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2023年9月1日，《中华人民共和国行政复议法》经第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订，自2024年1月1日起施行。这部法律于1999年4月经第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，并于2009年8月、2017年9月经历了两次部分修改。而此次修订，是行政复议法施行20多年来的首次“大修”，极大完善、优化了行政复议制度，是我国行政法治建设的重要里程碑。
一、行政复议法“大修”的重要意义
行政复议是政府系统自我纠错的监督制度和解决“民告官”行政争议的救济制度，是推进法治政府建设的重要抓手，也是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要渠道。在新的历史时期，修订完善行政复议法，健全优化行政复议制度，具有重要意义。
第一，修订行政复议法，是贯彻落实党中央决策部署，以法治方式推进行政复议体制改革的迫切需要。党的十八大以来，党中央高度重视行政复议工作，对推进行政复议体制改革作出一系列重大决策部署。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2020年2月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”《法治中国建设规划（2020-2025年）》和《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》进一步对加强和改进行政复议工作，推进行政复议体制改革提出明确要求。修订行政复议法，就是要将党中央关于行政复议的重大决策部署及相关要求充分体现到法律规定中。尤其是，中央全面依法治国委员会印发的《行政复议体制改革方案》，对构建统一、科学的行政复议体制作出明确部署，迫切要求修订行政复议法，将改革方案转化为相应的法律制度，确保改革于法有据。
第二，修订行政复议法，是切实解决行政复议存在突出矛盾问题，更好发挥行政复议化解争议和权利救济功能的必然要求。本次修订前的《中华人民共和国行政复议法》于1999年施行，并于2009年和2017年分别对部分条款作了修改。截至2021年年底，全国各级行政复议机关共办理行政复议案件295.3万件，其中，立案并审结244.4万件，纠正违法或不当行政行为35万件，纠错率14.3％，在维护群众合法权益、促进社会和谐稳定、加快建设法治政府方面发挥了重要作用。随着经济社会的发展，行政复议制度也暴露出一些突出问题：一是吸纳行政争议的入口偏窄，部分行政争议无法进入行政复议渠道有效解决；二是案件管辖体制过于分散，群众难以找准行政复议机关，不利于将行政争议化解在基层和萌芽状态；三是案件审理机制不够健全，审理标准不统一，影响办案质量和效率。所谓“问题倒逼改革”，本次修改行政复议法，改革行政复议制度，可以说，正是由于行政复议领域存在的这些突出问题“倒逼”而产生的。修法本身不是目的，而是要通过修法着力突破行政复议面临的体制性、机制性障碍，切实解决制约行政复议有效发挥功能的突出问题，从而充分发挥行政复议解决争议、提供有效权利救济的法治功能。
第三，修订行政复议法，是创新完善多元化纠纷解决机制，深入推进法治政府建设的重大举措。创新完善包括信访、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等方式在内的社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是加强法治政府建设的重要途径。在这里面，行政复议是将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层的重要方式，也是健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系的重要内容，尤其是发挥行政复议“化解行政争议的主渠道作用”的部署已然在本次行政复议法“大修”中得到切实贯彻。本次“大修”着力构建统一、科学的行政复议体制，完善规范、高效的行政复议工作机制，强化行政复议吸纳和化解行政争议的能力，充分发挥行政复议监督依法行政的制度目标，更好发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，从而创新有效预防和化解社会矛盾体制，完善多元化纠纷解决机制，为推进国家治理体系和治理能力现代化，加快建设法治政府提供有力保障。
二、行政复议法“大修”的主要思路
修法过程中，重点体现了以下思路：
一是贯彻落实党中央重大决策部署，将党中央关于行政复议体制改革的各项要求全面、完整、准确体现到法律规定中。一方面，行政复议法第三条第一款明确规定了“行政复议工作坚持中国共产党的领导”，这是首次以法律条文形式在行政复议法中明确了党的领导，是全面推进行政复议工作的根本保证；另一方面，通过确立相对集中行政复议管辖权、扩大行政复议受案范围、健全行政复议调解和解制度、完善行政复议附带审查制度、建立行政复议委员会制度等一系列制度革新和规范重构，全面、系统、准确地将党中央关于“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”的重大决策部署落到实处。
二是切实践行以人民为中心的立法导向，更好发挥公正高效、便民为民制度优势。这主要体现在三个方面：其一，在总则中一以贯之地将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”作为行政复议法“大修”的立法宗旨。其二，增加了“高效”“为民”的行政复议基本原则，进一步明确了行政复议“为了人民、依靠人民”的人民性和高效便民的制度属性。其三，通过健全行政复议申请、受理和审理程序，优化行政复议管辖体制，扩大行政复议受案范围等一系列制度设计，最大限度地发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势，实现保护人民合法权益的根本目的。
三是积极回应法治实践发展新问题，深入推动行政复议体制机制改革创新。本次“大修”立足于解决行政复议制度暴露的突出问题，主要围绕行政复议制度化解行政争议能力有限、行政复议管辖体制分散、案件审理机制不健全不科学、受案范围较为狭窄等问题展开。通过相应制度的规范完善和体制机制革新，为切实有效发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用提供法治保障。
三、行政复议法“大修”的主要内容
秉持上述修法的思路和要求，本次行政复议法的修改对行政复议制度作出了重大改革和完善。修订后的行政复议法，条文从原来的43条增加到了90条。其中，修改了40条，删除了3条，增加了50条，基本上打造了一部全新的行政复议法。就其修改的重点内容而言，主要可以概括为以下三个方面：
（一）调整立法目的条款，重新定位行政复议制度功能
立法目的，即一部法律所追求的基本目标和价值功能，是一部法律统领性的条款，直接关系到这部法律的制度设计，影响到这部法律的实施效果及其整体功能的实现。因此，如何科学确立行政复议法的立法目的条款，并以此为统领提升优化整个行政复议制度体系，进一步巩固和增强我国行政复议的制度优势，是本次修订完善行政复议法的前提和首要任务。
与原法相比，修订后的行政复议法有两个重要变化：一是“保障和监督行政机关依法行使职权”中的“保障和监督”修改为“监督和保障”。这看似只是词序的变化，其实是行政复议理念发生了重大变化，旨在进一步强化行政复议对行政行为的监督功能。行政复议作为行政系统内部一种重要的层级监督制度，其核心功能是通过有效督促行政机关依法行使职权，防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，而不应当将“保障”行政机关行使职权作为首要目标。为突出行政复议“监督行政”的制度功能，本次修法调整优化行政复议决定体系，按照先变更、撤销或者部分撤销，后维持、驳回请求的顺序，对行政复议决定有关条文顺序进行了调整。
二是将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设”写入立法目的条款。新增这一内容，既是行政复议改革和发展的目标指引，也是对行政复议制度整体功能的重新定位，统领着本次行政复议法修订的逻辑体系。我国30多年来的行政复议制度实践已经表明，行政复议作为行政机关体系内部一种重要的层级监督和纠错机制，对于有效促进法治政府建设、监督行政机关依法行使职权，具有特殊、独立的功能优势。然而，我们也必须充分认识到，行政复议并不是一种纯粹的内部层级监督和自我纠错机制，其程序启动必须依赖于行政相对人基于自身权利救济而提出的复议申请。因此，要想真正让相对人的合法权益获得有效救济，就必须充分发挥行政复议实质性化解行政争议的主渠道作用。同时，与行政诉讼、信访制度相比较，行政复议既具有“公正高效”“便民为民”的制度优势，又具有“权利救济”的制度价值。将行政复议作为化解行政争议的主渠道，将有效改变现存的“大信访、中诉讼、小复议”的争议化解困局。
（二）增强化解争议能力，充分实现行政复议主渠道作用
“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”这一立法目的条款的提出，体现着行政复议制度在化解行政争议过程中的目标导向和制度功能定位。而其中，有效运行的复议制度供给至关重要，否则这一立法目的条款就会沦为虚置。对此，在制度选择与改革上，本次修法进一步扩大行政复议受案范围，完善行政复议前置范围，优化行政复议资源配置，从而有效强化了行政复议吸纳和化解行政争议的能力，充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。
1.扩大行政复议范围。历史地看，我国行政复议最初是作为行政诉讼的“配套”制度而建立起来的，在受案范围上采取了与行政诉讼“亦步亦趋”、基本一致的做法，这在客观上造成了两者功能的同质化，也与行政复议作为化解行政争议主渠道的定位不相符。本次“大修”坚持守正创新，一方面，遵循行政复议与行政诉讼“配套”传统，与行政诉讼法保持协调，将“具体行政行为”同步修改为“行政行为”。另一方面，本次“大修”在寻求行政争议的实质化解，尤其是在发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用上作了诸多创新。例如，将如下情形纳入行政复议受案范围：一是对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；二是对行政机关作出的不予受理工伤认定申请决定或者工伤认定结论不服；三是认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；四是认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益。同时完善了行政复议范围的负面清单，规定国防外交等国家行为、行政法规规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令等规范性文件、行政机关对工作人员的奖励任免等决定、行政机关对民事纠纷作出的调解，不属于行政复议受案范围。此外，扩大附带审查范围，规定公民、法人或者其他组织对国务院部门，县级以上地方各级人民政府及工作部门，乡、镇人民政府及法律、法规、规章授权的组织的规范性文件，都可以在申请行政复议时提出对该规范性文件的附带审查申请。
2.明确行政复议前置范围。为了贯彻落实行政复议作为化解行政争议主渠道的制度定位，在复议与诉讼的机制衔接上，改革目前“自由选择”的制度设计，在一定范围内确立了“复议前置为原则”的新模式，即在法定情形下先申请行政复议，对行政复议决定不服的才可以提起行政诉讼。一是在保留自然资源确权案件复议前置的基础上，增加了对当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关不履行法定职责、申请政府信息公开而行政机关不予公开等情形，作为复议前置的范围。二是对设定行政复议前置的权限进行了限缩，将原来设定行政复议前置的“法律、法规”修改为“法律、行政法规”，排除了地方性法规的设定权。三是特别强调了行政机关的告知义务，明确规定了对依法实行复议前置的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。
（三）完善复议体制机制，更好发挥行政复议制度优势
在我国，行政复议与行政诉讼、行政赔偿等同属于行政救济机制。与其他救济机制不同的是，行政复议具有专业性强、公正高效、便民为民、节约成本等内在制度优势。正是这种制度优势使得行政复议成为实质性化解行政争议的主渠道，并为相对人维护自身合法权益提供了一种更加有效的行政救济方式。但是，长期以来由于行政复议的内在制度优势受到一些因素制约，复议职能分散且过度强调内部行政监督，导致其制度优势无法充分发挥，化解行政争议的主渠道作用亦未能实现。对此，本次修法紧紧围绕“公正高效、便民为民”的制度要求，全面深化行政复议体制机制改革，在复议管辖、机构设置、审理程序方式等各个方面作出了一系列相关制度的修改完善，尽力解决自身存在的缺陷和不足，将其内在的制度优势充分激发出来，以确保行政复议能够更多地化解行政争议，更好地发挥其权利救济的价值性功能。
1.改革行政复议管辖体制。我国行政复议法规定的管辖体制曾基本是“条块结合”的模式，较为错综复杂，既不方便群众找准行政复议机关，也导致行政复议案件和工作力量过于分散、办案标准不统一等问题。对此，本次修法对复议管辖模式作出重大改革，将“条条管辖为主”调整为“块块管辖为主”-全面实行复议职能的集中行使。具体而言，取消了地方人民政府工作部门的行政复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使，同时保留海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关由上一级机关管辖，省、自治区、直辖市人民政府以及国务院部门自我管辖的规定。
同时，对派出机构、司法行政部门的案件管辖及提级审理作出特殊规定。一是鉴于实践中政府工作部门派出机构的情况比较复杂，对其行政行为不服的行政复议案件，作出相对灵活的制度安排，即“对县级以上地方各级人民政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规、规章规定，以派出机构的名义作出的行政行为不服的行政复议案件，由本级人民政府管辖；其中，对直辖市、设区的市人民政府工作部门按照行政区划设立的派出机构作出的行政行为不服的，也可以由其所在地的人民政府管辖”。二是在行政复议权相对集中的前提下，为保证复议制度的公正性和权威性，对司法行政部门的复议案件作出特殊规定，即“对履行行政复议机构职责的地方人民政府司法行政部门的行政行为不服的，可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议”。三是为进一步完善行政复议管辖制度和审理程序的上下互通渠道，还建立了专门的提级审理制度，增加规定“上级行政复议机关根据需要，可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件。下级行政复议机关对其管辖的行政复议案件，认为需要由上级行政复议机关审理的，可以报请上级行政复议机关决定”。
2.加强行政复议能力建设和工作保障。行政复议案件能否得到公正审理，复议决定能否具有公信力，很大程度上取决于行政复议机构是否具有相对独立的法律地位和有力的履职保障。对此，本次修法增加规定：“行政复议机关办理行政复议事项的机构是行政复议机构”，“行政复议机关应当加强行政复议工作，支持和保障行政复议机构依法履行职责”，“上级行政复议机构对下级行政复议机构的行政复议工作进行指导、监督”。为加强对行政复议案件办理的指导，进一步提升办案质量，增加规定“国务院行政复议机构可以发布行政复议指导性案例”。
相比在法院由专业化、职业化的法官办理案件而言，行政复议工作曾缺乏吸引力，人才匮乏成为制约行政复议制度优势发挥的重要因素。为提升行政复议案件的办理质量，吸纳更多优秀的人才进入复议队伍，本次修法提出“国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍”，规定“国务院行政复议机构应当会同有关部门制定行政复议人员工作规范，加强对行政复议人员的业务考核和管理”，要求“行政复议机关应当确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应，提高行政复议人员专业素质，根据工作需要保障办案场所、装备等设施。县级以上各级人民政府应当将行政复议工作经费列入本级预算”。
3.完善行政复议申请、受理及审理程序。为充分保障当事人各项权利，切实做到“便民为民”，在提出申请、案件受理、案件审理等各个阶段新增多项高效便捷举措。具体而言，在行政复议申请、受理环节，主要作了以下创新规定：一是规定行政复议机关应当加强信息化建设，运用现代信息技术，方便公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议，提高工作质量和效率。二是规定申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议；符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。三是规定行政机关作出行政行为时，未告知申请期限的，申请期限自知道或者应当知道之日起计算，但是最长不得超过1年；规定了不动产案件的特殊受理期限，规定因不动产提出的行政复议申请超过20年，其他行政复议申请超过5年的，行政复议机关不予受理。四是行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚，行政复议机关无法判断是否符合受理条件的，应当在五日内书面通知申请人补正。五是对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。
在行政复议审理环节，主要做出如下修订完善：一是完善复议调解制度，规定“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。”“调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。”二是完善行政复议证据规定，对申请人、被申请人的举证责任，以及行政复议机关的调查取证予以明确。三是增设简易程序，促进行政复议案件的“繁简分流”。四是实行普通程序听取意见原则，规定除当事人原因不能听取意见外，行政复议机构应当通过多种方式听取当事人意见。审理重大、疑难、复杂案件，行政复议机构应当组织听证。五是新增行政复议委员会制度，规定县级以上各级人民政府应当建立行政复议委员会，行政复议委员会的咨询意见是行政复议决定的重要参考依据。六是完善行政复议附带审查规范性文件程序和处理方式。
4.优化行政复议决定及其监督体系。在优化行政复议决定体系方面，重新调整了行政复议决定的顺序，把变更决定、撤销决定和确认违法决定这三种主要的复议决定放在首位作出规定，并对其适用的具体情形予以细化，然后再对行政复议决定限期履行行政行为、行政复议确认行政行为无效、行政复议决定维持行政行为、行政协议的复议决定类型作出特殊规定。此外，还对行政复议的调解、和解以及制发行政复议意见书等作出了新的规定。
为进一步强化行政复议决定执行的监督力度，本次修法增加规定被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评；规定申请人、第三人逾期不起诉又不履行行政复议决定书、调解书，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，分别不同类型由有关行政机关或者人民法院强制执行。此外，还增加规定了按照国家有关规定将行政复议决定书向社会公开的制度。
