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导语
二十世纪初，风电、光伏发电行业在我国开始逐步兴起，2015年以后，风、光发电项目已呈爆发性增长趋势。根据国家能源局统计，2022年一季度全国新增发电装机容量3175万千瓦，比上年同期多投产824万千瓦，其中，水电343万千瓦、火电581万千瓦、风电790万千瓦、太阳能发电1321万千瓦。截至2022年3月底，全国发电装机容量约24亿千瓦，同比增长7.8%。其中，风电装机容量约3.4亿千瓦，同比增长17.4%；太阳能发电装机容量约3.2亿千瓦，同比增长22.9%。
随着风电、光伏发电行业的迅猛发展，发电规模大幅度增长的同时，造成国家从用户电费中征收的可再生能源电价附加不足以支撑电价补贴的按期兑付。中国能源研究会碳中和产业合作中心研究员汤泰表示，根据行业估算，社会用电总量随着国家经济总量的增长，预计到2022年补贴缺口超过5000亿元，到2030年后累计补贴缺口将超过8000亿元，甚至达到1万亿元，预测要到2040年以后，国家征收的可再生能源电价附加才能收支平衡，实现补贴全兑付。
2021年国家发改委等五部门联合印发的《关于引导加大金融支持力度促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知》（发改运行[2021]266文）（简称《通知》），鼓励金融机构对可再生能源发电企业发放电价补贴确权贷款，缓解补贴不能按时到位问题，但是由于补贴确权贷款债务确权问题无法实质性解决，导致补贴确权贷款整体市场规模较小，对缓解国家补贴兑付压力未能起到很好的作用。
业界人士认为，电网公司掌握着发电企业上量电量和生成补贴的关键数据信息，是国家财政兑付补贴的依据来源，天然具有确权属性，电网公司通过应收可再生能源电价补贴保理方式解决补贴缺口具有多方面的优势。但是由于目前国家调控政策以及法律法规并没有对可再生能源电价补贴保理业务作出明确的规定，虽有成功案例，但尚未形成规模，理论界对此也持不同态度，本文对可再生能源电价补贴保理业务进行初步探讨。
一、什么是可再生能源补贴？
《可再生能源法》规定，国家财政设立可再生能源发展基金，资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。《可再生能源电价附加补助资金管理办法》规定，可再生能源电价附加补助资金（以下简称补助资金）属于可再生能源发展基金，是国家为支持可再生能源发电、促进可再生能源发电行业稳定发展而设立的政府性基金。补助资金由可再生能源电价附加收入筹集。按照中央政府性基金预算管理要求和程序，由财政部按照以收定支的原则编制补助资金年度收支预算。
《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》（财综〔2011〕115号）规定，可再生能源电价附加由财政部驻各省、自治区、直辖市财政监察专员办事处（以下简称专员办）按月向电网企业征收，实行直接缴库，收入全额上缴中央国库。电力用户应缴纳的可再生能源电价附加，由电网企业代征。可再生能源电价附加征收标准为8厘/千瓦时。2013年8月底发改价格〔2013〕1651号文印发，将向除居民生活和农业生产以外其他用电征收的可再生能源电价附加标准由每千瓦时0.8分钱提高至1.5分钱；2016年1月财税〔2016〕4号文印发，明确自2016年1月1日起，将各省(自治区、直辖市，不含新疆维吾尔自治区、西藏自治区)居民生活和农业生产以外全部销售电量基金征收标准，由每千瓦时1.5分提高到每千瓦时1.9分，至今再未发生变化。
二、可再生能源发电应收补贴款是意定之债还是法定之债？
按照债的设定及其内容是否允许当事人以自由意思决定，债可以分为法定之债和意定之债。法定之债是指债的发生及其内容均由法律予以规定的债，主要包括侵权行为之债、不当得利之债、无因管理之债及缔约过失之债。意定之债是指债的发生及其内容完全由当事人依其自由意思加以决定的债。在实务中，关于可再生能源发电补贴款属于意定之债还是法定之债存在争议。
（一）认为可再生能源发电补贴款属于意定之债的理由
购售电合同中，存在两种性质不同的法律关系，一个是电网公司应付风电公司电费属于平等民事主体之间民事法律关系；另外电网公司应付风电公司可再生能源补贴属于行政行为，构成行政法律关系，符合行政合同的特征。具体如下：
1、行政合同的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力。但是签订行政协议的并非一概都是行政主体，可以是其合法授权的主体。电网公司虽然不是行政主体，但是根据《关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》确定，光伏、风电补贴资金由财政部直接拨付至电网公司。由电网公司向新能源公司拨付补贴资金。国家税务总局2013年发布的《关于中央财政补贴增值税有关问题的公告》写明，纳税人取得的中央财政补贴，不属于增值税应税收入，不征收增值税。《公告》发布后，国家税务总局还给出了专门解读：“为便于补贴发放部门实际操作，中央财政补贴有的直接支付给销售方，有的先补给购买方，再由购买方转付给销售方。”因此，有理由认为，电网公司获得了财政部的委托，是财政部实现行政管理职能的一种方式。
2、行政合同的目的是实施行政管理。行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。
3、行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。因行政合同的目的是实施行政管理，行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权，具体体现为对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。
4、行政合同双方当事人因为履行行政合同发生争议，受行政法调整，根据行政法的相关原则，通过行政救济方式解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：...(十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，...被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿；第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。
综上，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议。行政协议是行政机关与公民、法人或者其他组织以自由意思加以决定签订的合同，由该协议负担的债务应属于意定之债。
（二）认为可再生能源发电补贴款属于法定之债的理由
持该种观点的人认为可再生能源发电补贴款属于法定之债的理由是发电企业（作为售电人）享有的请求支付该等可再生能源电价补贴权利系按照国家统一政策标准发放的中央财政补贴，其产生和结算的主要依据为相关法律规定而非《购售电合同》，因此属于法定之债。
《可再生能源法》第二十条规定，电网企业收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿。
《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》规定，可再生能源发电项目上网电量的补助标准，根据可再生能源上网电价、脱硫燃煤机组标杆电价等因素确定...可再生能源电价附加补助资金原则上实行按季预拨、年终清算。财政部根据可再生能源电价附加收入、省级电网企业和地方独立电网企业资金申请等情况，将可再生能源电价附加补助资金拨付到省级财政部门。省级财政部门按照国库管理制度有关规定及时拨付资金。省级财政、价格、能源主管部门对企业上报材料进行初步审核，提出初审意见，上报财政部、国家发展改革委、国家能源局。财政部会同国家发展改革委、国家能源局组织审核地方上报材料，并对补助资金进行清算。
《关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》确定，光伏、风电补贴资金由财政部直接拨付至电网公司。由电网公司向新能源公司拨付补贴资金。
国家税务总局2013年发布的《关于中央财政补贴增值税有关问题的公告》写明，纳税人取得的中央财政补贴，不属于增值税应税收入，不征收增值税。《公告》发布后，国家税务总局还给出了专门解读：“为便于补贴发放部门实际操作，中央财政补贴有的直接支付给销售方，有的先补给购买方，再由购买方转付给销售方。”
财政部、发改委、国家能源局等各部门陆续出台了多个文件对其予以规定、调整，主要相关文件整理如下：
认为可再生能源电价补贴属于法定之债的理由是，上述一系列文件明确规定了可再生能源发电补贴的资金来源、申报主体、申报流程、计算方式、结算方式等事项及调整,而电网公司只是负责转付补贴的一个通道。购售电合同关于电价补贴支付时间、申报等约定不详，不能因此认为是属于行政协议所形成的，可再生能源电费补贴应该属于法定之债。
三、可再生能源发电应收补贴款转让的风险
可再生能源电价补贴是对已纳入可再生能源电价附加资金补助目录的可再生能源发电项目，按照实际的发电量，根据法定的补贴金额，下发的补助资金。无论可再生能源发电应收补贴属于法定之债还是合同之债，发生债的转让的前提是债权的有效存在。因此，关注可再生能源发电应收补贴转让的风险如下：
（一）可再生能源发电应收补贴属于合同（行政协议）之债的法律风险
1.“转让限制性条款”不影响保理合同的效力
笔者查阅部分可再生能源发电企业与电网公司签署的《购售电合同》中存在如下类似约定：售电人和购电人明确表示，未经对方书面同意，均无权转让《购售电合同》项下所有或部分的权利或义务。因《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确规定了，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。
（1）《民法典》第五百四十五条规定“当事人约定非金钱债权不得转让的，不得对抗善意第三人。当事人约定金钱债权不得转让的，不得对抗第三人”。
（2）《最高人民法院关于当前商事审判工作中的若干具体问题》规定“保理业务是以债权人转让其应收账款债权为前提，保理合同涉及保理商与债权人、保理商与债务人之间不同的法律关系。”“债权人与债务人之间的基础合同是成立保理的前提，而债权人与保理商之间的应收账款债权转让则是保理关系的核心。在合同效力上，只要不具有《合同法》第五十二条规定的合同无效情形，均应当认定有效。对于未来债权能否作为保理合同的基础债权的问题，在保理合同订立时，只要存在基础合同所对应的应收账款债权，则即使保理合同所转让的债权尚未到期，也不应当据此否定保理合同的性质及效力。”“基础合同的存在是保理合同缔约的前提。但是，二者并非主从合同关系，而是相对独立的两个合同。应当看到，二者有关权利义务关系的约定存有牵连。实践中，如果保理商明知基础合同约定应收账款债权不得转让，但仍然受让债权的，应当注意：一方面，前述约定并不当然影响保理合同的效力；另一方面，保理商以保理合同为依据向基础合同债务人主张债权的，并不能以此约束债务人，债务人仍可以此抗辩。如果无三方约定，保理商受让债权后，债务人又与原债权人变更基础合同，导致保理商不能实现保理合同目的，保理商请求原债权人承担违约责任或者解除保理合同并赔偿损失的，应当支持。”
2.债权转让通知义务无法送达的风险
《中华人民共和国民法典》第五百四十六条规定，债权人转让债权，未通知债务人的，该转让对债务人不发生效力。债权转让的通知不得撤销，但是经受让人同意的除外。债权人未通知债务人的，并不影响该债权转让的效力。只要债务转让协议本身不存在法定的无效情形，那么该协议有效。受让人直接通过向人民法院提起诉讼的方式向债务人主张权利的，亦可认定为通知债权转让的一种方式，在相关诉讼材料送达债务人时，该债权转让通知对债务人发生法律效力。
因此，如果转让可再生能源电费附加补贴这项申请权利时，无法通知电网公司、国家机关，应该加强对于可再生能源电费附加补贴资金账户的监管，避免发生风险。
（二）可再生能源发电应收补贴属于法定之债，该债权是否能购转让存在争议的风险
1.认为保理合同无效的理由
根据《民法典》第七百六十一条规定，保理合同是应收账款债权人将现有的或者将有的应收账款转让给保理人，保理人提供资金融通、应收账款管理或者催收、应收账款债务人付款担保等服务的合同。
根据《应收账款质押登记办法》（〔2019〕第 4 号）的规定，本办法所称应收账款是指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利以及依法享有的其他付款请求权，包括现有的和未来的金钱债权，但不包括因票据或其他有价证券而产生的付款请求权，以及法律、行政法规禁止转让的付款请求权。本办法所称的应收账款包括下列权利：（一）销售、出租产生的债权，包括销售货物，供应水、电、气、暖，知识产权的许可使用，出租动产或不动产等；（二）提供医疗、教育、旅游等服务或劳务产生的债权；（三）能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权；（四）提供贷款或其他信用活动产生的债权；（五）其他以合同为基础的具有金钱给付内容的债权。
《民法典》第五百四十五条规定，债权人可以将债权的全部或者部分转让给第三人，但是有下列情形之一的除外：
（一）根据债权性质不得转让；
（二）按照当事人约定不得转让；
（三）依照法律规定不得转让。
《民法典》第一百三十二条规定，民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益；第一百四十三条第（三）项具备下列条件的民事法律行为有效：（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。
《关于印发<可再生能源电价附加补助资金管理办法>的通知》第六条规定，电网企业应按照本办法要求，定期公布、及时调整符合补助条件的可再生能源发电补助项目清单，并定期将公布情况报送财政部、国家发展改革委、国家能源局。纳入补助项目清单项目的具体条件包括：（一）新增项目需纳入当年可再生能源发电补贴总额范围内；存量项目需符合国家能源主管部门要求，按照规模管理的需纳入年度建设规模管理范围内。（二）按照国家有关规定已完成审批、核准或备案；符合国家可再生能源价格政策，上网电价已经价格主管部门审核批复。（三）全部机组并网时间符合补助要求。（四）相关审批、核准、备案和并网要件经国家可再生能源信息管理平台审核通过。国家电网有限公司、南方电网有限责任公司分别负责公布各自经营范围内的补助项目清单；地方独立电网企业负责经营范围内的补助项目清单，报送所在地省级财政、价格、能源主管部门审核后公布。
新能源公司必须在规定的时间并网投产才能获得相应的国家补贴政策，实务中存在抢装、按照首台风机并网时点申报全部机组补贴金额的情况；也存在光伏项目按照非全容量并网时点申报补贴的情况。目前电网公司存有新能源公司的发电数据，因此存在部分新能源公司获得附加补助资金损害国家利益的情形，导致未来无法按预期收回补助资金的风险。
如果获得附加补助资金损害国家利益的情形是禁止转让的，那么即便签订了保理合同也是无效的。
四、可再生能源发电应收补贴款保理业务的出路
（一）相关案例
实务中，在关于可再生能源发电应收补贴属于法定之债还是合同之债存在争议的情况下，根据笔者查阅市场上存在用可再生能源补贴款创新保理业务案例，具体如下：
1.2020年12月，大唐华银电力股份有限公司与关联方大唐商业保理有限公司签订《国内无追索权保理业务合同》，大唐保理公司同大唐华银电力股份有限公司所属新能源企业开展应收可再生能源补贴款保理业务，保理业务合同金额为 8160.51 万元，保理业务期限三年，综合利率不高于同期人民银行基准利率及同期 LPR 水平。
2.招商银行呼和浩特分行支持生态文明建设开启新篇章，为自治区某电力行业客户办理5300万元可再生能源补贴款创新保理，成为自治区首笔可再生能源补贴款保理业务。
3.2020年9月29日，电建保理公司成功发行中银-电建保理可再生能源电价附加补助绿色1期资产支持专项计划，发行规模为8.13亿元，期限2年。此次发行，电建保理公司以无追保理的形式受让电建股份公司成员企业资产作为项目原始权益人，电建股份公司作为差额支付承诺人，中银证券公司作为计划管理人，在上海证券交易所发行，这是公司首次以可再生能源电价附加补助款为基础资产发行的资产支持专项计划。2021年6月2日，中电建商业保理公司在上海证券交易所成功发行碳中和两年期应收账款资产证券化产品，发行规模13.02亿元，期限24个月。创新点：“绿色资产支持证券”产品以中国电建下属风电、光伏电厂的应收“可再生能源电价补助”为基础资产发行资产支持证券。
（二）利好政策
1.2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上表示，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳的碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取到2060年前实现‘碳中和’”。
2.《关于引导加大金融支持力度 促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知》（发改运行〔2021〕266号）规定，金融机构按照商业化原则与可再生能源企业协商展期或续贷。对短期偿付压力较大但未来有发展前景的可再生能源企业，金融机构可以按照风险可控原则，在银企双方自主协商的基础上，根据项目实际和预期现金流，予以贷款展期、续贷或调整还款进度、期限等安排。金融机构按照市场化、法治化原则自主发放补贴确权贷款。已纳入补贴清单的可再生能源项目所在企业，对已确权应收未收的财政补贴资金，可申请补贴确权贷款。金融机构以审核公布的补贴清单和企业应收未收补贴证明材料等为增信手段，按照市场化、法治化原则，以企业已确权应收未收的财政补贴资金为上限自主确定贷款金额。申请贷款时，企业需提供确权证明等材料作为凭证和抵押依据。对补贴确权贷款给予合理支持。各类银行金融机构均可在依法合规前提下向具备条件的可再生能源企业在规定的额度内发放补贴确权贷款，鼓励可再生能源企业优先与既有开户银行沟通合作。相关可再生能源企业结合自身情况和资金压力自行确定是否申请补贴确权贷款，相关银行根据与可再生能源企业沟通情况和风险评估等自行确定是否发放补贴确权贷款。贷款金额、贷款年限、贷款利率等均由双方自主协商。国家发展改革委能源研究所时璟丽认为“该文件强调金融机构大局和责任意识，帮助企业解决问题，有效化解金融安全风险。等比例拨付的原则之下，近期除了优先拨付补贴的项目外，大多数项目拖欠部分补贴资金将是普遍性的，但随着新增风光项目全面平价、存量补贴项目达到全部合理利用小时数或补贴年限后逐步退出等，企业可以逐步获得欠补资金，因此欠补资金的金额是确定的，资金来源是有保障的，获得资金的时间是可预期的，金融机构在进行风险评估和确定贷款条件时，可充分考虑这些因素，予以合理支持”。
综上，笔者认为，企业以确权应收未收的财政补贴资金为上限做发放补贴确权贷款有政策支撑，但可再生能源补贴应收账款做保理业务尚未查询到相关政策支撑。根据《财政部对十三届全国人大三次会议第4544号建议的答复》中明确，我国自2006年其对可再生能源发电实行基于固定电价下的补贴政策，补贴资金来源是随电价征收的可再生能源电价附加。2012年纳入政府基金管理以来，中央财政累计拨付补贴资金超过5000亿元。但是另一方面，由于可再生能源电价附加收入入不敷出，存在较大缺口，导致部分可再生能源发电企业未能及时获得补贴，已经成为行业广泛关心的重大问题。笔者也认为以可再生能源补贴应收账款做保理业务能够帮助企业解决燃眉之急，实务中也存在相关案例，但是一旦发电企业因自身或者外部原因未如期收到补贴，发生违约风险时，保理合同的有效性将是保理公司开展保理业务的底线。笔者倾向认为可再生能源发电应收补贴属于法定之债，在该理论视角下，应收电费补贴无书面合同加以确认，那么根据《最高人民法院关于当前商事审判工作中的若干具体问题》的思路，保理合同签订须以基础商务合同为前提，但是面临没有商务合同的法律风险。根据可再生能源发电应收补贴属于合同之债的理论，保理合同有基础的商务合同，但是又会被质疑《购售电合同》是否属于基础的商务合同。
