。为了从根本上保证问责的公正性、从制度上保证问责的有效性，问责法治化就成为深化我国行政问责的必然选择。

      要理解行政问责法治化，必须充分认识法治化的根本性和全面性。法治化的根本性是就法治化的本质而言，现代法治应是体现多数人意志的众人之治，且多数人意志的表达是自由的、真实的，多数人意志的实现是理性的、规范的。

      法治化是一个动态过程，根本宗旨在于体现多数人的意志、保障多数人的权益，追求人类治理的根本价值，法治化的根本性意味着肯定法治的公益性、权威性。法治化的全面性，是就法治化的范围和对象而言，即对社会某一领域、某一现象的法治化是指对涉及这一领域、产生这一现象的所有主体、行为、过程实行最大程度的法治，而不是对部分主体、行为、过程实行法治，同时对其他主体、行为、过程实行他治。法治化的全面性意味着推崇法治的主导性、排他性。

      基于对法治化的根本性和全面性的认识，本文对行政问责法治化的理解是：由代表多数人利益的特定组织、根据多数人意志、对不履行或不正确履行职责而损害公众权利或公民权利的行政工作人员追究责任、并使受损公众权利或公民权利得以最大程度恢复的过程。代表多数人利益的特定组织是问责主体，有直接和间接之分，直接组织是通过公众直接选举产生的，如代议制机关；间接组织是指由公众直接选举产生的组织再通过一定程序产生并赋予特定功能的组织，如政府有关机构、司法机关等。根据多数人意志是指问责主体实行问责的出发点和归宿以及问责的程序都必须体现公众的意志，排斥个别人或少数人意志的专断。对不履行或不正确履行职责而损害公众权利或公民权利的行政工作人员追究责任，这意味着对行政工作人员的问责应当由过去局限于过错问责发展到包括过失问责，由过去仅对损害公众权利造成严重后果或恶劣影响的行为进行问责发展到包括对损害公民权利的一般行为进行问责。使受损公众权利或公民权利得以最大程度恢复是现代法治发展的要求，“有权利就必须有救济”，对行政工作人员进行问责必须摒弃以片面追求惩罚报复为目的的“为了问责而问责”的惯性思维，要坚持权利救济的法治要求，对受损权利进行及时有效的救济，使问责制度发挥更好的社会效益。

      正确认识行政问责法治化还必须厘清问责法治化与问责制度化的关系。问责制度化是问责法治化的一种表象。问责法治化是一个体现多数人的利益和意志、追究公权力不当或非法行使的责任、维护公众权利或者公民权利的过程，是正当或合法权利与不当或非法权力的一种较量。问责法治化的核心内容是多数人的利益和意志贯穿于问责过程并体现于问责结果，问责规范的制定必须服务于这个核心内容，而且多数人利益和意志实现的程度是衡量问责规范和问责效果优劣的首要标准。问责制度化不能涵盖问责法治化的实质内容，只是问责法治化的一种表现形式，只有能够体现多数人利益和意志的制度化设计才有利于问责法治化的实现，否则将成为问责法治化的障碍，在行政问责界域内，甚至会使问责由形式上的法治化走向实质上的专制化，成为某些权力专断者推卸责任、压制异己的手段。

     三、行政问责法治化的现实意义

      行政问责法治化体现了现代法治发展规律，具有重要现实意义：

     （一）法治国家建设的需要

      法治国家建设是我国政治文明建设的重要内容。行政问责法治化对依法治国实践和法治文化塑造有着重要作用。西方有句名言：“政府守法才是法治”，我国也有古训：“治国者必先受制于法”，现代法治实践也证明，依法治国的重心在于依法治理国家机器，而国家机器的运行主要依赖于国家公权力的直接行使者，即各级国家官员，在我国主要表现为各级行政工作人员，所以，要建设社会主义法治国家，行政工作人员必须首先遵守法律、依法办事。对行政工作人员进行问责是促进其遵守法律、依法办事的重要途径，而要使行政问责取得实效，就必须保证问责的公平公正。在现代社会，问责法治化是保证问责公平公正的最佳选择。法治国家建设需要以相应的法治文化为基础，否则会导致“貌合神离”的结果。悠久的封建人治历史造成了我国法治文化的淡薄和缺失，这其中尤其以官本位思想对法治文化的冲击最大，要破除官本位思想并塑造现代法治文化，则真正做到法律面前“官民平等”无疑是最有效的路径，行政问责法治化建设就是通过公平、公正、公开地对行政工作人员进行问责，确保“王子犯法与庶民同罪”的实现，从而树立法律权威、塑造法治文化。

     （二）社会和谐进步的需要

      和谐社会并非是一个没有矛盾、纠纷和冲突的社会，而是一个矛盾、纠纷和冲突产生后能够寻求到切实有效的救济途径和解决机制的社会，而行政问责法治化就是重要的救济途径和解决机制。社会和谐的构成因素是多元的，从权力和权利的构成角度看，包括公权力之间的和谐、私权利之间的和谐、公权力与私权利之间的和谐，这三对组合的和谐构成了现代社会和谐的基础。在现代国家结构中，公权力的行使者实质上处于权力和权利三对组合的枢纽地位，因为公权力的行使涉及到权力和权利三对组合之间的利益分配。在我国，行政工作人员对公权力的不当或非法行使，不仅会因为公权力的缺位或越位而直接破坏公权力之间的和谐以及公权力与私权利之间的和谐，而且会因为公权力对利益的非正常调整而直接或间接影响私权利之间的和谐，而行政问责法治化是纠正公权力不当或非法行使的有效机制，从而促进整个社会不断趋向和谐。同时，行政问责法治化不仅使不当或非法行使公权力者受到应有的惩罚，而且还使其他公权力行使者受到教育和警示，从而净化官场环境、提高官员素质、推进政治和谐，为整个社会走向和谐发挥有效的引导和示范作用。

     （三）公民权利保障的需要

      公民权利受到侵害包括其他私权利的侵犯和公权力的侵犯。前者是平等主体之间权利纠纷。改革开放后，为顺应市场经济的发展，我国调整平等主体之间权利义务关系的民商法制建设已相当完备，加之主体的平等地位决定了主体对权利的理性预期，从而使受私权利侵犯的公民权利的保障相对有力、有效。而受公权力侵犯的公民权利的保障尤显艰难，因为我国行政法制建设远不如民商法制建设完备，且公私主体地位实质上不平等；另一方面自古来官重民轻的思想根深蒂固、官强民弱的局面尚未改变，从而造成官侵民易、民告官难。所以公民权利易于受到侵害而难以实现救济的主要领域存在于公权力对私权利的侵犯（包括直接侵犯和间接侵犯）。行政问责法治化对领导干部的履职行为进行严格的法律规制，有利于防止公权力对私权利的侵犯，同时，问责法治化对不当或非法行使公权力者的惩罚和对公民权利的救济的法律规制，也使受侵害公民权利的救济多了一条有效的渠道。另外，问责法治化对侵犯公民权利的公权力行使者惩罚的公开性、公平性、公正性，也有利于提高公民的权利意识、培育社会的权利文化，从根本上加强公民权利保障的思想基础。

     （四）反腐倡廉形势的需要

      任何一个国家、任何一种体制、任何一个执政党都会面临公权力泛滥成灾的威胁，都会反对公权力的滥用、提倡公权力的廉洁，因为这是关系国家兴衰、体制存废、执政党能否持续执政的关键。但不同的国家、体制、不同的执政党取得的实质效果有优劣之分，其原因是多方面的，其中对反对公权力滥用、提倡公权力廉洁的根本动力的认识和基本方略的确立具有本质性和全局性，而现代社会的反复实践证明，其根本动力在于公众参与，其基本方略在于法治建设。中国共产党自成立之日起，尤其是取得执政地位后就一直把反腐倡廉看成是关乎党和国家生死存亡的大事，经过几十年坚持不懈的努力，反腐败斗争取得了丰富经验和明显成效。然而，为适应市场经济快速发展、政治文明逐步提高的现实需要，我国反腐倡廉建设还必须从体制机制上进一步深化和变革，尤其与社会主义的国家本质和党的中华民族先锋队的性质相一致，我们必须肯定并强调公众参与是反腐倡廉的根本动力、法治建设是反腐倡廉的基本方略。

      行政问责法治化就是以公众参与为核心理念、以法治建设为基本路径的问责机制建设，它与权力问责和制度问责的根本区别在于它以多数人的意志为依据、以多数人的利益为宗旨，它契合了现代反腐法治建设的需要，克服了以往问责不统一、不稳定、不彻底的弊端，所以能有力推进我国反腐倡廉体制机制的创新，并促进我国反腐斗争取得更好的效果。

     四、行政问责法治化的基本理念

      理念，是作为社会主体的人的一种主观思想认识，是人的思维对事物的规律及本质经过长期认识和判断而形成的观念、信念、理想和价值的总和。我国行政问责法治化的基本理念应该包括公众参与、规范统一、程序公正、权责一致、救济有力五个方面，其中公众参与理念是核心。

     （一）公众参与

      法治化的问责过程是体现多数人的意志、保障多数人利益的过程，公众广泛和深入的参与是这一过程真正实现的基础，是问责法治化的核心理念。

      无论是直接参与还是间接参与，公众参与都应包括参与选举、参与监督、参与追究、参与救济等过程。公众参与选举是指对行政工作人员进行问责的主体（包括组织和个人）的产生必须有公众的民主参与，这是保证问责主体在问责过程中自觉体现多数人意志、代表多数人利益的前提，是促进我国问责体制由以同体问责为主向以异体问责为主转变的根本动力；公众参与监督是指公众能够有畅通的渠道、以有效的形式参与对涉及问责事项的监督，主要包括对行政工作人员行使公权力行为的监督和对问责主体履行问责职责的监督两方面，这是公众提起问责、推进问责和纠正问责的必然要求；公众参与追究是指公众对不符合多数人意志和利益的公权力行为享有进行追究的实体权力，既包括对问责主体不履行或不正确履行问责职责的追究，也包括对行政工作人员不履行或不正确履行职责而损害公众权利或公民权利的追究，这是促进问责实现、提高问责效果的重要路径；公众参与救济是指公众对关涉问责各方所受损害的权益有提起、监督有效救济的权利，既包括对受损公众权利或公民权利的救济，也包括对问责对象合法权益受到损害的救济，这是体现问责法治性质的重要环节。

      另外，现代经济、科技的发展使社会分工越来越细，不同领域知识的专业性越来越强，这就要求公众参与在广泛性的基础上必须强调其专业性，通过发挥专家在问责中的咨询和论证作用，提高公众参与问责的有效性。

     （二）规范统一

     作为国家层面上的对行政工作人员进行问责的制度设计，其规范必须统一，这是现代法治的基本要求。我国长期以来问责制度建设主要以地方政权机关为主，在问责主体、问责对象、问责范围、问责方式等多方面，不同地区的问责规范存在非常大的差别，造成同事不同罚、同责不同罚现象的大量存在，与公平公正的法治社会基本理念相去甚远，也与我国除港澳台以外单一制的国家结构不相适应，所以从全国看，问责的社会效果十分有限，甚至导致随意问责的负面影响。

      问责规范的统一要求问责制度在权力与责任、权利与义务的设计上必须坚持统一的标准，包括问责主体的产生和类型、问责对象的性质和范围、问责事由的内涵和外延等都必须有统一的明确规定，特殊情势下的特殊规定只能是统一原则前提下的例外，从而维护法律面前人人平等的法治尊严。而我国问责规范不统一的现象很普遍，如：在问责对象的范围上，有的规章规定，问责对象是行政机关、法律法规授权的组织或受行政机关委托履行行政管理职责的组织及其工作人员；有的规章规定，问责对象仅包括领导（包括政府领导和事业单位负责人），而排除了一般公务员；还有的规章所规定的问责对象仅包括市人民政府各部门（包括市人民政府各组成部门、直属机构、部门管理机构、派出机构、直属单位）和各区县人民政府的行政主要负责人。在问责事由上也很不统一，问责事由少则规定数种，多则规定几十种。[2]这种问责规范的不统一，严重影响问责效果，必须在问责法治化进程中加以纠正。

     （三）程序公正

      正义不仅要实现，而且要以看得见的方式和步骤去实现。[3]程序公正是问责结果保持正义的制度保证，完善行政问责的程序规则，是防止问责专横的必备要件。针对行政工作人员进行问责的所有行为都必须遵循必要的程序规则，而且这些程序规则必须体现现代法治国家的正当法律程序精神，即既要符合程序性正当法律程序（其核心是一切权力的行使必须听取当事人的意见），又要符合实质性正当法律程序（其核心是一切权力的行使必须符合公平与正义）。

      问责程序规则包括问责的提起程序、审查程序、决定程序、救济程序等。我国素有“重实体、轻程序”的传统习惯，而公权力的运行由于其优越地位使其天然有一种摆脱程序羁束的倾向，所以程序公正在我国问责法治建设中的重要性尤为突出。我国现有问责规定中，对问责的提起、审查、决定和救济的操作程序和时间期限程序普遍缺乏合理统一的规定，在一定程度上影响了问责的效率和效益。近年来不断出现的“问责风暴”，就是问责法制不健全、程序不规范的重要体现，因为健全的法制和规范的程序产生的必然是长效治理机制，只要这种机制本身没有突然的变革，就不会由于人和事以及时间的变换而出现不可预期的结果，更不会导致运动式的“问责风暴”。

     （四）权责一致

      温家宝总理指出：“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究。”[4]权责一致是问责法治化建设的逻辑主线。权责一致理念的具体内容是权责罚相一致，其中，权力是一种行为能力，具体表现为控制能力；责任是一种行为要求，具体表现为合法要求；惩罚是一种行为评价，具体表现为否定评价。法律是规制权利和义务关系的行为规范，在公权力运行界域内具体表现为对权力与责任关系的调整，它要求在赋予主体权力的同时必然伴随责任的承担，二者是同时存在且相辅相成的。同时，权力、责任与惩罚之间是因果关系，权力和责任的存在条件在于其产生或授予的合理性和合法性，而惩罚的存在条件在于权力行使或责任履行过程和效果的失当性或非法性；权力和责任的表现形式主要通过权力主体对其外部的作用来体现，表现在前，而惩罚的表现形式主要通过权力主体外部对主体自身的作用来体现，表现在后，这是权责一致的法理内涵。

     权责一致的法理内涵对于有效问责具有重要指导意义，问责的“责任”是以享有相应的“权力”为前提，“权力”失当或非法行使的后果不是“责任”存在的原因，而是“责任”被追究的原因，是“惩罚”产生的条件和对“惩罚”的范围和幅度进行判别的裁量情节，这是权、责、罚相一致的要求。权责一致的法治理念要求在问责实践中必须严格依法，不应过多考虑社会因素而将因一时一事引发的民意作为判断是否问责和如何问责的依据，多数人意志和利益在立法过程中已得到足够的尊重并蕴含于法律规范之中；我们更不应出于政治因素的考量和利益平衡的需要而无视法律规定，不惜“权责分离”而制造“替罪主体”以达到息事宁人的目的，这种失去规范约束的形式化问责会直接导致专制化问责，甚至催生问责腐败，使一般领导干部因问责对象的不确定性和不可预期性而产生不安全感，损及其工作主动性和合法权益，且也会使公众对问责的初衷和意义产生怀疑，使问责失去其应有的社会效果。

     （五）救济有力

      “没有救济的权利不是真正的权利”，权利的实现必须以权利的有效救济作为保障。对于合法权利而言，非因合法限制，权利无论在内涵和外延上之于权利主体都是没有区别的，所以，权利救济对于权利的主体也应该是没有选择的，邪恶人的权利与善良人的权利一样都应受到法律的救济，这是现代法治关于权利救济的应有之义。行政问责实践中一样存在权利救济问题，且权利救济的对象既包括公众权利、公民权利，也包括问责对象的权利。

      对公众权利或公民权利的救济是行政问责取得实效的重要体现。问责的目的不仅在于惩前毖后，还在于使失当或非法权力行使造成的不良后果得到纠正。行政工作人员失当和非法行使公权力造成的不良后果主要表现为对公众权利或公民权利的损害，这种损害不仅要通过对行政工作人员的惩罚而使公众或公民重新树立起对正义理念的信仰来救济，还要通过对受损物质和精神的充分补偿而使公众或公民感受到权利的不可侵犯，从而达到以权利的救济来提升问责的社会效果。

      对问责对象合法权利的救济是行政问责法治化走向成熟的重要体现。“成则为王、败则为寇”、“墙倒众人推”的思想观念由来已久，它是人治理念下对公民权利的曲解和侵犯，目前实践中突出表现为对问责对象合法权利在制度规范上的忽视和在实际操作中的漠视。问责对象尽管在行使公权力过程中侵犯了公众权利或公民权利，但这不应成为其合法权利遭受侵犯的理由，其所受惩罚必须符合权责罚相一致原则的要求，而不能随意泛化，其合法权利一样应受到法律无差别的保护，这也是“法律面前人人平等”的具体体现。问责对象权利的救济除了其基本人权受侵犯时能够得到平等救济外，更重要的是其对涉及被问责事项的合理疑问、辩解、申诉等都能具有有效的救济渠道和及时的救济结果。

【注释】

[1]张康之，李传军：《行政伦理学教程》，中国人民大学出版社2004年版，第264页。Zhang Kangzhi&Li Chuanjun， A Course in Administrative Ethics， China Rennin University Press，264（2004）。

[2]周亚越：“制定《行政问责法》—法理和实践的双重需要”，载《理论前沿》2006年第2期，第36-37页。Zhou Yayue， Formulating “Administrative Accountability law”:Both Needs of the Legal Principle andPractice， 2 Theory Front，36-37（2006）。

[3][英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强等译，法律出版社1999年版，第1页。Denning， The Due Process of Law， Translated by Li Keqiang， Law Press， 1（1999）。

[4]温家宝：《政府工作报告》，人民出版社2004年版，第11页。Wen Jiabao， Report on the Work of the Government， People's Publishing House， 11（2004）。 

稿件来源：《行政法学研究》2010年第4期   作者：张华民

原发布时间：2015年3月23日

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