作为一个颇具“中国特色”的概念，“政法”在我国一直以来被赋予独特且重要的政治价值与法律意蕴——无论是作为一种政治制度安排还是作为一种法治实践方式，从革命根据地时期到中华人民共和国成立，再从改革开放到全面深化改革的新时代，政法体制被视为我们党领导人民建设人民民主法治的基本制度。然而在过去很长一段时间，不论是理论研究还是改革实践，人们都习惯性地将目光聚焦在“大政法”中的一部分即司法领域。随着党的十八大召开，我国改革事业朝着重点领域、关键环节持续深化推进，以司法改革为重要内容的政法领域改革也开始逐步向包括公安机关、司法行政机关在内的各政法机关以及政法工作的各环节、各领域延展，中国的法治改革事业迎来了从司法改革到政法改革的逻辑上升与格局嬗变。2019年1月，《中国共产党政法工作条例》正式实施，其总则部分明确“推动政法领域全面深化改革”是政法工作的主要任务。随后，习近平总书记在当月召开的中央政法工作会议上强调，要“加快推进政法领域全面深化改革”。2021年党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》更是将“推进政法领域全面深化改革”作为党的十八大以来党在全面依法治国方面的重要成就和历史经验来表述。

　　政法机关是国家治理的重要参与者，全面推进政法领域改革是我国全面深化改革的重要需求和必然体现。在这一改革进程中，智能技术逐步被寄予赋能政法改革的期待。《中国共产党政法工作条例》明确将“深化智能化建设”与“推动政法领域全面深化改革”同等地视为政法工作的主要任务。全国各地各级政法机关也积极展开探索，在初步形成智能技术赋能政法改革态势的同时，也推动了法学理论的创新。在此背景下，聚焦中国智能技术赋能政法改革的实践及规律，不仅可以对政法改革形成新的认识和理解，而且可以提炼智能技术赋能政法改革的中国经验，进而形成支撑这一经验持续发挥作用的理论基础。从更广阔的视域来看，中西方借助智能技术赋能执法、司法机关履行职责虽不乏共通之处，但中国在政法领域的技术赋能呈现出鲜明的特色，甚至在特定领域与域外国家的选择以及趋向可谓大相径庭。对此有域外观察者指出，中国政法部门对自动化和数字化司法的热情拥抱与其他国家形成了鲜明对比。更有学者提出了“如何在数字司法技术上与中国竞争”的内顾之忧。作为世界范围内政法智能化建设中某种意义上的“他者”，中国的理论研究需要超越西方司法现代化理论的视野，基于丰富多元的中国政法智能化建设实践，构建中国式的智能技术赋能政法现代化建设的话语体系、理论框架和解释逻辑。具体而言，就是要通过一体化思维与整体性视角将公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等政法机关置于一个统合的语境之内考察，记述和梳理我国智能技术赋能政法改革的历史流变与实践脉络，提炼与发现其中的中国经验与结构性困境，并最终发掘出富有中国特色、契合政法传统的智能技术赋能政法改革的理论路径。

　　一、智能技术赋能政法改革的实践样态

　　“智能技术”泛指依靠数据和知识驱动的新一代人工智能技术，以及借助上述人工智能技术完成自我迭代升级的各类技术的综合体。在“智能技术”日益“泛化”和“泛在”的当下，其概念外延具有流变性。智能技术对政法改革的赋能，不仅是20世纪90年代以来政法领域信息化建设的延续，而且是司法领域智能化建设的拓展。在全面深化改革的脚步迈入政法领域之后，智能技术赋能的政法改革也在智慧公安、智慧检务、智慧法院乃至智慧公共法律服务等领域取得进展。从政法一体化和整体性视角看，智能技术为政法领域的职权配置优化、组织架构完善、办案制度创新、人员管理强化和公共服务改进提供了新的可能与选择。

　　（一）智能技术赋能政法机关优化职权配置

　　优化执法司法职权配置，是政法领域全面深化改革的一项重要内容。从党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》可以看出，政法领域职权配置优化的既定目标在于“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”。在这一目标的实现过程中，智能技术承载着各界的期望。2021年中央政法委印发的《关于充分运用智能化手段推进政法系统顽瘴痼疾常治长效的指导意见》（下称《指导意见》）就强调“以科技的力量，加强各政法单位间配合制约”。总的来说，智能技术赋能政法机关职权配置优化可从“制约”和“配合”两个维度展开：

　　1.智能技术赋能政法机关“相互制约”。在传统的横向权力架构下，受制于资源的有限性、信息的不对称性以及标准的非统一性，政法机关间的相互制约面临体制机制障碍。而智能技术所具有的数据深度挖掘、自动化决策、静默式监管、智能化预警等特性，则为有效的横向制约提供了可能。以审判为中心的诉讼制度改革为例，其改革意图在于通过诉讼程序的改进、审判方式的革新优化司法职权配置。如上海高院的“206系统”在建设之初就被定位为“以审判为中心的诉讼制度改革软件”，其借助智能技术创设了系统的证据模型，以此加强审判环节刑事证据的综合分析判断与统一规范认定，优化了政法机关的职权配置。此外，加强检察机关检察监督职能的履行也是优化司法职权配置的重要指向。对此，《检察大数据行动指南（2017－2020年）》就明确强调运用大数据分析技术智能判定违法行为与错误裁断，为审查逮捕、侦查活动监督、立案监督、审判监督案件办理提供智能辅助。

　　2.智能技术赋能政法机关“相互配合”。大数据的本质是海量数据的汇聚、连通与使用。通过政法大数据办案平台的建设加强政法机关之间办案协同是智能技术赋能政法改革的重要路径之一。《指导意见》要求“加快推动跨部门大数据办案平台建设，打破数据壁垒”。《2018－2022年检察改革工作规划》也明确提及“推进跨部门大数据办案平台建设，促进与其他政法机关案件信息网上流转和业务协同办理”。作为对政法机关协同办案需求的回应，相关主题较多地体现在科技部主导的“国家重点研发计划项目”相关政法智能化专项中。举例而言，该专项2018年度第二批定向项目“3.1智慧司法典型应用协同示范及综合评价”就明确要求研究面向减假暂的法院、检察院及司法行政机关审判协同技术及系统、跨部门涉案信息共享和协同交互处置技术及系统。

　　（二）智能技术赋能政法机关完善组织架构

　　加快构筑协同高效的组织架构体系，是深化政法领域机构改革的核心要求。当前，在新型政法机构设立和政法机关内设机构改革等方面，智能技术创新应用赋能政法机关组织架构完善的探索已然展开。

　　1.智能技术为新型政法机构设立提供辅助支持。即借助智能技术对不同设置方案进行模拟预测与动态评估，辅助生成机构设立的最优解。《检察大数据行动指南（2017－2020年）》指出，通过大数据技术对相关数据进行科学全面分析，为跨行政区划检察院提供辅助支持。上述内容也体现在“国家重点研发计划”2020年度司法专题项目“智慧司法科学理论与司法改革科技支撑研究”之中，该项目设置了“跨行政区域司法机关设置理论与改革成效智能评估技术”的研究课题，并明确要求“构建跨行政区域司法机关设置的大数据智能评估模型、优化算法与辅助工具”。

　　2.智能技术为政法机关内设机构改革提供辅助支持。这主要表现为通过政法大数据平台的建设，赋能政法机关内设机构之间的协作，重构内部办案流程，实现内部管理的“扁平化”。举例而言，在公安部2019年推动的全国内设机构改革中，县级以上公安机关纷纷设立公安情报指挥中心。以大数据为代表的智能技术的部署与应用正是公安机关新设情报指挥中心的基础性条件。伴随着公安情报指挥中心的设立，各地公安机关逐步建设智慧警务综合平台，以一体化的数据支撑不同警种、不同部门的协同办公和指挥调度的“扁平化”。同样，在检察系统的捕诉一体化改革过程中，各地检察机关也通过智慧检务的大数据平台支撑业务流程再造，打破原有内设机构的藩篱，为改革最终落地提供技术支持。

　　（三）智能技术赋能政法机关创新办案制度

　　提升政法机关办案质效、支撑办案制度改革是智能技术赋能政法改革的重要表现。通过智能技术为政法机关办案制度创新提供支撑，推动简单工作自动化、复杂工作辅助化和政法决策精准化。2022年6月发布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出：“加强‘雪亮工程’和公安大数据平台建设，深化数字化手段在国家安全、社会稳定、打击犯罪、治安联动等方面的应用，提高预测预警预防各类风险的能力。”在智能技术的加持下，当前公安机关在案件办理中开始探索“治安态势研判”“大数据侦查”“预测性警务”“舆情预警”“执法偏离预警”等业务创新。在检察系统，《2018－2022年检察改革工作规划》明确要求“依托人工智能、大数据等技术，统筹研发运用智能辅助办案和管理系统，完善类案分析、结果比对、办案瑕疵提示、超期预警等功能，促进法律统一适用”。当前各地检察机关研发的智能辅助办案系统已经具备证据筛选、相关案例、法律适用条款、法律文书草拟、量刑建议等功能。在法院系统，得益于智慧法院建设的推行，智能技术已经由应用试点逐步延伸到法院业务的全流程，并形成了智服、智审、智执、智管四大版块。以智审为例，“国家重点研发计划政法系列专项”2018年度第一批项目“高质高效的审判支撑关键技术及装备研究”，主题就包括案件繁简智能分流技术、类案精准推荐技术、刑事案件量刑智能辅助技术等。在司法行政系统，相关智能技术也日益得到专门性的应用，比如在“智慧矫正”的推广过程中，各地司法行政机关就开发出了社区矫正人员人身危险性大数据智能预测模型。

　　（四）智能技术赋能政法机关强化人员管理

　　智能技术可以在政法领域的各环节各场景构建高透明性的“微粒场域”，使政法机关工作人员的活动得以被细致、精确、完整地量化，进而以更加精准的人员管理支撑办案责任制落实、人员分类管理、人力资源科学配置等改革目标的实现。（1）精准落实办案责任是政法领域全面深化改革的重要导向。智能技术全过程留痕、全流程追溯、偏离度预警等特性为精准落实办案责任提供了可能。（2）在政法改革中，智能技术作为设施基础与评价标准，对改革的赋能有助于政法工作人员的合理调度与高效配置。依托大数据管理平台，政法机关可以对法官、检察官等政法工作人员的办案数量、办案质量进行精准的衡量、测算，破除过去“计件式”考核制度存在的评估滞后、指标单一、忽略案件差异性等问题。（3）通过对政法工作人员的多维度精准画像，政法机关可以在任职、晋升、培训、考核等各个场域和各个环节对政法人员进行实时化、动态化、智能化的精准分类管理，使政法队伍的管理实现从零散到整体、从片面到科学全面的转轨。

　　当前，上述方案在顶层规划、技术研发和实践应用三个层面均得到了推进。从顶层规划而言，《检察大数据行动指南（2017－2020年）》提及要充分利用检察机关队伍管理信息系统及相关数据资源，为人才引进、培养、考核提供大数据服务，实现人力资源科学合理调配；通过大数据技术对相关数据进行科学全面分析，为完善检察官办案责任制提供辅助支持。从技术研发来看，“国家重点研发计划政法系列专项”2018年度第一批项目“智慧法院智能化服务技术研究”中提出了“研究面向审判资源优化配置的人员绩效评估技术”，并要求构建动态绩效评估模型，支持对法院工作人员进行绩效评估。从应用实践角度，如“2020年度政法智能化建设创新案例”广州市南沙区人民检察院“检察官画像系统”，就可以形成可视化检察业务和队伍成分数据图谱，为业务管理决策、检察官绩效考评提供履职能力量化评价参考；部分地区的公安机关依托大数据、云计算平台，将保安、志愿者、网格员、辅警等力量纳入统一的管理平台，实现人员的机动配置；司法行政机关“智慧司鉴”系统的研发则通过生物信息识别、自然语言处理等技术，推动了对“小而散”的司法鉴定机构及司法鉴定人的实时动态监管。

　　（五）智能技术赋能政法机关改进公共服务

　　在我国，“政法机关承担着大量公共服务职能”。因此在政法领域全面深化改革中，深化政法公共服务改革、完善政法公共服务体系就是一项重要内容。在此方面，智能技术亦有很大的应用潜力。依托智能技术赋能的各类综合性政法公共服务平台，政法机关有望为社会公众提供更加普惠均等、个性精准的政法公共服务。

　　1.智能技术为政法公共服务的普惠均等提供了可能。波斯纳大法官对于法律领域的“卡特尔化”怀有深深的隐忧，法律知识的专业性决定了法律公共服务作为一种稀缺资源往往会因为机会鸿沟而呈现出差异供给的面相。在中国，城乡间、区域间的非均衡发展无疑会使这种差异放大。因此，技术成为法律服务（如律师服务）机会均等化的重要途径之一。以“面向诉讼全流程的一体化便民服务技术及装备研究”为例，该项目涵盖的法律智能问答、诉讼风险评估、诉讼结果预测、诉讼材料自动生成等诉讼服务核心技术，目的就在于探索为当事人提供智能化的技术辅助。可以预见，随着类似智能技术的效用实质提升及其作为一种基础设施在政法领域的普及，政法公共服务的供给水平与供给质量将有望得到结构性优化，政法公共服务也有望逐步实现普惠化、均等化与标准化。

　　2.智能技术为政法公共服务的个性精准提供了可能。智能技术可以通过对社会公众精准的“用户画像”判断潜在需求，进而能够在通用公共服务的基础上提供更加贴近真实需求的个性化服务。在官方文件中，顶层决策者也已经为智能技术赋能下的政法机关个性化、精准化公共服务擘画了方案。如中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》中明确提出，要“以精准公共法律服务支撑技术与装备研究为突破，通过人群精准分类，动态评估不同人群的法律需求”。

　　二、智能技术赋能政法改革的中国特色

　　植根于本土资源的政法智能化改革，在推进中形成了丰富的实践样态，域外也常常将中国作为参照系来进行执法、司法领域人工智能技术应用的对比与讨论。相较于世界范围内信息技术支撑执法、司法机关改革的普遍主义叙事，国情、目标与路径的差异使得中国式的智能技术赋能政法改革在比较优势、发展态势、约束条件、动力机制、扩散模式等方面呈现出鲜明的中国特色。

　　（一）规模巨大的政法机关运行逻辑嬗变

　　有域外学者在观察中国政法智能化建设时曾提出，“在司法系统数字化方面，没有哪个国家比中国做得更多”。国内有论者也认为，中国对于区块链、人工智能、大数据在司法领域应用的变革式探索，将在世界法治文明史上留痕。无论是“中国做得最多”还是“史上留痕”，其不仅体现了智能技术对中国法治的深度影响，也彰显了中国政法领域智能技术应用在广泛范围内的原创性实践贡献。相较于域外智慧法治实践而言，智能技术在对中国政法改革的赋能具有空前广泛性的同时，也开始逐步呈现出引发政法机关运行逻辑嬗变的深刻性。

　　1.智能技术赋能的政法改革是一场规模巨大的政法机关现代化变迁。恰如党的二十大报告所提出的，中国式现代化的五大中国特色之首就是“人口规模巨大的现代化”，其“艰巨性和复杂性前所未有”。作为一个超大规模国家，无论是物理空间还是人口基数，都决定了我国拥有世界范围内屈指可数的庞大政法系统，当代中国的法治建设也属于一种“超大型国家治理”。具体到智能技术赋能的政法改革中，除了四级审判机关、检察机关，包括遍布全国的各级公安机关、司法行政机关等政法机关也都被统筹纳入改革的范畴，使此项改革有着举世罕见的巨大基本盘。例如，当前我国智慧法院的建设已经覆盖了全国3500多家法院、10000多个独立法庭，超过了整个欧盟所有国家法院与法庭数量的总和。仅以智慧法院中科技法庭建设为例，截至2021年底，围绕庭审录音录像、庭审证据在线展示、庭审语音自动化识别展开的科技法庭建设数量就达到4.59万个。更进一步，中国的智能技术赋能政法改革是在国家主导之下全系统的广泛动员，智能技术已经渗入政法业务的全领域、全场景。无论是绝对数量还是相对数据，相较于域外执法、司法领域，中国的政法智能化改革无疑是一场规模空前的巨大的现代化改革。

　　2.智能技术赋能的政法改革正在引发政法机关运行逻辑的嬗变。在体量庞大的政法机关以空前的人力、物力、财力投入到多样化智能应用研发的基础上，各种智能技术逐步进入政法机关职权配置、组织机构、办案制度、人员管理、公共服务等领域。智能技术通过对政法改革各领域的渗透，探索将复杂的、专业的、动态的政法改革难题化约为数据和工程问题，形成各种基于数据、通过算法的技术解决方案，政法机关的运行随之日益数据化。举例而言，在赋能办案创新方面，大数据侦查在虚拟的数据空间根据相关性判断发掘案件线索，改变了公安机关传统侦查模式由案到人、由果溯因的犯罪重构逻辑。大数据法律监督正在重新形塑检察监督的模式，传统“数量驱动、个案为主、案卷审查”的个案办理式监督正逐渐向“质效导向、类案为主、数据赋能”的类案治理式监督转向。在审判机关，同案不同判预警系统推动了司法机关内部审判监督运行逻辑由“事后追责”向“事前预警”转型；裁判结果预测所指向的算法裁判规则则可能推动人机协同的内部业务流程的形成和发展。在政法公共服务方面，智能技术的赋能使得政法机关公共服务的供给方式正在发生变化，政法公共服务的“有用性”开始由满足案结事了、定分止争等基本需求，逐步转向注重服务质量、尊重个体差异的精准化服务。

　　（二）依靠智能技术后发优势的弯道超车

　　在经济学理论中，高速率的技术扩散被视为后发国家超越先行国的决定性因素之一，这也被认为是改革开放以来我国经济完成赶超的重要条件。不仅在经济领域，在政法领域，智能技术的扩散与应用也为中国政法机关智能化建设的弯道超车提供了可能。从全球范围来看，以智能化为前沿的执法、司法机关信息化是政法机关现代化的关键切入点，其过程呈现出赶超与互鉴杂糅的样态。发展中国家政法机关若能在其中抓住智能化的机会，率先实现转型，将可能在政法机关现代化的竞争中后发先至。

　　在最初的数字化阶段，中国政法机关的信息化建设整体而言相对滞后。西方国家执法、司法领域的信息化可以追溯到20世纪60年代，围绕计算机与信息系统的推广展开，比较有代表性的是美国计算机法律检索系统和美国国家犯罪中心（NCIC）开发的犯罪档案系统。进入20世纪70年代，美国执法部门开始大规模列装计算机和管理信息系统，到1993年已经有超过2/3的地方警察部门装备计算机。美国联邦司法系统也在1988年建立了“法院电子记录公共访问系统（PACER）”，用来对案件进行电子化归档和管理。与之对应，中国直到20世纪90年代末、21世纪初才大规模推动政法机关的信息化与网络化建设。其中，法院系统是在1996年“全国法院通信及计算机工作会议”之后才逐步拉开了以“信息的机器可读化”为核心的法院数字化转型的大幕；公安系统则在1998年提出以通信网络与计算机信息系统建设为中心的“金盾工程”，并于2003年正式启动一期工程建设。

　　随着互联网向社会公众开放，到了20世纪90年代中期，欧美执法机构中已经有相当部分开始进行网络化建设，其中美国法院系统在世界范围内率先启动了以在线仲裁、在线调解为主的ODR在线争端解决机制。中国政法机关总体是在2000年前后启动网络化建设，并通过大约十年的建设基本实现政法机关系统内部网络的互联互通。举例而言，检察机关是在2000年发布《检察改革三年实施意见》后开始全面布局网络化建设。2008年底，全国检察机关检察专线网、局域网和电视电话会议网络“三网”联通比例为91.1％、93.2％、96.6％；公安机关从2003年启动大规模网络基础设施建设，截至2006年“金盾工程”一期验收时，全国公安机关二级网络覆盖率达100％、三级网络覆盖率达88％。实际上，在网络化阶段，中国政法机关的信息化建设业已显现出一定的后发优势。这突出体现在网络化建设的中后期，中国政法机关在网络基础设施之上衍生的大量深度应用。如互联网法院的建设与运行就被视为“司法模式的中国贡献”。2021年最高人民法院先后发布的《人民法院在线诉讼规则》《人民法院在线调解规则》和《人民法院在线运行规则》“三大在线规则”，更是将司法的网络化建设推到一个新的高度。与之对应，欧美执法、司法机关的网络化虽然起步较早，但在全面推广和深度应用方面仍有提升空间。欧盟司法效率委员会（CEPEJ）的专题报告显示，截至2016年5月，46个欧洲国家的司法机关中，只有34％的国家建立了在线起诉制度，能够在所属法院100％推动在线起诉的仅有22％；开展电子送达的国家占比为59％，其中所属法院100％推动电子送达的仅有19％。

　　在进入大数据时代以来，智能技术在执法、司法机构的运用成为全球共同的趋势。在这场政法现代化的横向竞争中，中国政法机关的智能化建设已经在智慧司法等领域呈现“超车”之势。随着智能技术赋能的政法改革持续深化，中国不仅在“运用自动化模式分析来监测法官、规范决策和观察社会趋势方面走在了世界的前列”，而且因为在数字孪生、拓展现实、隐私计算、情感计算等前沿热点技术领域的探索，逐步成为法律科技的未来领导者。在这场国家命运重新洗牌的历史赛跑中，“中国第一次成为平等的玩家”。有域外学者表示：“司法自动化和数字化是一个世界性的现象，然而却很少有国家像中国一样先进。它的经验，以及这些发展对公平性、一致性和程序权利保护等问题的影响，可能对其他国家会有深刻的启示。”统计显示，截至2019年底，全国法院具备裁判文书智能纠错、文书主要内容自动生成、简单案件类案推送、大数据量刑分析参考等智能功能的法院占比分别达到97％、94％、90％和74％。与此同时，西方国家政法领域的信息化建设仍较多围绕传统的数字化、网络化展开，对智能化的关注并不充分。如表2所示，欧洲各国当前对于信息系统的应用仍然主要局限于传统的案件管理、工作量统计、人员评估等领域，且传统信息化系统也未实现对司法机关的全面覆盖。在具备智能化属性的“商业智能工具”方面，则仅有50％的国家开始探索进行部署与应用。同样，在美国联邦司法会议批准的《联邦司法机构信息技术长期计划（2023财年更新）》对美国2023年至2027年的司法信息化建设优先事项所作的规划中，主要涉及的也是传统信息系统的建设与优化。其中，仅计划于2026年安排一项与人工智能技术相关的、具备一定办公流程自动化能力的办公支持系统。

　　（三）数字化、网络化与智能化三期叠加

　　从宏观上看，中国政法领域的信息化建设是一种不断优化、逐步推进的改进过程，在这一过程中政法机关数字化向网络化、网络化向智能化的转型并非相互独立的，而是呈现出递进、衔接关系。官方通过标志性节点结合技术演进的自发生长与顶层规划的人为建构对政法领域的信息化进程进行了持续不断的改进，并对不同阶段的任务、要求、目标加以明确。如对应数字化、网络化、智能化三阶段，最高人民法院先后通过“一五改革纲要”指引各级法院进行纸质档案数字化、通过“二五改革纲要”“三五改革纲要”推动各级法院网络建设、通过“四五改革纲要”开始部署智能化技术的应用。与之对应，检察系统基本经历了“数字检务”“网络检务”到“智慧检务”的逐步迭代；公安系统也大致经历了“信息警务”到“智慧警务”的发展。虽然从整体上来看政法领域的信息化建设呈现出不断推进的发展进路，但是鉴于我国政法机关的智能化是在整体信息化基础薄弱、发展不均衡的基础上展开的，在局部领域，这种政法信息化建设的阶段式特点却可能表现得并不突出，甚至可能会呈现出阶段叠加的特征。实践中，与发达地区智慧警务、智慧法院、智慧检务等的完备建设与先进经验相比，部分地区政法机关尤其是部分基层政法机关的卷宗电子化归档、数字化流转等基础的信息化任务还未完成。这种区域间要素禀赋的差异和发展阶段的非均衡，使得这些政法机关在当下一方面要响应顶层规划与实际需求进行智能化的“新建设”，另一方面还需要在数字化、网络化方面“补旧账”。一个较为典型的例子是我国公检法机关大致在2005年至2010年之间基本完成了专网覆盖，但由于法院系统有着数量庞大的人民法庭，人民法庭的完全网络化工作一直到2016年年底才完成。此时，全国范围内智慧法院建设业已启动。换言之，人民法庭的现代化建设呈现出显著的网络化与智能化相叠加的态势。除此之外，部分启动智能化改革较晚地区的政法机关，还可能出现数字化、网络化、智能化三期叠加的情形。因此总的来说，我国政法领域信息化建设“三期叠加”的特征虽然为部分地区的部分政法机关带来了弯道超车的时代机遇，但也使得这些政法机关不仅要面对智能化发展以及“替代性技术”“破坏性技术”的问题，而且要着力解决自身数字化转型与网络化建设等“前智能时代”“支持性技术”的遗留问题。

　　（四）国家主导下的政法协同与科研动员

　　正如域外观察者指出的，“中国共产党的最高领导层将人工智能的发展视为核心任务” “前沿技术在司法工作中的应用几乎没有遇到任何阻力”。整体上看，中国的智能技术赋能政法改革具有鲜明的国家主导特征，并在动力机制方面呈现出政法协同与科研动员相结合的面相。从发展过程来看，政法领域智能化的“国家主导”经历了由“分兵突进”到“协同推动”的变迁。2015年之后，我国政法机关提出了“智慧法院”“智慧检务”“智慧公安/智慧警务”“智慧司法行政/智慧法律服务”的建设理念。随着改革成效的逐步释放，中央开始推动部署一体化的政法机关智能化建设。得益于政治架构上的独特安排，政法智能化改革的统筹规划在最大程度上实现了所有政法机关的协同推进。习近平总书记在2017年7月指出“要遵循司法规律，把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来”。其后，习近平总书记又在2018年1月指出“推进平安中国、法治中国建设，加强过硬队伍建设，深化智能化建设，严格执法、公正司法”。在此背景下，2018年1月召开的中央政法工作会议明确要求“总结智慧法院、智慧检务、智慧公安、智慧法律服务等做法，把顶层设计与基层探索结合起来、科技创新与体制变革融合起来”。以此为标准，智能技术赋能政法领域改革开始成为政法机关的共识。同年8月，中央政法委在北京召开部署会，将“坚持全面深化政法领域改革与全面深化智能化建设双轮驱动”作为新时代政法工作具有全局性、战略性、前瞻性的“十大课题”之一。由此，智能技术的赋能作用被正式提到了“双轮驱动”的战略高度。其后，2019年颁布的《中国共产党政法工作条例》以及2021年印发的《指导意见》，进一步为政法领域协同推动智能化建设提供了制度依据。樊纲等学者将制度缺乏相互兼容与协调造成的改革效率损失称作“不协调成本”。在智能技术赋能政法改革中，由于各政法系统基于自身需求推动改革，客观上便会存在一定的制度抵牾，产生较大的不协调成本。而中央政法委牵头下的政法协同则使得智能技术赋能的政法改革得以覆盖超过单个政法部门管辖权的更广范围，为降低不协调成本提供了可能。相较于政法机关信息化建设过程中国家直接以工程项目建设方式投入经费而言，智能技术赋能政法改革中的“国家主导”还体现为围绕国家重大科技项目研发的“科研动员”。对此，本文第一部分多次提及的“国家重点研发计划政法系列专项”就是明证。自2018年起，科技部在国家重点研发计划中设立“‘公共安全风险防控与应急技术装备’重点专项（司法专题任务）”项目，截至2020年共发布了三批项目申报指南，涉及智慧法院、智慧检务和智慧司法行政领域的35个项目，累计安排项目研究经费9.7亿元。在“十四五”期间，科技部继续将相关主题研究安排在国家重点研发计划的“‘社会治理与智慧社会科技支撑’重点专项”项目中。2021年首批安排的17个研究项目涉及国拨经费3.66亿，覆盖本文第一部分提到的政法机关职权配置、组织机构、办公制度、人员管理、公共服务等领域。在这种“国家主导＋科研动员”模式的驱动之下，以企业、高校为代表的社会力量通过重大科技项目研发也有序参与政法智能技术研发，形成了“公私合作”与“全体总动员”的改革局面。显然，这种来自政法机关外部的智力支持，也将丰富、拓展智能技术赋能政法改革的实践样态和实践空间。

　　（五）地方试点的选择性控制与竞争性扩散

　　中央政府控制下的地方试点/政策试验一直被认为是中国制度创新扩散的独特政策。通过中央主导的“分级制政策试验”（experimentation under hierarchy）将国家顶层设计与地方实践经验有机结合，中国改革实践在“从上到下”与“从下到上”的双向互动中走向深化。然而，纵观中国的改革历程，中央控制下的试点改革并非总是意图明确的，或者说中央对于不同的改革事项在认知状况、把握程度和结果判断上会有差异。这也决定了在有些政策试点中，中央会以直接或间接的方式提出改革的内容和方式要求；而在有些政策试点中，中央则可能会采取观察式、旁观式的不干预立场。对于后者，地方试点的“中央选择性控制”机制应运而生。这具体表现在基于风险最小化的考虑，中央设定某种宽泛的政策意向催生地方充分试验，而只在地方试验出现偏离时，才由中央矫正地方的不规范行为。作为“分级制政策试验”在政法领域的投射，“试点主义”也是我国智能技术赋能政法改革的重要经验。然而，相较于部分持续推动的改革主题而言，政法智能化建设兼具内在复杂性与外在全局性，且在域外和域内两个维度缺乏系统的先例可循，因此顶层规划事实上难以做出全面而细致的制度设计。与此同时，在智能技术赋能中职权配置优化、组织架构完善、办案制度创新等领域往往缺乏直接对应的法律规范，这客观上为智能技术赋能政法改革的各类试点预留了充足的空间。更进一步，由于改革的外在表征是智能技术在政法场景中的应用，因此其表层的“技术性”也赋予了改革的政治正确性与改革正当性。由此，政法智能化改革政策试验中的国家主导，呈现出较其他方面政法改革更加鲜明的“选择性控制”特征。即国家对于改革进程的“干预”往往维持在最低限度，凸显着高推动、低介入的试点导向，只在试点出现重大问题时才予以选择性控制。这具体表现在两个方面：其一，在智能技术赋能的政法改革中常见的“方案”“意见”“纲要”“规划”表明，这些改革设计多具原则性属性，而非具体的规则，决策者以此为地方的改革提供了充分的试验空间。其二，顶层决策者对地方政法机关披着技术外衣的政法智能化改革通常给予最大限度的制度包容。比如当前大数据侦查就被认为改变了传统的侦查权权力分布格局和参与主体结构，使侦查权逐步呈现出“社会化和弥散化”，但各地公安机关仍然在办案中对此进行着积极探索。与此同时，智能技术赋能政法改革的各类试点在创新扩散中还呈现出鲜明的竞争性扩散态势。关于政策扩散/创新扩散，学者们提出了学习借鉴论、跟风模仿论、道义型扩散论、强制扩散论以及政策竞争论等理论假说，并认为学习、竞争和公众压力是影响政策/创新扩散的三大基本因素。在中国智能技术赋能的政法改革中，由于智能技术的研发与应用成为政法领域“政治锦标赛”中一种“可测度的竞赛项目”，围绕政法智能化建设的创新竞争贯穿于试点始终。这种竞争不仅体现在以试点资格、试点资源、试点结果评估等为内容进行的博弈，还体现在试点推广（政策扩散）的各个环节，并呈现出边竞争边扩散的态势。由此，政法领域智能技术的应用最终由“政策试验”演变成了一种高度强调竞争的“集体行为”，不能凸显自身创新的单纯政策复制十分罕见。总的来说，智能技术赋能政法改革的“竞争性扩散”特征使得地方试点呈现出强竞争和弱复制的态势，这一态势与中央“选择性控制”的强推动与弱干预遥相呼应。两者耦合共同形成了政法智能化改革中地方试点“两强两弱”的总体面貌，赋予了政法智能化建设以较强的创新适应能力，也为智能技术的扩散提供了充足的动力。

　　三、智能技术赋能政法改革的结构性困境

　　“社会性的‘整体’或‘子整体’从一开始就非作为整体来看不可”，一切有关社会研究的形式最终都要导向结构主义。海德格尔也认为，“由于技术之本质并非任何技术因素，所以对技术的根本性沉思和对技术的决定性解析必须在某个领域里进行”。研究更广泛、更深层的结构性问题就成为观察智能技术赋能政法改革的重中之重。从技术构成、资本分配、数据分布、资源投入、制度配套的角度来看，与政法领域智能技术高投入不完全匹配的是，政法领域的智能化改革仍然面临诸多结构性困境。

　　（一）知识壁垒约束下的技术瓶颈

　　虽然在政法协同、科研动员、选择性控制与竞争性扩散的多重加持下，政法领域的智能化水平有了长足的进步，为政法机关智能化改革获取后发优势、实现弯道超车提供了技术支撑，但是从实际成效来看，政法领域智能化技术颠覆性突破的奇点还未到来。究其原因在于智能技术作为一种通用目的技术，在专有领域的扩散将会因为环境变量产生异质性沟通障碍。如在政法场景中，技术研发主体就面临“领域技术壁垒”。法律知识图谱的构建必须面对法律术语关系特征稀疏、法律数据集匮乏且标注成本高的“领域约束”，传统三段论逻辑在嵌入司法人工智能推理辅助时就面临的高度复杂的法律推理模拟问题的“领域约束”，法律知识问答的研发必须考虑法言法语与日常用语之间语义鸿沟的“领域约束”等。概言之，政法领域智能化技术在数据获取、算法优化、模型训练、知识更新与知识应用等环节无法简单套用大数据分析、算法模型等共性技术，必须进行专门的技术调适与流程优化。然而观察当前政法机关的智能化改革可以发现，相当部分大数据、人工智能、区块链等前沿技术在政法领域的应用却呈现显著的“平移”特征，往往忽略对政法场景下智能技术的领域性系统塑造，未能在政法场景中实现有效的定向改造。总的来说，从技术结构这一视角来看，领域内技术应用的实践形塑着技术结构，技术结构的样态也可以直观地反映出领域内技术应用的水平与状况。在政法领域，“领域技术壁垒”衍生出通用技术和专有技术不同比例的智能技术应用格局以及其所对应的差异化、非均衡技术结构困境。同时，智能技术赋能政法改革中“规模巨大”“逻辑嬗变”“三期叠加”的改革特征则在提升了“领域技术壁垒”复合性和复杂性的同时压缩了攻克“领域技术壁垒”的时间，并使得在相对有限的时段内技术壁垒表现得更为显著，客观上推迟了“弯道超车”的时点。

　　（二）数字资本失衡诱发的实效不足

　　智能技术赋能的政法改革是一场规模巨大的政法现代化变迁，正深刻影响着政法机关的运行逻辑。政法机关工作人员和包括当事人在内的社会公众直面这一变迁，成为上述宏大叙事的直接参与者。从表层来看，智能技术赋能政法改革面临的最直接困境在于技术实用性不足。一方面，由于长期以来“法律界对人工智能技术的疏离”以及“技术界对法律知识的漠视”，政法领域智能技术的开发往往忽略了政法机关的主体性塑造，不能与政法业务的伦理约束、规范要求、实践范式完全兼容。另一方面，尽管智能技术在赋能政法机关公共服务方面取得了长足的进步，但主要从优化职权配置、完善组织架构、创新办案制度、强化人员管理等自身业务角度进行的智能化部署，对社会公众差异化需求的回应尚不充分，政法公共服务的个性化和定向化水平仍有进一步提升的空间。在技术逻辑层面，政法领域智能应用实效性不足的成因可以归结为智能技术的研发未能充分回应政法场景的领域需求。也正因如此，从技术改革主义的视角来看，解决的方案就在于对技术进行领域优化。但实质上，技术问题可能只是智能技术赋能政法改革之所以面临困境的表层现象。需要追问的是，在技术逻辑的背后是否还存有结构化因素造成了智能技术与政法机关一线工作人员以及社会公众需求之间的断层？为何政法机关一线工作人员和社会公众的价值观、选择、偏好无法充分地在政法领域智能技术的研发中得到体现？政法场景的特殊业务需求又为何没有充分地嵌入到技术研发的过程之中？工具从来都不是中立的，权力是在设计的对象、过程和系统中再现的。从数字社会学（digital sociology）的角度来看，政法领域智能技术研发过程中数字资本（digital capital）的分配不均与结构失衡正是导致设计权力失衡结构化困境的内在成因。换言之，技术瓶颈并非仅仅是“技术的”瓶颈，而是产生于更深层次的社会结构。所谓“数字资本”是指获得创造和利用大数据、人工智能等智能技术的全部优势所需的资源的能力。这些资源包括赋予创造技术力量和能力的知识、技能或资本。数字资本理论可以视作布迪厄理论在数字景观中的应用，它认为数字资本分配不均衡决定了数字场域中差异化的权力关系。因此在智能技术赋能政法改革的过程中，智能技术的国家和非国家创造者作为配置数字资本的主体，有能力也有权力为智能技术注入特定的价值观、选择和偏好。而与此相对，社会公众、诉讼参与人等数字资本有限的参与者由于缺乏这种能力与权力，无法对影响他们的智能技术的创造过程施加影响。这种权力的不平等导致他们的价值观、偏好甚至环境或技术对他们生活的潜在影响等因素往往不会被技术的研发纳入考虑范围。基于上述原因，政法领域智能技术的设计就会过度反映技术人员的总体认识论，而较少体现政法专业视角上的意识形态、知识形式和存在方式。这也从更深层次的社会结构维度解释了智能技术无法有效回应一线政法工作人员和社会公众需求的结构性成因。这一结构性困境也使得“三期叠加”中政法智能化所面临的问题溢出至技术层面之外，复杂性呈指数级上升。

　　（三）共识机制缺失导致的数据孤岛

　　数据的汇聚利用是政法领域智能化的前置性、基础性、关键性要求。但地方试点的选择性控制与竞争性扩散在极大地激发政法领域智能化建设活力的同时，也使得改革在一定程度上呈现出碎片化、零散化和非标准化格局，使政法机关整体形成了孤岛式的数据分布结构。从深层次上剖析，“共识”作为中国政策过程的核心元素，不仅是中国政策形成的制度目标，也是政策实践的现实目的。而在智能技术赋能政法改革的场景下，由于信任变量、权力变量的存在，导致各机关在加速自身数据汇聚的同时将会对外维持甚至强化自我封闭，使政法领域数据的汇聚利用难以达成共识，进而产生了数据分布层面的结构性困境。

　　1.信任变量的存在使政法领域数据的汇聚利用产生了操作性困境。政法大数据产生于政法业务与管理活动，能够直观且深刻地揭示政法机关的工作状态。然而，政法数据又属于一种无形资产，具有可以低成本复制和传播的特点与优势，政法数据共享后数据提供机关（下称“数源机关”）将失去对数据使用的直接或有力支配，无法做到可信控制。更进一步，大数据的价值挖掘往往是在数据样本之上的多次挖掘，由于在数据共享时数源机关无法准确和全面地预测数据可能的使用方式，自然也就无法对数据的后续使用事先做出明确限定以实现可信利用。在没有规则约束或制度激励的背景下，政法数据的使用主体在使用共享数据时往往不会将数源机关的利益置于议程的核心，数源机关的数据输出难以实现收益的可信共享。因此在这种“利益他享，风险自担”的情况下，政法机关之间围绕数据共享存在严重的“信任危机”，对数源机关而言政法数据共享后果具有高度不确定性。基于最大化规避风险的立场，其便会倾向于维持现状、不主动达成数据共享。

　　2.权力变量的存在使政法领域数据的汇聚利用产生了制度性困境。权力分布格局作为一种结构性变量，对共识的形成有着深刻的影响。在我国国家机关的权力结构中，政法机关业务分工明确，其产生的数据必然呈现“条块分割”的形态。同时，同一政法机关内部的“上下同构”——上下级职能对应配置，也决定了任何一个原子化的政法机关在“上下同构”的场域内无需与外部达成共识，即不借助外部的数据就可以维持机构的基本运转。再加上“在数字社会里，数据已经是最重要的生产和生活资源；接触数据、拥有数据以及使用数据能力的差异，必然放大现实社会中的物质与机会的不平等”。掌握数据越多的政法机关，就将在同侪竞争中处于更有利地位。一言蔽之，只要政法数据共享过程中没有外力介入“条块分割”和“上下同构”的政法权力格局，突破权力的封闭惯性构建共识，政法机关之间的数据互动结构无法发生根本性调整，数据孤岛问题也就难以得到彻底解决。从实践来看，这种“数据孤岛”效应当前在政法机关之间和内部已经表现得十分突出。早在2010年，公安部颁布的《关于进一步规范和加强公安机关执法信息化建设的指导意见》中明确要求“整合执法信息化建设与其他业务系统信息资源，最大限度地实现资源共享”。然而，目前只有上海、广州、深圳等发达地区的公安机关实现了常态化的信息共享，且共享的数据集少、数据质量低、更新迟滞。在法院系统，如各地法院的诉讼服务中心建设中，由于标准差异较大、数据储存分散、服务集成度低，导致了当前全国诉讼服务的统筹管理、协同指挥、高效督办面临一定困难。不仅纵向上各政法机关内部存在着数据汇集利用率低的问题，横向上各政法机关之间由于缺乏共识性的统筹协调，大量数据也仍以孤岛式、烟囱式的状态被分割在各个部门，无法做到关联和聚合，使得海量的数据被闲置而无法在交流统合中发挥价值。如为深化监狱体制和机制改革，司法部于2019年开始主导建设“重新犯罪大数据监测分析平台”，但是由于相关数据分散于各政法机关，而各机关之间又缺乏跨部门数据交互通道，使得当前的数据监测还难以全面、立体地反映全国重新犯罪实况。

　　（四）“同形”压力传导下的重复投入

　　新制度主义认为，组织会通过对制度环境的迎合获取行动的合法性（legitimacy）。组织行为选择的本质是通过对制度环境的适应，将组织行为塑造地符合社会共同意识和认知系统要求，从而获得合法性的支持。在此过程中，制度环境会对组织的行为产生一种“同形”（isomorphism）的压力。随着压力的传导，一个机构逐步以另一个机构为模板，在运作等方面进行转变。最终相同或相似主题的制度在制度磁场中聚合为“组织场域”，“组织场域”中的组织行为在一定时间内被制度环境“规训”进而逐渐变得同质化。在智能技术赋能的政法改革中，受选择性控制与竞争性扩散的叠加影响，地方各级政法机关不可避免地因“同形”压力传导而选择重复投入。这也是经由“组织场域”放大的资源投入结构性困境的衍生结果。正如本文第二部分提及的那样，智能技术赋能的政法改革正在逐步推动规模巨大的政法机关实现业务逻辑的整体跃升和现代化建设的“弯道超车”，使政法智能化改革获得了纵向维度的历史比较正当性以及横向维度的时代比较正当性。由此，智能技术赋能政法改革已经以“社会共同意识”的形式成为政法机关行动选择的关键制度环境，政法机关推动智能化试点也就成为新制度主义视角下组织获取行为正当性与组织合法性的关键要素。由于政法机关处于相同的组织场域中，政法智能化的试点与创新这一共同的制度环境产生了强大的“同形压力”。不论是基于回应上级机关智能化建设要求的考量，还是为了加强自身在本系统内以及本地区内竞争的优势地位，不断地推进试点与创新正是智能化建设同形压力下政法机关进行自我调适的最佳选项。然而，由于“选择性控制”主要是事后层面的调控，在事前缺乏有力约束，使得地方党政机关投入智能技术赋能政法改革时可能带有不同程度的盲目性。为了使改革具有正当性并获得上级的支持，试点单位往往采用压低风险和成本、扩大预期收益的方式向上级决策者传递信息。这就更进一步加大了“选择性控制”的难度。进而言之，从经济学的视角来看，竞争就意味着一定的重复。智能技术赋能政法领域深化改革过程中出现的“竞争性扩散”趋势可能使地方政法机关基于“高度个性化、专业化、地方化的不同认知与判断”，在已有相关智能应用的前提下选择另起炉灶、尝试创新。这其中不乏为了创新而创新的情况，这部分所谓的“创新”事实上就属于低水平的重复投入与重复建设。因此在上述因素的叠加影响下，现阶段不同层级、不同区域和不同部门政法机关重复开发、重复建设智能化应用的同质化问题就表现得较为严重。

　　（五）技术治理主义产生的制度堕距

　　所谓“制度堕距”，亦称作“制度滞后”，是指由于技术发展的速度明显快于制度本身而产生的一种严重的“制度迟延”现象。一般认为该理论可以追溯到奥格本提出的“文化堕距”理论。在奥格本看来，文化区分为“物质文化”和“适应文化”，以科学发现或技术发明为代表的“物质文化”频繁而快速的变迁，而社会组织、意识形态、制度规范等“适应文化”往往相对迟延。当这种迟延持续较长时间而成为重大社会问题时，就形成了“文化堕距”。“制度堕距”作为“文化堕距”的一种表征，反映了作为“适应文化”的制度严重迟滞于作为“物质文化”的技术而产生的发展结构不平衡的紧张关系。中国智能技术赋能政法改革的实践正在从以下几个方面加剧“制度延迟”态势并使得改革逐步滑向“制度堕距”的结构性困境。（1）智能技术赋能的政法改革将技术革新视作驱动改革的关键变量，并通过国家主导下科研动员推动技术的研发。这在本质上是一种强调使用科学原理和技术方法来治理社会的“技术治理主义”的行动范式。随着技术治理主义思潮下科学技术在政法改革中从辅助地位跃升为关键变量，智能技术与制度之间的迟延状态将被不断放大。（2）“选择性控制”的改革推进路径降低了智能技术运用的制度约束，从而进一步放大技术治理主义导致的“制度迟延”。（3）智能技术赋能政法改革的规模性与深刻性使得智能技术在横向和纵向两个维度向各政法机关和各业务领域扩展，由此不同层级、不同区域、不同政法机关、不同业务版块均存在强烈的制度配套需求。（4）改革过程的“三期叠加”使得改革者需要同步解决数字化、网络化与智能化的制度配套，压缩制度跟进的时间。就目前来看，智能技术应用的配套制度作为支撑改革的“毛细血管”与完善改革的“内部精装”还面临着健全度较低的制度困境，“制度堕距”已然显现。具体而言，一是智能技术赋能政法改革的外部配套法律不健全。譬如大数据侦查具有冲击刑事正当程序、侵犯公民隐私权与个人信息权等基本权利的潜在风险，但是在适用范围、启动程序、法律监督等方面其配套机制还是空白。又如，对于当前司法实践中愈发常见的区块链电子证据，由于其具有区别于传统电子证据的双阶属性，因此在实务中具体如何对其进行鉴真，现有法律制度亦无明确答案。二是智能技术赋能政法改革的内部配套机制不健全。如为了确保同案同判，多地建设应用了裁判偏离风险预警系统、同案不同判预警平台。但是在实践中此类裁判预警系统具体如何应用？预警结果是应当采纳还是作为参考？其与法官自由裁量权与独立审判权之间的张力如何调适？其结果的可解释性与算法责任又如何判定？由于缺乏统一完善的配套实施机制，现阶段各地的实践仍呈现不同的样态。

　　四、智能技术赋能政法改革的领域优化

　　（一）突破知识壁垒，开展领域技术创新

　　人类社会的每一次进步，无不与科学技术的重大创新，尤其是通用目的技术的专有化密切相关。在当前的政法领域，智能技术赋能的政法改革要走向全面深化，必须通过领域技术的研发在关键技术和核心技术上突破瓶颈，调适通用技术与领域技术共同组成的技术结构，使智能技术真正发挥赋能政法改革的作用。鉴于现阶段中国政法领域各类智能技术开始日益倾向大数据智能范式，在通用认识论上主要奉行归纳模式，即从海量训练语料中完成知识抽取并加以运用，而通用认识论实际上又无法充分体现政法场景知识，对相应成果的实用性和接受度就会产生较大限制。因此未来政法领域的智能技术必须充分结合该领域特点进行定制化开发，即应当“从通用化走向专门化”。通过区分技术改进与技术发展，把技术的发展视作更加广泛的技术结构改进和技术进步，改变以“通用需求＋通用技术”为主的技术结构，跨越从政法智能技术研究到政法专门智能应用的“达尔文之海”，以此提升该领域专有技术的比重和其对领域需求的响应能力，实现政法领域法律的“科学化作业”。具体而言，现阶段政法场景需要着力突破三大智能化关键技术：（1）多源异构政法大数据资源聚合与协同共享技术。其主要指向对政法领域视频、文书、声音、图像等差异化数据源的自动化语义理解、要素提取，重点在于回应政法场景与日常场景差异化的语义结构。在此基础上，应当进一步推动符合政法领域需求的大数据资源协同共享技术研究，包括身份识别、安全监管、跟踪定位、溯源取证、分布检测、合规审计等。（2）政法领域知识表示、发现与应用技术。政法智能技术的创新一方面需要充分借助对海量非结构化政法数据的知识表示与发现，另一方面也需要回应政法知识对专业性、严谨性和逻辑性的要求。因此需要重点研究政法场景知识图谱的构建与更新技术，法律场景人物、事件画像技术等知识表示与发现技术。在此基础之上，研究政法领域的知识检索（如探索式搜索）、知识演算、知识推理（如案件结果预测）、知识过滤等知识应用技术及相应技术的配套专有设备，实现政法领域知识在不同细分场景的充分运用。（3）政法领域个性化交互与双向认知技术。政法领域技术水平的提升需要精准感知政法工作人员和社会公众的需求，这就势必需要个性化的交互与双向认知技术。由于政法领域日常用语与专业用语的语义鸿沟是导致人工智能无法精准认知用户需求的关键所在，因此这就要求构建无障碍的人机交互系统，依托对不同用语的语义协同与映射、用户意图的追问识别以及用户情绪的多模态认知推理，从而快速、精准地认知政法领域用户的需求。

　　（二）平衡数字资本，推动领域设计正义

　　在智能技术赋能的政法改革中由于数字资本分配不均，导致了智能技术的实效性低于预期。因此从提升技术实效性的角度出发，未来政法领域智能化建设的重心应当在关注“技术”的同时关注“设计”本身，遵循“设计正义”（design justice）的理念，设置扭转数字资本分配结构失衡的有效机制，推动技术人员与政法一线工作人员、社会公众的深度商谈，确保各方主体对政法领域智能技术设计和实施过程的有意义的参与。“设计正义”要求以“价值敏感设计”为指引，即计算机技术的设计应结合使用环境的特定价值诉求展开。在政法智能化改革过程中，鉴于政法领域具有显著区别于其他领域的固有属性、价值和特征，政法场景下智能技术的研发也应当充分地保持“价值敏感”，系统审视智能技术在政法领域中实施应用的领域风险。进言之，政法智能化应用应当平衡改革之“变”与法治之“稳”之间的张力，保持谨慎、克制以及必要的“边界感”，避免在化约主义行动逻辑下以“野蛮力量”的形式无限制地“侵入”到政法领域，将政法改革这一系统性工程转化为简单的技术性问题。虽然“价值敏感设计”为未来政法领域的智能化建设提供了有益的思路，但由于这一理念主要是描述性的，而非规范性的——它敦促设计者遵循特定的价值，但却无法形成对设计者的规制性约束机制。因此在设计正义的框架下，还必须结合古典“参与式设计”理念构建长效机制。“参与式设计”的概念可以追溯到20世纪70年代，其提出旨在以“设计”（广义层面理解）为切入点重新平衡专业领域的权力分配方案，主要方法是与可识别的利益相关者共同设计，关注权力关系、赋予弱势和边缘化群体以相应资源，聚焦设计政治、参与的性质以及实施设计项目的方法、工具和技术。进入21世纪第二个十年后，随着智能技术的迅速崛起，“参与式设计”的理念再次兴起并被推至前台。然而，在此次复兴过程中，“参与式设计”的标签逐步成为“以用户为中心”的同义词，集中于可用性和用户满意度等局部问题。这与该领域的原初目标大相径庭——关注设计场域中的权力分配。对此有研究者不无担忧地指出，“参与式设计”传播得太“薄”了，变得太“稀释”了，它已经跨越了地理、意识形态、方法和时间本身——失去了原初的定义。考虑到智能技术赋能政法改革过程中数字资本分配失衡的现状，在后续智能技术赋能过程中，要复归“参与式设计”的古典主义概念与意涵，将其从消费主义路径对界面、系统和应用程序的细节性、局部性优化转向对调适政法领域数字资本失衡的结构性思考。

　　1.以“合作设计”（codesign）为指引，在技术设计时推动技术人员与政法工作人员的深度商谈，推动政法领域智能技术设计由“为（for）政法工作人员设计”向“与（with）政法工作人员设计”转型。首先，政法工作人员通过参与设计需求和可能性分析，实质影响设计动议的形成。其次，政法工作人员要实质参与领域知识的构建，充分发挥对领域共性智能化技术研发的校准与支撑作用。具体而言，可以引入“轻量级理论驱动”（lightweight theory-driven）的领域方法论，将政法领域的伦理、规范等理论结构融入政法大数据的知识发现，把政法场景下的智能技术研发转换为对具备特定属性的政法大数据进行知识表示、知识抽取和知识输出的过程，实现“符号学派”与“联结学派”的融合。最后，政法工作人员要实质参与智能化应用的评估。建立以政法工作人员为主体，计算机、人工智能、法学等领域专家共同参与的专门委员会，对政法领域的智能化应用进行分段评估——在研发前重点审查应用的伦理适配性，在研发中重点审查算法的可解释性，在应用后重点审查智能化应用的有效性。

　　2.以“包容性设计”（Inclusive Design）为指引，在技术设计时推动技术人员与社会公众的深度商谈。政法机关的四大基本属性之一就是人民性。从《中国共产党政法工作条例》第5条可以看出，政法机关“推动政法领域全面深化改革”“深化智能化建设”等工作任务最终都指向了“增强人民群众获得感、幸福感、安全感”这一核心目的。“包容性设计”是政法智能化改革中民主参与、合作治理的生动体现，包含两大核心内涵：（1）应当通过深度商谈明确“法治领域人民群众反映强烈的突出问题”，并在智能化应用的研发部署中优先包容上述需求。（2）“包容性设计”还要求不采用“一刀切”的解决方案，缓解公众的多样化需求与通用设计之间的紧张关系，推动政法智能化应用的灵活配置以包容公众的个性化政法服务需求。由于与政法一线工作人员不同，社会公众在法学专业知识与技术专业知识方面具有双重有限性。因此，“包容性设计”并不要求公众必须直接参与从最初的技术概念形成到每一个智能技术设计决策的全过程，而是强调在系统设计中向公众提供更多更有意义的参与机会。这就要求在“包容性设计”的过程中，充分发挥各类社会组织、行业协会、学术团体等社会力量沟通公众真实需求的桥梁纽带作用。与此同时，通过一定的算法公开与算法解释机制实现社会公众对政法智能化应用的基础逻辑、标准、模型的知情与规控。

　　（三）构建共识机制，促进领域数据共享

　　1.统筹政法机关数字新型基础设施建设。在数字新基建持续推进的时代背景下，作为“数字时代的新结构性力量”，新基建中数字技术的交叉融合将会产生重塑传统生产生活方式的“核聚变”效应。具体到政法领域，中央政法委可牵头推动政法大数据中心建设，以此打破“条块分割”“上下同构”权力分布格局下政法机关自我封闭的路径依赖，加速政法系统内外多源多态大数据的汇聚与融合，形成一体化、融合性的政法大数据中心，提升政法数据互联互通、政法业务协同联动的能力。在此基础上，探索政法专有算法汇聚平台建设。通过对政法领域顶尖算法资源的归集与汇聚，将其统筹纳入专有技术和重点政法业务应用的人工智能算法货架（算法池、算法库），实现政法专有算法的积累。以此提升政法专有算法的复用度、利用率和其对各类政法智能应用模型的支撑能力，实现政法机关之间“数据—算法”的双向调度与分享。

　　2.推动政法数据的目录管理和分类管理。（1）应当明确政法数据的范围，即政法数据是政法机关在依法履行职责、提供政法服务过程中制作或者获取的，以电子或者非电子形式形成的数据信息。在此基础上，可以参照《数据安全法》规定的政务数据开放目录制度，由中央政法委主导建立政法数据统一目录管理制度，明确政法共享数据的内容、形式、类型、条件、更新频率和政法数据收集、审核、提供机构等基本要求。（2）明确政法数据共享的条件。进言之，应当将政法机关数据分为无条件共享、有条件共享和不予共享三种类型。“无条件共享数据”是指可以给所有参与协同的政法机关共享使用的数据。原则上对于支撑政法机关之间常态化业务协同和政法机关之内上下协同的基础数据，都应划入无条件共享的范围。比如刑事案件中侦查、起诉、审判环节的各类法律文书、案件卷宗等，支撑减刑、假释、暂缓执行法院、检察院、司法行政机关业务协同的政法数据等。“有条件共享数据”是指按照一定条件提供给有关政法机关使用的数据。对属于特定政法机构履行法定职责所必需的数据，可以由掌握该数据的数源机关依条件提供共享，比如检察机关大数据法律监督所必备的各类民事判决文书与卷宗。“不予共享数据”则是指不宜提供给其他政法机关使用的数据。政法机关在履行法定职责过程中获得的个人隐私、个人信息、商业秘密以及政法工作秘密等数据应划入不予共享的范围。

　　3.构建政法数据的使用管控、风险控制以及奖励激励机制。（1）对于无条件共享数据应当通过政法大数据中心获取；对于附条件共享的数据，相关政法机关可以向数源机关提出使用请求，除法律、法规另有规定外，数源机关应当及时予以配合。同时，数据使用机构通过共享获得的数据应当仅限用于本机构履行法定职责需要，以此实现政法数据的可信控制。（2）数据使用机关应当建立数据安全保障制度，并向数源机构就共享数据的使用情况进行定期或专项反馈。如果数据使用机构超出职权范围使用相关共享数据，数源机构可以停止共享。由于数据使用机构原因导致了数据泄露等问题，应依法追究相关人员责任，以此保障数据的可信利用。（3）建设政法数据开放共享的激励机制。如通过数据引用、数据重用等指标量化数据集影响，将政法机关共享数据质量、数据集影响等指标纳入政法机关的评价考核，增强政法机关数据开放共享的积极性，实现政法数据开放的收益可信共享。

　　（四）纾解“同形”压力，深化领域一体规划

　　政法领域智能技术应用存在重复建设问题，正是同形压力下我国智能技术赋能的政法改革充分赋权地方的副产品。因此针对政法改革中政法机关智能化建设重复投入的问题，应当进一步发挥我国法治建设的统筹推进、一体建设优势，对整个政法系统的智能应用进行一体规划，规范地方试点与推动政策扩散，破除智能化建设中各政法机关组织目标的不确定性，纾解各级各地试点创新的“同形”压力，合理调适智能技术赋能政法改革中“个性创新”与“统一推广”的结构张力。

　　1.通过领域一体规划保障政法智能化建设的一致性。也即将各政法机关纳入一个整体性系统进行协同性、统一性的智能化建设统筹规划，保持各政法机关智能化建设的起点同源、目标同质、进程同步。如可以在正在拟定的《人工智能法》中，以各政法机关为整体，对政法领域人工智能技术的研发、应用与规制进行专门规定。

　　2.通过领域一体规划推广成熟的智能化应用。一体化的规范安排有利于将政法领域智能化改革的成果经验转化为规范制度进行推广，以此在有效遏制政法领域智能化建设中的地方本位主义、部门本位主义的同时，抑制各部门、各层级政法机关盲目建设、重复建设智能化应用，确保政法领域智能技术应用的集约化、整体性、经济性。

　　3.通过领域一体规划降低试点的随意性和偶然性，在政法机关的组织场域中形成鼓励理性竞争和实质创新的制度环境。制度的边界在很大程度上决定着政法机关智能化建设的行动，因此依托一体化的规划安排规避委托—代理模式下下级政法机关的道德风险与机会主义，对改革中的组织行动进行整体约束就尤为重要。具体到政法智能化改革的一体规划来看，重中之重就是要对那些为了“首次”“第一”而产生的无意义“伪创新”“伪智能”进行严格限制，鼓励真正结合地方实践的创新。当然，需要强调的是试点作为中国智能技术赋能政法改革的宝贵经验，其重要性仍不能忽略。但在全面深化改革的新发展阶段，强化政法改革整体顶层设计，推广成熟、定型试点经验同样具有显著意义。

　　（五）弥合制度堕距，完善领域配套制度

　　技术治理具有短期效应，其虽然能对特定的问题进行快速回应，但却缺乏足够的韧性，容易滑入事本主义的泥潭。只有将科技优势和制度优势叠加，方会产生乘数效应进而催生智能法治文明。在政法领域，技术对现有体系的融入以及对改革的赋能都需要多方面的制度保障。如果没有妥善回答智能技术应用的“元问题”，那么政法智能化建设将可能“引出更多棘手的法治难题”。因此在当前的政法智能化改革中，应当从政法领域风险论、伦理论、规制论出发，在领域理论的指引下明确政法领域智能技术应用的基本原则，一体化构建智能技术赋能政法改革的外部配套法律制度和内部配套工作机制，实现技术与制度的良性互动与互构，从而有效缩小制度堕距。

　　1.应当尽快明确政法领域智能技术应用的基本原则。对此，虽然最高人民法院2022年12月发布的《关于规范和加强人工智能司法应用的意见》提出了人工智能司法应用的伦理规则先行理念与安全合法、公平公正、辅助审判、透明可信、公序良俗五项基本原则，但由于该意见作为由最高人民法院发布的规范性文件，不具有在包括公安机关、检察机关等在内的广泛政法领域内的普适性与兼容性，因此未来中央政法委可牵头出台针对政法领域智能技术应用的专门性指导意见，以整体性、一体化的视角对政法领域智能技术应用的基本原则进行明确。

　　2.构建智能技术赋能政法改革的外部配套法律制度。随着政法智能化改革的持续深化，“凡属重大改革都要于法有据”的改革要求重要性愈发显著。对此无论是尽快建立公安机关大数据侦查的配套制度，加强对大数据侦查的规制和监督、保障公民的基本权利；还是明确网络信息化时代区块链电子证据的鉴真规则，破除工业时代单阶外部鉴真模式在区块链电子证据上的适用困境。在接下来的政法智能化改革中，应当加快构建智能技术赋能政法改革的外部配套法律制度，以基本权利保障为主线设定政法智能化应用的制度边界，确保政法领域智能化技术的研发应用能够严格按照制度所确立的原则、规则和程序运行，通过制度权威实现技术规控、释放改革红利。

　　3.完善智能技术赋能政法改革的内部配套工作机制。在政法领域智能技术泛化、泛在的当下，“理性而精确的权力关系，微观层面的监管、组织、效率”变得不可或缺。政法机关智能化应用内部配套工作机制的完善，有助于为一线政法工作人员提供具有操作性、指引性的政法智能化应用规范。因此总的来看，智能应用与配套机制的同步建设，不仅来源于过去智能技术赋能政法改革的中国经验，而且是当前回应技术治理主义下政法领域智能化建设制度堕距风险的时代之需，更是面向未来、推动“法治实践的智能化”与“智能技术的法治化”相融合，避免改革目标替代、改革路径异化的必要之举。

　　结语

　　自党的十八大以来，中国的政法改革已经走过了十年的历程。十年间，我们不仅“走出了一条中国特色社会主义政法改革之路”，其中智能技术对政法改革的赋能也“创造出一种全新的法治运行模式”，“为世界贡献了中国智慧和中国方案”。从司法领域主阵地，到政法领域全覆盖；从改革的配套性手段，到与改革齐驱并进的“两轮两翼”之一。智能技术在走向更广阔“舞台”的同时，在政法工作体系与政法工作能力现代化的建设中也发挥着愈发重要的作用。因此在政法领域全面深化改革的时代背景下，只有坚持智能技术赋能改革的中国道路——聚焦中国问题、植根中国实际、发扬中国经验、提供中国创新，才能更好地驱动改革朝着法治中国、平安中国的目标稳步前进。