【中文摘要】中央深化司法体制改革的一系列部署，明确了司法改革的路线图和时间表。但在试点的过程中，没有运用科学的方法进行评估和改革，尚未建立科学完善的评价机制。改革试点评估机制是建构现代化司法制度的决策基础，可以获得和积累对新体制的知识存量，反馈修正制度设计，激发制度变革动力。以司法体制改革中的法院员额制改革为样本，着重分析当前改革试点评估的现状和问题，明确试点评估的主体、原则和基本方法，探索完善司法改革试点评估运作机制的具体路径和操作模式十分必要。

【中文关键字】司法体制改革；试点评估；员额制改革

【全文】

      党的十八届三中全会以来，中央关于司法体制改革做出的若干决定，进一步明确了各项改革任务的路线图和时间表。[1]上海等6个省市的先行试点，表明司法改革正在提速，已经引起了全国范围内的强烈关注。[2]这一试点的推进，寄托着全社会对通过司法改革更好地维护法律尊严、实现司法公正的强烈期待，有可能更大限度激发制度活力，推进法治进程和司法制度的科学发展。然而，在对试点这一制度改革方式高度重视的同时，却并未对同样重要的试点效果给予足够关注。如何在评估的基础上有序推进试点工作，评估的主体、客体、工作程序、指标体系的建立等核心内容，试点框架意见和工作方案没有进行明确表述，试点改革的评价体制、机制并不完善。在改革试点推进的过程中，我们要追问的是：如何确定当前司法体制改革最迫切、最需要、最合时宜的主要任务？

 

      这些主要任务也即司法制度变革的目标性构想应通过怎样的方式进行评估和运作，以在合理性和可行性论证充分的基础上，转变成为一种相对可行的实践行动方案？通过何种方式来对试点的效果进行评价才是科学的，应该由谁来主导试点工作的评价，对试点工作中存在的问题如何进行纠偏，公众又应当如何参与对试点效果的评价？毋庸置疑，对以上问题的回答应该是以改革决策者对目前改革需要的实际评价为基础，而不是以对未来存在的可能的最终状态的幻想为基础。笔者将从这些问题出发，兼以当前上海市正在推行的试点改革方案中的员额制改革为分析样本，通过对司法改革试点项目的梳理和反思，揭示改革试点评估的可能路径，并对以上问题做一个初步的回答。

 

      一、司法改革试点评估现状及问题

 

      通过试点推进司法体制改革，反映了一种立足改革实践推动理论创新的思想认识过程，具有重要的理论和实践意义。“在某种意义上可以说，法律试行是通过在法律体系内部设置租界的战略实现法律秩序的多元化、开放化。让法律制度把异质物吸入体内的做法是极为大胆而危险的，但对于带有根本性的制度变革来说也许是一种捷径”。[3]而试点评估机制的确立，对司法理论发展的贡献巨大。

 

      (一)改革试点评估的演进

 

      制度的价值冲突需要以注重实效的实用主义态度来进行取舍，根据试点来说明问题，通过试点结果来影响立法的价值选择。[4]通过试点评估推进改革，秉持从方案设计——实践推广——总结完善——进一步推广的实证研究和改革方式，表现出制度调整与变迁的演进过程。试点评估通过预设的标准，对试点改革的空间、原则做出限定，明确了司法改革的法律限度，从而有效解决司法改革的创新性与合法性的矛盾。

 

      中国从1941年民国时期就开始了试验法院的探索。1942年5月1日，四川璧山地方法院正式改组为璧山实验地方法院，由司法行政部直接监督指挥，开始简化诉讼程序的地方实验，并注重对实验成效进行总结。1944年7月1日，司法行政部又将四川重庆地方法院改组为重庆实验地方法院，并根据实验效果，对诉讼法进行了修订。[5]美国的维拉研究所在通过试点推进改革半个多世纪以来，积累了很多“令人惊叹”的创新与改革经验。[6]维拉研究所策划、实施和评估试点项目，总结了一套行之有效的实证研究方法论，用来检测确定司法制度中的主要问题。成功的试点可能被推广，进行整个系统的改革，并且可能导致形成新的机构。其研究和实践主要集中在刑事司法改革的有关领域，受维拉方法论的影响，我国的一些司法决策者和研究者表现出对其研究方法的浓烈兴趣，已经能够理性对待实证研究，并与其他研究方法综合运用。维拉司法研究所也和中国学者在多个领域开展合作进行试点评估，评估方法和评估体系科学性、合理性不断提升。包括最初制定项目计划、收集基准数据、执行、研究分析以及汇报项目成果。[7]最高人民法院近年来也开展了多项试点，在部分中级人民法院开展设立独立建制的未成年人案件综合审判庭试点工作、普通程序简便审的试点、小额法庭的试点、量刑改革试点、深化司法公开和审判权运行机制改革试点、多元纠纷解决机制试点、在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作等。其中部分试点项目在实施过程中进行了评估。[8]这些试点评估探索有效地推动了司法改革的进展，对司法改革做出了贡献。研究型的试点一般由法学院校和司法机关共同进行，大多以解决司法运作过程中存在的突出问题为出发点，通过试验、观测和评估获取实证研究数据，以便验证某种理论或进行制度推广、向立法机关提供立法建议。围绕刑事诉讼程序正当化与无争议案件刑事诉讼程序简易化等，中国的学术机构也积极参与试点项目，进行试点改革，并在试点评估领域也取得了一些成果。[9]

  

      (二)司法改革试点评估的主要问题

 

      由于在试点改革缺乏立法上的支撑，试点评估的结果并不能反馈并对立法施加应有的影响，因此司法机关的试点并未得到广泛推行，试点评估在理论基础和实践操作中不可避免还存在着不少薄弱环节，试点工作中存在的诸多问题也往往导致改革陷入困境。主要表现在以下几个方面：

 

      1.缺乏科学的改革方法论的指导。我国司法改革目前成效不高的一个重要原因就是没有运用科学的方法进行试点、评估和改革。在自上而下推进司法试点改革的过程中，方法论与问题的断裂凸显。当前的司法改革，偏重于由上而下、系统推进，是一种整体性、大规模的改革，推行的成本很高，面临着来自各个层面的阻力，效果也差强人意。尤其是强调推行改革的决心，却缺少在科学评估机制基础上对改革效果的直接检验。改革试点缺少对改革项目动态复杂性的分析，也没有建立起外部冲击下司法体制的稳定性和变革环境下司法的适应性等多种评估标准，从而难以在不同的维度下对司法制度评价进行优化分析。

 

      2.试点评估机制不完善。在我国已经进行的司法改革试点项目中，评估机制并不完善，评估环节还比较薄弱，数据的采集方面也还面临困难，试点时间一般不够长，试点成功影响立法的例子也还比较少。过去的评价，是一种法院内部旨在推动试点项目进程的形成性评价，以及类似试点项目鉴定的总结活动。对试点效果的评价往往只是从个别访谈、座谈会、研讨会的形式来进行，多为主观感受和评价，缺乏对数据的收集、统计和分析。作为当前司法体制改革试点主导和推进机关的中央政法委，[10]没有建立起专门收集改革试点有关信息的机制，主要依靠各试点单位提供数据和信息。在组织架构中，没有明确成立试点改革评估工作的领导小组，也没有就改革试点建立起完整的评估指标体系和实施方案。这种试点机制虽然也就试点改革可能导致的变量进行监控和测量，但试点效果的评价往往只是一种建立在被试点对象官方数据基础上的价值评判，其实施方案的科学性、可行性都需要进一步深入论证。

 

      3.试点评估缺乏各层面的广泛参与。当前我国的司法改革是由中央国家机关主导、设计和推行的，在顶层设计的过程中，对各方意见调研与吸纳不足，容易招致各界对改革效果的诟詈。

 

      首先，基层司法机关和司法人员参与不够。作为司法制度的具体实施者，基层部门及其工作人员才能最准确地体验司法运行中的突出问题及症结所在。其次，学者在推进试点改革中发挥的作用有限。司法改革过程中，需要法学、社会学、经济学学者等不同学科背景的介入，才能有效整合各个领域理论对司法改革的指导作用，摸索法学研究和制度改革共生共进的有效路径。再次，民间机构发挥作用不够。民间机构对推进司法试点评估和司法改革是一股极具潜力的重要力量，如美国维拉司法研究所、我国台湾地区民间司法改革委员会，其对所在地的司法改革进程都产生了重大影响。[11]中国司法改革要在立足中国国情的基础上，充分借鉴其他国家和地区在试点评估中的优秀经验。

 

      4.试点评估效果缺乏有效检验和校正。“对发展中国家司法改革的评估，往往并没有集中在新的举措所产生的影响，而是放在了项目是否被完成，资金如何被利用上”。[12]实务部门启动的试点，其动机往往有三个方面，一是受现代司法理念的影响，如以法官精英化、职业化为目标的法院员额制改革；二是出于缓解压力的需要，如小额法庭的试点；三是为了应付绩效考核或业务考评。有的试点出现了“盆景化”，只注重应时、应景、有看点，吸引上级和媒体关注，但缺乏制度内涵，忽视制度发展的规律性，既无启发性，也无推广价值。[13]有的制度虽然称作试点，但实际上是以试点的名义广泛推行。以与法官员额制同样探索人员分类管理的法官助理制度试点为例，早在1999年就开始施行。[14]但法官助理制度试行多年来，遭遇了很多批评和难题。在没有完整和系统地分析评估法官助理制度试点的情况的基础上，在《四五改革纲要》中明确建立法官员额制，[15]并在这次司法体制改革中进行试点，却没有对以往实践中存在的利弊做出全面总结，在理论层面上对其合理性和可行性进行论证，其反思性无疑没有得到明确的体现。

 

      司法改革试点评估方法论和评估体系的完善，对有效推动我国司法体制改革将起到十分明显的作用。由此，需要在推进改革试点的基础上，明晰司法改革试点评估的适格主体，探索形成一套验证完善、契合实际、导向明确的司法试点评估指标体系，形成一套行之有效、符合中国特色的评估工作管理体系和相关的制度机制，形成一套目标清晰、过程规范、结果客观、效果显著的司法改革试点评估的规范方式和程序，进一步推动司法改革向健康、有序、高效的方向发展，为决策层出台相关政策提供基层经验。

 

      二、司法改革试点评估的主体、原则和方法

 

      彻底的持续的评估是完成一个成功的试点项目的一个重要方面，尤其是大规模的试点工作，在全面推行之前，更需要通过科学的设计、调研、监控、分析和测算才能对试点的效果做出相对完整和系统的评价。而通过对项目每一个措施的评价，改革者们就能更好地判断它是否适合被另一个地区、甚至是另一个国家所采用。[16]为建立规范的司法改革试点评估体系，需要对评估主体、原则和方法进行深入探究。

 

     (一)试点评估适格主体的建构

 

      试点评估主体是组织、实施、参与试点实施效果评估的个人、团体或组织。各国司法改革的领导机构和职能不同，这些委员会的性质并不是立法机构，而是一种过滤性装置。其有利于司法改革的整体性推进，便于统筹兼顾、协调发展。[17]我国司法改革的领导机构主要是中央司法体制改革领导小组。[18]在我国2014年推行的司法体制试点改革中，中央政法委起到了主导作用。但无论是中央政法委、中央司法体制改革领导小组，都没有专门机构担负起引导和评估试点改革的职能，对试点改革的评价也基本上都是由试点单位自行作出。这种状况的发生，一方面是由于试点评估的制度、机制尚未确立，也没有独立的第三方评估机构或组织；另一方面，基于其专业性、权威性的要求，司法机关往往是自己内部进行评估的制度设计，排斥社会各界及利益相关群体的参加。这种试点执行者的“自我评估”难免带有主观倾向性，说服力较弱。

 

      在推进司法改革这一综合性系统工程的过程中，应当有一个权威性的司法改革工作机构，直接领导、规范、协调并对试点工作进行数据监控、测量、评估和分析。在对试点工作的评估中，应建立起由人大主导，各方共同参与的评估工作小组，由人大、公检法司、组织、人事、财政等机构共同派员组成的同时，还应吸纳学者代表、协会代表参加。有学者认为，应当在全国人民代表大会设立一个专门委员会——司法改革委员会，同其他专门委员会一样受全国人大领导。[19]这一方案实质上是在全国人大另设了一个与其他法律委员会平行的立法审议机构，需要进行体制的突破，可能更不容易处理的是司法改革委员会与其他委员会之间职责范围的交叉问题。但从权力结构、评估权威性、评估可操作性等角度来讲，作为国家权力机关的人大来行使试点评估的主导权无疑具有其他部门不能比拟的优势。主要体现在：1.权威性更强。作为国家权力机关的人大本身就有宪法赋予的监督司法的权力，可以通过评估更有效地行使对司法机关的监督权，有利于对评估对象形成全面的、完整的、真实的认识和评价，可以保证信息的全面性和真实性。更重要的是，人大作为立法机关，可以在试点效果评估的基础上，修订完善相应的立法，促进司法制度更加科学完善；2.目标更加明确。人大可以充分利用代议机关的优势，通过利益相关群体及各界代表的广泛参与、公开的听证会、公众知情与官方反馈等方式，进一步明确评价的目标和标准，使评估工作有据可依；3.结果回应性更强。通过人大主导，充分挖掘与试点有关的特别是民众评价的信息，以在权衡各方利益的基础上作出易于被不同主体接受的决策，客观评价试点工作的效果，增加评估结果的回应性。

 

      1999年我国台湾地区成立了“刑事诉讼改革成效评估委员会”，成员由学者、法官、检察官、律师组成。评估的内容从改革的理念到刑事程序改革的具体制度，如法庭三方关系调整的效果。评估委员会在评估的基础上提出对需要完善的改革内容进行修正的报告。[20]上海市人大针对司法试点改革通过专题调研的方式进行监督，主要聚焦司法人员分类管理中员额制落实情况、司法权力运行机制改革中司法责任制落实情况两项重点内容，通过座谈会、问卷调查、常委会听取审议高院院长、市检察院检察长《关于司法改革试点工作情况的报告》等方式开展专项监督，市人大内务司法委员会也向常委会提交了《关于司法改革试点工作情况的调研报告》。这种专项调研和监督具有对试点工作进行评估的性质。[21]考虑到试点评估的专业性、复杂性、多阶段性，笔者认为，可以在人大的内务司法委员会或“司法改革委员会”之下成立专门的“司法改革成效评估委员会”，主导并专门负责各项改革评估的组织协调工作。鉴于评估工作的专业性较强，也可委托外部评估主体如高校、科研机构、学术团体、非营利组织或者专门的评估中介机构对试点评估的指标体系进行构建。[22]

 

     (二)规划试点评估的原则

 

      在推进司法体制改革试点的过程中，应坚持以下几个原则：

 

      1.目的性原则。评估是对试点效果的检验，所以评估要围绕试点所预先确定的目标展开。评估者要从各种繁杂的司法信息和统计数据中尽可能寻找到与试点目的相关联的部分，然后进行归类整合分析，找到这些信息背后所隐藏的规律，以及对验证试点效果所能起到的证明作用，即所谓的目的性原则。贯彻目的性原则的关键点和难点是评估指标的设定。评估指标的选取一般应从定性和定量两个方面考虑，包括结果评估和过程评估。具体来说，包括满意度评估、成本评估等。满意度评估主要是针对试点制度所适用的对象进行的。在法官员额制试点评估中，不可避免要对改革效果满意度进行调查和评估，而这一改革牵涉不同的利益群体，需要在改革试点结束时，针对不同对象进行测评，保证其代表性和客观性，防止片面和偏颇。

 

      “正义的第二种意义，简单地讲，就是效益”。[23]成本评估也是试点评估的一项重要内容。以员额制改革为例，其推广必然会有人力、物力以及机会成本的支出，如果要说服决策机关认可一项新制度，则应当有基于科学评估基础上的成本支出、诉讼效率的说明，以便于决策者做出可行性的判断。法官总量的减少，从表面上看，提高了结案的效率，但这是建立在多名法官助理服务于同一名法官的基础之上的，这一结果是否能够代表审判效率的实质性提升？同样，法官独立决策的做法，是否与合议庭对案件合议的基础上进行决策的普遍做法相一致，经济成本能否支撑？这些问题都需要在评估的基础上进一步分析和思考。再比如，在员额固定的基础上，为了缓解办案压力，无原则增加法官助理，无疑会额外增加人员、机构、时间等方面的支出。应当如何从效率角度加以改进法官制度的改革，涉及到一些重要的理论问题，应当在深化改革时深入研究。

 

      2.真实性原则。试点评估要求所采集数据和资料要真实可靠，评估者不能出于主观目的编造、篡改试点信息。对于一组数据中，不符合研究者预先设想的信息，也绝不能随便剔除。真实性原则要求我们在规划试点评估时，要事先确定要收集的数据范围。这实际上就是要求事先确定试点工作要检验的具体问题和事项，并相应设计能够反映试点工作进程和效果的数据系统。比如在设计法官员额制试点方案时，确定的检验重点就是通过员额制的实施对于审判公正与效率的效果的检验，因此，试点工作数据就应该按照这一改革目标设计。坚持真实性原则要注意以下几点：

 

      首先，要注意收集有关试点过程和结果的信息。在项目的早期阶段就注意过程尤为重要。[24]其次，要收集与相关人员是否支持改革所需的信息。当前的司法改革机制，让利益相关者都能平等、充分地参与讨论的社会机制尚未形成，被参与、被表达普遍存在。各方利益主体出于不同的原因而支持或反对改革，试点是一次向各方展示改革方案有效性的好机会。法官员额制的改革，牵涉或可能损害到各类群体尤其是年轻法官的切身利益，需要对他们的真实想法进行统计和分析，防止改革走向有失偏颇。

 

      3.项目主导机关与试点单位的适度合作原则。作为评估的主导机关，无论是现实中的政法委还是理论设计上的人大，都应当在明确的指标体系的指引下，设计收集数据的工具，并在此基础上对评估的结果进行分析。如何通过合作，抓住试点后不断变化的重点和目标，是试点主导机关的当务之急。

 

     (三)试点改革及评估的方法

 

      现有司法改革方法论研究的缺失使试点评估缺乏应有的理论基础。在坚持方法论研究的本体论立场的基础上，要坚持问题意识和后果意识，遵循问题具有方法论研究的逻辑先在性这一立场，通过问题是否得到解决来检验方法论的有限性和有效性。选择科学的试点评估方法，首先要建立在科学的试点改革方法的基础上。

 

      1.试点改革的方法

 

      司法改革的先后顺序和时空安排要符合国情和客观规律，遵循从易到难、由表及里、循序渐进、从局部到整体、从问题导向到系统改革、创造条件不断深化的制度变革路径。在改革的起始阶段，首先在总体任务领域内选择成本低、风险小、收益高、可控性强的改革任务作为着力点，同时把握好改革的步骤和时机。先易后难，总结前期经验和教训，逐步推进难度大、风险高的改革。这一时序安排和结构布局，形成了不同地域、法律和政治等的良性互动、相互促进和协调发展，有利于司法向现代化的顺利转型。以法官员额制改革为例，主导改革的机构确定试点改革思路的具体操作步骤是：(1)以理想性的司法制度和价值理念为目标，找出当前法官管理制度存在的主要问题，以及法官制度在未来发展的主导趋势或次要趋势；(2)在确定改革项目前，应通过数据统计或问卷调查等量化分析方法或调研访谈等，来具体确定法官制度改革的目标因素与相关因素，以及这一改革在未来若干时间区域内的变化趋势与可能的关系；(3)通过在开放的政策组合区域里寻找最具理性的改革方案，通过与以往法官制度的比较，提出可供选择的改革行动策略；(4)通过后期研究不断修正相关内容，或推翻重建，最终确定改革方案的全面推行。

 

      2.试点评估的方法

 

      试点思路正确并不意味着评估的方法也正确，方法科学是评估的前提和保障。方法科学指的是在收集到的数据范围内采用最具说服力的方式来分析数据，但这并不意味着存在一种可套用于所有试点评估的公式。根据试点评估的内容和阶段，可以分为立项评估、过程评估和验收评估。评估的范围包括决策、立项、执行情况、改革结果、效果评价和推广机制等，需要探索一套行之有效的评估方法流程。解决试点问题的途径在于，从国家层面建立试点评估指标体系和审核机制。一项改革是否成功，其评价标准不能由试点部门自己来制定。法院内部推行的某一单项司法运行机制改革试点的评估标准，可以由最高人民法院来制定；但涉及全国范围内的司法体制改革的试点，如法官员额制改革这样对法官切身利益有重大影响的改革，其评估标准应该由全国人大来主导进行制定。虽然中央机关制定的评估指标体系不一定比试点部门制定的更加合理，但其权威性更强，标准更统一，有利于在统一的标准上对司法改革试点的效果进行衡量。在评估实施的过程中：

 

      首先，要获取有效信息。在试点评估过程中，获取评估信息的方法是多样的，包括文献调研、座谈、访谈、实地查勘、典型项目抽查、抽样调查等，评估的主导机关要在综合运用各种方法的基础上，确保评估结论的可靠性、全面性、客观性。要在针对研究对象文献综述的基础上，坚持问题导向，科学拟定评估指标。以法官员额制改革试点评估为例，应将注意力集中在以下几个方面：法官选任的标准；法官员额比例确定的科学性；法官在具体程序运作中的独立性；法官之外司法人员的积极性。

 

      其次，要综合运用各种研究方法。项目实际情况不同，研究方法也要相应调整。对定性指标，可采用分档打分法和列举法；对定量指标，首先根据指标数据取值范围确定量化标准，再进行无量纲处理。评估者必须对各种数据进行反复、认真的分析和比对，探究和验证各数据之间可能存在的潜在联系，并通过科学的方法揭露和证实这一联系。其中，最常用的一种方法是比较。如果试点执行机构主张试点达到了预期目的，取得了比原有制度更好的效果或解决了司法实务中的问题，则必须有相应的试点数据和信息予以支持。这时，非试点的情境对比就是必不可少的。除了试点前后的比较，根据试点的具体情况，开展比较的基本方法还可以有试验组与对比组的比较、试点数据与公共数据的比较等。比如，对某一试点的考察，可以进行横向比较、纵向比较、不同单位相同时期或不同时期的横纵向考察。这样就可以最大限度地展示制度试验的效果。[25]在试行改革半年后，上海法院对四家法院改革试点作了一个总结：四家先行试点法院直接由主审法官、合议庭评议后裁判的案件比例均达到99.9％，提交审委会讨论案件比例仅为0.1％，直接由主审法官、合议庭评议处理的案件数及占比，院、庭长参与办案数都有较大提升。就这一指标而言，取得的成效是明显的。

 

      再次，要选择适当的实证研究方法。实践中主要有抽样调查、座谈、访谈、实地查勘、抽查等几种实证方法。如对法院试点改革的相关利益群体采取抽样调查的方法，如在法官员额项目中，可以针对不同群体进行问卷调查方法。但这一调查对样本数量和完成质量都有较高要求。也可以在遴选深度访谈对象的基础上，以座谈会的形式进行深度访谈。或者到法院实地查勘调取相关统计资料和信息，在第一手资料的基础上，进行分析研究并提出解决问题的建议。

 

      三、司法改革试点评估的运作机制

 

      一项被引入的制度或者变革后的制度必须与旧的制度系统具有兼容性，并与旧的制度系统协调。否则，将产生强烈的异质排斥。相对于前期的审判方式、法官等级改革等，法官员额制改革涉及的利益关系更加复杂，其推行的难度和变形机率都会更大。为此，需要我们在实践中健全试点改革的评价机制，根据对试点效果的测量和评估的结论在改革中逐渐调适，避免陷入改革的误区。

 

     (一)试点评估指标体系的构建原则

 

      我国目前试点评估主要以定性的理论研究和价值判断为主，应该遵循由理论定性层面逐渐向定量层面过渡的原则。在试点评估中，除了关注其价值评判标准是否合乎要求，注意哲学、意识形态等对司法制度建设的影响，还应充分关注成本、效益等物质因素的考量。在评估指标体系的设计过程中，应该着重考虑如下因素：1.效度。即评估指标选择的正确性程度。法官的职业化程度的衡量指标对法官的要求是多方面的，既包括法官履行职责的职业意识和必备的职业技能，也包括法官区别于其他行业的职业道德以及相对尊荣的职业地位。[26]这也是法官职业化建设的目标。上海法院员额制试点改革过程中，对四个试点法院审限内结案率、一审服判息诉率、二审改判发回率、申诉率等指标作了对比统计。但仅仅这些指标尚不能满足指标体系效度的要求，在设计指标体系的过程中，还需要根据法官选任的专业化程度、司法决策的民主化程度等几个方面进行，以有效体现指标测量的效度。2.可理解性。指标表述的通俗易懂是评估指标设计的基本原则，以使改革决策者、政策执行者能够完全理解试点改革所需要通过指标达到的目标。司法考试制度改革、法官遴选制度改革、量刑规范化改革、调解制度改革等等，都可以通过指标体系的合理设计体现出来，并通过具体的指标进行量化。3.完备性。评估者所设立的评估指标是一个完整的系统，通过多个指标并设置不同的权重来全面对评估对象进行衡量，而不是通过一个指标来界定评估标准。比如，司法效果的公认化，其二级指标应包括多个维度的测量，包括法院内部不同群体、律师、当事人、社会公正等。4.信息资料的搜集成本。试点评估需要大量收集改革的相关信息，以对改革效果进行评析。但在设计指标的过程中，要充分考量可能付出的成本，而且相对容易获得。指标也并不需要十分完美和准确。

 

    (二)司法改革试点评估的期限和步骤

 

      维拉司法研究所认为比较理想的改革试点项目应该至少持续3年。[27]根据当前我国法院员额制改革的具体情况，因为牵涉到多数法官的利益，其效果可能要在一段时间后才能显现出来，因此时间不能太短，应在连续监控的基础上进行评价。面对错综复杂的利益斗争与盘根错节的利益链条，必须充分论证，在确定改革项目和目标计划的基础上策划试点评估，制定出一套程序科学、方法得当的顶层设计方案和行动方案。司法改革试点评估的步骤主要包括以下几个方面：制定评估方案、资料收集、现场调查、资料整理、编制报告等。

 

      1.制定方案。设计调查提纲及调查问卷、座谈方案等，明确评估方法、手段和内容，并组织专家对指标设计进行研讨、修改和完善。

 

      2.资料收集。收集开展试点所产生的各种数据、信息、文件、资料等。在此过程中，要注意掌握持续的反馈信息，对试点过程中发生的情况有全面清楚的认识。

 

      3.现场调查。评估人员在试点区域开展实地调查，进行监测评估，获取第一手资料。通过督促管理体系不断完善，及时发现问题和偏差，并预测潜在的薄弱环节，将结果及时反馈给评估主导方。

 

      4.资料整理。对收集到的资料进行审查、整理、录入、汇总、计算、分析等。

 

      5.分析比较。通过对建立样本法院的抽查和试点项目进度、资金、案件质量、审判管理的检查，分析比较试点实施前后法院运行变化的情况，总结试点的经验教训，了解试点目标的实现程度以及试点的政治、法律和社会效果。

 

      6.编制评估报告。综合采用各种评估方法，包括统计分析、综合评价、参与式评价、对比分析等，在综合考量各类数据和权衡各种因素的基础上客观评价试点项目的效果，认真编制评估报告。

 

     (三)司法改革试点评估的结果运用

 

      评估总结报告编制完成后，并不意味着评估进入结束阶段。相反，大量与评估结果有关的反馈、修正、调整、制度推广机制才刚刚开始。

 

      1.分析总结试点评估情况

 

      评估时，要在定性分析和定量分析相结合的基础上，对试点评估发现的问题进行综合分析。难点在于在设计评估方案的具体过程中，由于立场的不同，难免与试点法院、不同级别的法官等产生意见分歧。比如，这次司法体制改革试点中确定的法院省级直管管理的规模与幅度到底应该有多大；法官遴选委员会组成是否合理？法官分类管理改革中各种关系的处理和资源的整合问题；如何从现有体制顺利过渡到省级人财物直管体制，以及需要进行哪些配套的改革；如何有效规避“省级直管”带来的各种风险？这一系列问题的讨论，对于试点司法改革的顺利推进无疑起着重要的作用。如何更好地为法院制度提供坚实的实践支撑，亟需理论研究和制度设计做出回答。

 

      2.评估再试点工作

 

目前，我国司法改革试点的再试点工作基本没有得到有效推行，也没有建立起有效的制度和机制予以保障。根据我国司法改革的具体情形，一般可以在制度试点结束后进行第一次评估，根据项目的实施情况及改进状况，决定是否需要再次试点。在对试点方案进行调整的基础上，研究分析改革试点中出现的突出问题，以为全面推进改革做好准备。

 

      3.制度的全面推广

 

      小规模试点的成效并不意味着改革措施的普遍有效，必须谨慎制定具体策划，由专门的机构协调。[28]在区域差异巨大的中国，全面开展改革的试错成本是十分巨大的。如何通过试点的推行，从知识层面上把握司法改革与社会多种因素之间的协调关系，这种尝试其意义是巨大的。制度的全面推广需要一个漫长的知识传递过程，尽管从司法独立与职业尊荣的角度看，司法人员分类管理的法官、检察官员额制度具有存在的正当性，但其合理性需要通过试点评估进一步论证，以更好地使司法人员的资源配置与司法活动的基本规律相契合，这是需要我们直面的现实命题。

 

      四、结语

 

      按照渐进改革所应该遵循的“社会风险小于或等于社会风险的承受能力”的基本逻辑，在转型的高风险期，应该避免出台高风险的法律改革方案，以期降低转型风险，用相对低风险的改革项目化解转型风险。[29]在风险高发的社会转型期，应重点考虑如何从更为宏观、更为整体、更为历史、更为现实和比较法的角度去发展和塑造司法制度的具体路径和操作模式，在推进试点评估的基础上大胆地思考和探索。在日益沉重的案件压力之下，法院及其人员的效率化需求构成了司法试点改革的动力机制，近年来确定的多项司法体制改革试点项目，从理论上讲具备实践的意义和价值，但关键是要通过科学的机制予以推行，并充分关注和平衡改革推进过程中各方实际利益的得失。在这一探索的推进过程中，需要有科学完善的评估机制作为保障，才能使司法制度的改革在试错的过程中，以建构现代化司法制度为战略突破口，遵循由司法机制改革到司法结构改革再到司法体制改革的时序特征和结构布局渐进拓展，不断修正存在的问题，推进司法制度的良性进化和科学发展。

【作者简介】

高志刚，上海政法学院副教授，法学博士。

【注释】

[1]2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》《上海市司法改革试点工作方案》和《关于设立知识产权法院的方案》。参见《中央决定在上海等6省市开展司法体制改革试点》，载《法制日报》2014年6月17日。 

[2]2014年7月12日，上海召开全市司法改革先行试点部署会，确定市第二中级人民法院、市检察二分院及徐汇、闵行、宝山区的法院、检察院8家单位先行开展为期半年的改革试点，在试点基础上在全市推开。参见孟伟阳、郑法玮：《上海启动司法改革试点工作，85％人力资源直接投入办案》，载《法制日报》2014年7月13日。 

[3]季卫东：《论法律试行的反思机制》，载《社会学研究》1989年第5期。 

[4]田璐：《试点改革的空间有多少？——以人民监督员制度试点项目为例》，载《云南大学学报(法学版)》2008年第2期。 

[5]刘昕杰：《实验法院：近代中国司法改革的一次地方试点》，载《中国法学》2015年第5期。 

[6][美]吉姆·帕森斯、梅根·戈尔登、郭志媛等：《试点与改革：完善司法制度的实证研究方法》，郭志媛译，北京大学出版社2006年版，第2页。 

[7]前引[6]，第9页。 

[8]柏松、姜红：《最高法院在清镇对多元纠纷解决机制改革试点工作进行终期评估》，载《人民日报》2014年4月10日。 

[9]如2009年5月，中国政法大学诉讼法学研究院与江苏省盐城市中级人民法院及所辖基层法院确定合作开展“非法证据排除规则试点项目”。参见郭志媛：《中国经验——以刑事司法改革试点项目为蓝本的考察》，北京大学出版社2011年版，第7页。刘辉汇总了20世纪90年代以来刑事司法改革的15个试点样本。参见刘辉：《刑事司法改革试点研究》，中国检察出版社2013年版，第18—20页。 

[10]此次司法体制改革试点工作总体上由政法委牵头推动。如上海市改革试点工作方案中，明确了司法人员分类的总体方案、员额制改革的管理办法等均由市委政法委牵头，高院、市检察院、市委组织部、公务员局等作为责任单位。 

[11]严晓英：《民间机构在司法改革中的作用——以台湾民间司法改革基金会为例》，载《云南大学学报(法学版)》2008年第2期。 

[12]郑成良、孙谦：《司法改革报告——有关国家司法改革的理念和经验》，法律出版社2002年版，第19页。 

[13]李乐平：《创新创优不能过度“盆景化”》，载《检察日报》2012年2月28日。 

[14]最高人民法院早在1999年发布的《人民法院五年改革纲要》(一五纲要)第33条规定，高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验。2002年最高法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》第29条再次明确提出“试行法官助理制度”。2004年9月，经会商中组部同意，最高法院正式确定在海南高院、深圳中院、北京海淀区法院等18家法院进行法官助理试点。2007年12月，最高人民法院召开的西部基层人民法院法官助理试点工作会议，决定从2008年开始在西部12省(直辖市、自治区)800余个基层法院试行法官助理工作。 

[15]《人民法院四五改革纲要》中规定：“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线”。 

[16]宋英辉、向燕：《关于司法改革实验项目中开展有效比较的思考》，载《国家检察官学院学报》2011年第1期。 

[17]如英国设在议会的法律委员会，日本设在内阁的司法制度改革审议会，澳大利亚的法律改革委员会。参见陈卫东：《司法改革十年检讨》，载《改革司法——中国司法改革的回顾与前瞻》，社会科学文献出版社2005年版，第25—27页。 

[18]2003年4月，中央政法委向中央提出了《关于进一步推进司法体制改革的建议的请示》，同年5月，中央决定成立中央司法体制改革领导小组，由中央政法委、全国人大内务司法委员会、政法各部门、国务院法制办公室以及中央机构编制委员会办公室的负责人组成，全面领导司法体制改革工作。 

[19]钱卫清：《建立司法改革委员会的构想》，载《中国律师》2001年第9期。 

[20]前引[9]刘辉书，第167—168页。 

[21]刘金鹏：《人大监督助力司法改革试点工作——市人大对本市法院、检察院司法改革试点工作情况开展专项监督》，载《上海人大》2015年第12期。 

[22]我国独立第三方评估机构正在孕育之中，但主要集中在政府绩效评价的领域。如兰州大学成立中国地方政府绩效评价中心，首次由第三方组织，系统化地对甘肃省14个市州政府及39个省直部门绩效进行了评价。民间研究机构零点研究咨询集团从1994年开始进行有关投资环境的评估。 

[23][美]波斯纳：《法律的经济分析》，苏力译，中国大百科全书出版社1997年版，第1页。 

[24]前引[6]，第113页。 

[25]宋英辉等：《法律实证研究本土化探索》，北京大学出版社2012年版，第180—199页。 

[26][美]理查德·波斯纳：《超越法律》，苏力译，中国政法大学出版社2001年版，第44页。 

[27]龚珊：《司法改革方法的本土化探索——以人民监督员实证研究项目为例》，载《云南大学学报(法学版)》2008年第2期。 

[28]前引[27]。 

[29]蒋立山：《法治改革的方法论问题》，载《法制与社会发展》2011年第4期。

 

 

原发布时间：2017/4/12 11:08:29

稿件来源：《北方法学》2017年第1期

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