【摘要】：党政关系是中国政治的主要问题和全面深化改革的重大命题。在遵循党的领导的原则下，通过法治化来正确调整和规范党政关系，探索出适合中国特色的党政关系模式，显得十分紧迫和重要。制度化、规范化、程序化是党政关系法治化的特征，党政关系法治化的关键在于依法治党，建设法治型政党是党的建设的基本任务之一。

【关键词】：党政关系；法治化；规范化

      党政关系问题是中国政治的主要问题和全面深化改革的重大命题。所谓党政关系，“党”是一个专有概念，即中国共产党；“政”则是一个广泛的概念，包括“政权”、“政府”、“政协”、“行政”、“政法”、担负一定“政治任务”的人民团体等多种含义。目前党政关系主要包括党和人大、国家行政机关、人民政协、国家司法机关、各人民团体、公有制企业事业单位、军队中党的组织和业务方面的关系等。①

      长期以来，我国行政体制改革滞后，主要原因就在于党政不分、以党代政。现阶段，我国已经进入全面深化改革的时期，有效推进行政体制改革，有赖于党政关系法治化。所谓实现党政关系的法治化，就是指以宪法和法律的形式来界分、规范和保障党与政府的关系。具体地讲,就是运用宪法和法律对党和政府的职权进行合理的配置与界分,党要管党的事,政要管政的事,各司其职,各负其责,在此前提下,党领导政府的途径、方式、方法、程序等都要有法可依、有章可循,从而建立起一整套调整党政关系的法律体系,以最终将党政关系的运作纳入法治化的轨道,实现党政关系的良性循环。②

      一、党政关系问题是全面深化改革的重大命题  

      党政关系问题是政治体制改革中的核心问题。早在1980年，邓小平就在《党和国家领导制度的改革》的讲话中对党政关系法治化的意义和思路就有过精辟的分析：“改革的内容，首先要党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”。③他明确指出，要“着手解决党政不分、以党代政的问题”，“这样做，有利于加强和改进中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”④

      1986年，邓小平进一步系统地阐述了要规范党政关系的思想“党政要分开，这涉及政治体制改革。党委如何领导应该只管大事，不能管小事。党委不要设经济管理部门，那些部门的工作应该由政府去“管”，“要通过改革处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导地位是不能动摇的，但要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”⑤

      1987 年党的十三大报告把“党政分开”作为解决党政关系问题的关键并对此作了系统论述。

      中共十五大对处理党政关系作了原则性的规定：“继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”

      中共十六大就党政关系做了具体规定：“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。”

      中共十七大指出：“深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。”

      党的十八大报告指出：“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”。“要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。”

      纵观历届党中央的决定和改革实践，我们发现党中央对处理党政关系提出了明确的原则性指示，但缺乏具体规范的要求。由于改革的复杂性和中国的特殊性，目前，我国依然存在党政不分、以党代政的问题。由于党政关系的不规范，造成了党政二元体制并存，行政效率低下的问题，导致了中国行政体制改革的滞后和缓慢，与经济体制改革不相匹配。

      那么，如何改革和完善党政关系呢？笔者认为，推进党政关系法治化已经迫在眉睫，应该依靠宪法和法律来界分、规范和保障二者的关系，建设中国特色的党政关系模式，提升国家治理体系和治理能力。

      二、党政关系法治化：依法治国的必然要求

      党的十八届三中全会做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定指出：“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”

      “全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义政党，提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功。”

      十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。” 

      “制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。”

      以法律为纽带确立党政关系意义非凡。法治意味着法律介入政治体制改革、经济政策调整、社会治理等各方面事物的广泛性和正当性。法治以法制为基础，法治包含了价值内涵，强调了人民主权。制度化规范是法治的基础，法治是法律制度的落实和实践。在处理党政关系问题中，突出“法治”理念，更有利于解决党政关系的模糊边界问题。在处理党政工作交割的问题中，“法治”思维和权责意识至关重要。如果没有“法治”思维，难免陷入人治的泥淖，而党政机关的工作必须根据权力和责任相互协调的机制来运作，首先要权责明晰，有法可依，其次要依法行政，违法必究。

      《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。随着法法治国战略的实施，法律将渗透到治国理政的方方面面，也必将落实到党政关系本身。笔者认为，坚持依法治党，建设法治政党，是处理党政关系问题的应有之举，也是依法治国的关键选择。正如上文所说，通过宪法和法律对党和政府的职能进行合理的界分,使党和政府各司其职, 各负其责, 建立健全一整套调节党政关系的法律体系和规章制度, 将党政关系的运作纳入法治化的轨道, 实现党政关系的和谐协调，这就是党政关系法治化。对于提高政府行政效率和市场经济活力，是大大有益的。党只要把主要工作放在政治领导上即可，把政府的事物归政府，社会的归社会，减轻各方压力，释放自由发展的空间。

      因此，要把正确处理党政关系作为全面深化改革的重要问题，在宪法、普通法律及党的规章中规范党政关系，建立健全一整套规范党政关系的法律体系和，使党领导政府的途径、方式、方法、程序等都要有法可依、有章可循，在机构设置、权责分配、工作方式等方面有详细具体的法律规定，切忌随意性。同时，要积极发挥人大、人民政协、国家司法机关、各人民团体、公有制企业事业单位、军队、社会各界等多方面的参与、监督力量，从而使党政关系得以健康良性的运行，全方位提高国家治理体系和治理能力的现代化水平。

     三、党政关系法治化的基本原则

     （一）坚持党的领导

      中华人民共和国宪法序言中明确规定，中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，都是中国共产党领导下取得的，而未来社会主义现代化建设也将在中国共产党领导下进行。无论是从历史发展的角度，还是从中国共产党角色转变的角度，坚持中国共产党对国家事务的领导，是历史的必然，也是无法动摇的原则。因此，党在国家权力机构中的领导地位是巨大而不可替代的。

      党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。 我们应该警惕这样的问题，那就是以“党政分开”为借口，要求党权下放，取消或削弱党的领导，这是不可能的。党政关系不论怎么变化, 都是以更好地实现党的领导为前提的。

     （二）发挥人民代表大会的作用

      人民代表大会制度是我国根本政治制度，是与人民民主专政的国体相对应的政体，是社会主义国家的政权组织形式，是具有中国特色的社会主义直接民主和间接民主相统一的代议民主制度。人民代表大会制度最鲜明的特征是坚持党的领导和依法治国相统一，实行人民代表大会制度是为了沿着中国特色社会主义道路前进，建设富强民主文明和谐的社会主义法治国家。

      十八届三中全会提出要推动人民代表大会制度与时俱进，推进人大制度理论创新和实践创新，创新的目标是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，从而使社会主义民主制度更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国方略得到全面落实，人民的政治、经济、文化等各方面的权益得到切实保障。

      因此，从中国的历史条件、政治现实和未来发展出发，建构真正符合社会主义法治精神的党政关系模式必须坚持人民代表大会制度，使党的路线方针政策通过人民代表大会制度，上升到国家法律制度的高度，代表和体现人民的意愿与利益，通过法治，维护人民利益。

     （三）走法制化道路

      法治建设无例外。法治在中国的语境中有两层扩展，其一是依法治国，其二是依法治党。党法要严于国法，国法是所有公民的行为底线，是整个社会的行为准则，而党规则是对党组织和党员的约束，只有党员干部严格依法行使权力，才能够实现更好的领导和科学执政。在制度层面，党内法规与国家法律要有机衔接，要不断探索和总结党规党纪，成熟之后上升为法律法规和制度体系。同时要不断改革行政体制，将改革成果固化为制度。只有依法规范党政关系，才能促进中国社会政治关系的良性发展。现代政治的基本逻辑之一是“职权法定”，规范党政关系也必须遵循这一逻辑。这就需要在实际政治生活中明确“党”与“政”各自的职能范围，确定二者的权力关系，并使之法制化，避免随意性。⑥可以通过制定法律法规和行动准则，使执政党向国家权力机关和行政机关提出政策建议与行政建议有法可依，符合程序。要减少和克服党政联合发文的现象，避免政策冲突，可以发挥党组和党员干部在行政机关中的作用，经过政治活动来落实党的政策，实现党的领导，从而构建党政关系法律化、制度化的新格局。

      四、实现党政关系法治化的思路

     （一）坚持依法治国、依法执政、依法行政、依法治党共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会、法治政党一体建设。

      在依法治国、依法执政、依法行政的基础上，应该注意“依法治党”，在建设法治国家、法治政府、法治社会的同时，要积极构建“法治政党”。

      坚持依法治党，就是要用法律法规来约束和治理党内问题。党本身要遵守宪法和法律，依法领导，依法用权，严格执法，违法必究，坚决查处党员干部违法乱纪的行为。

      建设法治政党，是中共建设服务型、创新型、学习型政党的同时，必须高度重视的问题，应把建设法治型政党作为党建目标之一。

     （二）推进社会主义民主政治法治化

      落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。

      建立健全监督和制约机制，将党政关系纳入到宪法和法律的监督之下。发挥人大、政府、政协、审判机关、检察机关、社会力量的监督制约作用。首先，人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织和党员干部要坚决贯彻党的理论和路线方针政策，贯彻党委决策部署。其次，各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。

     （三）建立健全规范党政关系的法律体系

      目前关于党政关系的规范存在于中央重大会议的决定之中，高度抽象和概括化，不具备具体的可操作性。因此，我们必须构建一整套规范党政关系的法律法规，建立健全中国特色的党政关系法律体系。

      首先，从宪法上对党在领导和运用国家政权上的权力和责任做出明确表述，对其性质、地位、职权及领导的途径、方式、程序做出宪法规定。发挥宪法作为根本大法的重大作用，为规范党政关系提供权威保障。

      其次，应该在具体的法律、法规上弥补宪法概括性描述的不足，详细制定有关党政关系的法律，如政党领导政府程序法、政党行为法、政党组织法等等。

      同时，要加强党内法规制度建设。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。

     （四）职权分开，规范程序

      从理想层面来说，党政应当分野，党管政治，政府管行政。政党应当履行政治责任，而政府的焦点则是行政效率问题。就是说，党权应当是政治权，不是行政权。⑦威尔逊和古德诺对政治和行政的研究对于我们分清党政关系具有指导意义。在西方国家，政治功能主要是政党通过议会来担当的，而行政功能则是由政府来担当的。而在我国，我们党既担当政治功能，也承担了复杂的行政功能。这就不可避免地导致我们党的政治功能衰落以及行政效率低下。

      因此，必须通过宪法和法律，对党的职权和领导方式作出具体的规定，对党和政府的职权作出科学的配置和划分，克服党政不分、以党代政的问题，保证政府在党的领导下，独立自主地行使其范围内的职权，提高行政效率。需要发挥宪法和法律的作用，把党对政府的直接干预化为间接领导。

      总之，理顺党政关系，实现党政关系的法治化，这是依法治国的必然要求，也是全面深化改革的重要问题，具有重大意义。在进行依法治国建设的同时，必须结合政治体制改革以配套进行，将党政关系纳入法治化的轨道，实现党政关系的良性发展。、

（本文仅代表作者个人观点。）

参考文献：

①朱光磊，《当代中国政府过程》（第三版）[M]，天津人民出版社，2008年。

②王英津，《论我国党政关系的法治化》[J]，理论学刊，2000，(3)。

③邓小平，《邓小平文选》第3卷[M], 第177页, 人民出版社, 1993年版。

④邓小平，《邓小平文选》第2卷[M], 第280页, 人民出版社, 1994年版。

⑤邓小平，《邓小平文选》第3卷[M], 第177页, 人民出版社, 1993年版。

⑥朱光磊，周振超，《“党政关系规范化”与党的执政能力建设》[J]，中国党政干部论坛，2005，(1)。

⑦郑永年,《中共党内民主与党政关系》[D]，2008年8月5日《联合早报》。

稿件来源：人民论坛网     

原发布时间：2015年2月25日

网址：http://www.rmlt.com.cn/2015/0225/373648.shtml