【中文摘要】对城乡规划制度的评价可以从宏观、中观、微观三个层面展开。本文尝试基于既往研究成果确定评价城乡规划制度实效的着眼点，从公众参与制度、控制性详细规划制度、规划监管制度三个方面展开论述，为落实与完善城乡规划制度提供理论参考。控制性详细规划制度是城乡规划制度的核心内容。依据控制性详细规划制定的规划条件是国有土地出让合同中的基础条款，为后续的规划许可与验收核实行为提供了直接的依据。对城乡规划监管制度正当性的追问，既要关注公民权利保障的充分程度，也要关注城乡规划制度实施的成效。规划委员会制度与公众参与制度的完善，是增强城乡规划制度实效的重要安排。
【全文】
人类的生产与生活需要在自然空间中展开，因此对自然空间进行加工改造形成的城镇与乡村区域，就成为获得社会属性的物理空间，进而成为满足人类生活需要的消费空间与再生产空间。人类为满足生产、生活需要而对物质形态、非物质形态空间展开的理性设计，在现代社会首先表现为城乡规划、土地利用规划等针对物质形态空间的规划，以及经济社会发展规划、创意设计等非物质形态的空间构想。在不同类型的规划构想之中，城乡规划显然具有整合、承载其他类型规划的潜能。因此，具有防范灾害、风险以维护空间利用秩序、促进土地空间资源高效利用以增进公共福祉功能的城乡规划，就成为城市社会学、文化地理学、公共管理学、政治学、哲学等诸多学科研究的对象，也应当成为法律实践与法学思考给予充分关注的社会现象。
从既往的研究成果来看，对城乡规划制度的评价可以从宏观、中观、微观三个层面展开。从宏观层面展开的评价着眼于对城乡规划指导理念、制度框架的审视，从中观层面做出的评价着眼于对信息公开、参与程序等具体机制满足利益相关者尊严实现、利益表达状况的关照，从微观层面进行的评价着眼于对个体权利实现、纠纷解决的需要获得合理满足水平的测算。宏观层面评价的参照依据表现为空间正义[1]、城市权利[2]理论的逻辑演绎，中观层面评价的衡量基准表现为社会公众的知情、表达权利应受到合理尊重的学理共识，微观层面评价的参照对象表现为具体公民适宜居住权利、获得救济权利的实现程度。就三个层面的重要性而言，对个体权利的保障是具有基础作用的方面，但若缺乏宏观的关照与中观的衔接，微观的权利保障也会遇到相应的困难。本文尝试基于既往研究成果确定评价城乡规划制度实效的着眼点，从控制性详细规划制度、规划监管制度、公众参与制度三个方面的完善建议角度展开论述，为落实与完善城乡规划制度提供理论参考。
一、完善城乡规划委员会制度以促进公众参与
城乡规划的功能在于应对城乡土地与空间利用过程中产生的分配不公平问题，旨在促进公共利益实现。公共利益是不同私人利益相互交错融合后形成的具有趋势性的共同利益。因此，公共利益不能脱离私人利益的基础而独立存在，完全否定私人利益价值的公共利益只是名不符实的托辞。基于私人利益与公共利益相对存在的认识，就可以对城乡规划制度中行政公权与公民私权的关系做出判断，即城乡规划权力的宗旨在于保障、协调公民对土地与空间合理使用的私人权利。
（一）保障公众充分、理性、有序参与
在现代社会中，社会分工精细化促成了利益多元化，而利益多元化又促成了思想价值取向的多元化。因此，专家型行政模式的社会认同度逐渐降低，协同治理的公众参与模式逐渐得到重视。城乡规划对日渐稀缺的土地与空间资源的利用行为加以调控，必然牵涉多种利益关系，因此需要借助公众参与程序的支持来增强政策的正当性与可行性。[3]尽管随着地方立法的探索与充实，城乡规划制度中的公众参与程序和信息公开办法逐渐获得优化、细化，但对《城乡规划法》自2008年实施以来的总体情况进行反思，还是有必要指出及早完善听证制度为基础的公众参与程序以及城乡规划方案公示与信息公开制度的必要性。
在城乡规划纠纷引发的行政诉讼中，关于设置变电站的规划许可争议就是建造邻避设施引发社会矛盾的法律表现。①居民及时、充分参与监督邻避设施的规划、建设与运行，有利于提升规划决策质量、降低实施规划的成本。强调公众参与并未否定专家参与的必要性。专家参与可以是公众参与的一种表现形式。[4]公众参与给政府行使职权、履行职责造成了较高的成本负担，因此可以设定不同类型、程度的公众参与形式。听证程序是公众参与形式中利益对抗最为激烈的形式，能够缓解冲突明显的利益博弈强度。非营利组织的广泛活动与公众的积极参与，才能避免在非政治性公共领域中被市场组织过度侵夺资源的现象发生。在城市生活中，促进空间正义目标实现的努力需要以社团联合支持的公众参与作为动力机制。在城市中实现空间正义需要遵循的原则包括权利优先、公益保障、程序参与、分权制衡、信息公开五项原则，并借助城乡规划委员会制度、控制性详细规划制度、规划许可制度、申诉救济制度的运行予以有效落实。
发挥新媒体信息平台的作用，用通俗易懂的语言解读城乡规划的相关技术知识，可以支持公众理性参与编制、修改城乡规划。对于统一的城乡空间进行土地开发权益的配置，需要协调不同类型行政规划的关系，因此利用信息技术进行数据整合分享，有利于促进不同行政部门协调联动机制的完善。通过规划信息交互平台的建设，可以充分发挥技术条件的支持作用，便于公众了解规划信息、参与构想规划愿景。在游戏软件、设计软件发展较为成熟的时代背景下，三维视图技术与大数据收集、分析的技术可以让普通居民轻松地模仿规划师的角色，提出自己对公共设施布局等问题的设计方案。因此，规划信息公示不应被视为一种静态的结果，而应被视为公众参与过程的辅助条件。
（二）完善城乡规划委员会制度
规划委员会制度与公众参与制度的完善，是增强城乡规划制度正当性与可行性的重要安排，因此受到研究者的持续关注。许多城市的规划委员会主要在发挥咨询参谋的功能。设立规划委员会的初衷本来是以集体民主决策的方式，取代政府与规划部门领导决策的方式，有效移转或分散规划决策权限，确保规划决策的民主正当性与科学合理性。但是，在实践中，绝大多数的规划委员会都难以摆脱“市长办公会”的运作模式，因此只能在外观上增强规划决策的民主性。[5]规划委员会可以增加督察与申诉救济功能。由上级政府规划部门设置规划督察申诉委员会，来监督下级政府规划部门的行政活动，以专业化的行政复议制度来解决规划诉讼制度救济能力有限的问题。在行政体制框架内有效地受理申诉请求，也是及时吸纳公众反馈的意见、提高规划评估工作质量的重要方式，因此设置规划督察申诉委员会是增强规划督察制度实效的合理创新举措。
城乡规划委员会需要获得更充分的行政决策权力，发挥超越行政辅助机构或咨询协调机构角色的更大作用。在村庄规划的编制过程中，村民代表大会的民主讨论是将规划送交镇政府审批的前置环节。因此，村庄规划的编制体现了必要的民主自治因素。在镇规划与城市规划的编制过程中，公众参与的组织方式首先表现为规划委员会的运行模式。通过规划委员会成员的选任，可以将政府官员、技术专家、商界人士与民众代表的意见集中表达出来，实现对多种利益进行权衡的效果。[6]对于中等城市、县级市或城镇而言，规划委员会可以按照21人、17人或15人的规模进行组织，兼顾人员集中到会的可能与对各界意见予以统筹的需要。在表决方式的选择方面，对于重要程度不同的规划方案可以分别采取4/5、2/3或1/2的票决规则，确保相对抽象的规划以高比例票数表决通过，涉及具体利益的规划可以在相对低比例的票数下表决通过。当然，规划方案实施之前的社区改造方案还是需要社区绝大多数居民认可，相应的征收补偿方案也需要获得社区居民的表决同意。
为保障控制性详细规划切实发挥作用，需要逐渐细化城乡规划委员会等制度的具体规定，从而切实增强总体规划、控制性详细规划的稳定性与权威性。规划委员会制度在成员的广泛性方面具有独特的优势，有利于综合行政官员、技术专家、商业代表与城市居民的多方面意见，增强规划方案的科学性、民主性与可接受性。城乡规划的文本属于政策性文件，因此在编制、修改城乡规划的程序中应当重视规划信息公示的重要作用，为征求公众意见创造基本条件。
综上所述，目前，我国的城乡规划申诉救济渠道主要是行政复议、行政诉讼与信访。若在对城乡规划委员会制度进行探索的基础上，结合规划督察制度的实践经验，设立规划督察委员会专门受理城乡规划方面的申诉请求，可以将保护公民权利与行政内部监督相结合，有利于拓展救济范围、提高救济效率。[7]从各地的效能监察实践情况来看，部分地方政府出于“土地财政”的利益追求，存在对住建部派驻重要城市的效能监察员敬而远之、消极应付的倾向。因此，在加强行政层级监督的同时，注重调动社会公众的监督积极性，才是治本之策。在自上而下的规划督察制度已经运行十余年的条件下，将上级规划部门派驻督察员的做法调整为设立规划督察委员会，可以增强上级规划部门通过受理申诉请求来查处下级规划部门履职问题的能力。
二、完善编、修控制性详细规划的程序制度
从利益关系、社会关系、法律关系的视角来审视城乡规划，可以把城乡规划理解为协调土地与对应空间开发及控制方式的处置方案。城乡规划活动的目标在于关注和保障公共利益，以期持续、稳定地实现为各种利益群体或个人合理实现私人利益提供保障与支持的目标。[8]城乡规划制度的功能在于调整建设自由与建设管制两种价值追求之间的关系，促进城乡空间的高效、公平利用。因此，从法理视角观察城乡规划制度的实施状况，就要注意规划权力规范、高效行使的情况与私权主体建设自由充分、平等地实现的情况。在对城乡规划中总体规划、控制性详细规划的内容进行合理区分后，可以发现总体规划、控制性详细规划的刚性内容若能通过地方人大立法或行政立法程序获得法律效力，有利于维护城乡规划的权威性、稳定性。对于规划内容中的弹性部分，可以通过行政决策程序吸纳公众意见，为行政部门在控制性详细规划限定的弹性范围内促进建设自由的安排提供民意支持。
（一）参与控规编、修主体的利益博弈需均衡
控制性详细规划制度借鉴了美国与德国的区划制度以及我国香港地区的法定图则制度，是联接总体规划与修建性详细规划制度的重要规划制度。《城乡规划法》设置了以控制性详细规划为基础的规划许可制度，作为规划管制的重要手段。[9]从程序建设的角度完善控制性详细规划制度，需要基于规划部门、设计单位、社区居民、开发企业的角色利益考量，规范不同利益主体在利益交涉活动中的行为，确保各方利益博弈的结果公平合理。
房地产企业在申请调整控制性详细规划前，需要先委托规划研究院或公司提出论证调整必要性与合理性的报告，受委托单位出于经济利益考虑会尽量提出调整方案具有必要性与合理性的论证结论。但是，城乡规划部门在审查论证结论时，通常高度依赖规划研究院等单位提出的论证结论。这就导致了城乡规划部门审查职责难以落实的境况。在不增加城乡规划部门审查工作量的条件下，可以考虑由城乡规划部门委托其他单位对调整控制性详细规划的论证结论进行反向论证，从而避免与规划研究院存在利益联系的房地产企业随意申请调整控制性详细规划的情况普遍发生。[10]在鼓励群众监督举报的同时，加强规划督察力度，能够在一定程度上降低政绩驱动型、腐败诱导型规划变更行为的发生概率。
控制性详细规划的调整会直接影响配建公共设施、道路、绿地的承载能力，给对应地块居民的日常生活带来较大的人口集聚压力，因此城乡规划部门需要主动接受信赖保护原则的约束，避免群众对控制性详细规划公信度广泛质疑的情况发生。只有增强控制性详细规划的合理性、稳定性与权威性，才能有序开展规划许可、规划执法等后续工作，及时查处违法建设行为、妥当处置违法建筑。在“多规合一”的改革趋势下，控制性详细规划发挥着承接土地利用规划、经济社会发展规划与环保规划等专项规划要求的基础作用。对控制性详细规划制度的完善，首先应当明确保障权利实现的立法宗旨，为公众参与和申诉救济行为创设程序条件。
（二）完善程序制度与统一技术标准
虽然《城乡规划法》的程序规定旨在避免规划部门为迎合政府领导或开发商的牟利需要而频繁修改控制性详细规划，但却未对启动修改程序的不同情形做出区分规定，所以导致实践中规避该程序的现象普遍发生。[11]只有在经过批准环节后，控制性详细规划才能成为规划许可行为的确定依据，进而成为规划许可核实以及对违法建设行为进行处罚、对违法建筑予以强制拆除的依据。因此，反思城乡规划制度的内容，首先需要对作为城乡规划制度核心内容的控制性详细规划制度做出评价。
在1998年亚洲金融危机之后，为应对经济发展压力以及加入世贸组织后的城市建设需要，房地产业逐渐成为国内的支柱产业。在快速开发建设的城镇化发展趋势下，通过修改容积率等指标来提高地块开发利润率，成为房地产行业内部普遍的现象。[12]为了防范频繁变更控制性详细规划内容的情况，扭转各地规划部门为便捷地调整控制性详细规划而选择“编而不批”行为的局面，需要考虑区分控制性详细规划整体修编、局部调整与技术修订三种情形，并设置对应的繁简分流程序，确保本级政府与上级规划部门能够掌握控制性详细规划整体修编与局部调整的实际情况。
通过制定控制性详细规划管理条例、编制指南等规范性文件或技术指导文件，为编制控制性详细规划设定技术通则要求，可以避免受委托编制规划单位不同导致同一城市不同街区的控制性详细规划出现过度差异的问题。[13]行业协会在统一技术标准方面，可以发挥必要的协调与指导作用。城乡规划部门在委托编制控制性详细规划的运作模式下，应当注意从设定技术通则要求和督促受委托单位确定项目负责人两方面加强质量管控。对于不同重要程度的控制性详细规划设定受委托单位的资质等级要求，同时要求受委托单位的项目负责人具有相应的职业资格，可以确保技术通则的要求获得准确的理解与切实的贯彻。在编制重要区块的控制性详细规划时，需要考虑城市设计等非法定规划的内容，因此显然需要资质合格、能力达标的编制团队承接任务。
规划许可的基本依据是控制性详细规划，但控制性详细规划的功能存在一些局限，需要通过城市设计方案来予以补足。因此，在规划许可环节吸纳城市设计方案的要求，不能仅靠规划部门的自觉，还要依赖公众参与的监督。土地利用规划关注二维平面上的土地用途分类，而城乡规划关注三维空间的用地开发强度。控制性详细规划关注三维空间中的刚性指标，而城市设计则对公共空间的品质提出更细致的美学要求。[14]住房和城乡建设部发布的《城市设计管理办法》自2017年6月1日开始施行。由于城市设计的编制成本需要另行计算，所以在重点区域优先编制城市设计的安排更为合理。对于财力充裕又迫切需要的城市而言，可以选择同时编制整体城市设计对接总体规划的要求，并且编制局部城市设计对接控制性详细规划的要求。
综上所述，关于控制性详细规划制度的研究，关注该制度的程序完善问题，以及依据控制性详细规划实施的规划许可制度。控制性详细规划制度是城乡规划制度的核心内容。正常情况下，总体规划中吸纳了专项规划的内容，需要通过控制性详细规划制度予以落实。街区与地块层面的控制性详细规划是规划许可行为的直接依据，为重要地块的修建性详细规划设定了细化的前提。在划拨用地逐渐限缩、出让建设用地成为主导方式的用地制度条件下，依据控制性详细规划制定的规划条件是国有土地出让合同中的基础条款，为后续的规划许可与验收核实行为提供了直接的依据。因此尽管规划许可作为建设管制的基本形式在可预见的时期内仍旧将发挥着衔接用地管制与建筑管制的传导功能，但已经被规划条件条款象征的柔性管制模式在一定程度上替代。
三、落实配套制度以完善柔性化的规划监管
在城市中聚集的大量人口如何有序利用土地与空间满足生存与发展需要，是推动城乡规划制度逐渐发展成型的根本动力。如果在城市中的建设未能满足人们的居住需要，或者在着重考虑居住需要的过程中忽略安全、卫生、交通等日常需要，就会导致对土地与空间低效率使用或高负荷使用的结果。规划制度的基本功能就在于有效筹划对土地与空间利用的未来活动，以满足人们的多元化需求。[15]弱势群体利用空间的需要获得满足的程度，是城市的土地与空间资源得到公平分配利用的重要标志。对空间的高效率使用与对弱势群体空间需要的基本满足，是城乡规划制度发展过程中始终需要予以平衡的一对关系。在行使规划权力的过程中，既要平等保障土地使用者的权利以促进自由竞争，又要兼顾弱势群体对城市空间的利用需要，这是各国规划制度都必须尝试平衡的价值关系。
（一）在规划许可制度中增添柔性管制因素
在划拨用地的制度通道逐渐被严格限缩的形势下，通过国有土地出让的方式获得建设用地，是在当前的制度安排下获取建设用地的主要途径。在国有土地出让合同中会写明规划条件条款，作为受让方开展后续建设时必须遵守的主要条款。[16]控制性详细规划是确定规划条件的直接依据，后续的规划许可行为则必须将规划条件作为实施的前提。建设用地许可、建设工程许可、规划验收证明是国土部门颁发国有土地使用权证、房产部门办理房屋产权登记的前提条件，因此规划管制作为土地管制与建筑管制的中间环节，是确保土地与空间资源公平利用的重要手段。在规划许可环节，需要采取并联审批的流程再造方式以提升工作效率，也需要遵循淡化审批、强化全程监管的改革思路来确保规划管制工作取得实效。
由于规划管制是衔接用地管制与建筑管制的重要环节，因此规划许可在形式上仍有保留的必要，但其功能已经被规划条件的条款部分替代。[17]在明确规划条件的前提下，规划部门的审批时限就可以在社会信用制度的支持下合理缩减。例如，在建设单位许诺按照合同条款补充建设工程设计方案等申请资料的情况下，规划部门可以根据该单位以往遵守城乡规划法规的情况，暂缓审查部分资料，提前批准相关许可。只要在验收核实环节，建设单位确实履行承诺，就可以实现以信用换时间的目标。当然，这样的调整不仅需要明确责任追究制度、加强全程监管，还需要社会信用制度来约束建设单位的失信行为，所以并非一蹴而就的任务，还需要在各地的探索经验基础上不断完善。
规划许可制度中增添了由土地出让合同中规划条件条款赋予的柔性管制因素，并不意味着规划部门可以放松规划监管，而是需要以更加严格的全程监管来保障城乡规划方案的落实。在全程监管的条件下，规划审批工作可以在社会信用制度支持下优化具体流程。除了采取各部门并联审批的方式之外，规划部门也可以将部分审查工作委托给下属单位，从而合理减轻审查工作的负担。[18]规划许可制度的优化调整离不开监管执法工作的协调配合。对于违反城乡规划的新建、改建与扩建行为，在查处环节应当从严把关，若无法通过拆除部分建筑来消除违反规划的严重影响，就应当整体拆除违法建筑或者没收违法建筑及非法所得，并对违法建设行为人处以罚款，使其无利可图。因此，对规划执法与处罚制度的完善具有重要意义。
（二）完善查处违法建筑的配套制度
故意违反城乡规划要求的违法建设行为，将侵害社区公众的正当空间权益，因此可能影响空间正义目标的实现。对违法建筑的处置需要区分即时强制执行与行政强制措施。制止违法建设行为继续进行，需要采取即时强制执行的手段，而依法拆除现存的违法建筑需要根据行政处罚决定采取行政强制措施。在各地的执法活动中，突击盖楼、建房的违法建设行为都比较常见，如果对于正在改建、扩建或新建的违法建筑部分仍然采取耗时冗长的常规行政处罚、强制措施予以查处，显然不利于维护城乡规划秩序、惩治违法建设行为。
违法建筑存在多种类型，执法依据不限于《城乡规划法》《土地管理法》，也包括《消防法》《环境保护法》《文物保护法》《公路法》《铁路法》《电力法》《水利法》等法律依据。除了法律依据的问题在实践中可能引发误解，还有部门分工的问题需要重视。城管部门在查处违法建筑时会遇到需要规划部门认定的问题。例如，在工业用地上一些企业在获得建设工程许可证后会建设一些小型建筑，但规划部门不会对小型建筑进行验收，当这些企业对小建筑进行改建、扩建时，城管部门却因为企业之前发放的建设工程许可证而无法认定该建筑为违法建筑，所以规划部门需要对发放建设许可证的小型建筑进行登记，以便于将来认定此类建筑在验收时的状态。对于面积在300平米以下或造价在300万元以下的建筑，一些地区的规划部门的工作惯例是因为不确定消防、建设部门的具体要求，所以不受理此类建筑申请，这也会给后续管理带来困难。
在解决认定违法建筑的问题后，对于拆除违法建筑的程序，可以考虑设置“对强制措施声明异议”的制度。如果听取相对人意见后，违法建筑的占有人对强制拆除违法建筑的措施不提出异议，那就可以简化相关程序以提高拆违工作的效率。这需要配套的改革制度予以支持，即对违法建筑登记并定期收取因违反城乡规划秩序所产生的费用，确保收取的“违反城乡规划秩序费”高于对应地段的平均租金。同时，也可以在限期拆除违法建筑期间，对违法建筑占有人给予适量的拆违补贴，使违法建筑占有人在最大限度收回建筑材料的同时，可以降低主动拆除违法建筑所需支付的成本。因为比较而言，违法建筑占有人主动拆除违法建筑的社会总成本显然更低，而采取行政强制措施的社会总成本则会高出许多。拆除违法建筑的城管部门对于拆违补贴的支出，可以在汇总后上报本级政府，而政府可以采用取消年度评优资格等方式，以对应的奖惩措施与规划部门履行职责不到位导致的财政支出损失挂钩。
综上所述，房地产开发商“扩容增高”的牟利冲动与底层民众私搭乱建的违法建筑，是贯彻城乡规划制度要求时必须着力解决的问题，所以，通过完善行政层级监督、加强整治违法建筑力度的行政举措，对修改控制性详细规划的行为设定程序约束，对私搭乱建的违法建筑进行登记备案以便加强行政监管，就成为当下亟待解决的重要实践问题。目前，一些规划部门的工作人员对罚款、采取改正措施、没收与拆除之间的衔接关系把握不准。有些地区的规划部门在处以罚款时为避免争议通常只按建设成本的5%、10%两个标准进行处罚，导致违法建筑建设人与占有人宁愿选择交罚款以延续对违法建筑使用可能的行为频繁发生。因此，通过立法提高罚款额度成为增加违法建设成本的首选方案。在罚款之外，对于无法采取改正措施的违法建筑只能予以拆除或没收。实践中，对于没收的违法建筑如何处理的问题，给许多规划部门的工作人员造成了困扰。如果从控制性详细规划的指标控制视角来看，既然采取改正措施或拆除违法建筑的目标在于，防止建筑容积率超过相应地块强制性指标总量要求，那么只要将没收的违法建筑用途转化为公共空间，就可以实现防止使用建筑空间的人数过多导致电力、供水、道路交通等公共设施超负荷的情况发生。对于无法采取改正措施的地下室或类似的可共用空间，则可以采取没收的措施，将地下室等空间转换为居民共用空间。因此，在未来修改完善相关制度时，可以对没收的违法建筑转换用途的规则予以完善。
结 语
总而言之，通过地方立法、行政立法或行政决策的程序明确总体规划、控制性详细规划的刚性内容与弹性空间，可以在尊重土地开发权益的前提下，对建设自由与规划秩序之间的关系予以有效地平衡，确保商业开发设施与公共服务设施协调互补，满足公众对空间资源相对平等使用的基本需要。[19]
首先，增强不同类型规划之间的协调性，推动相关行政部门协同运作，有利于保障规划安排的具体落实。[20]通过政府信息公开制度、社区规划师制度、申诉救济机制完善等条件的支持，可以为公众参与编制、修改规划的程序，主张城市权利诉求提供畅达的制度通道。[21]在规划执法与执法监督环节，对行政相对人与行政相关人权利的充分保障，有利于规范行政裁量权力，贯彻比例原则的要求，依法维护公众的合理期待利益。
其次，城乡规划旨在实现对生产、生活、生态空间的均衡配置，力求避免商业空间与公共空间比例失调的现象，通过居住区域的公共设施布局等方式遏制空间区隔、分异的现象蔓延。[22]掌握资本的力量很容易利用政府规划的失误与可能的偏私安排而无限度地攫取对空间开发利用所产生的利润，因此边缘群体、弱势阶层需要为实现空间正义诉求而积极抗争。这种努力包括参与编制、修改的城乡规划程序来表达现实需要的实践行动。
再次，加强对变更规划行为的规范与完善申诉救济制度，是体现城乡规划制度保障权利宗旨的重要表现。城乡规划不只是一个静态的文本，还是一个持续互动的行为过程。因为城乡规划只是对未来的必要展望，但不可能预料到未来的所有情况，因此有必要根据经济、社会的发展需要对公布的规划方案做出必要的调整。在对规划变更方案进行论证的环节，需要解决受委托单位为开发商代理而提出变更理由，同时规划部门又过度依赖规划设计单位的论证结论作为审查依据的问题。规划部门通过委托其他规划设计单位进行反向论证的方法，可以让不同意见充分交锋，有利于提高规划变更决策的合理性。[23]
复次，对城乡规划制度适用中合理补偿问题的分析，可以借鉴空间正义理论予以审视。如果特定地块在规划方案中被安排用于建设“邻避设施”、列入征地拆迁计划、设定为需要依照控规指标严格控制的文物保护区域，那么在该地块的居民既有的物权都会受到不同程度的影响，因此需要获得合理补偿来弥补其遭遇“特别牺牲”的情形而产生的损失。在建设“邻避设施”的情境下，如果经过公众参与的讨论，可以采取配建公园、绿地的补偿措施，来抵消居民因此遭受的实际损失。在列入征地拆迁计划的情境下，基于对居民土地发展权益的尊重，可以采取原地回迁或在新建筑中分配店铺用房等方式，确保居民仍然能够分享该地块增值带来的收益。在严格限制空间利用的规划管制情境中，可以采取容积率移转使用或者减免税费的方式来依法补偿居民的合理预期损失。在规划变更的情形下，如果土地使用权人具有信赖基础、信赖行为，符合信赖保护的主客观要件，也应当依法获得合理的补偿。
最后，开发商故意违法与部分地方政府官员纵容开发商违法的情形，是导致控制性详细规划指标总量要求被新建违法建筑明显突破的重要原因。在城中村等流动人口较为集中或管理难度较大的区块，居民违法改建、扩建的行为也是规划执法中经常遇到的违法行为。[24]对于新建的违法建筑应当严格执行《城乡规划法》《行政强制法》等法律规定，不能以收缴罚款作为拆除或没收的替代措施。只有在能够采取改正措施的情况下，才可以在消除对规划实施的影响后依法按照建筑成本处以合乎裁量基准要求的罚款。对于已经存在较长时间的违法建筑，可以考虑特定区域的情况分类处理，对符合规划要求的程序类违法建筑补办许可证件；对不符合要求且无法整改的实体类违法建筑，若继续发生改建、扩建行为，应当及时采取行政强制措施予以制止并拆除改建、扩建部分，然后对既存的违法建筑按照法定程序进行拆除或没收。
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