四中全会首提建设“法治体系”——一字之差标志重大转型

      四中全会《公报》阐述了全面推进依法治国的总目标，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

      中国政法大学法学院副院长、教授焦洪昌认为，“这是中央第一次提出‘建设中国特色社会主义法治体系’的概念，这意味着中国在法治建设过程中，没有任何一个模式可以照抄。”

     “我们的法治，不仅是按照什么样的道路走，还要有实现怎样的目标。”中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任徐汉明认为，社会主义法治体系，不同于社会主义法律体系，它意味着法律不仅要制定出来，还要遵守和落实。从法律体系向法治体系的迈进，一字之差，标志着党治国理政理念的重大飞跃和治国理政方式的重大转型，也是国家治理现代化的重大跨越。（新京报首席记者 关庆丰）

郭道晖：公报明确依宪治国 依宪执政是最大突破

       郭道晖：“法治三老”之一，著名法学家，现年86岁，曾任全国人大常委会法工委研究室副主任等职务。

      ■ 对话

     “公报明确依宪治国 依宪执政是最大突破”

     “看到依宪治国的表述很欣慰”

      新京报：该如何理解四中全会《公报》提到的依法治国总目标和重大任务？

      郭道晖：明确总目标和重大任务，有利于指导“依法治国”治国方略继续推进，不走回头路。但是，究竟该如何理解“中国特色社会主义法治体系”，包括哪些内涵、哪些内容，这需要探讨。

      新京报：作为首个以“依法治国”为主题的全会，四中全会《公报》相当于依法治国的“路线图”。你觉得亮点和突破是什么？

      郭道晖：《公报》明确提出了“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，强调依宪治国依宪执政，这是最大突破。党的十八大以来，习近平总书记几次讲话都提到了依法治国、依宪治国；依法执政、依宪执政，四中全会是将讲话内容融入到了《公报》中。

      今年8月，我也对媒体说过，单提依法治国还不够，应该把依法治国提高到依宪治国，希望四中全会能从宪法高度解决这个问题。晚上看到《公报》关于依宪治国依宪执政的表述，我很欣慰。（新京报首席记者 王姝）

王敬波：依法治国需要顶层设计

      全会明确了全面推进依法治国的重大任务，这就是：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

      中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波对新京报记者表示，这里的关键词有两个：一个是加强，中国共产党作为中国的执政党，全面推进依法治国是国家治理模式的根本改变，坚持党的领导既是依法治国的题中应有之意，也是中国特色社会主义法治道路的基本特点。一个是改进，也就是要全面提升党对于依法治国的领导方式和水平，重在通过依法执政，促进依法行政，强化司法公正。第三个关键词是，强化党的宏观领导、统筹协调和法治保障，弱化党对于具体司法过程和案件的微观干预。在全面推进依法治国过程中，党要起到核心、引领、统筹、协调、保障作用。

      在她看来，不管是行政决策机制完善、司法体制改革，还是科学、民主立法工作，都是依法治国体系的重要领域，“如果没有执政党进行顶层设计，靠各个领域单兵推进，就很难实现全面推进的效果。”

      四中全会强调，要完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。

      如何实现两个统一和一个统筹，党对于全面推进依法治国的领导，客观上需要一个机构实施，王敬波分析，这个具体机构，可能是一个领导小组，也可能是目前政法委的“升级版”。

      王敬波认为，不管党统筹领导依法治国工作机构的实现形式是怎样的，十八届四中全会透露的信号是，党要强化依靠法律治国理政，通过依法执政，深化依法行政，促进公正司法，引领全民守法。党要淡化对于具体案件的微观干预，避免对法治进程造成负面影响。（新京报记者 许路阳）

秦前红：人大有望设宪法监督机构

      《公报》提出  完善全国人大宪法监督制度

      ●坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。

      ●健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。

      ●完善党对立法工作中重大问题决策的程序，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权。

      知名宪法学者、武汉大学教授秦前红接受新京报采访时说，我国“冰封”已久的宪法监督制度有望被激活，今后全国人大及其常委会有望成立专门机构行使违宪审查权，各级权力部门的违宪行为将被纠正。

      秦前红说，习近平总书记曾提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，宪法的生命和权威在于实施。

      秦前红说，根据宪法第67条，全国人大常委会负责解释宪法，监督宪法的实施，“过去这一条文基本处于‘冰冻’状态，没有形成一个具有可操作性的机制，今后宪法第67条可能被激活。”

      中央党校政法部主任张恒山告诉新京报记者，当前有些党政干部在宪法法律范围内活动的意识还是不强。地方政府有的政策或行为违反宪法，比较突出的违宪现象，就是地方党委决定征地拆迁，不经必要的法律程序，由政府直接付诸执行。

      秦前红认为，根据四中全会的部署，全国人大及其常委会有望成立一个专门机构负责监督宪法实施。

      张恒山建议，在现有体制下，由全国人大设立宪法委员会来专门负责宪法监督实施比较可行。宪法委员会要有一定的独立性，不仅能监督违反宪法的行为，同时也要对人大常委会的立法行为进行监督。宪法委员会应由全国人民代表大会产生，至少应该和常委会并设，不应该隶属于常委会。

      对于宪法监督机制的操作细节，秦前红说，全国人大及其常委会是依职权主动解释宪法，还是当他人遇到问题依申请被动解释，这类问题都需要进一步具体措施规定。（新京报记者 关庆丰）

许耀桐：终身追责可促慎重决策

      《公报》提出  建内部重大决策合法性审查机制

      ●依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。

      ●健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

      国家行政学院教授许耀桐认为，对于重大决策一直采用的是民主集中制原则，即重大决策出台前，必须经过领导班子的集体讨论。但由于“一把手”权力过大，所以一些重大决策的讨论过程往往成为“一把手”的“一言堂”。“一把手”一旦完全掌控了重大决策权，追求政绩就容易出现华而不实的政绩工程；牟取私利就会引发官商勾结等贪腐问题。加上监管监督机制不到位，形成了不少网民所形容的“决策拍脑袋，执行拍胸脯，走人了就拍屁股”现象。

      许耀桐认为，四中全会提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，体现出重大决策有法可依、依法追责思路。“最关键的就是‘终身’两个字。只要是滥用决策权或失职渎职等原因导致重大决策出错，那么不论时间变化、空间变化，也就是不管经过了多少年，是现职还是已经退居二线，不管身处何地，都要对错误决策付出代价。这有利于促进领导干部依法行政、慎重决策”。

      他强调，虽然四中全会同时明确了重大决策的程序：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”，但是，“重大决策终身责任追究制”真正落地仍面临难题，“一些领导干部肯定会抵触、排斥，因为这项制度捏住了他的‘七寸’。这项制度真正落地，最好以后还有一些配套制度，比如建立领导干部的诚信档案，记录官员的决策过程；最好转化为相关法律法规，使终身责任追究制成为领导干部的法定义务”。（新京报记者 王姝）

张泗汉：干部干预司法可由上级纪检介入追责

      《公报》提出  干部干预司法将被追究责任

      ●完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。

      国家法官学院教授、最高法研究室原副主任张泗汉认为，目前由于法院、检察院仍然属于地方的行政体系中，司法地方化的问题仍然存在。有些个别案件，地方党委、政府的领导很有可能干扰办案或者插手案件。

      张泗汉说，近两年，最高法在这方面也做了很多努力，各地法院也在试点法院的去行政化改革，比如广东一些法院的去司法责任制、审判长责任制，保证法官独立行使审判权，但由于司法去地方化去行政化涉及体制问题，法院系统在一定程度上只能解决内部问题，不能解决外部干预问题，所以解决得也不够理想。此次中央专门提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，这是首次在中央层面向这种情况提出解决方向，直接触及体制问题，力度非常大。

      张泗汉称，在中央的要求下，司法部门将按照中央提出的方向制定相关的细化举措，预计具体的举措会很快出台。

      在记录制度方面，司法部门应通过网络技术，让案件参与的每一位法院领导全程留痕。现在部分法院试点基于网络技术的案件处理系统，领导审批案件信息直接在系统中可以得到体现，这种方式可以推广。同时，法院外领导打招呼也要有具体留痕措施，并通过党内的监督措施具体禁止，杜绝党政领导干预司法。

      张泗汉表示，责任追究制度是保证法检独立公正行使审判权、检察权的重中之重。如何追究？可以考虑由上级纪检部门介入追责，干预司法的党政领导一经查实后将受到上级纪检部门的相关处分，处分措施应具体明确，起到震慑作用，这样做实施的效果会更好。 （新京报记者 邢世伟）

张泗汉：脱离地方 审判更独立

      《公报》提出  探索设跨区划法院和检察院

      ●优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

      国家法官学院教授、最高法院研究室原副主任张泗汉认为，探索设立跨行政区划的法院和检察院是触及司法体制的一个核心内容，也是解决司法地方化的治本做法。当今司法地方化的根源是法院、检察院的人、财、物都主要由地方党委政府决定，在这种体制下，法院、检察院很难摆脱地方的管控，与地方也有各种利益上的勾连。设立跨行政区划的法院和检察院实际上就是法院和检察院脱离地方，按照司法规律进行重组，各类案件的审判将变得更为独立，极大地促进法院的公正审判。

      张泗汉称，目前我国正在探索设立跨行政区划的知识产权法院，这是我国全面探索设立跨行政区划法院的第一步，也是第一个试点。但根据经验来看，这需要一个较长的过程，还需逐步在司法实践中汲取经验，推进这项改革获得预期效果。

      在推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点方面，张泗汉表示，目前审判权与执行权合一存在着审而不执、执行难的尴尬局面，实行审判权和执行权相分离可以解决上述问题。不过，审判权与执行权分离容易出现法院与执行部门之间配合出现问题的情况，法院在专注审判的同时也应该根据执行的可能性统筹考虑，才能达到审执分离的效果。

      对于四中全会首次提出最高法院设立巡回法庭，中国政法大学教授阮齐林介绍，巡回法院的功能是上级法院的法官到地方审理重大疑难案件或有问题的案件，促进地方审判公正。阮齐林认为，此举在于加强中央的司法权威和对各个地方审判的指导。目前，地方法院的审判尤其是基层法院存在着审判业务专业能力、审判经验不足的问题，最高法院设立巡回法庭可以对地方审判进行有效指导，并对地方的疑难案件直接审判，促进地方重大疑难案件审理的公正性和专业性。同时，也可以防止一些行政案件的地方保护问题。 （新京报记者 邢世伟）

阮齐林：立法工作者须立法实践

      《公报》提出  法律法学家将可晋身立法工作者

      ●全会提出，建设高素质法治专门队伍，把思想政治建设摆在首位，加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设。

      ●推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系。

      中国政法大学教授阮齐林称，法官和检察官作为国家司法制度的执行者，必须要有非常强的专业性和大量的社会阅历，只有这样才能客观公正地审判案件和办理案件。

      目前我国的基层法院和检察院有很多毕业生直接担任法官和检察官，这些学生无论专业能力还是阅历都尚浅，对于审判和办案都会带来一定影响。近两年，国家司法部门正在进行相关方面的改革。 比如，最高法在四五改革纲要中提出了从有经验的优秀律师和法学专家中招聘法官，在最近最高法的招聘中，有律师和法学专家入选为最高法的法官。这是一个非常好的现象，也参照了国外一些国家的做法。优秀律师和法学专家都有着较高的法律专业水平，也有大量的社会阅历和司法智慧，同时这些人也有较好的经济基础，不容易出现腐败问题。

      阮齐林认为，值得关注的是此次全会提出从律师和法学专家中招录立法工作者，这是首次以中央名义提出。

      立法工作者需要扎实的法学理论功底，并且要有一定程度的司法实践经验，律师和法学专家对这两项条件都会比较符合，适合胜任立法工作者这个职位，还会丰富立法工作者的知识结构，促进我国立法更加成熟和具有前瞻性。 （新京报记者 邢世伟）

稿件来源：北大法律信息网

原发布时间：2014年10月23日

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