【关键词】：事业单位；进人乱象；法治原因

       2014年11月4日，《人民日报》以“事业单位乱进人，该好好整治了”为题，详细报道了全国范围内一些地区在事业单位招聘中存在的“萝卜招聘”、“绕道进人”等乱象，表示人力资源和社会保障部正会同有关部门在全国开展全面、集中整治活动。众所周知，在党的坚强领导下，我国的法治建设已推进了若干年。为何在法治建设不断推进中出现了事业单位进人乱象？为何在“全面推进法治建设”新形势下解决问题不是靠“法治”，而是靠“整治”?带着这样的疑问，笔者对事业单位进人乱象的法治原因进行了初步探析。 

      法制原本健全 

       法律对“参公”管理的事业单位进人程序作出了明确规定。于2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》第二十一条规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”很明显，这是关于录用公务员的严格程序。该《法》第一百零六条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”此条规定表明，具有行政执法职能的事业单位在进人时当适用公务员法关于录用公务员的程序。 

       行政规章对非“参公”管理的事业单位进人程序作出了明确规定。于2006年1月1日施行的原人社部制定的《事业单位公开招聘人员暂行规定》（人事部令第6号）第二章的名称是“招聘范围、条件及程序”，其中关于程序共规定了11个环节，可见进人程序设计之严密。该《规定》第二条的内容是“事业单位招聘专业技术人员、管理人员和工勤人员，适用本规定。参照公务员制度进行管理和转为企业的事业单位除外。”此条的意义在于原国家人事部对于《中华人民共和国公务员法》未涉及的非“参公”管理的事业单位的进人程序这一漏洞迅速以人事部规章的形式予以封堵。 

       行政法规对事业单位人事管理作出了详尽规定。国务院制定的于2014年7月1日施行的《事业单位人事管理条例》对各类事业单位进人程序作出了更为详尽的规定。 

       可见，于2006年1月1日同时施行的法律--《中华人民共和国公务员法》与国务院部门规章--《事业单位公开招聘人员暂行规定》分别对不同类型事业单位的进人程序作出了严密规范。于2014年7月1日施行的行政法规--《事业单位人事管理条例》则对各类事业单位的进人程序作出了更严密的规定。 

       探析至此，当可以得出这样的结论：关于事业单位进人的法律制度不可谓不全。 

      “乱象”感受强烈 

       最近两年来，各类媒体关于一些地方事业单位的进人乱象时有报道，2014年11月4日出版的《人民日报》以“事业单位乱进人，该好好整治了”为题对“乱象”作了如下概括： 

       事业单位违规进人的手段可谓是五花八门，具体归纳起来主要有以下几类： 

       最常见的是“萝卜招聘”类型。今年7月，湖北宜昌市工商局发布的下属事业单位招聘公告显示，有两个岗位“其他条件”注明：获得学士学位；具有篮球、羽毛球、乒乓球、网球国家二级及以上运动员资格。 

       “这样的招聘条件，明眼人一看便知，明显是特定留给某一个人的，报名招考只是走一个程序而已。”长期在基层事业单位工作的孙某说。 

       为避开招考程序，绕道进人的事也常有发生。湖南永州市江永县7名县级领导干部为子女或亲属伪造在外工作的档案，之后将其调回江永县事业单位工作，以此规避本应该参加的统一招考，但最终还是被群众举报，江永县纪委调查后予以全部清退。 

       除以上两种主要的违规手段之外，还有“未考先知”型、貌似合理型等等。如在2010年海南三亚市人社局所属两家事业单位公开招聘中，三亚市社会保险事业局原局长温孝廉之女温某，在考前获知试题答案并取得99分。“这样的分数唯一能证明的就是她的‘官爸爸’违规违纪能力比较‘强’。”网友的留言一针见血。

       更荒唐的是，河北盐山县政府曾设立了一个“县长特别奖”，获奖者必须是“为全县经济和社会事业发展作出突出贡献”的单位和个人。县政府承诺的奖励是为这些单位相关负责人或者个人的一个子女在事业单位安排工作。“县长特别奖”把事业单位的“问题招聘”从悄悄的“走后门”变成了前门请进。这样看上去是合理的，是在激励县域经济发展，但这种“近视眼”的做法着实让政府的形象蒙受损失。 

       事业单位的进人“乱象”引起了高层党政部门的重视。2011年3月7日，中共中央组织部办公厅、人力资源和社会保障部办公厅联合发出《关于个别地方事业单位违规招聘和违规进人事件的通报》，对一些地方出现的事业单位违规招聘和违规进人事件进行了严肃通报。2014年8月，人力资源和社会保障部发出通知，决定从当年8月起至2015年底，在全国开展一次全面、集中的整治活动，对事业单位公开招聘工作开展专项检查。2014年10月，中央巡视组向一些被巡视省份反馈了在巡视中发现的事业单位违规进人现象，这一情况表明，这些地方的事业单位进人“乱象”严重到引起了中央巡视组重视的程度。 

       探析至此，当可以得出这样的结论：近年来，我国一些地方事业单位的不同进人方式与法律、法规、规章规定的“公开招聘”之唯一程序不相符，社会各界将名目繁多的进人方式称为进人“乱象”。 

      法治原因初探 

       为什么在法制健全的情况下，一些地方出现了比较严重的事业单位进人“乱象”?从法治角度分析，至少有如下原因。 

       一是中央部门既立法又“废法”。如前所述，人事部早在2005年11月即制定了《事业单位公开招聘人员暂行规定》，并定于自2006年1月1日起施行。按照此《暂行规定》，从2006年1月1日起，非“参公”管理的事业单位应当采取公开招聘方式录用人员。就在这一《暂行规定》正在执行过程中，中共中央组织部、人力资源和社会保障部联合印发了《关于进一步规范事业单位公开招聘工作的通知》，提出：“到2012年，要基本实现公开招聘制度在全国各级各类事业单位的全覆盖。”中组部、人社部的这一《通知》很容易使人将公务员法和原人事部出台的《事业单位公开招聘人员暂行规定》所规定的“自2006年1月1日起实行公开招聘”理解为“可以延期至2012年再执行”。这种歧义的出现，意味着党中央的部门与国务院的部门以联合印发红头文件的形式打开了法律和规章织就的关于事业单位进人程序的制度笼子。笔者猜测，《人民日报》报道的河北省盐山县政府之所以敢于把“为全县经济和社会事业发展作出突出贡献的单位负责人或者个人的一个子女在事业单位安排工作”设立为“县长特别奖”，估计该县正是在发现了上述“缺口”后才想出了推动本县经济社会发展的如此“高招”。

       二是省级人事部门“补网”速度慢。人事部制定的《事业单位公开招聘人员暂行规定》第三十四条规定：“省、自治区、直辖市政府人事行政部门可以根据本规定，制定本地区的公开招聘办法。”显然，人事部作出这一规定的目的是通过各省级人事部门制定本地办法的方式将事业单位进人程序这一制度之网进一步“织密”。但是，笔者运用互联网粗略检索后，迄今只找到了25个省级人事部门制定的“本地办法”，而且这25个省级办法大多是在2006年以后出台的，未能与人事部制定的规章同时发挥规范作用。 

       三是法治监督不到位。《中国共产党章程》在总纲中规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”据此规定，党组织对于中组部与人社部联合印发的文件与人事部规章出现的不协调现象应当进行监督。《中华人民共和国宪法》第八十九条第（十三）项规定：国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章。据此规定，国务院应当对人社部与中组部联合印发的文件中所出现的与人事部规章不一致的情形进行监督。《事业单位公开招聘人员暂行规定》第二十九条规定：“政府人事行政部门和事业单位的上级主管部门要认真履行监管职责，对事业单位招聘过程中违反干部人事纪律及本规定的行为要予以制止和纠正，保证招聘工作的公开、公平、公正。”中组部、人社部文件的出台，导致这一监督性条文失去了应有作用。综上所述，由于几方面的监督机制均没有启动，从而使得规范事业单位进人程序的严密法律制度在2006年至2012年间“门户洞开”长达6年。“治”与“乱”原本是相对的，有“治”则不会有“乱”。在法治停止的“门户洞开”时期，人们自然会产生“乱”的感觉。 

       探析至此，当可以得出这样的结论：一些地方出现事业单位进人乱象的主要法治原因不是法制不健全，而是“有法制无法治”，即完备的法律制度在党中央部门和国务院部门的联合“通知”下，被“延期”实施。真不知人社部运用“整治”的方式将如何治愈因自己中止“法治”而产生的“病症”?

      “治乱”措施的思考 

       笔者认为，在法治时代，“治乱”不能靠“乱治”，需要靠法治。在党的十八大和十八届四中全会开创的法治新形势下，应当运用法治思维和法治方式治理事业单位进人乱象，具体措施可以从党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中寻找。

       措施一：加强党对事业单位法治建设的领导。党的十八届四中全会《决定》提出：“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”各级党组织如何按照中央要求加强对法治建设的领导？笔者认为，一是带头尊法。各级党组织及其党员应该带头遵守有关事业单位管理的法律、法规及规章。二是鼓励守法。上级党组织应当及时对守法先进党组织、党员个人予以表彰。三是严惩违法。各级纪检机关应当履行党内监督职责，严格按照《中国共产党纪律处分条例》及时严惩不遵守法律、纪律的党组织及党员个人。

       措施二：规范重大行政决策程序。党的十八届四中全会《决定》提出：“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”事业单位进人事宜当属重大行政决策事项。事业单位的主管部门及相关人事行政部门应当按照党中央的《决定》要求，建立并严格实施重大行政决策合法性审查机制。 

       措施三：强化对行政权力的制约和监督。党的十八届四中全会《决定》提出：“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”各级党组织、人大、政府应当本着“一分部署九分落实”的态度，按照党中央《决定》提出的要求，积极履行监督职责，大力监督涉及事业单位管理的行政权力，牢牢地将权力关进法律制度的笼子里。

       探析至此，当可以得出这样的结论：看来，人社部只能“整治”2012年以后出现的“乱”。如果“整治”是此前出现的“乱”，那么人社部应当以党中央国务院一再表明的“壮士断腕”的决心，首先自己“整治”自己。

稿件来源：北大法律信息网     作者：贾凝毅

原发布时间：2015年1月14日

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