【中文摘要】“诉讼爆炸”现象发生后，法院面临“案多人少”的压力，“诉源治理”的理念被提出并成为司法政策。基层法院参与诉源治理，主要通过调解优先的司法政策、不同调解方式的衔接联动机制、调解协议的司法确认、司法建议等一系列制度机制来保障。在矛盾纠纷的不同阶段，法院参与诉源治理的角色预设有所不同。然而，诉源治理面临一些实践困难：基层法院敦促其他机构协同配合的效果不佳，其他机构在法院主导下化解纠纷的主动性不够。“诉源治理”的成功典型，是“一站式矛盾纠纷调解中心”及“‘一码解纠纷’在线平台”的建设和运行，其本质是在政法委的推动下，创生新的组织平台，并在新平台上聚合矛盾纠纷预防化解资源。其中发挥主导作用的不是法院，而是党委、政府。这种党政主导的诉源治理模式，发挥了党政体制的优势，生动鲜明地体现了党法关系原理。诉源治理工作由党委领导、政府负责，法院参与并从中受益，这充分彰显了“党支持司法”的现实意义。
【全文】
一、“诉讼爆炸”与“诉源治理”理念的提出
改革开放后，我国司法系统恢复运行，人民法院受理的案件持续增多，这一趋势至今已有40多年（参见下表）。2008年，全国法院受理各类案件突破了一千万件，最高人民法院受理案件突破了一万件，案件增长似乎开始超出法院的负荷能力，“案多人少”问题逐渐成为学者和政策研究者关注的主题。此后十多年，案件数量继续大规模增长，超出了司法系统的负荷能力，严重影响司法制度的运行，影响社会生活和社会治理。学界将此种现象称为“诉讼爆炸”。
诉讼案件增长和“诉讼爆炸”有经济、社会、法治建设等多方面原因。第一，经济的持续增长。经济发展是诉讼案件增长的客观背景，是“诉讼爆炸”的重要原因。经济发展意味着相应的投资、劳动、生产、交易、消费、服务等民商事关系更加复杂、多元，相应的争议和纠纷必然增多，其中很大一部分会流向司法渠道，诉讼案件因此增多。第二，社会结构的变化。以单位（村）为细胞、以纵向组织为中介、高度集权的社会体制已经瓦解，单位（村）曾经具有的政治、经济、治安、福利职能都发生了重大变化，其中大部分职能转由家庭和社会承接。在此背景下，社会利益格局日趋复杂化，思想意识同步多元化，社会治理社会模式发生深刻变革。社会治理不能再简单地全部依靠行政管理，而必须走向自治、合作及市场化机制，矛盾和纠纷很难全部由社会机制自行消化，必然涌向司法渠道。第三，权利意识和法治观念的增强。随着公民受教育程度和知识文化水平的普遍提高，权利意识和法治观念的普遍增强，公民参与司法的主动性和积极性持续高涨，权利受到侵害时私力救济的现象不断减少，过去依靠民间渠道解决的矛盾纠纷更多地进入了司法渠道，从而推高了诉讼案件数量。第四，法律体系和诉讼制度的改革完善。随着中国特色社会主义法律体系日益发展完备，诉讼制度不断健全，日常生活和市场经济的几乎所有行为都可以受到法律调整，相应的纠纷可以得到妥善有效的司法解决，越来越多的纠纷进入司法渠道。尤其是立案登记制改革后，立案审查成为历史，有案必立、有诉必理的司法政策充分保障了当事人的诉权，这某种程度上加剧了近期的“诉讼爆炸”。
诉讼爆炸在不少西方国家曾经出现过，不同国家形成了不同的应对模式。英国在1560年至1640年期间，社会关系紧张，矛盾纠纷频发，诉讼数量呈现史无前例的爆炸式增长。国家在应对“诉讼爆炸”过程中，建立了纠纷解决机制，完善国家法律体系，加速了法庭官僚机构扩张和法律职业人员增长，推进国家权力在基层社会的扩散，推动了近代国家的形成。美国在“二战”以后，经济快速复苏，社会运动风起云涌，经济纠纷和社会冲突大量增加并进入司法渠道，从而产生“诉讼爆炸”，大大促进了律师规模的扩大和诉讼产业的繁荣。在应对“诉讼爆炸”的过程中，社会保险业蓬勃发展，无过错责任原则和严格责任原则扩大适用范围，替代性纠纷解决方式（ADR）得以推广应用。
在中国的诉讼案件持续增长的40多年中，人民法院完成了从重视诉讼解决纠纷向重视多元解决纠纷机制的转变。1999年，最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要（1999—2003）》指出，“人民法院特别是基层人民法院经费困难，装备落后，物质保障不力”。在此背景下，人民法院采取“送法下乡”“送法上门”等措施，鼓励、引导公民和企业用诉讼程序解决纠纷，并通过收取诉讼费用来应对经费困难问题。与此同时，学者和社会舆论则呼吁“唤醒法律意识”“为权利而斗争”，鼓励人们走向法院，甚至鼓励“起诉你的邻居”。这一时期，虽然调解仍是纠纷解决的主流方式之一，但它更多源于法制实践的惯性，在舆论话语中并不受鼓励，司法政策中也较少提及。
2005年，《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》在“改革和完善诉讼程序制度”部分提出，加强和完善诉讼调解制度，重视对人民调解的指导工作；与其他部门和组织共同探索新的纠纷解决方法，促进建立健全多元化的纠纷解决机制。2009年，《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》提出，建立健全多元纠纷解决机制，大力发展替代性纠纷解决机制，完善多元纠纷解决方式之间的协调机制，健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。2015年，《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》提出，健全多元化纠纷解决机制，引导当事人选择适当的纠纷解决方式；加强行业性、专业性纠纷解决组织建设，建立人民调解、行政调解、行业调解、商事调解、司法调解联动工作体系；推动多元化纠纷解决机制立法进程，构建系统、科学的多元化纠纷解决体系。2019年，《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》提出，深化多元化纠纷解决机制改革，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决体系，引导鼓励当事人选择非诉方式解决纠纷，推动建立统一的在线矛盾纠纷多元化解平台，推广线上线下相结合的司法确认模式。由此可见，近20年人民法院越来越重视调解和多元纠纷解决机制，并引导矛盾纠纷用非诉讼方式加以解决。
与此同时，国家越来越重视和强调综合治理，综合治理从社会治安领域向社会治理领域延伸。综合治理最早是解决社会治安问题、预防和治理犯罪的方针和途径，它是指依靠各方面的力量，综合运用法律、政治、经济、行政、教育、文化等各种手段，惩罚改造罪犯，教育挽救“失足者”。1991年，中共中央、国务院发布了《关于加强社会治安综合治理的决定》；2001年，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》。随着社会矛盾和纠纷的增长，综合治理泛指用综合方式解决社会治理问题，成为社会治理的战略方针，成为化解矛盾、解决纠纷、维护权益的重要手段。习近平总书记指出：“要处理好活力和秩序的关系，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作。”系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，都强调社会治理的综合性，意味着治理主体从政府包揽向政府主导、共同参与转变，治理方式从管控管制向法治保障转变，治理手段从单一向多种手段转变，治理环节从事后处置向源头治理前移。
在此背景下，多元纠纷解决机制得到更加重视，“诉源治理”的理念被提出并成为司法政策。习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。”2021年，中央全面深化改革委员会通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，“诉源治理”因此成为社会治理领域的重要制度安排。在此之前，2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》提出，坚持源头治理、预防为主，将预防矛盾纠纷贯穿重大决策、行政执法、司法诉讼等全过程。2019年，最高人民法院《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》提出，创新发展新时代“枫桥经验”，完善“诉源治理”机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量。
二、基层法院参与诉源治理的制度机制
2021年以后，为贯彻落实《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，最高人民法院出台了《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》《关于加快推进人民法院调解平台进乡村、进社区、进网格工作的指导意见》《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》等一系列文件。这些文件要求，人民法院参与诉源治理，坚持和发展新时代“枫桥经验”，促进基层社会治理从化讼止争向少讼无讼转变；坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，重塑人民法院前端纠纷解决格局；坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，完善诉讼与非诉讼衔接机制，发挥司法在多元化纠纷解决机制中的引领、推动和保障作用。这些要求的落实，需要基层法院的积极作为，并依靠一系列的制度机制来保障。
（一）调解优先的司法政策
“调解优先、调判结合”是人民司法实践经验和优良传统的延续，也是我国司法长期坚持的司法政策和工作原则。尤其是进入新世纪以来，调解优先的司法政策充分发挥了司法在化解社会矛盾、维护社会和谐方面的积极作用。2004年最高人民法院发布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》提出，“对于有可能通过调解解决的民事案件，人民法院应当调解”；并规定人民法院可以委托有关单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院依法予以确认。2010年，最高人民法院发布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，要求把调解作为处理案件的首要选择，把调解贯穿于立案、审判和执行的各个环节，贯穿于一审、二审、执行、再审、申诉、信访的全过程，把调解、和解和协调案件范围从民事案件扩展到行政案件、刑事自诉案件、轻微刑事案件、刑事附带民事案件、国家赔偿案件和执行案件，建立覆盖全部审判执行领域的立体调解机制。2012年《民事诉讼法》修订时，增加了一条（第122条）：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”这一规定意味着调解优先的司法政策被写入法律。
最近几年，最高人民法院在一系列文件中继续强调调解优先的司法政策，要求坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上预防化解矛盾纠纷。例如，《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》提出，加强行政争议的源头预防，推进行政争议的前端化解，理顺化解行政争议的诉讼与非诉讼衔接机制。调解优先的司法政策，要求法官将“能调则调、当判则判、调判结合，案结事了”的工作原则贯穿司法全过程，在坚持自愿合法的前提下，寻求矛盾化解的突破点，坚持全过程开展调解工作，优先用调解方式协调化解矛盾纠纷。当然，调解优先的司法政策，并不是要求“硬调”，更反对“以拖促调”“以判压调”。调解和判决是处理案件的两种基本方式，法官应当根据案件的具体情况选择具体处理方式。依法可以调解、依案情能够调解、调解处理的效果更好的，应当首选调解；如果依法不能调解，或依案情不宜调解，或判决处理效果更好的，就应当选择判决方式。如果违背当事人意愿强行调解，不仅调解协议的履行会存在障碍，还不利于化解矛盾纠纷。因此，要实事求是地坚持调解优先的司法政策，用群众认同的态度倾听诉求，用群众认可的方式查清事实，在法律框架内开展调解活动，辨明矛盾纠纷的是非曲直，阐明法律规则的含义，解析事理和法理，最终用群众信服的方法化解纠纷。尽量避免用判决的强制性去保护权益，避免“判而不服”，积累新的怨气，产生新的矛盾纠纷；从源头上化解矛盾纠纷，从而实现有效的诉源治理。
（二）不同调解方式的衔接联动机制
2011年实施的《人民调解法》规定，基层法院和公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解；对调解不成的纠纷，应当告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。这为人民调解、行政调解、司法调解的衔接提供了法律依据。此规定出台之前和之后，各地就陆续出台了各种调解方式的衔接机制：一是“警民联调”机制。例如，2014年安徽省综治办、公安厅、司法厅、财政厅联合出台了《关于建立“警民联调”工作机制的意见》，建立公安民警与人民调解员联合调处纠纷的工作机制，由乡镇（街道）人民调解员赴辖区派出所与民警共同开展调解工作。二是“诉调衔接”机制。例如，2007年，杭州市司法局与中级人民法院联合出台了《在基层人民法院设立人民调解工作室的若干意见》，开展诉前民事调解工作。2017年，杭州市司法局与中级人民法院又签订了《杭州市中级人民法院与杭州市司法局共同推进多元化纠纷解决机制建设的合作框架协议》，全面加强人民调解和司法调解工作的衔接。三是“检调对接”机制。例如，2010年，上海市普陀区人民检察院试行“刑事和解检调对接”，后又制定《检调对接工作实施细则》，涵盖刑事和解、民事行政申诉案的和解、涉法民生诉求和解，形成了规范化工作模式。四是“访调对接”机制。例如，2018年江苏省信访局、司法厅联合发布了《关于切实加强“访调对接”工作的意见》，全面建立访调对接工作机制，加强信访与人民调解对接的工作。
人民调解与行政调解、司法调解的衔接联动机制，具有理论正当性和现实基础，其实质是纠纷解决资源的系统性整合，它最初就显现了良好的运行效果，既促进了各种不同调解方式的自身发展，也缓解了法院的压力，还节约了当事人的维权成本。社会矛盾纠纷多种多样，不同的纠纷解决方式对不同纠纷有着比较优势，流畅的衔接联动机制可以使纠纷流向最适合解决的渠道。而且，一些矛盾纠纷牵涉面广、复杂程度高、牵涉不同部门，调解衔接联动机制更有利于纠纷的解决，可以避免不同部门和机构之间可能发生的推诿现象。否则，由于缺乏信息交流机制，条块分割、各自为政，不能形成有效调解的合力，调解在纠纷解决方面的优势也就不能充分发挥。很多矛盾纠纷，如果不能在初期顺利得以解决，随着当事人投入的成本越来越大，不利于化解矛盾的情绪就会越积越多，当事人的调解意愿就会下降，矛盾纠纷会变得更加复杂，甚至有可能激化。不同调解方式的衔接联动机制就是要整合纠纷解决的不同力量，尽量调动一切因素，采用综合手段，在最合适的时机用最合适的纠纷解决方式来有效化解矛盾纠纷。
（三）司法确认制度：调解与司法的衔接
《人民调解法》第33条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”这是司法确认制度的法律规定和合法性来源。司法确认制度，就是人民法院对人民调解委员会调解达成的调解协议，经当事人申请而确认其法律效力的司法活动。司法确认制度来源于人民调解实践，最早源自甘肃省定西市法院系统的制度创新和试点。2008年1月，定西市中级人民法院和市司法局联合下发实施意见，推行“诉前司法确认机制”。这一制度创新和试点的初衷，是为了有效应对人民调解协议不具有法律效力，调解资源浪费严重的现象。在很多调解中，协议达成后，即使一方当事人反悔、不予履行，另一方当事人也无法向人民法院申请强制执行，就只能另行起诉。有些案件甚至陷入“调解—反悔—上访—再调解—再反悔—再上访”的怪圈，这对调解资源和司法资源都是巨大的浪费。2009年7月，最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。2010年8月通过的《人民调解法》、2012年8月修订的《民事诉讼法》都规定了司法确认制度。
2021年12月修订的《民事诉讼法》第201条规定，经依法设立的调解组织调解达成的调解协议，都可以申请司法确认。此规定将司法确认程序适用范围从原来的“人民调解协议”扩展至“依法设立的调解组织调解达成调解协议”，为其他依法设立的调解组织（如消协、妇联等）参与社会纠纷多元化解提供了相应的保障。人民法院在审查调解协议的合法性和自愿性后，发现调解协议的内容符合法律规定，且是双方当事人自愿共同申请司法确认的，裁定调解协议有效，并作出确认裁定书。经司法确认的调解协议与民事调解书具有同等法律效力，这可弥补诉讼外达成的调解协议效力不足的问题。经司法确认后的人民调解协议具有法律效力，当事人必须履行，不能反悔也不能另行起诉；如果一方拒绝履行协议，另一方当事人可直接申请人民法院强制执行。司法确认制度通过司法的权威性来确认调解协议的法律效力，使经确认的调解协议获得强制执行力，有效克服了调解协议所存在的“软弱性”和“易变性”。与赋强公证程序、督促程序相比，司法确认程序具有无偿利用的成本优势和面向基层的便利优势，能够对纠纷主体产生强大且持久的吸引力，它在线运行及融入一体化纠纷解决格局之后，更大放异彩。司法确认制度是司法与调解的有效衔接，既体现了司法对调解工作的支持和保障，也体现了调解对司法工作的有效替代和有力补充。
（四）司法建议制度：能动司法服务社会治理
司法建议是一项重要的司法制度，是指人民法院审理解决民事、经济、行政纠纷案件，针对有关问题向有关单位提出的建设性意见。司法建议是法院在案件审理中，因发现问题而提出的意见，它没有强制性的法律效力，意见内容与案件有联系，但不属于审判职能范围。1984年，《最高人民法院关于贯彻执行〈经济合同法〉若干问题的意见》较早使用了“司法建议”的概念，提出“对于不属于法院管辖的违法乱纪问题，可转有关部门处理，但应同时提出司法建议”。2007年，最高人民法院《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》要求，各级人民法院在审判活动中，发现有关单位在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在重大问题，应及时提出司法建议。2012年，最高人民法院印发的《关于加强司法建议工作的意见》明确对审判执行工作中发现的十种问题，人民法院可以向相关党政机关、企事业单位、社会团体及其他社会组织提出司法建议。此后，多个省级高级人民法院印发相关加强司法建议工作的文件。目前，《民事诉讼法》《行政诉讼法》都规定了司法建议制度。
司法建议制度具有鲜明的“中国特色”，其核心功能是拓展司法机关的职能，制度前设在于获取与转化相关信息，生效机制有赖于党委政府的“高位推动”，实施动力则依靠考核机制的激励。司法建议制度依法延伸了审判职能，是能动司法的体现。人民法院面对经济社会发展和社会矛盾纠纷凸显的形势，以司法建议作为积极化解社会矛盾、参与社会治理的重要切入点和有效方法。人民法院在审判执行工作中发现有关单位普遍存在的工作疏漏、制度缺失和隐患风险等问题，提出司法建议，可敦促有关单位科学决策、完善管理、消除隐患、改进工作、规范行为，从而预防和减少社会矛盾纠纷。司法建议可以针对个案中反映的具体问题，也可以针对类案中反映的普遍性问题，还可以针对经济社会发展中存在的普遍性、系统性问题。为了推行司法建议制度，有些法院甚至将司法建议情况纳入了工作考核体系。司法建议对其他单位的有效性，则需要人民法院积极争取党委政府的支持，将建议的落实回应纳入社会治理和法治工作的考评体系。从实践来看，司法建议成为法院和地方党委、政府等机构沟通的桥梁，法院通过司法建议助力党和政府的政策和工作，促进社会治理工作在法治轨道上运行，实现对社会治理的“法治保障”。
总结来说，基层法院参与诉源治理，就是要坚持调解优先的司法政策，在立案环节优先将诉讼案件分流到非诉讼解纷渠道，在审判环节优先使用调解方式处理案件。为实现诉讼案件向非诉渠道的分流，需要建立完善人民调解与行政调解、司法调解的衔接联动机制。为提高人民调解、行政调解等调解机制的效率，需要通过司法确认制度来保障调解协议的权威性。为减少社会矛盾纠纷隐患，提高各类行为和政策的合法性，可以通过司法建议制度来敦促地方政府部门及其他机构完善政策、改进工作。
三、基层法院参与诉源治理的角色和作为
人民法院是诉源治理最为直接的受益者，因为诉源治理效果会体现为诉讼量下降，会减轻法院工作压力。因而理论上，人民法院最有诉源治理的动力。“诉源治理”要求“源头预防为先，非诉机制挺前，法院裁判终局”；从制度设计来看，人民法院的职能定位是参与诉源治理，而非主导。具体而言，人民法院既积极参与、主动融入党委领导下的诉源治理工作，发挥专业优势，为非诉讼方式解决纠纷提供司法保障，又认真把好案件“入口关”，对起诉到人民法院的纠纷，发挥主导作用，促进纠纷一站式多元化解。成都市中级人民法院曾在全国率先提出并推进“诉源治理”，其直接动因是应对“诉讼爆炸”现象，而其成效则得益于党委主导。成都法院2008年诉讼案件量仅9.6万件，2017年则达到35.5万件，增幅明显且超过全省、全国平均水平。2016年7月，成都市中级人民法院部署“诉源治理”改革，2018年11月由法院主推上升为市委主导，到2019年打造了10余种特色经验。由于法院在地方党政体制结构中的地位，法院和法官在诉源治理中的实际角色和作为受制于各种内部和外部条件，角色预设的实现存在不确定性。
（一）基层法院参与诉源治理的角色预设
在不同的阶段，人民法院参与诉源治理的角色预设有所不同：第一，在矛盾纠纷萌芽状态，基层法院的定位是做好诉源治理的参与者——积极配合，参与源头预防。在此阶段，人民法院应当主动融入社会治理大格局，依靠党委，协同政府、社会组织、企业等多元主体，共同开展普法教育，培育群众的法治意识，弘扬法治精神，推进基层社会多元治理，将矛盾消灭在萌芽状态，避免和减少纠纷的发生。法官可深入村庄社区、企业园区，通过“群众说事、法官说法”“法官进网格”“个案说法”等做法，引导群众对法律产生内在认同，信仰法律、尊重法律，使守法诚信、理性协商成为社会公众的普遍共识；参与社会主义法治文化建设，通过参与调解机制、示范裁判机制等，做到办理一案、化解类案、教育一片，引导群众做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。第二，在矛盾纠纷化解前端，基层法院的定位是做好诉源治理的推动者——延伸司法服务，实现诉前调解。在此阶段，应将法院工作置于诉源治理工作大格局，延伸司法服务触角，主动作为，促进矛盾纠纷通过非诉渠道化解。建立健全基层解纷服务体系，应以基层法院及人民法庭为主体，纵向延伸至乡镇（街道）、村（社区），横向对接基层治理单位、基层党组织、公共法律服务中心（站）。应把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，及时在基层预防化解纠纷，法院应提供政策指引、法律指导、资源经验支持和司法保障。法院对起诉到人民法院的纠纷进行分流对接，以诉讼服务中心、基层法院调解平台作为枢纽，与基层、重点行业领域形成预防化解链条，开展诉前分流引导、诉非衔接、调裁对接；拓宽与政府部门对接途径，加大与人民调解、行业性专业性调解、行政调解、律师调解、仲裁、公证等机制衔接，引导当事人优先选择自行和解、调解、仲裁等非诉方式，构筑科学合理的解纷防线，促进纠纷通过前端防线有效解决。第三，在矛盾纠纷化解终端，基层法院的定位是做好诉源治理的保障者——通过高质量司法，实现权威终局裁判。在此阶段，矛盾纠纷已经从其他渠道转移到法院，其他机构已经没有主动介入纠纷处理的法律依据和现实动力，人民法院应当责无旁贷地发挥作用。法院应充分保障当事人诉权，对案件不适宜调解、当事人已经调解但无法达成调解协议的，应依法登记立案；对所立案件进行繁简分流、轻重分离、快慢分道，优化审判资源配置，实现矛盾纠纷的实质化解，依法保护合法权益；在审判管理方面制定科学、体系的考核指标，在业务职能方面优化立案、审判、执行、破产、涉诉信访各个环节的相互协同配合机制。建立健全衍生诉讼案件预防机制，加强立审执各环节释明疏导和调解化解工作，综合运用各种措施，提高诉讼调解率、撤诉率和自动履行率，确保高质量审结案件，尽可能减少上诉、再审、执行、涉诉信访等“衍生案件”。
人民法院参与诉源治理的角色定位，一是积极参与多元矛盾纠纷预防化解体系，进行诉前联动，服务社会治理大格局；二是做好与其他机构的协调，推动诉讼与非诉讼衔接，共同推进诉源治理；三是在法院业务范围内，贯彻诉源治理理念，进行高质量司法。目前，法院前两个方面角色的实现都面临挑战，参与政府主导的矛盾纠纷预防化解体系的态度含糊、动力不足，基层法院推进协同联动解决纠纷的处境尴尬、能力不足。
（二）基层法院参与诉前联动机制的态度
根据诉源治理工作的需要，各地都建立了诉源治理工作领导小组、联席会议等联动机制，通常在党委政法委的领导下开展工作。诉源治理联席会议一般由政法委、法院（或法庭）、检察院（或检察室）、政府部门（或派出机构）组成，主要召集人由政法委有关领导担任。联席会议每年召开一次或几次，也可根据工作需要动态召开专项会议。各成员单位设有联络员，负责联席会议日常联络工作及相关事宜。联席会议办公室负责议题收集整理工作，向成员单位反馈有关工作进展情况。领导小组、联席会议的功能在于，推动党委政府相关诉源治理决策部署的落实，研究诉源治理的工作形势，对成员单位工作进行统筹和协调，解决重大疑难的矛盾纠纷，对成员单位进行督促检查和考核评价。在县域层面，领导小组、联席会议等负责解决诉源治理工作的体制机制和重大疑难问题。在乡镇层面，领导小组、联席会议常常是解决具体矛盾纠纷的联动机制。
领导小组、联席会议乃至一切联动机制的本质，就在于超越科层体制运行惯性来开展协作，实现资源统合、治权统合、合法性供给，从而应对难题。诉源治理机制的有效实施，关键在于一线各工作部门协同用力。以浙江某镇为例，镇政法委牵头设立了部门联席会议，每月安排固定时间召开联席会议，有紧急事务也可以临时召开会议。镇政法委在综治办设置专职副主任，负责联席会议和具体案件调处的召集工作。然而，在实际工作中，上述措施并不能产生有效联动的效果。在联席会议召开时，公安派出所、司法所参与相对积极，通常不会缺席；派出法庭的参与率则较低，往往只在涉诉或可能涉诉时才会参加，而且由于法庭工作繁忙，经常只是派法官助理或书记员参加；而国土所、城建所等不太参与诉源治理和纠纷解决，常常以“工作忙”“没时间”而推托。乡镇范围内，无论是派出法庭，还是司法所或县级政府部门的派出机构，人员都较为有限，员额法官、司法员往往只有1-2人，自身机构运行都面临人力不足的问题。
站在基层政府的角度，所有矛盾纠纷都有扩大的可能性，对社会稳定都会构成风险，因此需要各个机构共同参与预防化解。法院拥有作为司法机关的权威性，因而更被看重，被要求成为基层政府主导的社会矛盾纠纷预防化解体系中不可或缺的主体。然而，站在基层法院或派出法庭的角度，“诉源治理”将所有的矛盾纠纷都预设为诉讼的源头，预设为司法的潜在案件或对象，有将诉讼视为所有纠纷的最终甚至唯一的解决方式的倾向。如果基层法院对所有的“诉源”都加以关注和回应，必然超出其负荷能力。尤其是一些派出法庭，人力资源应付审判业务尚且不足，参与矛盾纠纷预防化解联动机制的动力必然不足，态度就难免含糊。基层法官常常抱怨，纠纷解决的联动机制扰乱本职工作，使得工作负担雪上加霜。一位庭长说：“一个矛盾纠纷无论有没有进入法院，只要在微信群里通报了信息，我们就需要去关注，哪里有这么多时间和精力呢！”
因此，联动机制的纠纷解决职能必然倚重乡镇综治中心的力量。人民法庭等参与不积极的机构，不隶属于乡镇政府，乡镇无法向其安排工作任务，只能协调，而协调效果取决于非制度性因素，包括机构负责人的重视程度、机构与乡镇的关系、具体工作负责人之间的关系等。在多个地方调研时，乡镇干部都说过类似的话：诉源治理能否取得成效，很大程度上取决于主导部门和主官的“关系”和“人脉”。通过“关系”和个人努力来发挥联席会议、联动机制的作用，做好“诉源治理”工作的例子，在实践中并不少见，每个县市区总有一两个做得较好的乡镇（街道），但总体而言，诉源治理工作做得好的乡镇比例不高。依靠人情和关系动员不同机构联动进行诉源治理，在协调动员成本、治理效率上，肯定还是低于有效的制度化治理。
（三）基层法院推进诉非衔接联动的处境
最高人民法院要求基层法院主动融入诉源治理体系，并在其中一些环节发挥主导作用。在不同环节，法院可能需要进行案件分流，或需要委托调解、邀请联合调解，或需要协同处置，这些都需要法院推进与其他机构的衔接联动。第一，在立案阶段，法院收到起诉状后要进行审查，涉及赡养、土地权属、相邻关系、承包纠纷等案件，可以与乡镇（街道）和村庄（社区）联系，采取移送调解措施，或者组织多家机构进行联合调解；涉及婚姻、物业管理、建筑、教育、医疗事故、交通事故、知识产权等行业领域的纠纷，可以与专业性、行业性调解组织联系，进行委托调解或联合调解，并会同行业相关政府部门研究源头治理举措。第二，在案件审理过程中，发现适宜由乡镇（街道）、行业性专业性调解组织、有关政府部门调处的，也可以移交委托调解或邀请联合调解。第三，在法庭审理判决后，如果存在涉诉矛盾隐患，可能引发涉法上访，或民事纠纷转为刑事案件风险，或可能引发社会舆情的，需要第一时间与乡镇（街道）保持联系、通报信息、控制事态。总之，在法院的角度，诉源治理需要其他机构的协同联动。
2019年，最高人民法院发布《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》，要求实现“一站式多元解纷、一站式诉讼服务”。在此导向下，不少法院在立案庭或诉讼服务中心的组织架构上，建立一套复杂的组织和制度体系：畅通与其他机构的对接渠道，建立完善诉前多元解纷联动衔接机制；根据地方特点和实际需要设立各种类型的调解工作室，建设类型化专业化调解平台；配备速裁法官或团队，建立简案速裁快审配套机制，从简从快审理简单案件。不过，这一套机制的运行效果并不理想。具体表现在：一是诉前多元解纷机制效果不均衡。由于具体情况的不同，法院在推动与不同机构的协同联动时，力度和效果有所不同，不同领域的非诉纠纷解决机制和效果的发展并不平衡。例如，在湖北某市，保险、交通事故、家事领域等非诉讼纠纷解决机制运行良好，取得了一定效果，但有些非诉解决纠纷机构空有牌子，承接法院分流的纠纷解决职能发挥不突出。二是法院设立的调解平台运行缺乏实效。有的法院未能成功引入相关调解、仲裁、公证等机构在诉讼服务中心设立调解工作室或服务窗口。有的法院虽然设立了调解工作室，但相应政府部门、专业调解组织的调解人员不到位，没有具体开展工作。在中西部很多地方，由于经费保障不足，法院选任的特邀调解组织和特邀调解员的费用无专项资金保证，这直接影响了诉调对接工作的顺利开展。与此同时，随着司法改革后法院人财物省级统管，法院经费不在当地政府的预算范围内，而向省级财政争取专项资金的程序更加复杂、难度更大。三是案件分流和诉调衔接机制不顺畅。虽然基层法院已经普遍建立了案件分流和诉调衔接分流机制，但实际运行还存在配合不足、各自为政的情形。法院难以有效协调有关机构开展诉调对接，“案子委托不出去、人员邀请不进来”，受托的机构和组织化解案件积极性不高，出现“对而不接”“联而不动”“程序空转”情况。由于分流机制运行不畅，而法院管理制度又要求案件先走分流程序，实践中就出现了一种诡异的现象，有的法官就把分流不出去的案子搁置一段时间，然后才转入审判。四是法院速裁团队与各种调解组织对接不紧密。对于调解组织调解不成退回法院的案件，速裁团队未统一归口处理，导致案件繁简分流不全面。调解不成的案件仍需回到法院立案审理，简案不能及时速裁化解，案件流转周期较长。同时，司法确认比例不高。司法确认程序中，法官对当事人调解协议法律效力进行审查，确认符合法定条件的调解协议的效力，这可以避免当事人事后反悔，再次发生纠纷引发讼累。司法确认比例不高，一个重要原因是，调解组织与法院衔接不够紧密，未能及时将调解协议移送司法确认。
总之，法院在诉源治理中预设角色的实现面临不确定性，法院积极作为面临不少困难。不少在联动机制中应当与法院通力合作的机构，潜意识中认为诉源治理是法院的职责，而“诉源治理”一词听起来又像是司法工作的职责范围。这些机构出于自身利益考虑，对诉源治理责任本能地加以弱化，遇事推诿、搁置，化解纠纷的主动性不足，对法院的协同请求反应较弱。限于在地方党政体制和权力结构中的位置，法院争取地方党委政府支持、部门和机构配合的能力不强，因此，法院主导诉源治理工作难以全面有效推进，法院角色预设的实现存在不确定性。以法院为主导所推进的“诉源治理”，除了在一定程度上解决了法院内部“繁简分流”外，并未真正起到向非诉讼渠道分流案件的作用，因为客观上法院并不具备配置非讼手段的实际能力。
四、诉源治理的组织平台创新
在诉源治理体系中，法院处于十分重要的位置，但不是主导性力量，也不是基础性要素，社会矛盾纠纷预防调解机制才是其中的基础性工作机制。诉源治理是社会治理的基础性工作和重要组成部分，也是平安中国建设、法治中国建设的重要内容，需要组织、投入、利用各方面的社会资源。社会矛盾纠纷预防调解机制是承接这些资源的最重要平台。为了聚合矛盾纠纷预防化解资源，近年来各地持续有不少制度创新，出了不少成功经验，它们直接体现为组织平台的创新。这种创新超越了既有的多元纠纷解决衔接联动机制，在党政体制领导下创设实体性的组织机构作为诉源治理平台，聚合诉源治理的各种基础性要素，更加充分地发挥效能。
（一）一站式矛盾纠纷调解中心
在县域层面，处于一线进行诉源治理工作的机构是“一站式矛盾纠纷调解中心”，很多县（市、区）都设有类似机构。“一站式矛盾纠纷调解中心”一般由当地县级党委政法委牵头，形成“党委统揽、关口前移、一站解纷”的县域诉源治理模式。在“一站式矛盾纠纷调解中心”中，人民调解组织、行业调解组织、律师事务所派员进驻，综治办、信访局、司法局等党政部门整体入驻，检察院、公安局、城管局、人社局、自然资源局等部门实行派驻或轮驻，人民法院将诉讼服务中心的职能部分或全部植入。“一站式矛盾纠纷调解中心”实行一站式受理、递进式解纷，属地性强的纠纷由人民调解组织化解，专业性强的纠纷由行业调解组织化解，涉及政府部门工作业务的纠纷由相应政府部门介入调解，法律专业性强的纠纷可以由律师进行调解，牵涉面广的敏感的纠纷由基层党政力量联合化解，适合司法调解的纠纷由法院及时介入，确实无法调解化解的纠纷就转入法院诉讼程序。
“一站式矛盾纠纷调解中心”中最重要的是人民调解和行业性专业性调解。人民调解组织和行业性专业性调解组织入驻“一站式矛盾纠纷调解中心”，采取常驻、轮驻的形式，“随叫随到”，以确保“一站式”运行。例如，在杭州市，目前14个县级人民调解委员会及交通事故调委会、劳动纠纷调委会、物业纠纷调委会、银行业保险业调委会、消费纠纷调委会、婚姻纠纷调委会等63个业务量较多的行业性专业性调委会均已入驻县级社会矛盾纠纷调处化解中心。人民法院将诉讼服务中心的职能植入“一站式矛盾纠纷调解中心”，体现了司法处理矛盾纠纷最后一道防线的作用，也体现了法律对调解工作的支持作用。2021年，最高人民法院《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》明确要求，人民法院积极入驻一站式社会矛盾纠纷调处化解中心，根据中心工作部署及法院职能作用，因地制宜指派诉讼服务、速裁快审团队或者人员入驻中心，指导调解，进行司法确认，开展速裁快审，并提供相配套的便民诉讼服务。
与之前的各种联动机制、“大调解”机制相比，“一站式矛盾纠纷调解中心”具有实体性。联动机制说到底只是个“机制”，各种机构在其中交流信息、调解纠纷、商讨对策等，而“一站式矛盾纠纷调解中心”往往都设有实体性的组织体系。不少县级一站式矛盾纠纷调解中心是由政法委设立的，是具有相当独立性的组织，拥有独立的财政运行经费，还有机构派驻人员之外的专门领导和工作人员。有的县区由政法委派出一名副书记兼任调解中心的主任，以增强调解中心运行的权威性。在社会治理的“难办”事务和“部门职责交叉”事务中，政法委通过政治考核、部门协调与资源整合机制来实现政法综合治理。在政法委统筹各部门入驻矛盾纠纷调解中心的过程中，政法委就运用权力中枢地位发挥了类似的作用，协调和考核是其基本手段。以法院的入驻来说，虽然最高人民法院《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》有明确要求，各省级人民法院也多有具体的文件要求，但在县级层面统筹工作最终是由政法委完成的。在统筹成立矛盾纠纷调解中心时，入驻调解中心就会成为县级政法委对县级法院进行政治考核的重要内容。例如，2019年杭州市要求各县区设立矛盾纠纷调解中心时，同时发布了《关于推进全市政法系统争创“最强党支部”工作的实施意见》，矛盾纠纷调解中心的入驻工作成为政治考核的绩效任务。在此要求下，各县区法院指派员额法官团队入驻矛盾纠纷调解中心，并向县区政法委汇报入驻进度和具体工作情况。
在政法委的直接领导下，一站式矛盾纠纷调解中心往往还有独立的组织管理规范，包括考勤制度、运行流程、考核制度等。这些制度赋予矛盾纠纷调解中心诸多权力，包括入驻的考核权，矛盾纠纷调处的分流指派权、协调调度权，相应工作的检查督办权、责任追究建议权等。各地的矛盾纠纷调解中心，还通过设立接待窗口、规范案件受理流程、规定案件处理规程等来规范矛盾纠纷调解机制的运行，保证了社会矛盾纠纷调解中心的实体性。例如，杭州市某区的矛盾纠纷调解中心设立的窗口有“信访接待”“劳动纠纷”“无差别受理”“法律咨询”“法律援助”“公安信访”“诉前调解”等七类。每一起纠纷案件首先由“无差别受理”窗口受理，案件录入后根据诉求内容、案情性质等被传送至其他相应窗口，“无差别受理”窗口工作人员同时将当事人引导过去。其中，法院的入驻窗口是“诉前调解”窗口，仅负责受理引导过来的纠纷诉前调解，不具备立案功能，是法院诉讼服务中心的部分功能入驻。“诉前调解”窗口位于社会矛盾纠纷调解中心最靠里侧的位置，“无差别受理”窗口很少将案件直接发送至“诉前调解”窗口，这体现了诉前调解在社会矛盾纠纷调解体系中的兜底地位。
“一站式矛盾纠纷调解中心”最核心的特征是“一站式”。调解中心通过集成多元纠纷解决手段，推动调解、仲裁、信访、诉讼服务等几乎所有相关机制全数入驻，实现矛盾纠纷“一站式接收、一条龙服务、一揽子调处、全链条解决”，解决过去的矛盾纠纷解决过程中普遍存在的“多头跑”“重复跑”，也协调解决不同部门之间推诿扯皮问题，实现矛盾纠纷解决“只进一扇门，最多跑一次”，甚至在发展了线上调解机制后当事人“可以不用跑”。“一站式”矛盾纠纷调解中心的优势在于统筹调解资源，有效整合人民调解、行政调解、行业性专业性调解力量，加强诉调、访调的联调联动，形成综合性、扁平化、联动性的矛盾纠纷调解网络，及时受理矛盾纠纷，用最合适的方式解决矛盾纠纷。这种模式有效破解了社会治理碎片化、纠纷解决资源分散化等瓶颈性问题，实现了三个方面的“转变”：解纷主体从法院主导到多方协同，解纷资源从各自为政到集中配置，解纷流程从零散差异到系统整合。它推动矛盾纠纷解决从碎片治理向集成治理、被动治理向主动治理、突击治理向长效治理、单向治理向多元治理的转变，符合解决社会矛盾纠纷的现实需求，契合基层社会治理的一般规律。
在乡镇层面，不少地方也建有“一站式矛盾纠纷调解中心”，“龙山经验”是其中的典型代表。浙江永康的龙山镇党委先后出台《关于构建矛盾纠纷多元化解工作的实施意见》《完善基层治理体系，加强“四个平台”建设实施意见》等文件，以镇综治中心为平台，联合公安、检察、司法、劳动等部门，设立矛盾纠纷调处中心，规定非诉纠纷由中心统一分流调处；将法庭调解纳入乡镇综治范畴，由法庭指导调解；诉讼案件由法庭特邀中心人员调解或委托调解，实现了调解先行、法院断后。这种模式取得了成效，龙山镇案件量持续下降，民事案件数量锐减，案多人少矛盾得到有效缓解。然而，龙山经验可能属于特例，在全国范围内看，乡镇层面的“一站式矛盾纠纷调解中心”，运行效果大多都较为有限。最为直接的原因在于，乡镇范围内，无论是派出法庭，还是司法所或县级政府部门的派出机构，人员都较为有限，员额法官、司法员往往都只有1-2人，面临严重的人力不足问题，从而使得不同部门向社会矛盾纠纷调解中心的派驻徒有虚名，“一站式矛盾纠纷调解中心”的运行依然倚重乡镇综治中心的力量。
（二）“一码解纠纷”在线平台
有些地方开始尝试建立在线平台，通过APP或小程序来辅助解决纠纷，取得了一些显著效果。2020年，浙江省杭州市滨江区建立“一码解纠纷”在线平台，组合发挥人民调解、行业调解、专业调解的作用，力图通过在线平台实现矛盾纠纷“一站式接收、一揽子调处、全链条解决”。“一码解纠纷”参考情期间“健康码”的运行模式，运用数字化技术给每个矛盾纠纷案件“贴”上专属二维码，以黄、橙、蓝、红、绿五色“调解码”融入纠纷化解过程、区分纠纷分流路径、记录纠纷化解信息，结合颜色预警机制，记录纠纷化解全过程，推动矛盾纠纷在线化解，实现了调解的便捷化登录应用、多路径受理渠道、掌上式在线解纷、智能式咨询服务。2021年7月，在总结前期杭州经验的基础上，浙江省推广使用“浙江解纷码”。“浙江解纷码”是浙江省委政法委授权和委托成立合作承担化解社会矛盾纠纷的社会治理服务平台，旨在通过在线方式为人民群众提供法律咨询、调解、仲裁、评估、诉讼等服务。“浙江解纷码”是线上线下一体化的矛盾调处系统，其运行机制为“一案一编码、一码管到底、全程可追溯”，可实现群众解纷止争“一次不用跑”。
在线平台为纠纷解决提供了新的渠道，也是更便捷的渠道，真正做到群众一次也不用跑。这种解决纠纷的平台是在疫情的背景下发展起来的，契合了疫情防控下人员流动困难的解纷需求。在常规条件下，在线平台也特别适合跨区域、跨国案件的解纷止争，适合监狱服刑人员远程调解的案件，适合涉众型的赔偿调解案件等。纠纷当事人调解意愿强烈的，在在线平台上进行调解，发送调解申请书、权利义务告知书、调解协议书等材料方便快捷，调解全程可以录音录像保存，省时省力高效。在强化诉调衔接之后，“浙江解纷码”和法院办案系统互联互通，收案登记、诉前调解、司法确认、立案审理等程序有效衔接；在强化检调对接之后，创新打造“轻刑和解”数字化调处应用场景，“浙江解纷码”与浙江检察APP平台互通，实现对轻微刑事案件一体化办理、多元化调处。从平台内容和功能来看，“一码解纠纷”在线平台实质就是一种网络版本的“一站式矛盾纠纷调解中心”，对于不少纠纷当事人而言它更加便捷高效，对于解纷主体来说网络平台的案件分流、任务分配、协调处置功能更加强大。
五、诉源治理中的党法关系
“诉源治理”实践中成功的经验和典型，是“一站式矛盾纠纷调解中心”“‘一码解纠纷’在线平台”的建设和运行，其实质是组织平台的创新，并在新平台上聚合矛盾纠纷预防化解资源。聚合解纷资源的主导力量不是法院，而是党委、政府。在党政体制下，党委处于领导地位，党委、政府分别拥有决策权和执行权，具有很强的资源聚合能力。一站式矛盾纠纷调解中心，是在党委政法委的推动下创设的实体性质的组织机构，以之作为诉源治理平台，可以聚合诉源治理各种基础性要素，更加充分地发挥效能。在党政体制的高位推动下，党委政府各相关部门、人民法院、人民检察院、人民调解组织、行业性专业性调解组织、仲裁机构、律师事务所等，都入驻一站式矛盾纠纷调解中心，并接受调解中心的管理考评，遵守调解中心的工作规范。这样，一站式矛盾纠纷调解中心就有了上述各类机构的部分纠纷解决职能和资源，从而实现矛盾纠纷的一站式受理、递进式解纷。“一码解纠纷”在线平台则是在线版本的“一站式矛盾纠纷调解中心”。
一站式矛盾纠纷调解中心的成功经验，就是党政体制聚合矛盾纠纷预防化解资源，从而实现诉源治理。这种党政主导的诉源治理模式，体现了党委领导、政府负责、部门联动、社会协同、公众参与、科技支撑的社会治理创新。从更广泛意义上，有效的诉源治理，都必然发挥党政体制的主导作用。这可以称为诉源治理的党法关系原理。
1.党政体制主导建立衔接协调联动机制和格局。前已述及，在乡镇层面，“一站式矛盾纠纷调解中心”的建设和运行效果有限，成功的属于特例。其根本原因在于，党政体制在乡镇场域所能推动聚合的资源有限。政府部门、人民法院、人民检察院的派出机构、行业性专业性调解组织、仲裁机构、律师事务所等在承担自身工作之外，所能调动的人财物资源有限，因此很难建成实体性的调解中心。不少机构向一站式矛盾纠纷调解中心的派驻徒有虚名，调解中心的运行依然倚重乡镇政府综治中心的力量。遇到交叉性、综合性问题时，还是需要协调联动处理，这样相当于回到了联席会议机制。联席会议机制的有效运行，需要地方党委重视并将党政体制的“政治势能”转化为对部门工作的考核上，而工作考核又与物质激励结合。任何事务的跨部门协同执行，其效果直接取决于各部门的协同意愿和力度。如果党委政府依靠政治势能考核参与协同的部门并将考核结果兑现为物质激励，就可以提升协同效果，从而使联席会议、协调机制有效运行。
乡镇“一站式矛盾纠纷调解中心”有效运行的“龙山经验”，就是在“诉源治理”由“法院主推”上升为“党委主抓”后，明确作为党委政府重点工作来推进，从而成为社会治理“金名片”。在有些乡镇，尽管尚未形成成熟的政治势能转化机制和工作考核制度，但只要运用政治势能，总会有一些效果。例如，乡镇党委书记召集联席会议，提出约谈参加联席会议不积极的部门，都会对协同部门参与诉源治理机制的利益衡量产生重要影响，从而助力协同机制有效运行。在县域层面，各种资源相对充足，政治势能和物质激励可以便利运用，相对容易建立有效的机制。例如，贵州龙里县组建诉源治理工作专班，从全县各部门抽调一批工作经验丰富的干部，接受县综治中心诉前调解案件委派，负责全县诉源治理工作的统筹安排、调度指导、协调对接。同时，诉源治理工作成为多种考核的主要内容。“万人成诉率”是全省针对各级政府考核的重要指标，还是平安建设考核指标中的重要一项（在1250分的总分中占100分），并成为依法治县考核中的重要内容，而依法治县又在党建工作考核中占有分值。这样层层嵌套的考核指标体系，不断强化诉源治理的重要性，因此县乡党委政府十分重视。此外，还设立诉前调解专项奖助资金，县政府每年投入50万元以上用于奖补调解工作，采取梯度式奖补、分类奖补等方式激励诉前调解工作人员。
诉源治理必然依靠多元矛盾纠纷预防解决机制，诉源治理的效果则有赖于多元解纷资源的重组。“诉讼爆炸”现象的发生，除了经济发展、社会结构变迁、法治观念发展方面的原因，还存在非诉讼纠纷解决机制发力不足方面的原因，如矛盾纠纷预防化解的资源分散、工作体制不完善、平台不统一、运行不连贯、联动性不强等。因此，需要通过强化改革创新、系统集成，推动要素重组、体系重塑、流程再造，打造矛盾纠纷多元化解工作新模式新格局。这一过程必然需要党政体制的主导和统筹。虽然司法在多元解纷机制中有着突出的地位，但司法和法院（派出法庭）无法独立担当推动或带动“多元”的责任。各种矛盾纠纷预防解决机制有其独立性，“多元”却不能“分散”，因此党政体制的主导和统筹必不可少，它既是多元解纷机制形成和发展的基础，也是多元解纷机制运行的保障。可以说，党政体制的主导和统筹是多元矛盾纠纷预防解决机制的根本特色和关键所在。在贵州省龙里县，由法院受理后分流到乡镇综治中心的案件，调解成功率达到了33.2％。在贵州省台江县某镇，法庭受理土地纠纷、相邻关系纠纷、婚姻纠纷后，大多分流推送给乡镇综治中心、自然资源所调解，大约20％的纠纷可以成功调解。由此可见，只要党政体制统筹多元纠纷解决机制运行顺畅，诉源治理就会有明显效果。
2.党委政府主导多元解纷资源，奠定诉源治理的基础性要素。“诉源治理”要求构建“源头预防为先，非诉机制挺前，法院裁判终局”的工作格局，着力在源头上减少矛盾纠纷；健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制，引导社会各方力量参与矛盾纠纷化解，推动形成“社会调解优先、法院诉讼断后”的递进式矛盾纠纷分层过滤体系。在此体系中，社会矛盾纠纷预防调解机制是基础性工作机制。在党委政府的持续推动下，我国基本形成了以人民调解为基础，人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的工作格局。人民调解、行政调解、行业性专业性调解是其中的基础性工作，相应的调解工作体系是诉源治理的基础性要素。目前，我国已经建立完整的人民调解体系，拥有人民调解组织全覆盖网络体系，工作机制持续完善，人民调解员队伍业务素质不断提高。与此同时，各行各业都积极探索行业性专业性调解，调解组织网络不断拓展，相应调解工作的基础性作用不断凸显。此外，行政调解也有深厚的传统，虽然我国没有统一规范行政调解的专门法律或行政法规，但不少法律、法规中都有行政调解的相关规定，行政调解工作水平不断提高。
一是人民调解体系。它是最基础的解纷资源。1982年宪法规定，居民委员会、村民委员会设人民调解委员会。1989年，国务院发布《人民调解委员会组织条例》后，全国各地在村民委员会、居民委员会和企事业单位设立了人民调解组织。2002年，司法部发布《人民调解工作若干规定》后，乡镇、街道，区域性、行业性组织也可以设立人民调解委员会。2007年，财政部、司法部发布了《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，对人民调解工作经费的开支范围、保障办法、管理等作了规定。2011年《人民调解法》规定，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。很多地方还通过地方立法或政府规章，为人民调解提供人财物支持。例如2003年《湖北省人民调解工作规定》，对人民调解员的来源、任职条件、履职要求，人民调解工作的指导、培训和表彰经费，人民调解委员会的工作和补贴经费等作出规定。2008年《安徽省人民调解条例》则规定，各级人民政府拨付、安排人民调解委员会补助经费和人民调解员的补贴经费。此外，伴随着各层次相关立法的完善，各地政府对人民调解组织、人民调解员、调解程序、调解制度、文书档案、数据统计、工作保障和工作指导等都进行了规范。2020年底，司法部下发了《全国人民调解工作规范》，作为人民调解的行业标准。
二是行业性专业性调解体系。新世纪以来，一些行业、专业领域矛盾纠纷易发多发，这类矛盾纠纷的调解需要根据矛盾纠纷的行业、专业特点和规律，运用专业知识，借助专业力量。各地探索相应的行业性、专业性调解工作，尝试建立相应的调解组织。例如，2008年《劳动争议调解仲裁法》施行后，不少地方在乡镇（街道）设立劳动争议调解委员会，调解驻地单位的劳动争议纠纷。2010年，安徽省司法厅与综治办联合下发《关于加强行业性专业性人民调解工作的意见》，又会同有关部门联合下发《关于加强道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解工作的意见》《关于加强劳动人事争议调解机制建设的意见》《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》等。此后，安徽全省迅速建立了各种行业性专业性调解组织。2011年，司法部印发《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》；2014年，司法部印发《关于进一步加强行业性、专业性人民调解工作的意见》；2016年，司法部等四部门联合发布《关于推进行业性专业性人民调解工作的指导意见》。在政策推动下，行业性、专业性人民调解组织网络不断拓展，相关调解工作的基础性作用不断凸显。例如，在医疗纠纷调解领域，2013年，陕西各市区按照省司法厅、省卫生厅等七部门通知要求，相继建立市级统筹的医疗纠纷人民调解组织；2022年，陕西省司法厅、卫健委联合成立陕西省医疗纠纷人民调解委员会。而在劳动争议调解领域，2017年，人社部会同七部门制定印发《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》，提出建立健全多层次劳动人事争议调解组织网络。
三是行政调解体系。行政调解是指行政机关及相关组织通过解释、协调、劝导、组织协商等方式来化解争议纠纷。由于政府有较高权威，所以行政调解对诉源治理意义重大。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》要求，“行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥，通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升”。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》则明确提出：“依法加强消费者权益保护、交通损害赔偿、治安管理、环境污染、社会保障、房屋土地征收、知识产权等方面的行政调解，及时妥善推进矛盾纠纷化解。”我国没有统一规范行政调解的专门法律或行政法规，但不少法律法规中都有行政调解的相关规定。不少地方政府积极探索规范行政调解，辽宁、北京、浙江、江苏等省市颁布了专门的政府规章，广州、武汉、南京等省会城市政府颁布了类似的行政调解规定或办法。
3.诉源治理基础性要素的进一步建设，必然需要党委政府主导。在诉源治理的基础性要素中，目前应谋划支持行业性专业性解纷手段的发展。增强多元纠纷解决机制的有效性，必须关注一切可转化为解纷资源的社会力量，注重司法的国家强制力之外其他社会力量的并用与融合。行业管理的规制力是可转化为解纷资源的重要社会力量，它有助于提升解纷的专业性，在专业技术问题的判断上有智识能力优势。行业管理包括政府职能部门管理、行业自律组织管理以及前述两者的合作管理等不同环节，政府在不同环节发挥管理、引导、监管、促进等作用。强化行业管理，用好行业准入、行业评级、行业标准、行业信用、行业奖惩等激励和约束资源，会对纠纷解决起到十分重要的作用，成为矛盾纠纷预防化解的内在激励。而行业管理的强化，行业管理的规划、组织、实施，制定完善行业规范和标准，投入各种资源，创新合作机制，都离不开党委政府的重视，离不开党政体制的优势发挥。此外，由于行业性专业调解具有软约束性质，未来可以根据行业状况进一步探索在调解之外创设仲裁机制，将部分行业调解转为专业仲裁，从而在实际层面提高多元纠纷解决机制的能力。我国仲裁机构具有较强的行政管理色彩，有政府部门参与，作为社会组织也受到各级党委的领导。因此，新的仲裁类型增设，必然依赖党政体制，需要党和政府的谋划和实施。
4.党委政府主导复杂矛盾纠纷的调处。一些复杂的矛盾纠纷，需要党委政府居于一线进行调处，在党政体制下综合运用各种手段。党政体制处于矛盾纠纷预防化解的一线，表现为党委政府主持调解并协调更多部门参与调解。因此，与其他调解方式相比，以行政调解为基础的综合手段有着比较优势，也体现党委政府直接解决纠纷的高超综合能力。一是“有问题找政府”的观念深入人心，行政调解因此有较高的权威性；二是行政调解的政府部门对特定领域的工作具有较强的专业能力，其调解纠纷的专业性往往超过法院，更超过人民调解；三是行政调解方式具有灵活性、综合性、统筹性、兜底性，能够调动更多资源进行调解，适合处理一些群体性的复杂纠纷，如征地纠纷、环境污染纠纷、劳动纠纷等；四是行政调解可以综合考量法律、政策、政府规划、特殊案情等，有利于各种规范的衔接，也有利于相关各方接受调解方案。例如，2023年贵州省某县政法委牵头成立诉前调解专班，主要调解乡镇（街道）人民调解委员会和行业调解委员会未能化解的疑难复杂纠纷，以商品房买卖纠纷、物业管理纠纷为主，也包括一些土地纠纷、婚姻家庭纠纷、合同纠纷。其运行效果颇佳，调解后66起商品房买卖纠纷案件从法院全部撤诉。
不少矛盾纠纷涉及面广、性质复杂，在一定辖区内跨地域、跨部门、跨社会群体，有重大社会影响，尤其是一些影响地方发展和社会稳定的重大、复杂、突发或者涉及人数众多、牵涉面广的“非常规性纠纷”。这些纠纷的解决，需要综合协调不同地区、不同部门，需要从发展的角度去解决问题，需要在常规之外投入更多的资源，需要不同的纠纷解决机制同时用力，因为任何单一的解纷渠道都不能应对这些纠纷的化解需求。当事人会将纠纷提交到不同的渠道中流转，解纷主体也可能需要衔接不同解纷渠道，综合使用不同手段。因此，特定矛盾纠纷的处理，本身就需要“一站受理、统一分流、递进解纷”，需要不同渠道、手段和机制的衔接机制建设或综合载体建设，这需要党政体制来推动完成。需要完善诉讼与非诉讼渠道的对接，构建不同的非诉讼渠道的衔接和转换，既保障当事人根据需求选择解纷渠道，也方便解纷主体综合运用不同手段和资源。目前，浙江、贵州等省都建立了省级智能化信息平台，在平台上集中集成各种矛盾纠纷化解渠道。这种符合数字时代需求的智能化纠纷解决平台，能打破不同系统、不同层级的纠纷解决机构之间的信息壁垒，祛除“孤岛现象”。建设这样的平台，更是需要党政体制的科学决策、统筹执行。总之，在很多纠纷的解决中，由于党政体制在组织权威、人事权限、财务资源等方面的优势，可以统揽全局、协调各方、重点突破、解决纠纷，具有其他机构难以比拟的优势；这种优势既体现于个案解决，也体现于平台建设。
结 语
“诉源治理”理念的提出，以“诉讼爆炸”后法院面临“案多人少”的压力为背景，其初衷是通过多元社会矛盾纠纷预防化解机制在诉讼之前化解矛盾纠纷，从而分流法院的案件压力。诉源治理的目标是矛盾纠纷的实质性化解，通过将矛盾化解于萌芽状态，将纠纷解决于诉讼前端，减少诉讼的发生比例。因此，诉源治理的重心在诉讼之前，在法院之外。法院应当融入诉源治理体系，但在其中不占主导地位，更不起领导作用，甚至也不起基础性作用。司法只是解纷体系的一部分，诉讼处于最后一道关口，发挥“断后”的作用；前端纠纷解决承担社会治理责任，而不扮演协助、辅助、配合的角色。实践中，法院主导下的诉源治理工作，在“繁简分流”方面取得了一些效果，全面推进则存在不少困难。基层法院敦促其他机构配合协同的效果不佳，其他机构在法院主导下化解纠纷的主动性不够。在最基层的乡镇（街道）场域，派出法庭参与诉源治理联席机制的动力不强。“诉源治理”的成功经验和典型，是“一站式矛盾纠纷调解中心”“‘一码解纠纷’在线平台”的建设和运行。其本质是在党委政法委的推动下，创生新的组织平台，并在新平台上聚合矛盾纠纷的预防化解资源。
党政体制在诉源治理中的主导作用，体现了诉源治理的党法关系原理。诉源治理的目标是，从源头上减少矛盾纠纷，从关口上管控诉讼增量；其工作格局是，坚持党委领导、政府负责、部门联动、社会协同、公众参与，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，把预防矛盾纠纷贯穿于党委政府工作的全过程各方面。诉源治理的本质是党委政府主导工作，司法机关从中受益，充分体现了党委政府对司法工作的支持，彰显“党支持司法”的现实意义。习近平总书记指出，坚持党的领导，“必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上”。党支持司法，就是党支持司法机关依法独立公正高效行使司法权，诉源治理对此有生动鲜明的体现。诉源治理工作在党委领导下，由政府负责推进，发挥党政体制的主导作用，推动矛盾纠纷源头预防，推动法治力量向引导和疏导端用力，维护司法裁判的终局地位。这一方面节约了司法资源，减轻了司法工作负担，提高了司法效率；另一方面维护了司法的权威性，助力营造更好的法治效果和社会效果，构建稳定和谐的司法秩序。
