【关键词】：权力；监督；制约

      一、监督概述 

       1.“监督”一词溯源 

       在我国的古文字中，“监”字出现得很早，在甲骨文中即已出现，其形象一边是一个器皿，另一边跪着一个面朝器皿的人，人头上是一只大眼睛，表示人利用皿中的水照照自己的模样，所以“监”的本义为临水自照。“督”字出现得较晚，《说文解字》解释为：“督，察也，一曰目痛也。从目，叔声，冬毒切。”也就是察看的意思。“监”和“督”这两个词义相近的单音词连在一起，作为一个双音词“监督”来使用，最早见于东汉。《周礼·地官·乡师》有云：“大丧用役，则帅其民而至，遂治之。”郑玄注：“治谓监督其事。”唐贾公彦疏：“云‘治谓监督’者，谓监当督察其事。”“监督”一词在正史中最早出现是在《后汉书·郑孔荀列传》：“臣闻古之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国命，谋而鲜过者也。”两者比较当以郑玄的注为早。因郑玄为东汉人，生于公元127年，卒于200年。他注《周礼》的时间是在因“党锢之祸”被禁锢期间，从公元170年开始到184年解禁。而《后汉书》的纪传作者范晔是南朝刘宋人，生于公元398年，卒于445年，其写作《后汉书》是在被贬为宣城太守后，也即432年开始的。所以郑玄注中出现“监督”一词，要比范晔书中出现“监督”一词早248-275年。[1]

      2.监督与监察 

       与“监督”一词用法相近的还有“监察”一词。如上《说文解字》的解释就是“督，察也”，《辞源》对“监察”的解释也是“犹监督。”可见监督与监察在我国古代是被作为同义词使用的，除了用于官名等专用名词外，大多数场合均可互换通用。[2]所以在追溯监督权的历史演变时，应该注意历史典籍所记载的监察与我们今天主要用于行政监察之监察是不同的，历史上的监察一词等同于监督，其外延要比今天的监察广泛得多。 

       但在当代，“监察”一词，已有比较固定的使用范围，一般用于监察机关、监察权、行政监察、监察工作、内部监察等。监督与监察既有联系，也有区别。就两者的联系来说，两者都包含有监视、检查、批评、督促等意义。两者的区别表现在：1.两者实施主体不同。监督的实施主体，可以是某些国家权力机关，也可以是社会组织、舆论媒体、公民个人等等；监察的主体则只限于国家监察机构，包括国家行政监察机关以及司法机关内部的监察机构等。2.两者的客体范围不同。一般来说，监督的客体范围要广一些，而监察的客体范围要小一些。如普通公民有权对国家机关及其工作人员进行监督，但无权对国家机关及其工作人员进行监察。有的学者认为，“监察是和权力相联系的，而监督则常常和权利相联系”。[3]笔者认为，这种观点不妥。监督不仅与权利相联系，而且也与权力相联系。如在检察权的监督中，人大监督、上级检察院的监督都是权力监督，而且权利监督要真正发挥作用，往往要依赖于权力监督或以权力监督为后盾的。 

      3.监督的含义 

       关于“监督”的含义？目前学界认为颇不一致，大体上可以分为广义说和狭义说。

       广义说认为，“监督是一个综合的动态过程，是一种特殊的管理活动，是在社会分工和共同劳动条件下产生的一种管理职能，是人们为达到某种目标而对社会运行过程—体现为各种具体活动—实行的检查审核，监察督导和防患促进活动。”[4]有的则认为，所谓监督，主要是指人们为了达到政治、经济、军事、司法方面的某种目的或目标，仰仗一定的权力，通过对社会公共治理中若干事务的内部分工约束或外部民主参与控制等途径，针对公共权力的资源、主体权责、运作效能等而相对独立地开展的检查、审核、评议、督促活动。[5]

       狭义说认为，所谓监督就是对权力的监察和督促。监察和督促又可解释为监理、察看、督导。所谓监理，就是在现场进行巡查和监管；所谓察看，就是按照一定的尺度考察和评价；所谓督导，就是在视察的基础上加以督促和引导。[6]也有的学者认为，监督，就是为了达到使权力沿着正确的轨道运行，监督主体运用法律和纪律等赋予的权力和手段，对客体即国家机关及其公职人员行使权力所进行的检查、评议、督促等活动。[7] 

       笔者认为，从国家权力的角度，所谓监督是指为了保障国家权力的正常运行，监督主体依据法律规定，对监督客体所进行的检查、监察、督促或惩戒活动。

       （1）监督主体。监督主体是指在监督过程中行使监督权的责任者和执行者，即依法独立参与监督活动，享有监督权力或权利，履行监督职能，负有监督义务的国家机关、组织和个人。 

       （2）监督客体。监督客体即监督对象是指依法行使国家权力、履行法定职责的国家机关及其工作人员。 

       （3）监督的目的。监督的目的是指监督要达到的目标和效果，就是通过检查、监察、督促或惩戒行为，保障国家权力体现人民的意志，维护人民的利益，使权力的运行在法定的权力轨道上正常运行，防止权力滥用和权力腐败。 

       （二）监督的分类：从广义到狭义 

       监督有广义和狭义之分。广义监督，是指人类社会的一切监督现象，比如人与人之间的互相监督，父母对子女的监护，企业对员工的监督管理，政府部门对管理对象的监督与监察，等等。甚至在国际政治活动中也存在着各种形式的监督。从广义监督的角度来看，监督是人类社会普遍存在的一种现象。这种监督是自然形成的，是人类生活的需要。从有人类社会开始，监督这种现象就出现了。只要人类社会继续存在，监督这种现象也就会永远存在。狭义的监督，就指对政治权力的监督，是针对政府官员及工作人员的监督。[8]本课题研究的是狭义的监督。 

       对狭义的监督，根据不同标准还可以进行各种分类： 

      1.国家监督和社会监督

        根据监督主体获得的权力属性的不同，可以将监督分为国家监督和社会监督。国家监督是国家机关作为监督主体依法获得的一种国家权力，它由国家机关根据法律授权，在法定的监督依据、目的、内容、权限、方式的要求下进行，并产生相应的法律后果，它的实行以国家强制力作为保障，因而成为有效的监督方式。[9]国家监督又可分为立法机关监督、行政机关监督、司法机关监督。国家监督具有以下特征：（1）国家性。在国家监督中，监督主体代表国家，监督行为具有国家权力性质，国家监督以拥有国家授予的监督权限为前提条件。（2）规范性。国家监督一般具有严格的规范性，监督主体、监督客体、监督方式、监督程序等一般都有明文规定。（3）强制性。国家监督所产生的法律后果对被监督而言具有法律约束力。（4）职责性。国家监督是监督主体依法享有的法定权力，也是监督主体必须承担的法定责任。监督主体放弃监督责任或者滥用监督权力造成后果的，应当承担相应的法律责任。 

       社会监督是指不具有国家权力性质的政治实体、社会团体、社会自治组织、社会舆论媒体、社会成员等，对于国家机关及其工作人员在从事政治、经济、文化事务管理过程中所进行之立法、执法、司法行为实施的监督。社会监督主要包括公民监督、社会团体监督、舆论监督三种形式。社会监督的特点是：（1）监督主体的多元性。在现代社会，社会监督的主客体和监督所触及的范围都非常广泛，从社会监督的主体来说，根据我国的法律规定，国家公民、合法社会团体、社会组织和新闻舆论机关等都有监督权。因此，社会监督主体呈现大众化、多元化特点。（2）监督客体的广泛性。社会监督是人民直接参与国家管理、行使当家作主的人民民主原则的体现。国家机关行使国家权力，都直接涉及人民群众的根本利益。权力行使的正当与否，人民群众的感受最为直接，因此反应也最为敏感、最为深刻。“群众的眼睛是雪亮的”。国家机关及其工作人员都生活在人民群众之中，他们的工作、思想、生活作风的好坏，群众看在眼里、记在心上。社会监督的内容基本上包括以下三个方面：第一，国家机关是否在宪法、法律规定范围内活动；第二，国家机关活动是否符合法定程序和条件；第三，国家机关工作人员是否廉洁奉公、遵纪守法等。许多时候，社会监督是单个进行的，但由于监督客体的广泛性，这种监督一旦形成合力，监督的威力是巨大的。（3）监督的自发性和分散性。人民群众是由不同阶层的人组成的，由于经济条件、文化程度、社会背景、生存状况、宗教信仰等方面的差异，他们对国家大政方针的看法和对国家机关的要求也是不同的。这种社会存在，决定了社会监督的自发性和分散性。这一特点既可以充分发达监督者个人的意愿，但在某些时候其监督的形式和要求，不一定符合法律的规定和国家社会的整体利益。这就需要我们对社会监督进行必须的组织和引导。 

       根据监督主体不同，还可以将监督分为以下三种：一是特定检察机关的专门法律监督，我国宪法将检察机关确定为“国家的法律监督机关”，因而法律监督权作为一种专门的国家权力仅能由检察机关行使。二是指具有监督权的各类国家机关在其职权范围内对立法、执法、司法和守法活动的监督。三是指拥有监督职权（包括监督权力和监督权利）的国家机关、组织和个人作为监督主体依法对监督对象（主要是国家机关及其工作人员）的立法、执法、司法活动和守法活动等实施的监督、检查和督促。本课题是从第三种意义上来研究对检察权的监督的。 

      2.内部监督和外部监督 

       内部和外部是就权力体系内部和外部关系而言的。内部监督是指系统内部，即监督主体和监督客体属同一组织或同一系统的自我约束机制。这又可以分为两种具体方式：一种是监督部门、监督机制设于权力机关内部的专门监督，如检察机关内部设置的专门监察部门对本单位检察人员的监督以及检察机关内部不同部门相互之间的监督（如侦查监督、公诉、控申部门对反贪、反渎部门的监督等）。另一种是同一组织体系的上下级之间的监督。如上级检察院对下级检察院的监督。内部监督是国家机关治理结构的组成部分。内部监督的优点是：这是一种“内行人”的监督。监督主体和监督对象在执行权、管理权、决策权等方面具有统一性，相互之间情况熟悉，监督主体有更多的机会和条件了解监督对象的活动，特别是上级机关在监督下级机关过程中，可以充分利用自己的优势地位和权威性加强对下级权力运行的约束，使这种监督具有经常性、及时性和有效性。但内部监督的弱点是，由于监督主体和监督客体，在权力关系上是同一体，在利益上往往存在牵连性，尤其是在单位领导人或上级机关决策失误的情况下，内部监督的合理性难以保证，监督的有效性难以实现。从实践看，内部监督“本位主义”、人情干扰色彩严重，往往会导致“大事化了，小事化无”的后果。 

       外部监督是指监督主体和监督客体不属于同一组织或系统，它们处于不同权力体系。如国家权力机关对检察机关的监督，同级党委对检察机关的监督均属外部监督。外部监督的优点是：监督主体和监督客体因为不属于同一组织体，相互之间没有直接利害关系，容易排除单位内部的人情干扰和部门保护主义，监督结论较少带有利益色彩，有利于实现监督的客观性、公正性和有效性。但外部监督是“局外人”的监督，俗话说，“内行看门道，外行看热闹”，由于监督主体对监督客体权力运作情况不一定了解，或即便了解，但由于监督客体的业务性、专业性强，监督的针对性不如内部监督，有时还会出现监督越位或监督过度现象。 

      3.事先监督和事后监督  

       根据监督的时间和顺序不同，可以把监督分为事先监督和事后监督。事先监督是一种防范性监督，也称为前馈控制、过程监督、预防性监督，即为了预防宪法、法律被违反或破坏，在立法和执法行为进行之前或之中、尚未完结之前，采取的审查、评断、裁决等手段或措施。这种监督最大优点在于及时，可防患于未然。事前监督是旨在提高被监督者内在素质、增强其免疫能力的治本措施。[10]如检察机关自侦案件的不起诉，事须经上级检察院批准即属于事先监督。古人云：“先其未然谓之防，发而止之谓之救，行而查之谓之戒。防为上，救次之，戒为下。”这一道理深刻揭示了事先监督对于权力监督的重要性。 

       事后监督是一种补救性监督，即在监督对象的行为发生或终了之后，通过审查、核实、评断、裁决等过程，纠正违法行为或挽回损失、消除影响等。事后监督的优点在于保证监督对象权力行使的畅通性，提高权力行使的效率。而且由于权力行为已经完成，也有利于监督主体客观全面地对权力行使本身进行判断。事后监督的缺点是具有滞后性，特别是在权力行使的不利后果已经发生的情况下往往难以采取补救措施和消除影响。

       4.横向监督和纵向监督 

       横向纵向是就各种权力的纵横关系而言的。横向监督是指同一层次不同性质权力之间的平行监督。纵向监督是不同层次权力之间的垂直监督关系。横向监督和纵向监督协调一致，形成合力，有助于全面提高监督的整体效能。 

       在我国社会体制中，既有国家机构，也有政党、社会团体等社会组织；在国家机构中，既有立法机关，又有行政机关和司法机关，这些机构的性质不同，在国家政治生活中的地位和担负的职能也不一样，它们之间既存在着领导与被领导关系、管理与被管理的关系，也存在着监督与被监督的关系。近年，随着监督机制的不断完善，各国家机关内部即同一单位内部，也在不断建立和强化横向的监督关系。横向监督关系，由于监督主体与监督客体是处于同一层次，监督的力度、监督的效果会受到影响。而纵向监督则因为双方的力量不均衡，有的是监督者处于强势地位（如上下级检察院之间的监督，上级检察院处于强势地位），有的是被监督者处于强势地位（如公民对国家机关及其工作人员的权利监督，国家机关及其工作人员处于强势地位），有时监督的目的难以实现。 

      在纵横监督关系中，有的学者认为，党和国家机关之间是一种横向的监督关系。因为在我国，共产党作为执政党，对国家机关实行政治领导，通过制定正确的路线、方针、政策，组织和支持人民当家作主，确保国家机关按照人民的意志行使自己的职权；但党不是国家机关，不能凌驾于国家机关之上，对国家机关发号施令。[11]笔者认为这种看法既不符合法律规定，也不符合实际情况。在我国，中国共产党是执政党，宪法在序言中，通过回顾总结近代以来发生的翻天覆地的伟大历史变革，得出的历史结论是中国革命、建设和改革的成果都是在中国共产党领导下取得的，肯定中国人民将继续在中国共产党的领导下前进。同时，又在总纲中明确规定了国家的性质，确认了中国共产党的领导地位。总纲第一条开宗明义规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级的领导是通过它的政党实现的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。因此，坚持人民民主专政和社会主义制度，就必须坚持中国共产党的领导，这是宪法确定的一项基本原则。所以，各级党委与各级国家机关之间（包括各级党委与各级检察机关之间）是领导和被领导的关系，这种领导关系是一种纵向的监督关系，而不是横向的监督关系。

      此外，监督还可以分为直接监督和间接监督、刚性监督和弹性监督、权力监督与权利监督、自我监督和异体监督等。这些分类对于深刻认识监督的多样性，充分发挥各种监督的功能不无理论和现实意义。 

      （四）监督的特征 

       监督作为对权力的监察和督促，具有如下特征： 

      1.监督的独立性。监督主体依法独立行使权力（权利），不受其他任何机关、组织和个人的非法干涉。监督表现为监督主体对监督客体的限制和约束，客观上要求监督主体具有超脱性，它只向赋予其监督权的组织负责，独立行使自己的职权，包括组织机构设置的独立性，工作人员任命的独立性，办公条件依法保障的独立性，监督依法实施的独立性。如果监督主体受被监督者所控制，那么监督就会失去应有的作用。 

      2.监督的公开性。监督的公开性表现在：监督对象的公开性和监督活动的公开性两个方面。监督对象的公开性是指依法公开国家的政治事务和施政活动，使之广泛置于广大人民的关注之下。这里主要包括三个方面：一是国家政务公开，即国家机关制定法律、设置机构、分配权力、安排人事等事务向人民公开；二是国家人格公开，即那些接受人民委托行使国家权力的公职人员的施政活动向人民公开；三是国家决策公开，即国家在做出重大决策前，为保证在公众的参与下做出科学抉择，对于决策的目标、实现目标的可行性方案、各方案在成本收益方面的优劣比较向人民公开。[12]监督活动的公开性，是指监督过程要严格按程序进行。程序公开是与民主和正义紧密结合在一起的。西方法谚：“正义不仅要得到实现，而且要以人们看得见方式实现”，旨在强调程序的公开性。监督程序的公开化不仅是对被监督者权力（权利）的维护和尊重，而且有助于进一步提升监督的科学性和权威性。 

      3.监督的强制性。监督具有强制性或被迫性。这是监督不同于其他社会行为的一个重要特征。监督的强制性是指监督主体的活动是以权与法的强制力为后盾的。监督需要被监督者的合作和配合，但监督活动不能建立在同监督对象平等合作的基础上。不管被监督者是否愿意，监督必须强制性地实施。通常我们强调被监督者要“自觉接受监督”，那只不过是一种道义上的要求或思想教育的配合，而并不是监督本身必然具有的规定性。只有以相应的强制力作为监督手段，才能使监督对象无论愿意与否都能接受监督主体的约束，才能保证监督主体正常行使其职权。权力总是作为一种体现主体意志的强制力量而存在，要使监督真正取得实效，就必须以同样的强制力量与之相对抗。即使是公民的权利监督，实际上也是要求国家公权力主体承担和履行相应的义务，所以它也有一定的强制性。 

     4.监督的有限性。监督权同其他任何权力一样，不能无限扩大，任意行使。否则监督权同样会被滥用或异化，成为以权谋私的工具。所以，对监督权也必须加以限制，监督者也必须接受监督。监督的目的是促使权力的拥有者认真履行职责，依法办事，而不是干扰国家机关的正常工作，更不能超越权力界限，代替国家机关行使国家权力。 

      在监督理论中，有必要对监督的“单向性”问题进行探讨。长期以来，我国政治学、检察学理论认为，监督权的内部构造和运行机制表现出两个最显著的特征，即其上下性和单向性。在权力位阶中，监督者必定处于下位，相互之间的法律地位是非平等的；监督行为是针对被监督行为的违法性而实施的法律行为，监督者可以监督被监督者，而被监督者却不具有相对应的监督权力，即被监督者只有无条件地接受这种监督的法定义务。在任何情形下，监督者的权威性是不容置疑的。特别是对法律监督，认为它是一种单向的、绝对的国家行为，具有国家性、权威性、专门性、上下性、服从性和超然性等特点。如有的学者认为，从词源看，监督一般都要求监督者的地位要高于被监督者。所谓监督就是上对下的观察、指导和控制。由此，监督关系中，监督者和被监督者是不平等的，监督者的地位通常要高于被监督者。……一般来说，权力监督用于上对下的不同主体之间[13]“权力制约不是单向的，而是互向的，多向的。而权力监督则是单向的，是权力的所有者、委托者对权力的受托者的一种控制，后者对前者没有反向的牵制权、控制权。”[14]“制约是互相的，而监督是单向的。”[15]特别是涉及到检察权问题，有的同志认为，“检察机关的法律监督是一种专门权，是一种单向的法律监督权。所谓专门权，是说检察机关所有的这种国家法律监督职权只为检察机关所独有，别的任何机关、组织都没有这种权力。检察机关法律监督的这种专门性，决定了检察机关的法律监督必然是单向的，即只能由检察机关对有关国家机关、国家工作人员和公民实行这种国家法律监督，而其他任何机关和公民都不能反过过来对检察机关实行这种法律监督。”[16]有的同志更明确指出，“检察机关在刑事诉讼中，对于公安机关侦查的案件进行审查后作出不批准逮捕、不起诉、退回补充侦查等决定，对于人民法院所作的刑事判决、裁定提出抗诉，既是对公安机关和人民法院的制约，也是对其实行的法律监督。反之，公安机关、人民法院就没有权力和责任对人民检察院实行法律监督。”[17]笔者认为，上述观点需要反思，对监督的单向性应作严格限定。 

      第一，从“监督”原意看。东汉许慎在《说文解字》中对“监”的本义的解释是：“监，临下也。从卧，省声。”由于许慎是以小篆的字形为基础解释字的本义的，“因形见义”，而近现代以来，地下陆续出土了甲骨文、金文，“尤可考订许氏原文之失”。“监”的本义并不存在居高临下之意。[18] 

      第二，在现代汉语的语境中，“监督”有三种情况：一是自上而下的监督。这种监督具有“上命下从”的性质。由于上级的权力大于下级，因而当上级发现下级的行为不当时，可以直接命令下级纠正。这种监督具有决策的性质，监督主体的监督意见对于监督对象直接具有确定的拘束力。二是自下而上的监督。这种监督既包括同一单位或系统内部下级对上级的监督，也包括不具有国家权力的人民群众或当事人对国家机关的监督。三是平等主体之间的监督。在这种监督关系中，由于监督主体与监督对象处在同一或大致相同的阶层上，因而监督意见是否能够被监督对象接受，具有一定的或然性。 

      第三，在法律意义上，现代“监督”一词的用法，也存在三个方向的监督：自上而下的监督、自下而上的监督、平级的监督。以《中华人民共和国宪法》为例，宪法文本上出现了18处“监督”，三个方向的监督均有体现。自上而下的监督，例如第3条规定的“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第127条的“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”自下而上的监督，例如第27条的“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”平级的监督，例如第129条的“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第91条的“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”又如，党的十六大报告在第五部分中，“监督”一词就出现了17次，其中“互相监督”、“民主监督”、“组织监督”等，就是不同层次的监督，其监督者与被监督者的关系以及监督的效力都是不同的。 

      总之，在我国现行监督体系中，除了最高国家权力机关的监督外，其他监督包括检察监督并不具有绝对性、单向性、上下性和服从性等特点。“监控主体和客体必须具有一定的对等性”是权力监控的基本条件之一。[19]那种认为只有检察机关可以监督其他国家机关，而其他国家机关则无权监督检察机关的观点是错误的，也是有害的。笔者认为，监督的单向性只限于当监督主体对监督对象进行具体监督时，监督对象必须接受监督，监督对象不能以也有监督权为由，进行反向监督，从而规避、逃脱监督。但这并不是说被监督对象在任何情况下对任何事项都无权对监督主体进行监督。 

     二、制约概述 

      （一）“制约”的含义 

      制约一词含有约束、束缚、限制、牵制、制止等多层意义，它通过对事物划定界限、规定范围、设定原则、制造对象、建立机制、控制程序、进行评价等方式表现。[20]制约原指一种事物的存在和发展，以另一种事物的存在和发展为条件。因此，它是一种普遍的自然现象和社会现象，正是借助于这种客观存在的制约作用，才保持了自然界和人类社会的平衡发展。之所以说它是客观的，是因为制约的存在和作用，无论是在自然界还是人类社会，都是不以人的意志为转移的。制约是人们基于对权力的特性及其正负效应的认识而自觉建立起来的一种关系，就是对权力的限制和约束。[21]有的同志认为，“权力制约应是权力所有者—人民运用民主与法制手段，通过各种有效途径，对权力行使者进行一定的限制与约束。”[22]也有的学者认为，权力的制约是以分权为前提的，权力经过分解后由不同的主体来行使，彼此形成一种掣肘、均衡关系，单独哪一个权力都难以实现权力的目的，任何一个权力都会对其他的权力构成牵制。[23] 

      一般意义上的制约，表现为彼此事物相互间发生内在联系的若干互动，相互间的联系互动对彼此事物的内在性质特征发生或多或少、或强或弱的牵制影响关系，此事物的存在、变化、发展影响彼事物的存在、变化、发展，两事物有一种此消彼长、相互影响的关系。制约更多的表现为一事物在另一事物运作上进行能量、资源、利益的阻却和性能控制，防止另一事物超出本身功效的非正常运作，使该事物在应有的范围上良性运行，不偏离正常的行使轨道。 

      制约作为一种客观现象有四个特点：一是内在性。制约是事物发展中的内在因素，必然影响被制约物的发展。二是即时性，指制约因素对事物发展的实际作用。三是互动、双向特点，即当一种现象成为另一种现象的制约因素时，其他因素也会反制约于该事物。四是对等性，无论是自然还是社会，制约要实现事物的和谐，就要求制约双方具有对等性，即任何一方不能太强大，一方独大就会破坏制约的平衡，从而破坏秩序和谐。[24] 

      笔者认为，严格意义上的权力制约应是指同一层次的国家权力之间在分权或分立的基础上，彼此约束、限制、牵制，以保障国家权力正常运行的活动。有的学者认为，“实际上，相对独立的权力主体在不平等不对等的情况下，也同样可以相互制约。”[25]笔者认为，这种情况宜纳入监督为妥。当然，如何对制约作非常宽泛的理解，这种结论并无不妥，但监督与制约的界限就模糊了。 

      （二）制约与制衡的关系

       近年关于“制衡”的提法逐渐多起来，但对制约与制衡的关系则没引起人们的关注。 

       有的学者认为，“监督”、“制约”两个概念是由中国古人的实行封建君主集权制的国家制度背景下，在封建社会就提出使用的概念。而“制衡”概念则是由西方资产阶级思想家、政治家，在酝酿资产阶级革命，进而建立资本主义制度的历史进程中提出的，是与资产阶级思想家提出的“三权分立制度”联系在一起的概念，强调要在相互分立的国家立法权、行政权、司法权三权之间，建立起三权既互相牵制、互相监督、又互相协调、互相平衡的权力关系。[26]有的同志认为，“制约”与“制衡”的区分问题涉及社会主义政体与资本主义政体的原则界线。我国社会主义政体实行的是分工制约，而西方资本主义政体实行的是分权制衡。分工制约是在实行民主集中制的政治体制中权力配置和运行的内在要求和基本原则，分权制衡是在实行三权分立的政治体制中权力配置和运行的内在要求和基本原则。因此，分工与分权、制约与制衡的区分首先应当放在两种不同的政体背景下研究。在政体意义上，分权是立法、行政和司法之间在组织和责任上的绝对划分。分工则是各种国家职能（不限于立法、行政和司法）在组织、人员和责任上的相对划分，并不排斥国家机关之间在部分职能上相互交叉、相互参与和相互配合。“对于我国社会主义政体来说，制衡是一个异己的、不相容的概念，绝对不能把制衡与制约这两个概念混淆。”[27]分权制衡原则是西方资本主义国家组织及其活动原则，民主集中制是社会主义国家机关的组织与活动原则。[28]这种把“制衡”简单地看作是资产阶级或资本主义的东西是值得商榷的。 

       从汉语字面上来看，制衡是制约与平衡的结合。从英译汉的角度来看，制衡是“checks and balances”的汉译。check有检查、制止、制约之义，balance则表示彼此之间的平衡、对称、稳定。《辞海》对制衡的解释是“相互制约，保持平衡。如权力制衡。”[29]牛津法律大辞典指出：“制约与平衡（checks and balances）是以区分立法权、行政权和司法权为基础，并保证这三权中任何一方的任何错用或滥用权力都将受到其他一个或者两个方面的制约与平衡的政府原则。”[30]根据《元照英美法词典》的解释，制衡是指制约与平衡原则，指每一政府部门皆有对抗其他任何部门行为的能力，从而不致出现单一部门操纵整个政府的权力和职能的理论。据《宪法辞典》（台湾民笙书局，1979）解释，制衡是政府机关在权力分立之原则下，各机关互相牵制，以保持权力之均衡的政府组织原理。 

       制衡原理起源于波里比阿（polybius）的代表作《罗马帝国的兴起》，在英国宪政史上经过了反复的理论争鸣和政治斗争，理论上定型于孟德斯鸠的《论法的精神》，立宪实践中在美国政权结构中得到了最典型充分的运用。制衡的前提是分权。英国宪法学家维尔认为，纯粹的分权学说“可以这样表述：为了政治自由的建立和维护，关健是要将政府划分为立法、行政和司法三部门或三部分。三个部门中的每个部门都有相应的、可确定的政府职能，即立法、行政和司法的职能。政府的每个部门都一定要限于行使自己的职能，不允许侵蚀其他部门的职能。”[31]但仅仅只有分权，还不足以制约权力。“作为一种政府理论，分权学说始终没有独自为一个有效稳定的政治制度提供一个足够的基础。”因为“这种理论并没有显示，如果一个机构或握有其权力的群体试图不恰当地行使其权力、侵蚀另一部门的职能的话，将如何对之加以限制。这种否定性的制约专断统治的方式所规定的控制是不充分的，这种不充分导致了对其他一些思想的变通采纳，以此来补充和修改分权学说。”因此，现代的分权学说“已经结合了其他政治观点，如混合政体的理论、均衡观念、制衡理论，从而构成多种复合的政制理论，从而为现代西方政治制度提供了基础。”[32]可以说制衡理论是分权理论发展的新阶段。通过权力的有效制约，最终实现权力的平衡。 

       中共中央党校林喆教授认为，“权力制衡是权力制约的一种模式，它特指将国家权力分立为若干系统由不同的人员和机关掌握，使之相互独立、互相牵制和互相平衡的一种制约原则或政府体制。”[33]这一概念没有将权力制约与权力制衡区分开来。笔者十分赞同中纪委副部级巡视专员吴振钧同志的观点，即“权力制衡就是对权力通过制约达到平衡。即在完善民主和法治的前提下，对权力实施有效的制约和监督，并通过合理的权力配置结构，使权力遵照一定程序进行良性、廉洁的运转，实现权力最大效用的一种相对均衡状态。”[34] 

       分权或权力分立是权力平衡的前提，制约是平衡的条件，平衡是制约的结果和目的。制衡是制约与平衡的结合，制约是手段，平衡是目的，通过制约实现权力的平衡。权力平衡是国家权力的最佳状态。如果同一层次的权力结构中，虽然有一定的制约因素，但如果不同的权力之间明显地处于一种不平等地位，形成“一权独大”“一权至上”的局面。这样，那个“一权至上”的权力，必然会因失去控制而为所欲为。所以，要真正实现对权力的有效制约，必须保持同层次权力之间的平衡状态。权力之间失衡，必然导致权力制约无力或制约徒有虚名。 

      长期以来，虽然我们一直强调权力的人民性，但我国的国家权力结构体现了鲜明的中国特色：即政治权力的高度的集中性和政治权力的非制衡性，[35]甚至把权力制衡一直视为西方资本主义国家的政治体制而加以批判。“制衡”本身并不存在姓“资”姓“社”问题，也完全没有姓“资”的属性。“与市场经济一样，分权制衡既不姓资也不姓社，其是人类政治实践不断试错的最终结论，是东西方政治文明的共同财富。中国市场经济的建立和发展呼唤制衡型宪政体制，中国的法治建设和腐败治理也必然选择制衡型宪政体制。”[36]在重视权力制约的同时，关注权力的平衡仍是权力制约的应有之义，也是我们今后重点努力的方向。特别是在刑事诉讼中，各种冲突和利益需要的存在，决定了现代刑事诉讼需要平衡，从而保障不同主体的利益需要，以最大限度地满足不同诉讼主体的需求，从而保单刑事诉讼纠纷得以文明、理性、民主的解决。[37]刑事诉讼中的权力制衡，“主要指在刑事诉讼中承担不同职能的机关具有某种对抗其他机关权力行为的手段和能力，从而使刑事诉讼活动不至于像纠问式诉讼一样，操控于一个机关或个人手中。诉讼中的制衡思想是诉讼民主思想的反映，也是人权保障的要求。”[38]研究检察权监督制约机制旨在最终实现检察权与其他国家权力的平衡。 

      三、监督制约的联系与区别 

       在我国的日常生活中，监督与制约两词常常用或连用，在党和国家的法律、法规、政策性文献中，也常常把两者权上提并论。廓清监督与制约的关系，对于科学认识和科学配置权力、国家权力、检察权力，加强对国家权力的监督与制约，具有重大的理论与实践意义。 

       关于监督与制约的关系，学界之间存在很大争议。第一种观点认为，“监督与制约可以通用，可以说监督就是一种制约，也可以反过来说，制约也就是一种监督。”[39]第二种观点认为，制约的含义广于监督，监督包含在制约之中。如有的同志认为，“制约比监督所包容的范围更宽，内涵更丰富。监督是属于制约的一种典型形式。”[40]第三种观点认为，监督的含义广于制约的含义，制约包含在监督之中。如有的学者认为：“相对独立的权力主体之间相互的监督，即相互配合、相互促进、相互支持、相互控制、相互约束，协调运转，这就是我们所说的‘制约’。……监督的含义比制约的含义要广泛，制约只是监督的一种。”[41]涉及到检察权，有的学者还认为，从检察监督来看，检察机关对其他国家权力的法律监督应当体现为相互对等性。这种对等性表现在：首先，检察权在法律监督过程中，与其他国家权力是一种对等的关系。这表现在：检察机关与其他国家机关地位平等且相互独立，它们之间不存在上下级之间的隶属关系。在人民代表大会的领导下，检察权与行政权、审判权的地位是平等的、独立的，不存在谁隶属谁、谁领导谁的关系。其次，检察机关在对其他国家机关进行法律监督的同时也受到其他国家权力动态或静态制约。[42]这实际上也是混淆了监督与制约的关系。 

       一般意义上，监督与制约的联系在于两者的方向和目的相同，它们都是对权力行使的约束、限制和控制，都能起到防止和纠正权力滥用的作用。监督与制约的区别是： 

       1.两者的权力属性不同。这可以表现在以下两个方面：第一，监督权是外在的权力，监督者并不直接行使监督对象的权力，而是站在权力行使者之外，察看权力享有者对权力行使是否正常、是否合法；而制约权是内在权力，在权力系统中，每一个制约权都在扮演着双重身份，既是权力的直接行使者，又是对其他权力进行制约的制约者。第二，监督权是复权，即权力之后的权力。当别人在正确、合法地行使权力时，它好像不存在一样；只有当别人在行使权力违法时，它才启动调查、监督和纠错程序。制约权是初权。制约者是国家权力直接行使者，依法律授予而取得，并不依赖其他权力而存在，并且也在直接行使权力中对别的权力发挥制约作用。 

       2.主客体之间的关系不同。制约是以权力的对等和平衡为基础的。这种对等和平衡意味着任何一个国家机关都有抗衡与自己相对立的另一个或几个国家机关的力量。制约以权力的分立和平列为前提，反映的是法律地位平等的权力主体之间的约束关系，这种关系侧重于双向性和平等性，是双方互为制约主体和制约客体。权力制约强调的是权力之间的平等，不平等就不能实现权力的制约。比如，西方国家实行三权分立，权力之间是一种制约的关系，虽然由于历史的原因，西方国家的三权之间也有作用的大小不同，但严格意义上不存在谁在谁之上的问题。制约是双方的双向权力的抗衡，也是在抗衡中实现相互制约。而监督以授权为前提，反映的是法律地位不同的权力主体之间的约束关系，这种关系侧重于纵向性和不平等性。 

       3.权力行使方式不同。监督权具有选择性，一般而言，对于被监督对象的违法行为，监督与否，监督的力度的大小取决于监督者对这种违法行为危害性的认识以及对监督的重视程度。监督的选择性容易导致监督的任意性，即应该监督没有监督，或者应该重点监督反而没有受到监督等监督失灵问题。而对制约权而言，只要制约者行使法定权力，就对相对方的权力产生了影响、限制、约束和控制作用，权力的行使具有经常性的特点，不存在由于不够重视或其他原因导致制约的缺失。 

       4.效果不同。制约权是对权力的直接行使，制约对于受制约方是决定性的、负完全责任的，不要求被制约方作出积极的回应，受制约方要么接受制约方的决定，要么依法选择其他的程序或路径继续推进。而监督对于受监督方的决策和行为是督促性的，虽然要求被监督方作出积极的回应，但在监督时，要坚持“监督不越权、监督不代替、监督不包办”的原则。 

       5.时效性不同。由于制约是在权力运行机制内部起作用的，其制约主体与制约客体之间不存在信息屏障，这就使制约主体可以根据制约客体的行为及时采取行动，使二者的动作始终保持一致，即具有同步性，因而时效性较强。监督由于是在权力运行机制外部起作用的，就使监督主体向监督客体发出的行为，往往因二者之间信息不对称而存在着一定的时间差，即具有滞后性，因而时效性较差。 

       6.目的性侧重点不同。尽管监督和制约都是对权力行使的约束、限制和控制，都能起到防止和纠正权力滥用的作用，但两者的侧重点是不同的。监督权侧重于事后性的惩治，而制约发挥作用往往是事中性的，是在事中直接用权力制止。所以，“从权力控制角度讲，立法权立于预防，止于未萌，是未雨绸缪；制约权立于制止、止于正萌，是抗洪抢险；监督权立于惩治，纠于事后，是洪灾之后的责任追究和修堤补坝。”[43] 

       7.法律责任不同。对权力的制约其后果只能引发相应的法律责任，如某一权力行为的无效；而权力监督除了行为的法律责任外，还包括领导者或责任人的政治责任在内。[44] 

       当然，强调监督与制约的区别，并不意味着两者可以截然分开。监督和制约都是约束权力的两种方式。监督的目的也是为了限制、约束权力。所以，从更宽泛的意义上理解，监督也是一种制约，监督是一种特殊的权力制约关系。但不能说制约也是一种监督，否则，两者的界限就完全模糊了。另外，强调两者的区别，并不妨碍在不同的语境和约定俗成的情况下，两者可以通用。如现在经常说的“以权利制约权力”、“以道德制约权力”，实际上并不符合严格意义上的“制约”之义。但人们已习惯于这种提法，没有必要强行改变这种语词的用法。何况，在我国，对权力的约束、限制，监督手段和制约手段是并存的，不存在某一种权力，只能监督不能制约或只能制约不能监督的情况，所以，本课题除在中篇对监督制约的内容加以区分外，在涉及具体检察权监督制约问题时，不再对两者作更细的区别，而笼统地称之为“监督制约”。 

       有的学者认为，权力制约的优点是：（1）经常性。属于日常工作中因分工而产生相互约束，例如检察机关不起诉，法院就不能自行抓人来审判；检察院可以起诉，但是它无权定罪。这些都是法院、检察院的日常工作，不做就是失职，而且做的时候是分工去做，彼此构成约束。（2）有效性。是两个或两个以上国家机关或者同一个国家机关内部不同部门之间的博弈，可以有效构成相互之间的约束。（3）民主性。通过工作分工，形成了一个广泛的决策参与机制，保证了法律的实施。所以，“日常工作中的制约机制是司法权正确行使的主要保障，我们不能依靠随机的、不确定的‘监督’来保证司法权肌体健康，而是要通过经常性的工作，把制约落实到每个决定形成的具体环节上，使每个司法决定都能够制度性地产生。”[45]也有的学者强调指出：“一个民主和法治的国家，要防止权力滥用和腐败，就必须建立起权力制约机制，并以权力制约为核心构建反腐败机制。……建立科学的制约和监督制度，克服我们在制约和监督上的种种不足，必须超越我国目前以监督为主的权力防范模式，逐步建立制约为主、监督为辅的反腐败机制。”[46]有的则认为，“历史经验已经表明，关住权力的‘笼子’只能靠平行分权体制构成；没有分权制约，绝无制度的笼子可言。”[47]笔者认为，为了加强对权力的监控，应当监督与制约并重。从历史发展来看，西方国家强调制约并不否定监督，实际上，监督在西方国家的权力调控中分量越来越重。正如有的学者指出的，西方资本主义国家的监督体系，体现出多层次与多途径的特征。[48]如果说社会主义国家权力调控的思路是循着监督→监督+制约的轨迹发展的话，那么资本主义国家权力调控的思路则是循着制约→制约+监督的思路演进的。[49]我国长期以来一直重视监督的作用，制约力度不够。所以，在今后相当长时间内，在权力的监督制约方面应当更加重视权力制约制度的构建。

【注释】

[1]曹呈宏：《“监督”考》，《华东政法大学学报》2008年第5期。

[2]曹呈宏：《“监督”考》，《华东政法大学学报》2008年第5期。

[3]吴丕等：《权力监督学》，北京大学出版社2007年版，第2-3页。

[4]马怀平等：《监督学概论》，中国财政经济出版社1990年版，第25页。

[5]尤光付：《中外监督制度比较》，商务印书馆2003年版，第1页。

[6]王寿林：《权力制约和监督研究》，中共中央党校出版社2007年版，第72-73页。

[7]刘剑华：《中外监督体系比较研究》，中国方正出版社2005年版，第22页。

[8]吴丕等：《权力监督学》，北京大学出版社2007年版，第2-3页。

[9]汤唯、孙季萍：《法律监督论纲》，北京大学出版社2001年版，第10页。

[10]汤唯、孙季萍：《法律监督论纲》，北京大学出版社2001年版，第16页。

[11]王寿林：《权力制约和监督研究》，中共中央党校出版社2007年版，第87页。

[12]王寿林：《权力制约和监督研究》，中共中央党校出版社2007年版，第77页。

[13]蒋德海：《权力监督与权力制约不应混同》，《检察日报》2008年4月4日第3版。

[14]侯少文：《监督的含义及其与制约的区别》，《中国党政干部论坛》2003年第9期。

[15]谢鹏程：《也谈监督、制约和制衡》，《检察日报》2008年5月29日第3版。

[16]孙谦主编：《检察理论研究综述》（1979~1989），中国检察出版社2000年第2版，第67页。

[17]王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年第2版，第107页。

[18]曹呈宏：《“监督”考》，《浙江检察》2006年第6期。

[19]林吕建：《权力错位与监控》，中国方正出版社1996年版，第108页。

[20]林喆：《权力腐败与权力制约》，山东人民出版社2009年版，第231页。

[21]王寿林：《权力制约和监督研究》，中共中央党校出版社2007年版，第72页。

[22]孟祥馨等：《权力授予和权力制约》，中央文献出版社2005年版，第197页。

[23]叶皓：《西方国家权力制约论》，中国社会科学出版社2004年版，第16页。

[24]蒋德海：《完善制约和监督机制，建立科学的反腐制度》，《毛泽东邓小平理论研究》2010年第5期。

[25]杜力夫：《权力监督与制约研究》，吉林人民出版社2004年版，第189-190页。

[26]赵宝云：《西方六国权力制衡机制通论》，中国人民公安大学出版社2009年版，第4页。

[27]谢鹏程：《也谈监督、制约和制衡》，《检察日报》2008年5月29日第3版。

[28]朱国斌：《中国宪法与政治制度》，法律出版社2006年版，第37页。

[29]《辞海》，上海辞书出版社2010年第6版，第2455页。

[30][英]戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第154页。

[31][英]M·J·C·维尔：《宪政与分权》，苏力译，三联书店1997年版，第12页。

[32][英]M·J·C·维尔：《宪政与分权》，苏力译，三联书店1997年版，第17页、第2页。

[33]林喆：《权力腐败与权力制约》，山东人民出版社2009年版，第231页。

[34]吴振钧：《权力监督与制衡》，中国人民大学出版社2008年版，第56页。

[35]张明军等：《当代中国政治社会分析》，中央编译出版社2008年版，第51-55页。

[36]王世涛：《从统合走向制衡：中国宪政体制的必由之路》，《政治与法律》2009第3期。

[37]杨立新：《刑事诉讼平衡论》，中国人民公安大学出版社2006年版，第1页。

[38]李蓉：《刑事诉讼分权制衡基本理念研究》，中国法制出版社2006年版，第18页。

[39]侯少文：《监督的含义及其与制约的区别》，《中国党政干部论坛》2003年第9期。

[40]邓传明：《论法治国家的权力制约》，《法学评论》1997年第2期。

[41]杜力夫：《权力监督与制约研究》，吉林人民出版社2004年版，第188页。

[42]樊崇义主编：《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第172页。

[43]钱要源：《检察权合理配置的理论基础——多维视角下的中国检察权原理分析》，载刘佑生、石少侠主编：《科学发展与法律监督》，中国检察出版社2010年版，第110页。

[44]胡玉鸿：《“以权利制约权力”辨》，《法学》2000年第9期。

[45]葛洪义：《“监督”与“制约”不能混同——兼论司法权的监督与制约的不同意义》，《法学》2007年第10期。

[46]蒋德海：《完善制约和监督机制，建立科学的反腐败制度》，《毛泽东邓小平理论研究》2010年第5期。

[47]范忠信：《权力制约与“制度笼子”的制作方案》，《法制与社会发展》2013年5期。

[48]陈哲夫主编：《监察与监督》，北京大学出版社1994年版，第272页。

[49]王寿林：《权力制约和监督研究》，中共中央党校出版社2007年版，第72-73页。

稿件来源：中国检察权监督制约机制研究连载之一，本文原载《中国检察权监督制约机制研究》，清华大学出版社2014年版，第58－75页。   作者：张兆松

原发布时间：2014年12月23日

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