前不久，中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《决定》指出，完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。这一信息对全国的城管工作人来说，无疑是振奋的，是让人激动的。因为全国城管人为之奋斗了10多年的事业，这个饱受争议的行业迎来的发展的新机。面对如何改革城管执法工作，大方向是明确的：立法，对城管执法进行顶层设计，规范城市管理综合执法；规范，明确城管执法行使哪些职能；整合，消除部门间的职能交叉，减少队伍的管理层级，完善城管执法队伍机构，等等。当然，在开始这些立法、体制、机制层面改革之前，笔者认为首先要搞清楚当前城管执法的瓶颈问题。
一、认清和化解城管执法的瓶颈问题
什么是城管执法的瓶颈问题，一般都会认为是城管体制机制问题，这当然是一个方面，但城管执法瓶颈问题中更主要的应该是几个矛盾集中点的法律完善和管理创新问题。从以往城管执法引起的纷争、群体性事件、人员伤亡事件来看，主要是集中在流摊管理、违法建设两个方面。究其原因，一方面是由于当前相关法律法规中所规定的法律责任的局限和宣传的缺乏。如对擅自设摊控制措施也仅限于罚款、暂作业工具等，对当事人的触动并不大，非法占道的现象依然屡禁止。而对违法搭建行为的处罚仅限于补办手续、拆除、没收实物或者违法收入和一定数额的罚款，事实上在大多数违建不能补办手续的情况下，当事人宁愿接受经济处罚或者和执法人员采取你来我停，你走我建，拆了再建的拉锯战，也不愿意轻意放弃违建的念头。因为这既有普通百姓生活住房的需要，也有富人对房屋的奢华打造，还因为在一些黄金地段，搭上一小片违法建设，就是一本万利的事，对各种非法利益的谋取导致当事人违建的意图异常坚绝，甚至敢于和执法人员以命相搏，造成不良社会后果。既然违法建设、流摊占道等行为影响面如此之广，就有必要上升到治安法、刑法的层面，根据违法当事人违法的程度来来承担相应的行政、刑事责任，如对一定规模、影响恶劣的流摊占道、违法建设行为就可以由综合执法机构移交公安部门实行行政拘留、甚至追究刑事责任。这也正好符合《决定》中所提出的“健全行政执法和刑事司法衔接机制”的精神。当然，严格执法的同时，法条的全社会宣传也是极为重要的，对百姓相对守法意识淡薄的城市管理方面法律法规中一些重要的、禁止性内容要运用国家媒体平台开展经常性的大力宣传，形成强大的舆论声势，可以达到敲山震虎、事半功倍的效果，城市管理等领域中肆意违法的现象就能得到有效控制。而目前，全国性的普法广告却少的可怜，而且也缺乏一些针对性强、群众喜闻乐见的宣传教育形式，这也是依法治国需要加强的地方。另一方面，城市管理创新的滞后和机制的不顺，也是造成城管执法矛盾突出的原因之一。前面说到流摊管理和违法建设中最容易出事的管理领域，说这两项就是压在城管头上的两座大山也毫不为过。拿对流摊群体的管理来讲，各地城管部门似乎对流摊占道很难拿出有效的解决的办法，虽然在上海、北京等一些大城市的带领下，各地也都陆续出台了便民摊点的做法，但大多也只是在路边划个线，搭个棚什么的，很少有对便民摊点设置形成统一的长远的规划。其实自古以来流摊经营就是三百六十行里的一行，只不过在城市的急速发展和环境整治下，很容易把这一群体边缘化，把流摊与城市的市容环境形成对立面，所以在这部分管理中出些打人、伤亡事件等负面新闻也是最多的。要根本的解决流摊这一问题，首先要政府给予流摊群体一个合法的地位，把流摊经营作为一个行业来指导，其次要把流摊经营场地纳入城市发展同步规划，根据城市容量及时增加相应的诸如“小贩中心”、“跳蚤市场”这些实体便民市场，当然还要制订相关的从业标准来规范监督流摊经营者的行为。只有把相应的政策、软硬件设施同步做好，对非法摊点的治理才是顺利成章的，百姓也来得个心服口服。再来说说违法建设这一现象，管理者可能更多想到的是如何有效地拆违，而往往忽视了对房屋搭建行为疏导这块内容。因为在现实生活中，相当一部分违建的产生是因为政策不透明、房地产开发不规范及保障用房的不到位而产生。所以要把解决基层群众用房的出路问题和严控违建放在同等重要的位置。首先作为规划建设部门应做到政策合理透明，公开相关审批程序，让群众知道哪些建设行为违法，哪些建设行为经审批即为合法，让群众有路可出。其二，规范房地产市场秩序，避免因恶性竞争引起的“不合理”规划设计，产生对购房者违建的误导。第三，注重规划和政策的科学性。如一些地方为统一乡镇规划，停止对农村个人建房的审批，而规划又因存在不合理性实施不动或进展缓慢，难免一些对老旧住房、危房改造及新建住房有需求的村民进行违法建设。另外在经济适用房和廉租房政策上也要加大实施力度，为外来务工等住房困难户提供足够的住房保障。第四，建立多部门的“大联控”体系，对违法建设统一实行管控。一方面可以简化执法程序，建立一套科学拆违绿色通道，如江苏海门城管局经过该市法制办多次论证，确定了“现场取证、限期整改、催告、申请强拆令、公告、执行”的一套快速拆违流程，效果明显。另一方面，在“大联控”的体系下，畅通了城管执法、公安、社区、物业、村委等单位违法建设联系制度和考核机制，将制止违法建设作为领导班子考核的一项重要内容来抓，组织一支专业的拆违队伍，真正做到守土有责，将违法建设扼杀在萌芽状态，形成高效稳定的控违局面。可以说，只要流摊和违建两个问题理顺，城管执法改革就成功了一半。
二、理顺城管执法与综合执法的关系
接下来，对理顺城管执法体制作一下尝试性的探讨。如何理解“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设”这句话，这就不得不说到《决定》中提出的综合执法问题，两者之间存在必然的联系。《决定》中提出要大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。这里，首先要对综合执法形成正确的理解，这次提出的综合执法不仅仅是指之前出现的城市管理领域的综合执法，而是延伸到其他领域内的综合执法，如在食品药品安全领域内实行综合执法；在工商质检领域内实行综合执法，在公共卫生领域内实行综合执法，或者有条件的实行跨领域的更大范围的综合执法，等等。所以，城市管理综合执法只是综合执法中的一个方面。
当然，对综合执法的提出，社会各界人士也是反应不一的，赞同和提出异议的声音都有。有人认可“谁审批、谁监管”和行业归口管理的原则，也有人支持综合执法。那么，既然中央已经把综合执法放到了《决定》当中，一定是经过充分考量的。对于分散执法和综合执法，有专家认为各有优劣。政府职能部门既审批，又监督执法，权力过于集中，容易导致监管不严和滋生腐败，而且一些行业系统中，部门间存在多头执法、权责交叉的现象，容易出现“执法扰民““执法推诿”的现象；而综合集中执法，又容易使审批和执法相脱节，导致“审批的人不负责”等弊端。这里，如果综合考虑利弊的话，综合执法应该是更好的选择，因为一方面执法坚决、监管到位的话，可以有效督促审批部门不敢乱审批、少收费。另一方面，实行综合执法，多头之间的权责交叉以及由此而产生的摩擦、冲突可以内化到一个部门之中，既可以有效降低协调、交易的成本，又可以提高行政执法的效率。只不过，在全面实行综合执法前，需要出台一部有关于实行综合执法方面的法律，这样才确保“综合执法”改革做到“于法有据”。那么，这里就存在城管综合执法还要不要单独出台一部法律？笔者认为，既然城管执法属于综合执法的一种，而中央又决定在各个领域全面推行综合执法，那么就应该把城管执法放在规定综合执法的这部法律中一并加以规范，体现法律的完整性。
三、推行综合执法的一点构想
在这里，我们可以设想，由国务院出台一部明确综合执法内容的条例，包括综合执法的概念和宗旨、主管部门、综合执法的种类、综合范围、基本职能、机构设置、人员编制及执行哪些专业部门法律的处罚权等方面，其中就可以把城管综合执法作为一类加以规定，这样，城管执法等各领域的综合执法就有了明确的法律依据，再通过对其他专业法律法条做适当的调整、修改，就能很好地消除执法权责在法律上的冲突，体现了法条运用的规范性和逻辑性，从而全面、彻底地解决多头执法问题。随着这部法律的出台，那么包括城管执法在内的各个领域的综合执法就得到了全面规范，各类执法从上而下的发展规划、人员培训以及业务指导，包括行政处罚及其以外行政指导、行政合同、行政奖励等柔性行为的运用等一系列问题也就迎刃而解。至于是在国务院直属机构中增加一个综合执法总局，实行垂直管理，还是由各地按照综合执法要求，对相关领域开展综合执法的专业部门分别组合成立新的综合执法机构，如一些地方已经开始尝试由市县工商、质监、食品药品管理部门着手组建统一的市场监管局，对食品安全统一行使监管职能，从长远考虑，笔者更倾向于成立前者，这样更有利于综合执法组织的完整性和系统性，有利于综合执法推进的统筹性和专业性。
当然，实行推行综合执法另一个重要方面，在于减少市、县两级政府执法队伍种类，提高执法效率，降低执法成本。举个例子，目前在食品药品安全、工商质检、城乡建设、安全生产等十多个领域，一个领域就存在着多支执法队伍，拿城乡建设来讲，一些市县城管和住建系统就有城建监察、市政公用、城管执法等多支执法队伍，多一支执法队伍，相应就增加人员、编制、机构设置及经费保障，而且增加执法成本同时，队伍之间的协作也会增加难度，从而降低了执法效率。而如果通过推行综合执法，在机构的设置上进一步削减专业部门执法力量，把现有的各专业部门的执法队伍从原单位剥离，集中到综合执法部门下进行优化组合，成立各支综合执法大队、中队，相应的职位设置就会减少，人员更多地向一线执法力量倾斜，执法效率就会明显提高。城管执法改革，源于矛盾的突出，又在于这支队伍在城市建设发展中的重要性，综合执法的提出，为城市管理及其他领域的的集中执法指明了方向。相信，只要坚持求真务实、开拓创新、勇于尝试，坚定的走群众路线，走依法治国的道路，城管执法和综合执法就会迎来胜利的曙光，让我们拭目以待吧。
稿件来源：人民论坛网 作者：唐国强
原发布时间：2014年12月3日
网址：http://www.rmlt.com.cn/2014/1203/353469.shtml
