2019年7月23日，《商业银行股权托管办法》（以下简称“办法”）发布的消息出现在了中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银保监会”）官网“政务信息”栏目，2019年7月18日，银保监会已于官网“政策法规”栏目发布了《中国银行保险监督管理委员会令》（2019年第2号），即《办法》，足以体现银保监会对该办法的重视，股权托管是银保监会对中小银行股权管理的有力抓手，也是防范股权管理乱象的重要手段。

　　（一）《办法》的主要要求

　　1.托管机构需具备相应的资质

　　《商业银行股权托管办法》规定商业银行应委托依法设立的证券登记结算机构、符合一定条件的区域性股权市场运营机构或其他股权托管机构管理其股权事务。其中，托管机构应当具备的资质条件在《办法》第七条中有明确规定。

　　在硬件方面，托管机构应当是中国境内设立的企业法人，具有能够完善提供各项股权托管服务的信息系统，定期对系统进行维护、管理，保证系统的安全、稳定运行。托管机构信息系统还要具备储存系统操作记录和业条历史信息的能力，定期按照《办法》要求和银保监会制定的数据标准报送银行股权托管信息以配合银保监会及其派出机构的检查。

　　在软件方面，托管机构应当拥有不少于两年的登记托管业务经验（区域性股权市场运营机构除外），配备熟悉商业银行股权管理法律法规以及相关监管规定的管理人员，并制定健全的业务管理制度、风险防范措施和保密管理制度。

　　2.托管机构的相应职责

　　《办法》规定商业银行与托管机构应当签订符合法律规定的服务协议。其中，服务协议中的必备内容明确了托管机构的相应职责，托管机构应当勤勉尽责地管理股东名册，记载股权的变动、质押、冻结等状态，采取措施保障数据记载准确无误，并按照约定向商业银行及时反馈，及时按照监管要求向银保监会报送相关信息，在办理托管事务前后对获取的商业银行相关信息进行保密。

　　3. 托管机构的作用与重要性

　　依据《商业银行股权托管办法》，股权托管机构发挥着极其重要的作用，银保监会从审慎监管的角度，根据《银行业监督管理办法》要求商业银行将股权托管给依法设立的证券登记结算机构、符合一定条件的区域性股权市场运营机构或其他股权托管机构。从2011年到2018年，区域性股权市场经历了7年的整顿，2018年，证监会公示了全国区域性股权市场运营机构备案名单，即“白名单”，贯彻了一省设立一个集中区域股权交易场所的原则。

　　“白名单”所列股权交易中心：

　　4.托管机构的相应义务

　　托管机构在提供托管服务时应受监管部门的约束，如发生下列情形，银保监会或其派出机构可责令商业银行更换托管机构：

　　·办理商业银行股权信息登记时未尽合理的审查义务，致使商业银行股权信息登记发生重大漏报、瞒报和错报；

　　·未妥善履行保密义务，造成商业银行股权信息泄露；

　　·与托管机构订立的服务协议不符合《办法》规定和其他监管要求；

　　·未按照《办法》和服务协议要求向银保监会或其派出机构提供信息或报告；

　　·股权变更按照规定应当经银保监会或其派出机构审批，未见批复材料仍为商业银行或商业银行股东办理股权变更；

　　·不符合《办法》规定的相应资质条件。

　　·商业银行的相应义务

　　银保监会建立了托管机构黑名单制度，通过全国信用信息共享平台与相关部门或政府机构共享信息。

　　商业银行在配合股权托管部门上负有一定义务。商业银行应当按照《办法》要求进行股权托管，按要求向托管机构提供信息，积极履行服务协议。

　　（二）《办法》的实施及作用

　　为配合《商业银行股权托管办法》，银保监会还于同日发布了《中国银保监会办公厅关于做好<商业银行股权托管办法>实施相关工作的通知》，该通知的要求主要集中在两方面：

　　一方面，商业银行应全面进行股权托管，《办法》施行前，未进行股权托管的商业银行，原则上应于2020年6月底前将股权托管至符合《办法》要求的托管机构。股权托管前，商业银行应就股权托管工作履行相关的内部决策程序，提高股权管理透明度。已经上市的商业银行（包括在香港地区上市的商业银行），以及在全国中小企业股份转让系统挂牌股份的商业银行，其股权托管工作按现有法律法规执行。其他股权已托管的商业银行应自《办法》发布之日起，对股权托管机构和股权服务协议是否符合《办法》规定进行自查；如不符合，应于2020年6月底前完成整改或更换托管机构。

　　另一方面，商业银行应做好股权确权工作，各商业银行应在股权托管的同时做好股权确权工作，原则上2020年6月底前股权确权比例不低于80%，2021年12月底前完成全部股权的确权（因特殊情况无法确权的部分除外）。

　　总体上，银保监会十分重视对商业银行股权乱象的整治，此次《商业银行股权托管办法》以托管机构为媒介，强化了监管部门对广大商业银行，尤其是中小型银行股权乱象的监管职能，拓宽了对商业银行股权监管的覆盖面，加深了监管部门对股权管理相关规定的落实力度。

　　（三）对《办法》实施对象的监管 – 中小银行存在的问题

　　《商业银行股权托管办法》主要针对的是广大中小银行。

　　根据现行法律法规体系，监管机构对中小银行股东的监管还散见于《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》（银监会令2017年第1号）、《中国银监会关于民营银行监管的指导意见》（银监发[2016]57号）（以下简称“《意见》”），《中国银监会关于印发商业银行公司治理指引的通知》（银监发[2013]34号），《中国银监会办公厅关于加强中小商业银行主要股东资格审核的通知》（银监办发[2010]115号）等文件中。    股东监管的内容主要包括股东资质管理、承担剩余风险、接受履约评估、实施信息披露等，监管手段主要是股东承诺自愿接受前述监管内容。实践中，民营银行的股东在接受监管机构监管方面，通常会在入股银行时签署承诺函。当股东违反承诺，监管机构将据此对股东采取监管措施。

　　中小银行的另一个突出问题则是股东将股份超额质押，质押股权份额突破监管上限，由此产生了合规风险。根据2013年银监会发布的《关于加强商业银行股权质押管理的通知》，股东以本行股权出质为自己或他人担保的，应当严格遵守法律法规和监管部门的要求，并事前告知银行董事会。凡董事会认定对本行股权稳定、公司治理、风险与关联交易控制等存在重大不利影响的，银行应当不予备案。在董事会审议相关备案事项时，拟出质股东委派的董事应当回避。股东质押银行股权数量达到或超过其持有本行股权的50%时，应当对该股东在股东大会和派出董事在董事会上的表决权进行限制。主要股东质押本行股权数量达到或超过其持有本行股权的50%的，商业银行应通过季报、年报、股权集中托管机构等渠道及时进行信息披露；该情况发生后十日内通过法人监管信息报送渠道，将相关情况报送银行业监督管理机构；银行业监督管理机构有权根据对银行造成的风险影响采取相应的监管措施。

　　（四）商业银行股权管理的其他规定解读

　　1.《商业银行股权管理暂行办法》

　　2018年1月5日，银监会发布了《商业银行股权管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”），并于此后发布了该办法的配套文件，旨在明确商业银行股东分类，规范股东责任，重点监管主要股东，防止商业银行信用风险的产生。

　　股东分类方面，《暂行办法》定义了“主要股东”，即持有或控制商业银行百分之五以下股份或表决权或其他对商业银行经营管理有重大影响的股东，包括向商业银行派驻董事、监事或高级管理人员，通过协议或其他方式影响商业银行的财务和经营管理决策的股东。主要股东还应当具备一定的资本补充能力，通过商业银行每年向银监会或其派出机构报告资本补充能力。与此同时，只有主要股东有限售期方面的要求，其自取得股权之日起五年内不得转让所持有的股权。当然，经银监会或其派出机构批准采取风险处置措施、银监会或其派出机构责令转让、涉及司法强制执行或者在同一投资人控制的不同主体之间转让股权等特殊情形不受该规定的限制。

　　除对主要股东作出特定要求，《暂行办法》还规定了股东普遍适用的相应规则。商业银行股东应当严格使用自有资金入股商业银行，且确保资金来源合法，不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股。监管部门对商业银行股东持有股权实行穿透式监管，商业银行股东应当逐层披露其股权结构直至实际控制人、最终受益人，以及其与其他股东的关联关系或者一致行动关系。不得委托他人或接受他人委托持有商业银行股权是商业银行股东应当遵循的基本原则。

　　在对股东关联方进行穿透监管的基础上，《暂行办法》进一步对股东及其关联方持股比例作出了限制。投资人及其关联方、一致行动人单独或合计拟首次持有或累计增持商业银行资本总额或股份总额百分之五以上的，应当事先报核准。投资人及其关联方、一致行动人单独或合计持有商业银行资本总额或股份总额百分之一以上、百分之五以下的，则应当在取得相应股权后十个工作日内向银监会或其派出机构报告。

　　同时，为防止银行信用风险的扩散，《暂行办法》还明确了“两参一控”的要求，即同一投资人及其关联方、一致行动人作为主要股东参股商业银行的数量不得超过2家，或控股商业银行的数量不得超过1家，根据国务院授权持有商业银行股权的投资主体、银行业金融机构，法律法规另有规定的主体入股商业银行，以及投资人经银监会批准并购重组高风险商业银行除外。“两参一控”要求通过避免银行间建立过多关联，防止信用风险从一家银行波及至另一家银行，甚至引起整个银行业的动荡。

　　此外，为防止投资人借金融产品持有上市商业银行股份，规避银保监会穿透监管的要求，《暂行办法》还规定，金融产品可以持有上市商业银行股份，但单一投资人、发行人或管理人及其实际控制人、关联方、一致行动人控制的金融产品持有同一商业银行股份合计不得超过该商业银行股份总额的百分之五。

　　对投资人及其关联方、一致行动人设定合计持股比例上限，规定达到一定持股比例时向银保监会及其派出机构报告，设定金融产品持股比例上限，规定股东以自有资金出资、具备一定的资本补充能力，“两参一控”要求，根本目的都是为了分散风险，保证商业银行拥有充足的资金，防止商业银行发生信用危机，促进商业银行健康发展。

　　2.《关于开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作的通知》

　　继《商业银行股权管理暂行办法》颁布，2019年5月27日，银保监会又发布了《关于开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作的通知》（以下简称“《通知》”），体现了加大商业银行股权管理监管力度的精神，“《通知》”附件的《2019年银行机构工作要点》与《2018年银行机构工作要点》相比，新增了如下内容：在股东和股权管理方面，《2019年银行机构工作要点》要求公司章程按要求载明股东权利义务；“两会一层”履职和考评机制方面，新增了把党的领导融入公司治理，把公司治理结构嵌入党组织、明确企业党组织权责边界、充分履行独立董事职能、按规定修改、完善绩效考核办法等要求；关联交易和并表管理方面，新增了穿透认定关联方、重大投资经董事会或股东大会决议，按照法律法规规定投资设立、参股、收购境内外机构等要求。

　　股权与公司治理问题被放在《2019年银行机构工作要点》首位。由此可见，股权与公司治理是银行业乱象治理的重中之重。而关联交易又是商业银行股权管理中不可忽视的重要板块。今年年中，某银行因关联交易出现信用危机，最终被银保监会接管，引起了市场震动。2019年5月24日，中国人民银行（以下简称“央行”）、银保监会联合发布公告，依照《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》和《中华人民共和国商业银行法》的有关规定，为保护存款人和其他客户的合法权益，由中国银保监会对某出现严重信用风险的银行实施接管，接管期限为一年。根据《中国银监会办公厅关于加强中小商业银行主要股东资格审核的通知》的规定，中资商业银行主要股东包括战略投资者持股比例一般不超过20％，对于部分高风险城市商业银行才可以适当放宽比例，而某集团却合计持有了被接管银行89%的股权。某集团持股比例远远超出了法规规定的上限，被接管银行在审计报告中说明其前十大股东之间并无关联关系的情况也是虚假的，真相是某集团通过隐蔽各种关联关系，分散持有被接管银行股权，从而规避监管。持股高达89%的某集团违法违规占用该银行的大量资金，最终导致该银行被银保监会接管。从某银行被接管的案例中，足见违规关联交易对银行的恶劣影响。

　　3.《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》

　　早在2004年4月2日，银保监会就发布了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》， 规定了商业银行的关联自然人；关联法人及其他组织；关联交易控制委员会的职能；关联方报告制度；关联交易种类等。最重要的是，该办法规定了违规关联交易的法律责任，在一定程度上加强了关联交易的监管。近期，银保监会又发布了《中国银保监会办公厅关于开展银行保险机构股权和关联交易专项整治工作的通知》（以下简称“《整治工作的通知》”），旨在对《商业银行股权管理暂行办法》和《保险公司股权管理办法》出台后的股权和关联交易情况进行重点关注。《整治工作的通知》附件指出商业银行股权排查要集中于五个方面：

　　·股权获得是否符合规定要求；

　　·股东资质是否符合规定要求；

　　·资金来源是否符合规定要求；

　　·股东行为是否符合规定要求；

　　·股东质押商业银行股权是否符合规定要求。

　　这表明影响商业银行运营的股东因素众多，除了现行法规已经涉及的内容，仍有很多领域有待规范。

　　（五）商业银行股权管理规定新展望

　　接下来，我们期待银保监会关于商业银行股权转让和质押法规的进一步出台和修订。此外，区域性股权市场运营机构豁免两年托管业务经验的规定将促使未设立机构的各省级城市借此政策东风成立新的股权托管机构。为鼓励更多的市场竞争，应允许跨省托管，让那些经验丰富、系统完善且服务优良高效的股权托管机构脱颖而出。