【中文摘要】省域范畴内城市公共租赁住房地方性立法之意义，即有利为国家层面相关的法律或行政法规的制定提供必要的经验或借鉴，有利把公共租赁住房的基本概念与主要特征通过法规条文予以规范，有利切实解决公共租赁住房法制管理制度滞后的问题，有利依法规范公共租赁房所具有的公共物品属性，有利为公共租赁房建设促进当地经济社会发展提供一定的法制保障；其立法之重点：主要内容设置上有必要突出公平性和统一性，立法主旨和依据上有必要突出保障性和公益性，资金筹措和房源获取的规定上有必要突出“多渠道”，适用对象的规定上有必要突出解决本地城市中低收入住房困难家庭中的“夹心层”，收费原则的规定上有必要突出“保本微利”，相关管理工作的规定上有必要突出期限性和科学性，住房政策制定及其完善方面有必要突出“政府职能”，有关处罚的规定上有必要突出“从严处理”。
【全文】
习近平总书记2022年10月16日在中国共产党第二十次全国代表大会上代表第十九届中央委员会向大会作的题为《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》的报告中指出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。”据此，联系到习近平总书记在报告中明确提出的“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”⑴，即可清晰地认知到：二十大之后乃至相当长的历史时期，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，将是我国健全可持续的多层次社会保障体系中的一个相当重要的方面。
或许，可以这样说，至少，我国各地将率先对其城市公共租赁住房地方性立法的问题愈来愈重视，并强化其研究。为何这样说？不妨结合笔者相关践行说起——
多年前，笔者在任职于四川省广元市四至五届人大常委会城乡建设环境保护工作委员会主任期间，即结合依法履职的相关调研和视察工作，并根据当时省域范畴内城市公共租赁房地方性立法尚属空白之实际情况，而开始调研思考省域范畴内城市公共租赁房地方性立法的问题，由此还形成了领衔提交省人大会议并被大会主席团确定为相关专委会审议处理的《关于制定〈四川省城市公共租赁房管理办法〉的议案》⑵。接着，笔者又于此间，先后在国家住建部主办的《中国建设报》和《城乡建设》杂志，发表了《关于用法制解决公共租赁住房管理制度滞后问题的建议》等文⑶，从而为撰写本研究课题奠定了一定的基础。
近些年，笔者结合受聘于四川省人民政府参事室特约研究员开展相关调研工作的实际情况，其采取的调研方式有：
一、主要采用问卷调研、座谈调研、网上调查等方式，到政府住房保障部门、保障性住房承建企业和城镇“夹心层”进行实地调研和走访调研。
二、针对省、市的地方政策实际，结合省域范畴内城市公共租赁房的现状，从而较为准确地把握了调研领域、调研内容和调研对象。
三、多方借鉴相关专家意见，调动各方资源，使调研工作取得事半功倍之效。
四、挖掘和利用现有城市公共租赁房地方性立法的相关信息及其数据资源，开阔有关思路，并在对其系统归纳和总结之后及时进行整理和分析，从中发现具有采用价值的调研素材⑷。
一、省域范畴内城市公共租赁住房地方性立法之意义
多年来，重点发展公共租赁住房已成为我国建立和完善城市多层次、全覆盖的住房保障和供应体系的重要和主要的举措。
对此，笔者认为，“重点发展公共租赁住房”这一政策显然针对的是“夹心层”———即不属于低收入阶层，又不足以通过市场来买或者承租住房的群体———包括大学毕业生、从外地迁移到城市来工作的群体。
而且，由于公共租赁住房是由政府或公共机构所有、用低于市场价或者承租者能够承受起的价格向新就业职工出租的一种新型的保障形式，因而一方面体现了其充当与经济适用房一样的“以廉租房为主体”的补充角色，而另一方面则体现了作为中央政府的国务院可谓立意高远的“住房策” ——
即认清了自己所承担的角色，不再以限地价限房价等“微观调控”去控制市场房价涨落，而是回归政府本分，提供公共产品，着力于加快建立以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系⑸。
而与此相关的国家层面的政策、法规亦在逐步完善。
鉴此，笔者认为，我国各地在当前国家大政方针指导下结合本地实际制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规不仅已是时候，而且显得尤为必要。
若归纳，笔者认为这种必要性体现出来的意义主要表现在以下“五个有利”上：
其一、制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，有利为国家层面相关的法律或行政法规的制定提供必要的经验或借鉴。
自我国立法法出台以来，虽然标志着中央与地方立法权限的划分开始正式进入法制时代，但中央与地方立法关系的基调则是由作为“法治化”最高法律依据的国家根本法——宪法确定的。在宪法这一最高国家法律规范的指导下，我国无论何地，都有实施宪法、法律、行政法规、国家大政方针和地方法规的义务。
一方面，地方立法可以使国家宪法、法律、行政法规和国家大政方针得以具体化，并使其在情况各异的全国各地得以有效推行。
另一方面，地方立法可以对国家宪法、法律、行政法规和国家大政方针的欠缺或不便操作之处，或中央立法不能独力解决或暂时不宜由中央立法解决的问题加以补充或使其通过地方性立法而得以施行并便于操作。
因此，我国各地制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，即是为了解决国家立法不能独力解决或暂时不宜由国家立法解决的有关城市公共租赁住房管理方面的问题。
鉴此，我国各地制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，既可使我国各地按中央和国务院的总体要求及其相关大政方针，通过制定规范其省域范畴内的相关地方性法规，促进其公共租赁住房管理工作的有序进行，又可使其以先行的省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，为国家层面相关的法律或行政法规的制定或完善提供必要的经验或借鉴。
正因如此，所以笔者认为，我国各地在当前国家大政方针指导下结合本地实际制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，不仅已是时候，而且有必要通过尽快制定规范其省域范畴内的城市公共租赁住房管理工作的地方性法规。
为何这样说？因为，一方面，可使其暂时不宜由国家立法解决的有关城市公共租赁住房管理方面的问题，能够得到尽快地解决。而另一方面，又能够为今后国家层面的城市公共租赁住房相关法律的制定或完善提供必要的可参考经验或借鉴。
其二、制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，有利把公共租赁住房的基本概念与主要特征通过法规条文予以规范⑺。
目前，我国对公共租赁住房的内涵和特性的理解,其主要依据，不仅有多年前由国家住建部、发改委、财政部、国土资源部等七部委（局）联合出台的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，而且更有国务院办公厅近年发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下皆称为“意见”）⑹。
如前“意见”在解释公租房政策时称，“由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时，随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措”。
而后“意见”则鲜明地提出，“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，坚持以人民为中心，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，突出住房的民生属性，扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推进以人为核心的新型城镇化，促进实现全体人民住有所居。”
由此可见，前、后“意见”皆已表明：公共租赁住房即公租房，是国家为解决新就业职工、中低收入者中无法购买商品用房或承租廉租房等夹心层群体住房困难而提供的多主体供给、多渠道保障、租购并举、民生属性突出的住房产品。
此外，由于公租房作为保障性住房的主要方向，带有明显的社会福利性质，因而从其建设、房源和资金的筹集、供应对象的核定、租金的制定、运行制度的制定等各方面，政府都要干预或者说参与，扮演着重要的角色。
另则，由于公租房以租为主，因而政府前期必须投入巨额资金投资建设或购买。
可见，公租房对我国大多数城市而言，确实还是一个较为沉重的地方财力应负担的包袱，即便是使用部分土地出让收益或者发行债券、银行贷款等融资手段，政府要担负一定的资金成本。
而且，由于公共租赁住房租金的制定，必须要根据本地的具体情况，除应基本满足维护和管理需要之外，总体还应在非营利的前提下进行。
正是鉴于上述，所以我国各地在制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规时，即有必要把公共租赁住房的基本概念与主要特征通过法规条文予以规范。
也就是说，我国各地制定的省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规，有必要把公共租赁住房的基本概念与主要特征规范为：
⑴是国家住房保障体系的一部分。
⑵需求对象的限制性，即着重满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求。
⑶带有明显的社会福利性质。
⑷政府干预或参与。
⑸租购并举，以租为主。
⑹非营利性或微弱营利性。
⑺租赁价格具有优惠性。
⑻退出具有灵活性。
其三、制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，有利切实解决公共租赁住房法制管理制度滞后的问题。
由于我国公共租赁住房建设刚刚起步，其管理制度暂时滞后在所难免。因此，我国各地有必要通过制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，切实解决公共租赁住房法制管理制度相对滞后的问题。
例如，我国各地有必要通过其省域范畴内的城市公共租赁住房管理法规的制定，针对⑴本地政府持有公共租赁住房房源现状、后续维护、更新改造及管理等方面需要投入大量人力、物力和财力；⑵相对其省域范畴内的部分城市虽有公共租赁住房管理办法，但从省域范畴内层面上来看还缺乏统一规范的法规；⑶公共租赁住房的资格审核和后续管理，将是一项非常复杂的工程和各地建设标准差异较大，缺乏统一的约束性等上述问题，有必要通过制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，以期切实解决上述本省域范畴内公共租赁住房法制管理制度相对滞后问题。
此外，制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，还有利通过完善其相关管理法治制度，确保其通过公平合理分配公共租赁住房而逐步达到既解决中等偏下收入家庭的住房困难问题，又实现合理遏制部分城市房价过快上涨的目标。
例如，针对近年来我国一些城市中等偏下收入家庭、新就业职工以及外来务工人员的住房困难问题，通过省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规的及时制定，依法规范并促进其加快发展和大幅度增加公共租赁住房供应，以便在逐步解决中等偏下收入家庭的住房困难问题的同时，也做到进一步贯彻落实好多年来国务院先后下发的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》等相关文件，从而使我国各地省域范畴内的大中城市，特别是房价过高、上涨过快的城市的房地产市场，能够得以平稳、健康发展。
为此，我国各地有必要在充分总结近几年其省域范畴内建立和完善各大中城市多层次、全覆盖的住房保障和供应体系取得的较好成绩，以及在汲取外地发展公共租赁住房经验的基础上，结合本地实际情况，尽快制定规范其省域范畴内的城市公共租赁住房管理工作的地方性法规，以促使其包括廉租住房和公共租赁住房在内的住房保障政策体系架构能够进一步地尽快形成和完善。
其四、制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，有利依法规范公共租赁房所具有的公共物品属性⑻。
公共租赁房在计划经济时期又叫公房，即由政府统一建设和分配的住房。
我国向市场经济体制转变以来，逐步取消了政府统一分配住房，采取了住房货币化的政策，公房建设基本结束，群众住房主要由市场供求决定。
然而，住房由市场决定，并没有从根本上解决群众住房难的问题，公房在社会中仍然具有不可替代的地位和作用。
若归纳，笔者认为城市公共租赁住房这种公房在社会中的不可替代性，主要表现在以下几个方面：
一是城市公共租赁住房在对财产性占有住房的限制方面具有不可替代性。住房是生活必需品，但在市场经济社会又是一种昂贵的商品。
住房商品的可使用、可转让、可保值性，使其具备了社会财产的特征。
而住房一旦成为财产，它就会被当成一般等价物进行比较。
如当其保值性高于银行利率，人们就会减少银行储蓄而储备房产。而当银行储蓄收益高于财产性占有的收益时，人们就会抛出房产，从而弱化房产的实用性。
显然，住房的财产性占有违背了建设住房的本来目的。
对于这一负面影响，目前世界各国除了开征房产税外，还通过政府兴建公房的形式进行遏制。
而作为公房产权的公共租赁房的公有性，因其不可能被虚拟性占有，因而有利实现政府的实用性目标。
二是城市公共租赁住房在对防止住房高成本产生的垄断方面具有不可替代性。
也就是说，作为城市公共租赁住房的公房建设，有助于防止住房高成本产生的垄断。
因为，商品住房建设一般皆需要投入较高的成本，而其房产实体形成后一般又不轻易拆迁，这就在客观上形成了房产垄断。
房产垄断会影响国家的经济建设以及国民经济布局。
目前国家主要靠城市规划保证住房建设的合理性，同时为了防止住房垄断对国民经济的影响，即要建设一批由国家直接控制的公房，特别是公共租赁住房。
这些公房一般建在有关国家经济战略的重要地带，如大中型城市、工矿集中区等，因而在一定程度上有助于防止住房高成本产生的垄断⑼。
三是城市公共租赁住房在对国家根据土地稀缺的国情决定对公房的供给方面具有不可替代性。
住房建设需要占用土地，在土地资源有限的情况下，国家不可能占用大量的土地建设住房。尤其是在我国人多地少的情况下，国家需要对土地的合理使用作出规定，使农业用地和非农业用地保持合理的比例关系。
我国为了保证粮食安全，明确规定耕地面积必须保持18亿亩，这是不可逾越的红线。然而，随着城镇化的推进，仍需要占用不少土地，因而我国土地利用存在稀缺性的硬约束。因此，国家必须对住房用地进行适当控制，不允许跨越18亿亩红线建住房，不允许住房面积标准过高⑽。
根据市场对住房的调节存在的这一定的局限性，国家即需要通过集中兴建公房、特别是通过集中兴建公共租赁住房来弥补住房供给的不足。
其五、制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，有利为公共租赁房建设促进当地经济社会发展提供一定的法制保障。
由于公共租赁房具有社会保障作用、对投资品的供给和消费具有拉动作用、对缩小社会收入差距还具有平衡作用，因而有利为公共租赁房建设对当地经济社会重大发展的影响而提供一定的法制保障。
我们知道，在市场经济社会，由于自然资源禀赋以及人与人能力之间的差异和经济社会发展所具有的不均衡性，从而造成了人与人之间收益分配上的巨大差别性。
而这种差别性主要又体现在其基本需求上，即不少家庭由于支付能力不足而买不起住房。然而，由于政府提供的公共租赁房具有租金稳定、价格低廉、方便调控等优势，因而受到社会的普遍欢迎。例如，目前世界各国由政府提供的保障房(含公共租赁房)占20%左右，从而对维护社会稳定起到了积极作用。
另则，由于建设公共租赁房有助于拉动当地供给和需求，因而政府对建设公共租赁房的投资，即有利直接拉动这个领域内的供给，因而使其社会需求，在一定程度上得到满足。
再如，政府近几年对保障房的投资，在有效增加住房供给和满足群众住房需求的同时，也拉动了钢铁、水泥等建材的生产和消费。
特别值得一提的是，公共租赁房的分配还有助于平衡社会的收入差距。
如我国政府针对城市居民收入有一定差距，而这种收入差距又导致了住房占有的巨大差异的这一现状，通过投资建设公共租赁房而使一部分城市中低收入者以低于市场租金的价格入住，这就在一定程度上弥补了他们收入上的差距。
而从发达国家的经验来看，政府对低收入者购房的支持，往往采取低于市场的价格出售公共租赁房的方式，这在较大程度上保护了低收入者的利益。
正因公共租赁房在上述社会保障方面，对投资品的供给和消费的拉动方面，以及对缩小社会收入差距的平衡方面具有一定的积极作用，因而我国各地通过制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，就是为规范和加快当地公共租赁房建设，从而为促进当地经济社会的加快发展，而提供了一定的法制保障。
二、省域范畴内城市公共租赁住房地方性立法之重点
既然我们已基本明确了制定省域范畴内城市公共租赁住房管理地方性法规的必要性及其体现出来的意义，那么，即应对我国各地在国家大政方针指导下结合本地实际制定省域范畴内城市公共租赁住房管理地方性法规的重点有必要作一探析。
对此，笔者在深入调研和对相关法律法规及其政策一定程度研究的基础上认为，我国各地省域范畴内城市公共租赁住房管理地方性法规的制定，有必要突出以下十个方面的重点：
第一、在其主要内容设置上有必要突出公平性和统一性。
即为确保保障性住房对象资格认定、配租的公平性、统一性，我国各地省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规对公共租赁住房的申请对象的收入认定、资格认定等，都有必要参照本地城镇经济适用住房管理相关政策中规定的程序执行。
同时，应确定本省域范畴内的城市政府产权的共租赁住房主要面对城市中等偏下收入住房困难家庭，并逐步解决新就业职工和新毕业的大学生和外地来本地务工人员的住房困难，租金则执行政府定价。
而其大中型企业、劳动密集型企业建设的共租赁住房，主要应解决本省域范畴内的城市内各相关单位住房困难职工的住房问题，而其租金不得高于本省域范畴内城市政府定价。
房地产开发企业、社会投资机构建设的公共租赁住房，其供应对象亦应参照本地城镇经济适用住房管理相关政策中规定的程序执行。其租金可依据本省域范畴内城市政府定价适当上浮。建议其上浮幅度一般不高于20%的基本工作思路。
第二、在其立法的主旨和依据上有必要突出保障性和公益性。
即我国各地省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规的制定，有必要在设置总则、房源筹集、配租管理、租赁管理、监督管理、附则等篇章的基础上，将其立法的主旨和依据在其总则中明确为：
为完善本省域范畴内城市分层次住房保障供应体系，调整住房供应结构，即应积极发展以城市公共租赁住房建设和管理为主的公益性保障房，并作为城市满足部分中低收入住房困难家庭住房需求的主要渠道。
为此，我国各地省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规的制定，即应根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》等相关文件之规定，结合本省域范畴内的城市保障性住房建设的实际，制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规。
同时，我国各地制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，还有必要在其总则中明确规定：
本省域范畴内的城市行政区域内公共租赁住房的建设、分配、管理适用本法规。
本法规所称公共租赁住房，是指政府提供政策支持，限定户型面积、供应对象和租金水平，面向本省城市中低收入住房困难家庭等群体出租的住房。
本省域范畴内的城市公共租赁住房建设、分配和管理工作遵循“政府支持、市场运作；多方建设、统一管理；公平公开、严格监管”的原则。
本省域范畴内的各城市政府的住房和城乡建设、发展改革、国土资源、规划、财政、税务、国资、金融、住房公积金等有关部门按照各自职责分工，做好本域范畴内的城市公共租赁住房相关管理工作。
第三、在其资金筹措和房源获取的规定上有必要突出“多渠道”。
即我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，有必要明确规定：
本省域范畴内的各城市公共租赁住房，应由该城市政府所属机构或政府批准的机构通过新建、收购等方式多渠道筹集。
新建公共租赁住房采取集中建设或配建相结合的方式，户型以一、二居室小户型为主。
公共租赁住房建设用地实行有偿使用，其中对于政府所属机构或政府批准的机构建设的，其用地可采取租赁方式，按年缴纳土地租金。
金融机构可通过多种方式支持公共租赁住房建设出租工作，有关单位可按规定条件申请商业银行贷款、使用信托资金、发行债券和申请住房公积金委托贷款等方式融资。
可通过投融资方式改革筹集社会资金、出租公共租赁住房及配套设施回收资金、社会捐助及经城市政府批准的其它资金等方式多渠道筹措城市公共租赁住房建设和管理资金。
在资金筹措上，除积极争取国家财政支持之外，还有必要通过省级政府及其住房和城乡建设部门与国家开发银行签署战略合作协议，得到国家开发银行大额度信贷资金支持。
同时，政府还可通过多管齐下的多种途径取得公共租赁住房的房源：
一是政府直接投资建设。即将公共租赁房建设纳入年度财政预算，由政府招投标建设，建成后的公共租赁房产权归政府所有，并委托专业部门进行管理。政府享有对房产的最终处置权和对租金的直接调节权；政府也可以采取购买符合租赁条件的商品房的形式，扩大政府支配的公共租赁房房源。
二是支持社会法人组织参与建设。目前，我国不少法人组织具备建设公共租赁房的条件。比如，在城市及城市规划区之外的工矿企业和事业单位都有不少住房困难户，同时他们又拥有土地或资本等资源，政府即应鼓励他们利用现有资源建设公共租赁房，优先用于安排本单位的住房困难户。
三是引入市场机制开发公共租赁房。即政府允许市场主体自行投资公共租赁房建设的基本前提是投资商必须按照政府的要求设置租金，接受政府调控，同时政府也要让开发商取得合理利润。
为此，政府即可为共享房屋产权而支持市场主体通过租金获得合法收入，或通过企业融资、贷款贴息等方式，以及通过鼓励大型企业在自有土地上建设公共租赁住房等市场方式筹集资金，建设公共租赁房，以切实解决其中低收入职工的公共租赁住房问题。
此外，政府还可通过开展集体土地上建租赁房的局部探索，为集体建设用地流转提供有益的实践素材。
由于城乡接合部大量存在的出租屋凸显了外来人口居住和部分村民增加收入的需求；而政府发展公租房的过程中也遇到了土地资源紧缺等难题。
于是，在城乡接合部尝试用集体土地，采取农民参股、村集体组织筹集资金等方式，建一批公租房，既能解决城乡接合部产业园区、外来人员的临时居住需求，尤其是满足低收入者住房需求，又能增加村民的财产收入，还可弥补政府建设保障性住房所需资金和土地的短缺。
既然是这样一件一石三鸟的好事，就应当得到各方面的理解、支持和探索。
为此，政府及其有关部门即有必要通过开展集体土地上建租赁房的局部探索，既可为政府通过多管齐下取得公共租赁住房的房源提供有效途径，又可为城乡接合部的集体建设用地流转提供有益的实践素材。
第四、在其适用对象的规定上有必要突出解决本地城市中低收入住房困难家庭中的“夹心层”⑾。
即我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，有必要明确规定：
本省域范畴内的各城市公共租赁住房的供应对象，应为城市中低收入住房困难家庭，包括已通过廉租住房、经济适用住房、限价商品住房资格审核尚在轮候的家庭以及其它住房困难家庭。
已通过廉租住房、经济适用住房或限价商品住房资格审核正在轮候的家庭，可直接到户籍所在地街道办事处申请轮候公共租赁住房。
公共租赁住房实行公开配租制度，由产权单位编制配租方案报住房保障管理部门核准后组织配租（其中符合廉租住房、限价商品住房条件的家庭以及其它符合配租条件的家庭成员中含有60周岁以上老人、患大病人员、残疾人员、复转军人、优抚对象或属重点工程拆迁的可优先配租）。
符合配租条件的家庭只能承租一套公共租赁住房。
与廉租房、限价房采取公开摇号配租配售一样，公租房也应实行公开的轮候配租制度。
同时，省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规还应明确规定：
本省域范畴内的各城市已取得“三房”资格的家庭，无须再次申请，可直接到户籍所在地的街道乡镇住保部门登记，就能进入公租房的轮候范围。
刚毕业的大学生、外来务工人员在内的其他住房困难者，可在其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规实施细则公布后按规定申请公共租赁住房。
第五、在其收费原则的规定上有必要突出“保本微利”。
即我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，有必要明确规定：
本省域范畴内的各城市对其公共租赁住房的收费管理，应按照保本微利的原则并结合承租家庭负担能力和同类地段类似房屋市场租金一定比例下浮确定公共租赁住房租金。
政府所属机构以及政府批准的机构按照规定的租金出租公共租赁住房凡符合国家有关税收规定的，可享受相关的税收优惠政策。
公共租赁住房的维修、养护、管理可由产权单位负责，产权单位也可委托专业服务企业管理。
此外，我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，还有必要明确规定：
本省域范畴内的各城市政府应按照保本微利的原则有效调节公共租赁房的租金。由于公共租赁房的出租价格，客观上影响住户对公共租赁房的选择，因而政府对租金价格杠杆的调节，有助于实现政府的住房保障目标。
因此，按照我国国情，应明确规定各省域范畴内的城市政府应将其公共租赁房价格大体分为三种类型：
一是最低困难保障价格，即针对社会低收入群体规定的租金。这种租金与住房建设成本没有直接联系，是政府按照保障要求确定的价格。
二是根据公共租赁住房建设成本加有限利润确定的租金。这是政府保障非低收入但一时买不起房的家庭以合理的价格获得公共租赁房居住权的方式。
三是略低于或相当于市场平均价格的租金。即对于一部分有条件买房，但目前不准备买房者，政府通过准市场的形式提供一定的公共租赁住房便利。
这三种租金形式虽对应着社会不同层次的公共租赁房住房需求者，但在总体原则上亦应坚持政府合理调节的保本微利原则，并结合承租家庭负担能力和同类地段类似房屋市场租金一定比例下浮，以确定其公共租赁住房租金⑿。
第六、在其相关管理工作的规定上有必要突出期限性和科学性。
即我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，有必要明确规定：
本省域范畴内的各城市公共租赁住房的租赁期限最长不超过5年，合同期满承租家庭应当退出住房。
承租家庭需继续承租的，应在合同期满前3个月内提出申请，由产权单位会同相关单位复核，符合条件的续签租赁合同。
承租家庭不符合承租条件暂时不能腾退承租住房的，租赁合同期满后给予2个月过渡期，过渡期内按同类地段类似房屋市场租金收取租金。
过渡期届满后承租家庭仍不退出承租住房的，按房屋产权单位规定的标准收取租金，具体在租赁合同中约定；拒不退出行为记入信用档案。
同时，省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规还应明确规定：
本省域各城市公共租赁住房的承租家庭有下列行为之一的，产权单位可与承租家庭解除租赁合同，收回住房：㈠、将承租住房转借、转租的；㈡、擅自改变承租住房居住用途的；㈢、连续6个月以上未在承租住房内居住的；㈣、连续3个月以上未按期交纳租金的；㈤、获得其它形式政策性住房保障的；㈥、其它违反租赁合同行为的。
此外，我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，还有必要明确规定：本省域范畴内的各城市公共租赁住房的管理，必须依赖于政府及有关部门的科学管理。为此，即应做到：
一是应将公共租赁房建设纳入各级政府的财政预算。因为，公共租赁房作为社会公共物品的重要组成部分，需要政府统筹安排，作出专项规划，并通过相应的财力给予保证。
二是城市政府应是公共租赁住房的保障主体，即应对本省域范畴内的各城市行政区域内的公共租赁房缺房者切实履行其保障责任，做到应保尽保。
三是应科学划定公共租赁房的城市区域建设重点。即各省域范畴内的大中城市以及城市规划区外的工矿所在地、教育文化卫生等单位，有必要建设一定数量的公共租赁房，以满足流动人口的需要。
四是有必要对公共租赁房进行实体管理。即应按照政府公共租赁房建设的保障目标，建设公共租赁房屋实体。
为此，对公共租赁房屋建设的面积、房型、结构都应有特定的要求。
即从实现保障目标出发，政府既要对公共租赁房的面积作出规定，还要考虑保障者的基本生活问题，即公共租赁房的设计要突出功能性，选址尽量在交通发达的地段；公共租赁房的配套建设亦要相对齐全，以便为租住者生活和工作提供便利条件。
五是有必要对公共租赁房实行住户进入、退出的管理。
即政府应建立一套严格的公共租赁房住户进入、退出管理机制，并建立相应的保障房管理机构，履行保障房规划、资金筹措、房源储备、审核配租、日常监督管理等职责。
第七、在其住房政策制定及其完善方面有必要突出“政府职能”。
即我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，有必要明确规定：
城市政府及其公共租赁住房管理部门应对合理调节公共租赁房建设的供给和需求予以规范，并把保护社会公平正义作为政府制定公共租赁房政策制定的主要出发点。
公共租赁房政策的制定关系到国民收入的分配和再分配，影响经济发展和社会稳定，需要政府合理调节。
为此，城市政府在其住房政策制定及其完善方面有必要突出以下“政府职能”：
一是应明确调节目标。
即应把保护社会公平正义作为政府建设公共租赁房的主要出发点。明确公平正义的基本内容就是人人有获得生存的权益，生存权包括住房权，因而保证人人“住有所居”应成为城市政府的重要职能和调节经济社会发展的基本目标。
即有必要根据城市中低收入人口比重大，缺房户多，当前又处于城市化快速发展时期，住房用地与人均占有土地资源不足的矛盾比较突出的现状对公共租赁房建设用地作出合理安排，以保证每年投入一定数量土地用于公共租赁住房建设。
二是应实行供给略大于需求的战略。
即应按社会需求提供公共租赁房，这是节约资源的最优选择（但在实际生活中，公共租赁房的需求是一个变量，因为社会人口数量、收入水平、经济结构等都在发展变化之中）。
为此，政府应通过理论上的假定计算每年公共租赁房的需求量。
即通过对社会中低收入户中实际缺房的统计给予界定。
对于这种假定需求，政府必须放大供给，实行供给略大于需求的住房保障战略，即不仅满足未统计到的缺房户，而且考虑到不确定的流动人口，以及新就业人口、外来暂住人口、部分有购房实力但暂时不想购房的人口等，对于他们的租赁需求政府都需要从人性化的角度给予满足。
三是应建立公共租赁住房保障对象数据库。
建立公共租赁住房保障对象数据库，在于能够更好地以摸清保障对象底数。对审查合格的保障对象一次性确定轮候次序，三年分步实施，实现应保尽保。
四是应加快公共租赁住房信息系统建设。
要加快公共租赁住房信息系统建设，即应在一定时限内应实现本省域范畴内的城市联网。
而要向本省域范畴内的社会公开公共租赁住房房源、其保障对象和保障的过程，即应切实保障本省域范畴内的群众的知情权。
第八、在其有关处罚的规定上有必要突出“从严处理”。
即我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，有必要明确规定：
违反本法规，不如实申报家庭住房等情况，骗租公共租赁住房的，由产权单位解除租赁合同，承租家庭应退出住房并按房屋产权单位规定的标准补交租金。
骗租行为记入信用档案，5年内不得申请政策性住房。
产权单位在租赁合同存续期间不按规定的租金标准收缴租金或擅自向不符合条件的家庭出租公共租赁住房的,住房保障管理部门应当责令其限期整改，退回、补差租金或收回住房。
同时，各省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规还有必要明确规定：
应建立城市公共租赁住房建设管理违规行为行政责任追究制度。该制度应坚持的原则即，坚持依法依纪、权责一致、客观公正、违规必究。
城市行政监察机关及其具有城市公共租赁住房建设管理职能的行政部门，应严格按照人事管理权限对其违规行为实施问责、进行责任追究。
为此，城市公共租赁住房管理地方性法规即应明确规定，公共租赁住房建设管理工作人员有下列行为之一的，应当对政府予以通报批评，并向政府负责人问责：
未按规定向社会公布建设规划、年度计划的。
未按目标任务落实建设用地、建设资金的。
年度目标建设管理任务部署不及时、责任不落实、监督检查不到位、任务未完成的。
对违规问题瞒报、漏报，有案不查或查处不力，造成不良社会影响的。
擅自变更规划的。
存在违规列入项目投资计划，多报少建，擅自变更的。
擅自改变用地用途的。
未按规定拨付、使用、管理专项资金的。
未按规定减免税费的。
对工程质量和安全生产监管不力，发生工程质量、安全生产事故的。
违反规定办理工程竣工验收备案的。
将存在产权争议、质量安全隐患或不符合保障标准的房屋作为公共租赁住房房源的。
未按规定程序审查保障对象，指定供应对象，擅自改变分配对象和轮候次序的。
未按规定公开房源信息、分配过程、分配结果，造成非保障对象占用保障性住房或骗取补贴的行为等。
此外，城市公共租赁住房管理地方性法规还应明确规定：
城市公共租赁住房建设实行工程质量终身责任制。
质量违法违规行为一经发现，坚决查处，立即整改，严厉处罚。
竣工验收严格执行住宅质量分户验收制度，所有项目在醒目位置悬挂永久性工程标识牌。
城市公共租赁住房管理部门相关工作人员利用职务上的便利收受他人财物或者其它好处的，或者不依法履行监督管理职责的，应给予行政处分。
构成犯罪的，应依法追究其刑事责任。
(注：本文的主要内容发表于《资源与人居环境》杂志刊发的作者署名文章《省域范畴内城市公共租赁住房地方性立法重点探索》一文)
论省域范畴内城市公共租赁住房地方性立法
·翟 峰
【内容提要】省域范畴内城市公共租赁住房地方性立法之意义，即有利为国家层面相关的法律或行政法规的制定提供必要的经验或借鉴，有利把公共租赁住房的基本概念与主要特征通过法规条文予以规范，有利切实解决公共租赁住房法制管理制度滞后的问题，有利依法规范公共租赁房所具有的公共物品属性，有利为公共租赁房建设促进当地经济社会发展提供一定的法制保障；其立法之重点：主要内容设置上有必要突出公平性和统一性，立法主旨和依据上有必要突出保障性和公益性，资金筹措和房源获取的规定上有必要突出“多渠道”，适用对象的规定上有必要突出解决本地城市中低收入住房困难家庭中的“夹心层”，收费原则的规定上有必要突出“保本微利”，相关管理工作的规定上有必要突出期限性和科学性，住房政策制定及其完善方面有必要突出“政府职能”，有关处罚的规定上有必要突出“从严处理”。
【关 键 词】 城市公共租赁住房 省域地方性立法 探论
习近平总书记2022年10月16日在中国共产党第二十次全国代表大会上代表第十九届中央委员会向大会作的题为《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》的报告中指出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。”据此，联系到习近平总书记在报告中明确提出的“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”⑴，即可清晰地认知到：二十大之后乃至相当长的历史时期，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，将是我国健全可持续的多层次社会保障体系中的一个相当重要的方面。
或许，可以这样说，至少，我国各地将率先对其城市公共租赁住房地方性立法的问题愈来愈重视，并强化其研究。为何这样说？不妨结合笔者相关践行说起——
多年前，笔者在任职于四川省广元市四至五届人大常委会城乡建设环境保护工作委员会主任期间，即结合依法履职的相关调研和视察工作，并根据当时省域范畴内城市公共租赁房地方性立法尚属空白之实际情况，而开始调研思考省域范畴内城市公共租赁房地方性立法的问题，由此还形成了领衔提交省人大会议并被大会主席团确定为相关专委会审议处理的《关于制定〈四川省城市公共租赁房管理办法〉的议案》⑵。接着，笔者又于此间，先后在国家住建部主办的《中国建设报》和《城乡建设》杂志，发表了《关于用法制解决公共租赁住房管理制度滞后问题的建议》等文⑶，从而为撰写本研究课题奠定了一定的基础。
近些年，笔者结合受聘于四川省人民政府参事室特约研究员开展相关调研工作的实际情况，其采取的调研方式有：
一、主要采用问卷调研、座谈调研、网上调查等方式，到政府住房保障部门、保障性住房承建企业和城镇“夹心层”进行实地调研和走访调研。
二、针对省、市的地方政策实际，结合省域范畴内城市公共租赁房的现状，从而较为准确地把握了调研领域、调研内容和调研对象。
三、多方借鉴相关专家意见，调动各方资源，使调研工作取得事半功倍之效。
四、挖掘和利用现有城市公共租赁房地方性立法的相关信息及其数据资源，开阔有关思路，并在对其系统归纳和总结之后及时进行整理和分析，从中发现具有采用价值的调研素材⑷。
一、省域范畴内城市公共租赁住房地方性立法之意义
多年来，重点发展公共租赁住房已成为我国建立和完善城市多层次、全覆盖的住房保障和供应体系的重要和主要的举措。
对此，笔者认为，“重点发展公共租赁住房”这一政策显然针对的是“夹心层”———即不属于低收入阶层，又不足以通过市场来买或者承租住房的群体———包括大学毕业生、从外地迁移到城市来工作的群体。
而且，由于公共租赁住房是由政府或公共机构所有、用低于市场价或者承租者能够承受起的价格向新就业职工出租的一种新型的保障形式，因而一方面体现了其充当与经济适用房一样的“以廉租房为主体”的补充角色，而另一方面则体现了作为中央政府的国务院可谓立意高远的“住房策” ——
即认清了自己所承担的角色，不再以限地价限房价等“微观调控”去控制市场房价涨落，而是回归政府本分，提供公共产品，着力于加快建立以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系⑸。
而与此相关的国家层面的政策、法规亦在逐步完善。
鉴此，笔者认为，我国各地在当前国家大政方针指导下结合本地实际制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规不仅已是时候，而且显得尤为必要。
若归纳，笔者认为这种必要性体现出来的意义主要表现在以下“五个有利”上：
其一、制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，有利为国家层面相关的法律或行政法规的制定提供必要的经验或借鉴。
自我国立法法出台以来，虽然标志着中央与地方立法权限的划分开始正式进入法制时代，但中央与地方立法关系的基调则是由作为“法治化”最高法律依据的国家根本法——宪法确定的。在宪法这一最高国家法律规范的指导下，我国无论何地，都有实施宪法、法律、行政法规、国家大政方针和地方法规的义务。
一方面，地方立法可以使国家宪法、法律、行政法规和国家大政方针得以具体化，并使其在情况各异的全国各地得以有效推行。
另一方面，地方立法可以对国家宪法、法律、行政法规和国家大政方针的欠缺或不便操作之处，或中央立法不能独力解决或暂时不宜由中央立法解决的问题加以补充或使其通过地方性立法而得以施行并便于操作。
因此，我国各地制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，即是为了解决国家立法不能独力解决或暂时不宜由国家立法解决的有关城市公共租赁住房管理方面的问题。
鉴此，我国各地制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，既可使我国各地按中央和国务院的总体要求及其相关大政方针，通过制定规范其省域范畴内的相关地方性法规，促进其公共租赁住房管理工作的有序进行，又可使其以先行的省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，为国家层面相关的法律或行政法规的制定或完善提供必要的经验或借鉴。
正因如此，所以笔者认为，我国各地在当前国家大政方针指导下结合本地实际制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，不仅已是时候，而且有必要通过尽快制定规范其省域范畴内的城市公共租赁住房管理工作的地方性法规。
为何这样说？因为，一方面，可使其暂时不宜由国家立法解决的有关城市公共租赁住房管理方面的问题，能够得到尽快地解决。而另一方面，又能够为今后国家层面的城市公共租赁住房相关法律的制定或完善提供必要的可参考经验或借鉴。
其二、制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，有利把公共租赁住房的基本概念与主要特征通过法规条文予以规范⑺。
目前，我国对公共租赁住房的内涵和特性的理解,其主要依据，不仅有多年前由国家住建部、发改委、财政部、国土资源部等七部委（局）联合出台的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，而且更有国务院办公厅近年发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下皆称为“意见”）⑹。
如前“意见”在解释公租房政策时称，“由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时，随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措”。
而后“意见”则鲜明地提出，“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，坚持以人民为中心，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，突出住房的民生属性，扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推进以人为核心的新型城镇化，促进实现全体人民住有所居。”
由此可见，前、后“意见”皆已表明：公共租赁住房即公租房，是国家为解决新就业职工、中低收入者中无法购买商品用房或承租廉租房等夹心层群体住房困难而提供的多主体供给、多渠道保障、租购并举、民生属性突出的住房产品。
此外，由于公租房作为保障性住房的主要方向，带有明显的社会福利性质，因而从其建设、房源和资金的筹集、供应对象的核定、租金的制定、运行制度的制定等各方面，政府都要干预或者说参与，扮演着重要的角色。
另则，由于公租房以租为主，因而政府前期必须投入巨额资金投资建设或购买。
可见，公租房对我国大多数城市而言，确实还是一个较为沉重的地方财力应负担的包袱，即便是使用部分土地出让收益或者发行债券、银行贷款等融资手段，政府要担负一定的资金成本。
而且，由于公共租赁住房租金的制定，必须要根据本地的具体情况，除应基本满足维护和管理需要之外，总体还应在非营利的前提下进行。
正是鉴于上述，所以我国各地在制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规时，即有必要把公共租赁住房的基本概念与主要特征通过法规条文予以规范。
也就是说，我国各地制定的省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规，有必要把公共租赁住房的基本概念与主要特征规范为：
⑴是国家住房保障体系的一部分。
⑵需求对象的限制性，即着重满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求。
⑶带有明显的社会福利性质。
⑷政府干预或参与。
⑸租购并举，以租为主。
⑹非营利性或微弱营利性。
⑺租赁价格具有优惠性。
⑻退出具有灵活性。
其三、制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，有利切实解决公共租赁住房法制管理制度滞后的问题。
由于我国公共租赁住房建设刚刚起步，其管理制度暂时滞后在所难免。因此，我国各地有必要通过制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，切实解决公共租赁住房法制管理制度相对滞后的问题。
例如，我国各地有必要通过其省域范畴内的城市公共租赁住房管理法规的制定，针对⑴本地政府持有公共租赁住房房源现状、后续维护、更新改造及管理等方面需要投入大量人力、物力和财力；⑵相对其省域范畴内的部分城市虽有公共租赁住房管理办法，但从省域范畴内层面上来看还缺乏统一规范的法规；⑶公共租赁住房的资格审核和后续管理，将是一项非常复杂的工程和各地建设标准差异较大，缺乏统一的约束性等上述问题，有必要通过制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，以期切实解决上述本省域范畴内公共租赁住房法制管理制度相对滞后问题。
此外，制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，还有利通过完善其相关管理法治制度，确保其通过公平合理分配公共租赁住房而逐步达到既解决中等偏下收入家庭的住房困难问题，又实现合理遏制部分城市房价过快上涨的目标。
例如，针对近年来我国一些城市中等偏下收入家庭、新就业职工以及外来务工人员的住房困难问题，通过省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规的及时制定，依法规范并促进其加快发展和大幅度增加公共租赁住房供应，以便在逐步解决中等偏下收入家庭的住房困难问题的同时，也做到进一步贯彻落实好多年来国务院先后下发的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》等相关文件，从而使我国各地省域范畴内的大中城市，特别是房价过高、上涨过快的城市的房地产市场，能够得以平稳、健康发展。
为此，我国各地有必要在充分总结近几年其省域范畴内建立和完善各大中城市多层次、全覆盖的住房保障和供应体系取得的较好成绩，以及在汲取外地发展公共租赁住房经验的基础上，结合本地实际情况，尽快制定规范其省域范畴内的城市公共租赁住房管理工作的地方性法规，以促使其包括廉租住房和公共租赁住房在内的住房保障政策体系架构能够进一步地尽快形成和完善。
其四、制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，有利依法规范公共租赁房所具有的公共物品属性⑻。
公共租赁房在计划经济时期又叫公房，即由政府统一建设和分配的住房。
我国向市场经济体制转变以来，逐步取消了政府统一分配住房，采取了住房货币化的政策，公房建设基本结束，群众住房主要由市场供求决定。
然而，住房由市场决定，并没有从根本上解决群众住房难的问题，公房在社会中仍然具有不可替代的地位和作用。
若归纳，笔者认为城市公共租赁住房这种公房在社会中的不可替代性，主要表现在以下几个方面：
一是城市公共租赁住房在对财产性占有住房的限制方面具有不可替代性。住房是生活必需品，但在市场经济社会又是一种昂贵的商品。
住房商品的可使用、可转让、可保值性，使其具备了社会财产的特征。
而住房一旦成为财产，它就会被当成一般等价物进行比较。
如当其保值性高于银行利率，人们就会减少银行储蓄而储备房产。而当银行储蓄收益高于财产性占有的收益时，人们就会抛出房产，从而弱化房产的实用性。
显然，住房的财产性占有违背了建设住房的本来目的。
对于这一负面影响，目前世界各国除了开征房产税外，还通过政府兴建公房的形式进行遏制。
而作为公房产权的公共租赁房的公有性，因其不可能被虚拟性占有，因而有利实现政府的实用性目标。
二是城市公共租赁住房在对防止住房高成本产生的垄断方面具有不可替代性。
也就是说，作为城市公共租赁住房的公房建设，有助于防止住房高成本产生的垄断。
因为，商品住房建设一般皆需要投入较高的成本，而其房产实体形成后一般又不轻易拆迁，这就在客观上形成了房产垄断。
房产垄断会影响国家的经济建设以及国民经济布局。
目前国家主要靠城市规划保证住房建设的合理性，同时为了防止住房垄断对国民经济的影响，即要建设一批由国家直接控制的公房，特别是公共租赁住房。
这些公房一般建在有关国家经济战略的重要地带，如大中型城市、工矿集中区等，因而在一定程度上有助于防止住房高成本产生的垄断⑼。
三是城市公共租赁住房在对国家根据土地稀缺的国情决定对公房的供给方面具有不可替代性。
住房建设需要占用土地，在土地资源有限的情况下，国家不可能占用大量的土地建设住房。尤其是在我国人多地少的情况下，国家需要对土地的合理使用作出规定，使农业用地和非农业用地保持合理的比例关系。
我国为了保证粮食安全，明确规定耕地面积必须保持18亿亩，这是不可逾越的红线。然而，随着城镇化的推进，仍需要占用不少土地，因而我国土地利用存在稀缺性的硬约束。因此，国家必须对住房用地进行适当控制，不允许跨越18亿亩红线建住房，不允许住房面积标准过高⑽。
根据市场对住房的调节存在的这一定的局限性，国家即需要通过集中兴建公房、特别是通过集中兴建公共租赁住房来弥补住房供给的不足。
其五、制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，有利为公共租赁房建设促进当地经济社会发展提供一定的法制保障。
由于公共租赁房具有社会保障作用、对投资品的供给和消费具有拉动作用、对缩小社会收入差距还具有平衡作用，因而有利为公共租赁房建设对当地经济社会重大发展的影响而提供一定的法制保障。
我们知道，在市场经济社会，由于自然资源禀赋以及人与人能力之间的差异和经济社会发展所具有的不均衡性，从而造成了人与人之间收益分配上的巨大差别性。
而这种差别性主要又体现在其基本需求上，即不少家庭由于支付能力不足而买不起住房。然而，由于政府提供的公共租赁房具有租金稳定、价格低廉、方便调控等优势，因而受到社会的普遍欢迎。例如，目前世界各国由政府提供的保障房(含公共租赁房)占20%左右，从而对维护社会稳定起到了积极作用。
另则，由于建设公共租赁房有助于拉动当地供给和需求，因而政府对建设公共租赁房的投资，即有利直接拉动这个领域内的供给，因而使其社会需求，在一定程度上得到满足。
再如，政府近几年对保障房的投资，在有效增加住房供给和满足群众住房需求的同时，也拉动了钢铁、水泥等建材的生产和消费。
特别值得一提的是，公共租赁房的分配还有助于平衡社会的收入差距。
如我国政府针对城市居民收入有一定差距，而这种收入差距又导致了住房占有的巨大差异的这一现状，通过投资建设公共租赁房而使一部分城市中低收入者以低于市场租金的价格入住，这就在一定程度上弥补了他们收入上的差距。
而从发达国家的经验来看，政府对低收入者购房的支持，往往采取低于市场的价格出售公共租赁房的方式，这在较大程度上保护了低收入者的利益。
正因公共租赁房在上述社会保障方面，对投资品的供给和消费的拉动方面，以及对缩小社会收入差距的平衡方面具有一定的积极作用，因而我国各地通过制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理的地方性法规，就是为规范和加快当地公共租赁房建设，从而为促进当地经济社会的加快发展，而提供了一定的法制保障。
二、省域范畴内城市公共租赁住房地方性立法之重点
既然我们已基本明确了制定省域范畴内城市公共租赁住房管理地方性法规的必要性及其体现出来的意义，那么，即应对我国各地在国家大政方针指导下结合本地实际制定省域范畴内城市公共租赁住房管理地方性法规的重点有必要作一探析。
对此，笔者在深入调研和对相关法律法规及其政策一定程度研究的基础上认为，我国各地省域范畴内城市公共租赁住房管理地方性法规的制定，有必要突出以下十个方面的重点：
第一、在其主要内容设置上有必要突出公平性和统一性。
即为确保保障性住房对象资格认定、配租的公平性、统一性，我国各地省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规对公共租赁住房的申请对象的收入认定、资格认定等，都有必要参照本地城镇经济适用住房管理相关政策中规定的程序执行。
同时，应确定本省域范畴内的城市政府产权的共租赁住房主要面对城市中等偏下收入住房困难家庭，并逐步解决新就业职工和新毕业的大学生和外地来本地务工人员的住房困难，租金则执行政府定价。
而其大中型企业、劳动密集型企业建设的共租赁住房，主要应解决本省域范畴内的城市内各相关单位住房困难职工的住房问题，而其租金不得高于本省域范畴内城市政府定价。
房地产开发企业、社会投资机构建设的公共租赁住房，其供应对象亦应参照本地城镇经济适用住房管理相关政策中规定的程序执行。其租金可依据本省域范畴内城市政府定价适当上浮。建议其上浮幅度一般不高于20%的基本工作思路。
第二、在其立法的主旨和依据上有必要突出保障性和公益性。
即我国各地省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规的制定，有必要在设置总则、房源筹集、配租管理、租赁管理、监督管理、附则等篇章的基础上，将其立法的主旨和依据在其总则中明确为：
为完善本省域范畴内城市分层次住房保障供应体系，调整住房供应结构，即应积极发展以城市公共租赁住房建设和管理为主的公益性保障房，并作为城市满足部分中低收入住房困难家庭住房需求的主要渠道。
为此，我国各地省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规的制定，即应根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》等相关文件之规定，结合本省域范畴内的城市保障性住房建设的实际，制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规。
同时，我国各地制定省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，还有必要在其总则中明确规定：
本省域范畴内的城市行政区域内公共租赁住房的建设、分配、管理适用本法规。
本法规所称公共租赁住房，是指政府提供政策支持，限定户型面积、供应对象和租金水平，面向本省城市中低收入住房困难家庭等群体出租的住房。
本省域范畴内的城市公共租赁住房建设、分配和管理工作遵循“政府支持、市场运作；多方建设、统一管理；公平公开、严格监管”的原则。
本省域范畴内的各城市政府的住房和城乡建设、发展改革、国土资源、规划、财政、税务、国资、金融、住房公积金等有关部门按照各自职责分工，做好本域范畴内的城市公共租赁住房相关管理工作。
第三、在其资金筹措和房源获取的规定上有必要突出“多渠道”。
即我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，有必要明确规定：
本省域范畴内的各城市公共租赁住房，应由该城市政府所属机构或政府批准的机构通过新建、收购等方式多渠道筹集。
新建公共租赁住房采取集中建设或配建相结合的方式，户型以一、二居室小户型为主。
公共租赁住房建设用地实行有偿使用，其中对于政府所属机构或政府批准的机构建设的，其用地可采取租赁方式，按年缴纳土地租金。
金融机构可通过多种方式支持公共租赁住房建设出租工作，有关单位可按规定条件申请商业银行贷款、使用信托资金、发行债券和申请住房公积金委托贷款等方式融资。
可通过投融资方式改革筹集社会资金、出租公共租赁住房及配套设施回收资金、社会捐助及经城市政府批准的其它资金等方式多渠道筹措城市公共租赁住房建设和管理资金。
在资金筹措上，除积极争取国家财政支持之外，还有必要通过省级政府及其住房和城乡建设部门与国家开发银行签署战略合作协议，得到国家开发银行大额度信贷资金支持。
同时，政府还可通过多管齐下的多种途径取得公共租赁住房的房源：
一是政府直接投资建设。即将公共租赁房建设纳入年度财政预算，由政府招投标建设，建成后的公共租赁房产权归政府所有，并委托专业部门进行管理。政府享有对房产的最终处置权和对租金的直接调节权；政府也可以采取购买符合租赁条件的商品房的形式，扩大政府支配的公共租赁房房源。
二是支持社会法人组织参与建设。目前，我国不少法人组织具备建设公共租赁房的条件。比如，在城市及城市规划区之外的工矿企业和事业单位都有不少住房困难户，同时他们又拥有土地或资本等资源，政府即应鼓励他们利用现有资源建设公共租赁房，优先用于安排本单位的住房困难户。
三是引入市场机制开发公共租赁房。即政府允许市场主体自行投资公共租赁房建设的基本前提是投资商必须按照政府的要求设置租金，接受政府调控，同时政府也要让开发商取得合理利润。
为此，政府即可为共享房屋产权而支持市场主体通过租金获得合法收入，或通过企业融资、贷款贴息等方式，以及通过鼓励大型企业在自有土地上建设公共租赁住房等市场方式筹集资金，建设公共租赁房，以切实解决其中低收入职工的公共租赁住房问题。
此外，政府还可通过开展集体土地上建租赁房的局部探索，为集体建设用地流转提供有益的实践素材。
由于城乡接合部大量存在的出租屋凸显了外来人口居住和部分村民增加收入的需求；而政府发展公租房的过程中也遇到了土地资源紧缺等难题。
于是，在城乡接合部尝试用集体土地，采取农民参股、村集体组织筹集资金等方式，建一批公租房，既能解决城乡接合部产业园区、外来人员的临时居住需求，尤其是满足低收入者住房需求，又能增加村民的财产收入，还可弥补政府建设保障性住房所需资金和土地的短缺。
既然是这样一件一石三鸟的好事，就应当得到各方面的理解、支持和探索。
为此，政府及其有关部门即有必要通过开展集体土地上建租赁房的局部探索，既可为政府通过多管齐下取得公共租赁住房的房源提供有效途径，又可为城乡接合部的集体建设用地流转提供有益的实践素材。
第四、在其适用对象的规定上有必要突出解决本地城市中低收入住房困难家庭中的“夹心层”⑾。
即我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，有必要明确规定：
本省域范畴内的各城市公共租赁住房的供应对象，应为城市中低收入住房困难家庭，包括已通过廉租住房、经济适用住房、限价商品住房资格审核尚在轮候的家庭以及其它住房困难家庭。
已通过廉租住房、经济适用住房或限价商品住房资格审核正在轮候的家庭，可直接到户籍所在地街道办事处申请轮候公共租赁住房。
公共租赁住房实行公开配租制度，由产权单位编制配租方案报住房保障管理部门核准后组织配租（其中符合廉租住房、限价商品住房条件的家庭以及其它符合配租条件的家庭成员中含有60周岁以上老人、患大病人员、残疾人员、复转军人、优抚对象或属重点工程拆迁的可优先配租）。
符合配租条件的家庭只能承租一套公共租赁住房。
与廉租房、限价房采取公开摇号配租配售一样，公租房也应实行公开的轮候配租制度。
同时，省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规还应明确规定：
本省域范畴内的各城市已取得“三房”资格的家庭，无须再次申请，可直接到户籍所在地的街道乡镇住保部门登记，就能进入公租房的轮候范围。
刚毕业的大学生、外来务工人员在内的其他住房困难者，可在其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规实施细则公布后按规定申请公共租赁住房。
第五、在其收费原则的规定上有必要突出“保本微利”。
即我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，有必要明确规定：
本省域范畴内的各城市对其公共租赁住房的收费管理，应按照保本微利的原则并结合承租家庭负担能力和同类地段类似房屋市场租金一定比例下浮确定公共租赁住房租金。
政府所属机构以及政府批准的机构按照规定的租金出租公共租赁住房凡符合国家有关税收规定的，可享受相关的税收优惠政策。
公共租赁住房的维修、养护、管理可由产权单位负责，产权单位也可委托专业服务企业管理。
此外，我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，还有必要明确规定：
本省域范畴内的各城市政府应按照保本微利的原则有效调节公共租赁房的租金。由于公共租赁房的出租价格，客观上影响住户对公共租赁房的选择，因而政府对租金价格杠杆的调节，有助于实现政府的住房保障目标。
因此，按照我国国情，应明确规定各省域范畴内的城市政府应将其公共租赁房价格大体分为三种类型：
一是最低困难保障价格，即针对社会低收入群体规定的租金。这种租金与住房建设成本没有直接联系，是政府按照保障要求确定的价格。
二是根据公共租赁住房建设成本加有限利润确定的租金。这是政府保障非低收入但一时买不起房的家庭以合理的价格获得公共租赁房居住权的方式。
三是略低于或相当于市场平均价格的租金。即对于一部分有条件买房，但目前不准备买房者，政府通过准市场的形式提供一定的公共租赁住房便利。
这三种租金形式虽对应着社会不同层次的公共租赁房住房需求者，但在总体原则上亦应坚持政府合理调节的保本微利原则，并结合承租家庭负担能力和同类地段类似房屋市场租金一定比例下浮，以确定其公共租赁住房租金⑿。
第六、在其相关管理工作的规定上有必要突出期限性和科学性。
即我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，有必要明确规定：
本省域范畴内的各城市公共租赁住房的租赁期限最长不超过5年，合同期满承租家庭应当退出住房。
承租家庭需继续承租的，应在合同期满前3个月内提出申请，由产权单位会同相关单位复核，符合条件的续签租赁合同。
承租家庭不符合承租条件暂时不能腾退承租住房的，租赁合同期满后给予2个月过渡期，过渡期内按同类地段类似房屋市场租金收取租金。
过渡期届满后承租家庭仍不退出承租住房的，按房屋产权单位规定的标准收取租金，具体在租赁合同中约定；拒不退出行为记入信用档案。
同时，省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规还应明确规定：
本省域各城市公共租赁住房的承租家庭有下列行为之一的，产权单位可与承租家庭解除租赁合同，收回住房：㈠、将承租住房转借、转租的；㈡、擅自改变承租住房居住用途的；㈢、连续6个月以上未在承租住房内居住的；㈣、连续3个月以上未按期交纳租金的；㈤、获得其它形式政策性住房保障的；㈥、其它违反租赁合同行为的。
此外，我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，还有必要明确规定：本省域范畴内的各城市公共租赁住房的管理，必须依赖于政府及有关部门的科学管理。为此，即应做到：
一是应将公共租赁房建设纳入各级政府的财政预算。因为，公共租赁房作为社会公共物品的重要组成部分，需要政府统筹安排，作出专项规划，并通过相应的财力给予保证。
二是城市政府应是公共租赁住房的保障主体，即应对本省域范畴内的各城市行政区域内的公共租赁房缺房者切实履行其保障责任，做到应保尽保。
三是应科学划定公共租赁房的城市区域建设重点。即各省域范畴内的大中城市以及城市规划区外的工矿所在地、教育文化卫生等单位，有必要建设一定数量的公共租赁房，以满足流动人口的需要。
四是有必要对公共租赁房进行实体管理。即应按照政府公共租赁房建设的保障目标，建设公共租赁房屋实体。
为此，对公共租赁房屋建设的面积、房型、结构都应有特定的要求。
即从实现保障目标出发，政府既要对公共租赁房的面积作出规定，还要考虑保障者的基本生活问题，即公共租赁房的设计要突出功能性，选址尽量在交通发达的地段；公共租赁房的配套建设亦要相对齐全，以便为租住者生活和工作提供便利条件。
五是有必要对公共租赁房实行住户进入、退出的管理。
即政府应建立一套严格的公共租赁房住户进入、退出管理机制，并建立相应的保障房管理机构，履行保障房规划、资金筹措、房源储备、审核配租、日常监督管理等职责。
第七、在其住房政策制定及其完善方面有必要突出“政府职能”。
即我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，有必要明确规定：
城市政府及其公共租赁住房管理部门应对合理调节公共租赁房建设的供给和需求予以规范，并把保护社会公平正义作为政府制定公共租赁房政策制定的主要出发点。
公共租赁房政策的制定关系到国民收入的分配和再分配，影响经济发展和社会稳定，需要政府合理调节。
为此，城市政府在其住房政策制定及其完善方面有必要突出以下“政府职能”：
一是应明确调节目标。
即应把保护社会公平正义作为政府建设公共租赁房的主要出发点。明确公平正义的基本内容就是人人有获得生存的权益，生存权包括住房权，因而保证人人“住有所居”应成为城市政府的重要职能和调节经济社会发展的基本目标。
即有必要根据城市中低收入人口比重大，缺房户多，当前又处于城市化快速发展时期，住房用地与人均占有土地资源不足的矛盾比较突出的现状对公共租赁房建设用地作出合理安排，以保证每年投入一定数量土地用于公共租赁住房建设。
二是应实行供给略大于需求的战略。
即应按社会需求提供公共租赁房，这是节约资源的最优选择（但在实际生活中，公共租赁房的需求是一个变量，因为社会人口数量、收入水平、经济结构等都在发展变化之中）。
为此，政府应通过理论上的假定计算每年公共租赁房的需求量。
即通过对社会中低收入户中实际缺房的统计给予界定。
对于这种假定需求，政府必须放大供给，实行供给略大于需求的住房保障战略，即不仅满足未统计到的缺房户，而且考虑到不确定的流动人口，以及新就业人口、外来暂住人口、部分有购房实力但暂时不想购房的人口等，对于他们的租赁需求政府都需要从人性化的角度给予满足。
三是应建立公共租赁住房保障对象数据库。
建立公共租赁住房保障对象数据库，在于能够更好地以摸清保障对象底数。对审查合格的保障对象一次性确定轮候次序，三年分步实施，实现应保尽保。
四是应加快公共租赁住房信息系统建设。
要加快公共租赁住房信息系统建设，即应在一定时限内应实现本省域范畴内的城市联网。
而要向本省域范畴内的社会公开公共租赁住房房源、其保障对象和保障的过程，即应切实保障本省域范畴内的群众的知情权。
第八、在其有关处罚的规定上有必要突出“从严处理”。
即我国各地在制定其省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规时，有必要明确规定：
违反本法规，不如实申报家庭住房等情况，骗租公共租赁住房的，由产权单位解除租赁合同，承租家庭应退出住房并按房屋产权单位规定的标准补交租金。
骗租行为记入信用档案，5年内不得申请政策性住房。
产权单位在租赁合同存续期间不按规定的租金标准收缴租金或擅自向不符合条件的家庭出租公共租赁住房的,住房保障管理部门应当责令其限期整改，退回、补差租金或收回住房。
同时，各省域范畴内的城市公共租赁住房管理地方性法规还有必要明确规定：
应建立城市公共租赁住房建设管理违规行为行政责任追究制度。该制度应坚持的原则即，坚持依法依纪、权责一致、客观公正、违规必究。
城市行政监察机关及其具有城市公共租赁住房建设管理职能的行政部门，应严格按照人事管理权限对其违规行为实施问责、进行责任追究。
为此，城市公共租赁住房管理地方性法规即应明确规定，公共租赁住房建设管理工作人员有下列行为之一的，应当对政府予以通报批评，并向政府负责人问责：
未按规定向社会公布建设规划、年度计划的。
未按目标任务落实建设用地、建设资金的。
年度目标建设管理任务部署不及时、责任不落实、监督检查不到位、任务未完成的。
对违规问题瞒报、漏报，有案不查或查处不力，造成不良社会影响的。
擅自变更规划的。
存在违规列入项目投资计划，多报少建，擅自变更的。
擅自改变用地用途的。
未按规定拨付、使用、管理专项资金的。
未按规定减免税费的。
对工程质量和安全生产监管不力，发生工程质量、安全生产事故的。
违反规定办理工程竣工验收备案的。
将存在产权争议、质量安全隐患或不符合保障标准的房屋作为公共租赁住房房源的。
未按规定程序审查保障对象，指定供应对象，擅自改变分配对象和轮候次序的。
未按规定公开房源信息、分配过程、分配结果，造成非保障对象占用保障性住房或骗取补贴的行为等。
此外，城市公共租赁住房管理地方性法规还应明确规定：
城市公共租赁住房建设实行工程质量终身责任制。
质量违法违规行为一经发现，坚决查处，立即整改，严厉处罚。
竣工验收严格执行住宅质量分户验收制度，所有项目在醒目位置悬挂永久性工程标识牌。
城市公共租赁住房管理部门相关工作人员利用职务上的便利收受他人财物或者其它好处的，或者不依法履行监督管理职责的，应给予行政处分。
构成犯罪的，应依法追究其刑事责任。
(注：本文的主要内容发表于《资源与人居环境》杂志刊发的作者署名文章《省域范畴内城市公共租赁住房地方性立法重点探索》一文)
