【关键词】：检察权；监督制约机制
一、1980年代检察权监督制约机制的初步探索
1978年检察机关恢复重建。步入1980年代，检察机关的工作重心是全力“严打”和打击经济犯罪，在这一阶段，虽然检察权的监督制约问题没有得到足够的重视，但最高人民检察院制定和颁布的《人民检察院检察委员会组织条例》（1980年2月21日）、《人民检察院刑事检察工作试行细则》（1980年7月21日）、《人民检察院直接受理自行侦查刑事案件的办案程序（暂行规定）》（1983年3月1日）、《人民检察院直接受理的经济检察案件立案标准的规定（试行）》（1986年3月24日）、《人民检察院直接受理的法纪检察案件立案标准的规定（试行）》（1986年3月24日）、《人民检察院直接受理侦查的刑事案件管理制度（试行）》（1986年3月24日）、《人民检察院直接受理侦查的刑事案件办案程序（试行）》（1986年3月24日）、《办理批捕案件质量标准（试行规定）》（1988年4月8日）、《办理起诉案件质量标准（试行规定）》（1988年4月8日）、《办理免诉案件质量标准（试行规定）》（1988年4月8日）、《关于制定和颁布< 检察人员纪律（试行）的决定>》（1989年11月25日）[1]、《人民检察院控告申诉检察工作细则》（1986年12月10日）、《人民检察院举报工作若干规定（试行）》（1988年12月26日）、《人民检察院直接受理的侵犯公民民主权利和渎职案件立案标准的规定》（1989年11月30日）等都涉及检察权的监督制约问题。尤其值得一提的是：（1）1988年2月召开的第八次全国检察工作会议上，关于检察体制改革，会议指出：检察机关必须按照中央关于经济体制改革和政治体制改革的要求，积极进行改革。改革的目标是，完善具有中国特色的社会主义检察制度，建立完备的领导体制和工作制度，增强法律监督职能。在改革中要重点解决好以下几个问题：一是完善检察系统的领导体制，加强上级检察机关对下级检察机关的领导；二是健全检察机关内部的领导制度，实行党政职能分开；三是调整内部机构，理顺工作关系；四是改革人事工作制度，建立检察干部管理体制。（2）1988年11月12日，最高人民检察院制定的《一九八九年检察工作计划要点》指出：“把自行侦查的经济、法纪案件由一个业务部门‘一竿子插到底’的制度，改为分权制，即侦查、预审与决定逮捕、起诉分开，分别由两个部门掌握，地、市以上还应分别由两位副检察长掌握。有争议案件要提到检察委员会审议，实行民主集中制，少数服从多数，建立健全自我制约、自我监督机制。”[2]这表明，在1980年代末检察权的监督制约问题已开始引起最高人民检察院的注意。
二、1990年代检察权监督制约机制的进一步探索
（一）1990年至1995年检察权监督制约机制的改革
步入1990年代，针对自侦案件及免予起诉权中存在的问题，[3]最高人民检察院开始重视对检察权监督制约机制的建立，并先后颁布了《关于人民检察院直接受理侦查的贪污、贿赂、“侵权”、渎职等犯罪案件不使用收容审查的通知》（1990年3月21日）、《人民检察院侦查贪污贿赂犯罪案件工作细则（试行）》（1991年4月8日）、《关于保护公民举报权利的规定》（1991年5月6日）、《人民检察院刑事检察工作试行细则》（1991年12月10日）、《关于贪污受贿案件免予起诉工作的规定》（1992年1月7日）、《关于检察机关接受人民代表大会及其常务委员会监督若干问题的规定》（1993年6月21日）、《关于进一步加强与各级人民代表大会代表联系的通知》（1995年3月27日）、《检察官考核暂行规定》（1995年9月21日）、《检察官纪律处分暂行规定》（1995年9月21日）、《关于要案线索备案、初查的规定》（1995年10月6日）、《最高人民检察院检察委员会议事规则》（1995年11月15日通过，1998年11月4日第1次修订，2003年5月27日第2次修订）。在这一阶段，自侦案件的逮捕、起诉（包括免予起诉）实行内部制约首次得到了制度上的肯定。[4]
（二）1996年至1999年检察权监督制约机制的改革
1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《关于修改< 中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》，刑事诉讼法的修改对检察权的监督制约提出了新的课题。最高人民检察院以此为契机，先后制定和颁布了《司法解释工作暂行规定》（1996年12月9日）、《人民检察院实施< 中华人民共和国刑事诉讼法>规则（试行）》（1997年1月30日）、《人民检察院刑事赔偿工作暂行规定》（1997年11月18日）、《关于人民检察院直接受理立案侦查案件范围的规定》（1998年5月11日）、《关于进一步加强同全国人民代表大会代表联系接受监督的通知》（1998年5月30日）、《关于清理和纠正检察机关直接受理侦查案件超期羁押犯罪嫌疑人问题的通知》（1998年6月5日）、《对违法办案、渎职失职若干行为的纪律处分办法》（1998年6月8日）、《关于重新明确监所检察部门办案范围的通知》（1998年6月12日）、《人民检察院复查刑事申诉案件规定》（1998年6月16日）、《人民检察院错案责任追究条例（试行）》（1998年6月26日）、《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》（1998年10月21日，2004年6月24日修改）、《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》（1998年10月25日）、《人民检察院刑事诉讼规则》（1998年12月16日）、《人民检察院“检务公开”具体实施办法》（1999年1月4日）、《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》（1999年5月14日）、《人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》（1999年8月6日）、《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的规定》（1999年11月8日）、《最高人民检察院专家咨询委员会工作办法》（1999年12月29日）、《最高人民检察院检察委员会议案标准（试行）》（1999年12月30日）。在这一阶段，错案追究责任制，侦、捕、诉实行内部制约，检务公开等监督制约措施受到社会各界的关注。
三、步入新世纪以来检察权监督制约机制的不断完善
（一）2000年至2005年检察权监督制约机制的改革
步入新世纪后，随着对检察权的质疑和加强对检察权的制约的呼声，最高人民检察院加快了规范制约检察权的建章立制步伐。2000年1月10日，最高人民检察院第九届检察委员会第52次会议通过了《检察改革三年实施意见》。该《实施意见》首次把“改革检察机关内、外部监督制约机制，保证公正、廉洁和高效”纳入三年内要实现的六项改革目标之一。嗣后，最高人民检察院制定和颁布了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》（2000年2月1日）、《人民检察院监察条例》（2000年5月25日）、《关于加强和改进检察机关思想政治工作的若干意见》（2000年5月26日）、《关于加强渎职侵权检察工作的决定》（2000年5月29日）、《检察人员任职回避和公务回避暂行办法》（2000年7月17日）、《人民检察院侦查协作的暂行规定》（2000年10月12日）、《人民检察院刑事赔偿工作规定》（2001年1月10日）、《关于进一步清理和纠正案件超期羁押问题的通知》（2001年1月21日）、《人民检察院扣押、冻结款物管理规定》（2001年4月29日）、《检察机关办理案件必须严格执行的六条规定》（2001年5月22日）、《人民检察院司法警察执行职务规则（试行）》（2001年6月18日）、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（2001年10月11日）、《关于监所检察工作若干问题的规定》（2001年10月15日）、《关于查办重大复杂腐败犯罪案件的规定》（2002年7月26日）、《检察机关腐败犯罪侦查部门办案质量考评办法》（2002年10月）、《关于检察机关腐败犯罪侦查部门以犯罪事实立案的暂行规定》（2002年10月23日）、《关于加强案件管理的规定》（2003年6月5日）、《人民检察院控告、申诉首办责任制实施办法（试行）》（2003年7月1日）、《关于人民检察院保障律师在刑事诉讼中依法执业的规定》（2003年12月30日）、《关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》（2003年11月24日）、《关于建立最高人民检察院咨询委员会制度的决定》（2004年2月4日）、《检察人员纪律处分条例（试行）》（2004年6月1日，2007年3月6日修改）、《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（2004年9月2日）。在这一阶段，检察权的监督制约问题得到应有的重视，制度建设明显加快，特别是人民监督员制度的试行，为检察权的监督制约提供了新的途径。
（二） 2005年以后，检察权监督制约机制的新发展
在推进检察改革过程中，加强检察权制约机制的构建始终是检察改革的重要内容之一。2005年9月最高人民检察院《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》明确提出，今后三年检察改革的主要任务之一是“完善检察机关接受监督和内部制约的制度，保障检察权的正确行使。要进一步完善人民监督员制度；建立省级以下人民检察院直接受理立案侦查案件的备案、批准制度；建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督察制度；健全和规范执法责任制与责任追究制度，重点明确执法领导责任制和执法人员责任制，明确岗位职责，合理确认执法责任；全面实行当事人权利义务告知制度，进一步完善律师会见犯罪嫌疑人以及在侦查、审查逮捕、审查起诉过程中听取当事人及其委托的人意见的程序，实行犯罪嫌疑人约见检察官控告违法行为的制度；进一步深化检务公开。”为了落实上述改革精神，最高人民检察院先后制定和颁布了《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的决定（试行）》（2005年9月23日）、《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定（试行）》（2005年9月23日）、《人民检察院讯问腐败犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）（2005年11月1日）、《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》（2005年11月23日）、《关于进一步加强律师执业权利保障工作的通知》（2006年2月23日）、《人民检察院扣押、冻结款物管理工作规定》（2006年3月27日）、《司法解释工作规定》（2006年5月10日）、《关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》（2005年6月10日）、《关于人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准的规定》（2005年11月9日）、《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》（2005年11月14日）、《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（2005年12月29日）、《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》（2006年6月26日）、《关于加强和改进监所检察工作的决定》（2007年3月6日）、《关于进一步加强公诉工作的决定》（2007年7月1日）、《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》（2007年8月14日）、《关于办理服刑人员刑事申诉案件有关问题的通知》（2007年9月5日）、《检察人员执法过错责任追究条例》（2007年9月26日）、《检务督察工作暂行规定》（2007年10月8日）、《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》（2008年3月3日）、《最高人民检察院检务督察委员会议事规则（试行）》（2008年3月5日）。
2007年10月26日，在第十届全国人民代表大会常务委员会第30次会议上，最高人民检察院贾春旺检察长专门作了《关于完善检察机关监督机制促进公正执法情况的报告》。《报告》指出，“检察机关初步建立起内部监督与外部监督相结合、纵向监督与横向监督相结合、对执法活动监督与对执法人员活动相结合的监督体系。” 检察机关的监督制约机制的建立和完善，有力地促进了检察机关执法水平和办案质量的提高。近5年来，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件179696件209487人。除正在侦查、审查起诉和审判尚未终结的以外，在上述涉案人员中，已被判决有罪的达到116627人，比前5年上升了30.7%，2007年有罪判决数与立案数的比率比2003年提高了29.9个百分点。近5年来，全国检察机关共有6539个集体和11819名个人受到省级以上表彰，涌现出王书田、蒋汉生、白云、白洁等一批清廉为民、秉公执法的先进典型。对检察人员的控告、举报从2003年的5651人次下降到2007年的3524人次，下降37.6%。因违纪违法被查处的检察人员从2003年的424人下降到2007年的207人，下降51.2%。其中检察官利用检察权贪赃枉法、徇私舞弊的，从2003年的277人下降到2007年的92人，下降66.8%。[5]
2008年底，中共中央政治局原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》（中发〔2008〕19号），这标志着新一轮司法体制改革拉开序幕。2009年2月，最高人民检察院下发了《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见——关于深化检察改革2009—2012年工作规划》（以下简称《改革规划》）。《改革规划》提出了五个方面深化检察改革的任务，其中第2项任务就是“改革和完善人民检察院接受监督制约制度，规范执法行为，保障检察权依法、公正行使”。2009年7月，曹建明检察长在全国检察机关内部监督工作座谈会上强调：各级检察机关要牢固树立监督者必须接受监督的观念，切实把强化自身内部监督制约放到与强化法律监督同等重要的位置，用比监督别人更严的要求来监督自己，真正做到自身正、自身硬、自身净。至此，“两个同等重要”的理念初步得到确立。
2009年以来，最高检先后制定和颁布了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》（2009年9月2日）、《中华人民共和国检察官职业道德基本准则（试行）》（2009年9月3日）、《关于完善抗诉工作与腐败犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》（2009年9月11日）、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（2009年10月13日）、《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》（2010年5月9日）、《关于加强腐败犯罪侦查队伍执法公信力建设、确保公正廉洁执法的意见》（2010年8月）、《检察官职业行为基本规范（试行）》（2010年10月9日）、《关于实行人民监督员制度的规定》（2010年10月26日）、《关于加强对腐败犯罪案件第一审判决法律监督的若干规定（试行）》（2010年11月16日）、《< 最高人民检察院检察督察工作暂行规定>实施办法》（2011年1月10日）、《< 关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）>的补充规定》（2011年6月2日）、《关于加强检察法律文书说理工作的意见（试行）》（2011年8月9日）、《关于加强检察机关内部监督工作的意见》（2011年11月28日）、《人民检察院刑事申诉案件公开审查程度规定》（2011年12月29日）、《最高人民检察院巡视工作规定》（2012年2月24日）等涉及检察权监督制约内容的司法解释和司法文件。
2012年3月14日，第十一届全国人民代表大会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》。这次刑诉法修改的重要特点之一，是全面增强检察职能，强化检察权。[6]其中仅诉讼监督工作就新增了12个方面的规定和任务，其内容为：（1）对阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的监督（第47条）；（2）对侦查人员非法收集证据的监督（第55条）；（3）对指定居所监视居住的监督（第73条）；（4）继续羁押必要性审查（第39条）；（5）对强制措施和强制性侦查措施等的监督（第115条）；（6）要求侦查机关（部门）对证据收集的合法性作出说明（第171条）；（7）对死刑复核进行监督（第240条）；（8）对再审庭审活动的监督（第245条）；（9）对暂予监外执行的同步监督（第255条）；（10）对减刑、假释的同步监督（第262条）；（11）对没收违法所得裁定的监督（第282条）；（12）对强制医疗决定和执行的监督（第289条）。2012年10月16日，最高人民检察院第十一届检察委员会第八十次会议通过《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称“《检察规则》”），并及时出台了《检察机关执法工作基本规范（2013年版）》（2013年2月）、《关于加强和改进新形势下检察队伍建设的意见》（2013年5月）等规范性文件。2013年1月，在全国检察长会议上，曹建明检察长强调，全国检察机关要以贯彻修改后刑诉法、民诉法为契机，强化各执法环节之间的监督制约，强化上级检察院和纪检监察机构的监督，加强和改进检务督察、专项检查工作。检察权的强化给检察权的监督制约提出了新的课题，如何完善检察权监督制约机制仍然任重而道远。
近年来，省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准，讯问腐败犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像，人民监督员制度，省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕等监督制约措施受到社会各界的普遍关注。目前，检察机关已经初步形成了以《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《律师法》、《国家赔偿法》和《检察官法》等法律为基础的，以上述检察解释、规范性文件为主要架构的检察权监督制约机制的规则体系。在内部监督上，检察机关建立了办案流程监督管理机制，制定了审查逮捕案件质量标准、起诉与不起诉案件质量标准、检察官职业行为基本规范等50多项规范性文件，进一步健全了执法规范体系。经过数年来的检察权的改革与创新，检察机关行使检察权在接受内部和外部监督制约的机制方面得到进一步增强和完善。这些措施的出台，取得了明显成效。2012年，人民群众对检察人员的举报比2008年减少32.7%，检察人员受党纪、政纪处分人数由2003-2007年的1541人下降到2008-2012年的1122人，涌现出张章宝、李彬、马俊欣、金淑萍等秉公执法的先进典型，五年间共有109名检察人员获得全国先进工作者、全国模范检察官等荣誉称号。[7]特别是自侦案件质量有了进一步提高。2012年贪污贿赂犯罪案件的起诉率、有罪判决率比2008年分别上升4.6和0.23个百分点，撤案率和不起诉率分别下降1.8和4.6个百分点。[8]
【注释】
[1]该《决定》规定了检察人员的“八要八不准”纪律，即“一、要热爱人民，不准骄横霸道；二、要服人指挥，不准各行其是；三、要忠于职责，不准滥用职权；四、要秉公执法，不准徇私舞弊；五、要调查取证，不准刑讯逼供；六、要廉洁奉公，不准贪赃枉法；七、要提高警惕，不准泄露机密；八、要接受监督，不准文过饰非。”
[2]《最高人民检察院公报》1989年第1期，第21页。
[3]1990年9月27日，最高人民检察院张思卿副检察长在部署开展执法执纪情况大检查工作电话会议上指出：“今年上半年全国检察机关自侦案件的免诉率比去年同期上升，普遍偏高，有11个省、区、市在60%以上，有3个省在70%以上。……这反映出不少检察院对免诉问题重视不够，把关不严，失之过宽。”（参见《最高人民检察院公报》1990年第4期，第21页）
[4]《人民检察院侦查贪污贿赂犯罪案件工作细则（试行）》第42条规定：“逮捕人犯，应当由反贪污贿赂部门填写《逮捕人犯意见书》，连同案卷证据材料，一并送交刑事检察部门审查，报经检察长批准，重大案件应经检察委员会讨论决定。” 第128条规定：“提出公诉或免予起诉意见的，应当分别填写《案件移送登记表》，连同《侦查终结报告》以及其它案卷材料，一并送交刑事检察部门审查。”
[5]贾春旺检察长2008年3月10日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》，参见《最高人民检察院公报》2008年第2期。
[6]1996年刑诉法修改，主要是限制检察机关的权力，包括取消免诉权、限制侦查权（检察机关不再管辖非国家工作人员职务犯罪案件），将法庭监督改为庭后监督、集体监督等。
[7]最高人民检察院曹建明检察长2013年3月10日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》。
[8]最高人民检察院曹建明检察长2013年10月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上所作的《最高人民检察院关于反贪污贿赂工作情况的报告》。
稿件来源：中国检察权监督制约机制研究连载之二，本文原载《中国检察权监督制约机制研究》，清华大学出版社2014年版，第76-84页。 作者：张兆松
原发布时间：2014年12月23日
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