【中文摘要】当前陇东南地区农村宅基地一户多宅、占而不建、建而不住、拆而不退问题较为普遍，宅基地管理混乱和资源闲置给乡村生态环境治理造成了重重阻碍，也影响了美丽乡村建设的整体规划。构建以宅基地“集体所有权、农户资格权、使用权”三权分置为主，以优化管理模式、保障集体收益、强化用地监管为辅的新型宅基地权属制度，是提升宅基地利用实效，落实乡村人居生态保护，实现生态宜居、产业兴旺相得益彰的重要举措。
【全文】
一、现行宅基地权属制度概述
（一）历史沿革
宅基地是农村居民基于集体经济组织社员身份，为保障居住和农业生产，由村集体分配使用的可用于建设农房及附属设施的农村建设用地。我国宅基地制度具有鲜明的保障维稳性、共有私用性、无偿无期性。具体而言，宅基地制度的发展也可分为以下几个阶段：
1949年至1962年，宅基地制度注重服务城市的发展规划，探索实行互助组、合作社等集体经营，农户享有宅基地所有权，可自由转让、买卖或抵押宅基地。
1962年至1978年，宅基地产权伴随“三级所有，队为基础”生产制度改革，由农户私有转为公社集体所有，首次出现“宅基地使用权”论述。
1978年至1998年，农村市场经济体系快速发展，农民对于宅基地的居住诉求和流转收益需求不断提高，利益驱动下的的宅基地使用管理问题日趋复杂，直至1998年，《土地管理法》首次以法律文本确定了一户一宅原则。
1998年至今，乡村人口加速向城市流动，宅基地闲置问题逐渐凸显，2007年《物权法》界定了宅基地用益物权属性。2018年开始改革完善宅基地制度，实行所有权、资格权、使用权分置成为提升宅基地利用实效，推动乡村人地协调，实现生态宜居、产业兴旺两不误的有益探索。
（二）立法规定
《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第三百六十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”
1.主体成员特征
宅基地使用权的主体为农村集体经济组织成员，然而目前对于村集体经济组织成员的概念还不明晰，权属移转制度也存在矛盾。按照文义解释规则，应当只限于具有乡村户籍的集体经济组织内部成员，但依照继承法规则与“房地一体主义”，依据继承取得房屋产权可一并取得宅基地使用权，若继承人并非集体经济组织成员，则这一物权变动事实上突破了主体成员资格限制，使并非本农村集体经济组织内部成员的其他主体间接取得了本村集体所有宅基地的使用权。
2.用益物权属性
宅基地使用权仅限于建造住宅及附属设施，权利人不得将宅基地使用权出卖或转让，但司法实践允许同一农村集体成员之间的宅基地使用权转让。
3.“一户一宅”规制
《土地管理法》规定，农村居民一户一宅，其面积需符合规定标准，农村村民出卖、出租住房后又申请宅基地的，不予批准。
二、乡村宅基地权属困境
（一）限制产业、生态协调发展
在完成脱贫攻坚任务之后，陇东南地区各级各类贫困村均实现全面脱贫，然而许多已经完成脱贫任务的偏远乡村产业发展依然薄弱，且多表现为独寡发展，许多气候条件恶劣、耕地资源不足的乡村仍然以外出务工做为主导产业，即使有对口帮扶开发的本地特色养殖、种植产业，也品类单一、后劲不足。
（二）有限土地资源浪费
分析数据表明，陇东南地区农村集体宅基地的面积远远超过城镇国有建设用地总面积，然而农村的常住人口却逐年减少，主要原因在于很多农村的生活和教育条件与城镇相比较差,大量农民为了追求更好的教育、医疗、务工条件而选择到城镇租房居住。
大多数陇东南欠发达地区现有的建设用地十分紧张，城市人口与农村人口数量有非常鲜明的对比，农村宅基地和农村人口之间存在人地相离矛盾,一户多宅、批而不建、建而不用、拆而不退问题普遍存在，大量农村宅基地闲置，宅基地资源浪费严重。
（三）用地管理失效
农村宅基地旧宅不退、新宅盲建等管理混乱、资源浪费的根本在于用地监管制度的缺失。首先，科学规划缺位。村庄的整体布局和宅基地选址布局零散、缺少规划，以陇南市徽成地区的“圈大院”、“修高阶”风俗为例，村民在修建房屋过程中往往占据好地势并不断扩张,导致村庄整体布局杂乱无序，住宅区环境脏乱差,对改善乡村生态环境造成了极大困难。其次，主体资格混乱。宅基地资格权依附于权利主体的村集体社员资格或成员资格,具有鲜明的身份属性，但目前对集体成员资格权取得、移转、消灭尚无统一标准。最后，管理手段滞后。目前、宅基地用地监管主要由乡村两级进行，但长期以来,粗放无序、程序繁杂的管理模式效率低下，导致一户多宅、少批多建、建而不住、拆而不退等问题始终未得到有效遏制。
（四）缺乏收益制度
1.收益权利空置
收益权能作为所有权的重要组成部分，对充分实现宅基地权属利益具有重要意义，然而村集体作为宅基地所有权主体却缺乏主动行使权利的积极性。以宅基地征收为例，村民宅基地及地上房屋被征收的，往往会向村集体重新申请宅基地，根据所有权基础理论，被征收房屋及附着财产的补偿款归村民享有，而被征收宅基地作为集体所有土地的征收补偿款应当归村集体所有，但村集体却鲜有主张这一补偿利益。除此之外，对超标使用宅基地的村集体成员主张使用费或侵权损害赔偿请求权等权利也很少得到落实。
2.分配制度欠缺
集体所有的宅基地权利收益作为村集体经济组织财产，应当由全体集体成员共有，但对于共有收益如何分配使用存在诸多困难，实践中对于村民决议程序是否落实、户籍在村外嫁女、新娶妇女及其子女是否享有分配权均争论不一，尚无行之有效的分配制度。
（五）缺乏有效监督
当前宅基地涉及主体较多，各主体之间监管职责混乱，监督责任不明，缺乏有效监督。村干部、村民成员缺乏监督的责任观念和基本知识；具有监督职责的建设规划、自然资源等行政主体缺乏相互配合、职责互补，存在监督空位；乡村法律观念淡薄，非规范化的矛盾纠纷解决方式使宅基地使用缺乏法律规范意识，依法规范宅基地权属障碍重重，难度很大。
三、构建新型宅基地权属制度
提升乡村宅基地利用实效是推进乡村产业振兴、生态保护的重要举措。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋的使用权。因此，构建以“三权分置”为核心的新型宅基地权属制度对建设美丽乡村，助力乡村振兴却有必要。
（一）实行宅基地三权分置
1.宅基地三权分置法律内涵
（1）宅基地集体所有权
宅基地集体所有权是指在村集体内部，在一定的空间区域内，劳动群众集体对于已定宅基地资源享有所有权的一种特殊权益，这种权益从权利的角度来说属于自物权,这种权利的主体是农民集体。
集体所有权是“三权分置”改革的基础。农村宅基地是农民在农村生产生活的一个重要载体,在对农民权益进行保护的过程中,必须要对农村宅基地移转权能外延进行一定限制，以此来保障现有空置宅基地权利人再次以农村宅基地作为保障基本居住条件的需要。在落实相关政策规定之后,农村集体组织就可以获得相应的宅基地损失补偿款。
（2）宅基地农户资格权
宅基地农户资格权指取得宅基地使用权的身份资格，按照宅基地使用权的取得方式不同，该资格权可分为“狭义资格权”与“广义资格权”。
依据《民法典》及《土地管理法》相关规定，宅基地使用权主体应当为符合用地申请的本集体经济组织成员，因此，狭义的宅基地农户资格权仅指依据村集体经济组织成员身份对宅基地进行占有使用的权属资格。
根据《民法典继承编》及相关规则，按照“地随房走”制度，继承人可基于继承被继承人宅基地上的房屋财产权，间接取得房屋所占宅基地的占有、使用权能，也即通过继承方式依旧可以合法取得宅基地使用权。因此，广义的宅基地农户资格权还应当包括继承人通过继承宅基地上房屋而取得相应宅基地占有、使用权的资格。
（3）宅基地占有、使用权能
宅基地使用权指的是在坚持宅基地集体所有权和保障宅基地农户资格权的前提之下,让农民通过合法的权利移转形式充分行使对宅基地享有的占有、使用权能,在这个过程中获取相应对价，实现经济增收。目前,我国的宅基地使用权实际上是介于物权与债权的一种特殊用益权利。
2.土地承包经营“三权分置”制度借鉴
《民法典》第三百三十九条规定：“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。”所谓农村土地承包经营的三权分置制度，实质是在农村土地集体所有权的基础上，设立土地承包经营权，再在土地承包经营权的基础上设立土地经营权。这一制度既维护了农民基于集体成员身份享有的土地承包经营权益，又实现了对农村土地占有、使用、收益权能的流转，在不动摇土地所有制度及农户生产、生存保障的基础上实现了农村经营性土地利用率和农民收入的提高。
宅基地使用权作为与土地承包经营权并列的用益物权，具有相同的权属主体性质，二者的取得都与农村集体经济组织的成员身份密不可分，因此，可以借鉴土地承包经营“三权分置”制度，探索构建宅基地“三权分置”制度体系，在集体土地所有权与农户宅基地资格权的基础上，将《民法典》第三百六十二条规定的“利用该土地建造住宅及其附属设施的占有、使用权利”作限定地予以流转。
（二）优化宅基地管理模式
1.加强顶层规划
（1）突出生态保护
宅基地治理作为建设美丽乡村的必要举措，必须充分考虑乡村生态保护的振兴目标，在旧地拆退、新地批设过程中，加强顶层设计，结合现有乡村建设用地资源规划和水电、管线铺设，将生态宜居的乡村生态理念贯穿始终。
（2）助推线下产业
要实现陇东南偏远乡村产业综合发展，不能仅仅依靠外出务工，要在紧盯对外销售、线上销售，赚取一次性、单一性商品对价的同时，注重乡村内部的消费主体培育，吸引外来消费者、留住外来消费者，借助外来消费者发展乡村购物、医疗、交通等实体产业。只有身边“衣、食、住、行”的优质发展，才能提升村民看得见、摸得着的幸福感。以陇南市康县“朱家沟”、徽县“稻坪村”为例，生态环境宜人、旅游资源丰富，但产业基础薄弱的陇东南欠发达地区可尝试以本地特色乡村旅游发展为契机，把提升本地空置宅基地利用率与吸引外来游客、留住外来游客作为培育农村消费主体，助推产业协调发展的有效手段。
2.规范处分行为
（1）明晰权利变动规则
权利人对宅基地享有的占有、使用权利，具有用益物权属性，其权利变动需同时符合物权负担行为和处分行为要件。一方面，集体决议、转让合同、用地主体等须符合法定程序、标准；另一方面，权利变动也应当符合物权公示规则，在盘活宅基地资源、逐步实行宅基地入市收益过程中，明确权利变动公示对保护善意用地人信赖利益尤为重要。
（2）“房地一体、地随房走”规则适用
按照继承法律规范及《不动产登记操作规范（试行）》，非农村户口的继承人在被继承人死亡后继承其宅基地上合法建造房屋的，一并取得房屋所有权和宅基地使用权，仅需办理确权登记时在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。此种用地制度实际上突破了宅基地使用权人应具有本集体经济组织成员资格的主体限制，有可能会导致原有宅基地无序扩大，新取得村集体经济组织成员资格的农户无地可用。
根据《民法典》第一千一百二十二条规定：“遗产是自然人死亡时遗留的个人合法财产”。宅基地上的房屋在被继承人死亡时作为被继承人所有的合法财产纳入遗产范围毋庸置疑，但被继承人死亡时其民事权利主体资格消亡，相应不再享有村集体成员资格，若无其他户内成员，该宅基地使用权也应伴随主体消灭而消灭。因此，对于继承宅基地上房屋的继承人根据房地一体、地随房走规则一并取得宅基地使用权也应进行如下限制性规定：
其一，若继承人享有村集体经济组织成员资格的，可在继承房屋时一并、无偿取得宅基地使用权，若继承人还有其他宅基地，即可按照一户多宅问题予以解决。
其二，对于继承人并非村集体经济组织成员的，可遵循“房地一并处分”规则，由取得遗产房屋的继承人一并取得宅基地使用权，但应当向宅基地所有权主体即村集体经济组织支付土地使用费。除此之外，为充分保障继承人财产权益，还可以“不超过继承房屋价值”为标准，对使用费数额进行限制。
（三）保障集体收益权能
在对现存宅基地问题进行治理过程中，应进一步强化村集体经济组织的收益权能，作为宅基地所有权人，可以村集体名义对一户多宅、超标用地、拆而不退等使用权人主张宅基地使用费。除此之外，还应明确村集体作为诉讼权利人向非法侵占村集体共有宅基地的侵权人主张损害赔偿的主体责任。
（四）强化用地监督
提升宅基地利用实效、推动乡村生态保护过程中，加强用地监督必不可少。要实行宅基地行政监督资源整合，可由自然资源部门统一行使对宅基地资源的审批、登记、管理职能；同时，还需加强宅基地数据线上流动管理，充分发挥村民委员会对村集体宅基地变更的信息登记作用，保障数据管理更新及时、准确。
在推进乡村振兴和生态保护过程中，只有不断优化宅基地治理体系和治理能力，解决好宅基地管理混乱、一户多宅、占而不建、旧宅不退等问题，做好乡村生态统筹规划，拉动乡村实体产业发展，才能推进产业兴旺、生态宜居，为陇东南地区美丽乡村建设注入强劲动力。
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