【中文摘要】我国少数民族语言相对通用语言在事实上居于弱势，存在形势濒危、立法缺位、保护不到位等问题。同时，备审案例引发了以双语竞争对立为内在逻辑的通用语言优先论。民族语言受教育权为国际人权法所承认，系我国宪法上的隐含权利、未列举权利，国家应尊重其自由权内涵，促进其社会权面向的实现。双语模式下民语重视程度与汉语水平间非负相关关系，现有立法及部分系争法规已调和法益冲突，实践调和原则相对利益衡量原则优先适用，优先论不符合实践调和原则。制宪者已得出双语地位平等与功能区分的衡量结果，不应适用利益衡量原则。基于以上，建议将《国家通用语言文字法》修改为《国家语言文字法》，对民族语言专章规定，采用“菜单机制”立法技术，以双语平衡论平衡双语。地方应科学落实双语教育要求，中央应基于辅助性原则、立法变通权与执行变通权，尊重民族自治地方相关立法，以地方立法推进民族团结进步。
【全文】
在2021年8月召开的中央民族工作会议上，习近平总书记强调：“要推广普及国家通用语言文字，科学保护各民族语言文字，尊重和保障少数民族语言文字学习和使用。”[1]推广通用语言文字有其重要性，但民族语言权利保障亦不应暂停。长期以来，国家通用语言文字工作由教育部附设的国家语言文字工作委员会主管，而民族语言文字工作由国家民族事务委员会主管。与此相对，学术界也长期存在加强通用语言推广与加强民族语言权利保障两类观点。事实上，实践调和原则足以调和现行各法法益间的紧张关系，从小实行“民汉并进”的科学双语教育亦能够弥合民族语言与通用语言间的潜在对立。在民族语言面临困境与难题的当下，在民族地区、民族学校施行双语教育，应当改变双语竞争对立观念，树立双语实践调和、共同发展理念，以调和取代对立，以共赢取代竞争，依法保障民语教育自主开展，并以此促进民族团结。
一、民族语言教育面临的困境与难题
（一）通用语言与民族语言的非均衡发展
在规范层面，“五四宪法”专门对民族语言权利进行了保护性规定，“八二宪法”于第4条第4款[2]与第19条第5款[3]分别对各民族使用和发展民族语言文字的自由与推广普通话的国家任务进行了规定。“五四宪法”与“八二宪法”均在宪法层面对民族语言权利予以了肯定。对于民族语言权利的子权利民族语言受教育权，尽管我国《宪法》未对其予以直接规定，但其作为未列举权利、隐含权利，可经国际人权法的确认，由我国《宪法》的人权条款、民族语言权利系列条款、受教育权条款、言论自由条款、民族区域自治相关条款等所共同证成。并且，在《宪法》第19条第5款，制宪者们回避使用“国语”“官方语言”的概念，而采用“通用”语言的表述，在宪法规范层面有效缓和、协调了普通话与民族语言间的潜在紧张关系。
在执行层面，自中华人民共和国成立以来，相对少数民族语言文字保护，以简化汉字与推广普通话为主要任务的文字改革长期是我国语言文字工作的主线。在1958年至1976年期间，由于受“民族文字无用论”“直接过渡使用汉语文”等观念的影响，民族语言文字在我国部分地区的使用、教学与发展甚至受到了过度限制乃至禁止，诸如吉林延边、内蒙古等地的民族语言教学都被取消。[4]改革开放以来，民族语言文字保护工作重新步入正轨，但基于前述历史原因，一代人错过了学习本民族语言的最佳的孩童时期，又因现代社会信息化、网络化加深，而少数民族语言文字在手机、计算机等现代技术中的运用匮乏，满族、赫哲族等二十一个少数民族的民族语言仍然进入了濒危状态，保护形势严峻。[5]此外，当前对于民族语言，专门法律保障缺失、地方立法数量不足；通用语言与少数民族语言间的资源分配明显失衡，学校民语教育、公务员民语培训、民语诉讼翻译等法定的少数民族语言保障措施落实不到位等等仍然是无法回避的现实问题。[6]
（图略）
图1我国少数民族语言生存状态[7]
（图略）
图2 20世纪80年代至21世纪10年代各少数民族掌握民族语言人数占本民族人口总数比例变化情况[8]
（二）民族学校教学语言备审案例与通用语言优先论的提出
在前述背景下，全国人大法工委2020年至2022年连续三年的备案审查工作情况报告均论及民族语言文字教育教学的备审案例，对“民加汉”的双语教学模式予以否定，[9]促进了以双语竞争对立为内在逻辑的国家通用语言主导且优先论的提出，进一步引发了学界对此问题的关注、担忧与探讨。
在2020年的备案审查工作报告中，全国人大法工委提出部分地方性法规关于民族学校教学语言的规定与《宪法》第19条第5款、《国家通用语言文字法》《教育法》等有关法律的规定不一致。在2021年的备案审查工作报告中，全国人大法工委认为包括民族地区在内的全国各地区应当全面推行国家通用语言文字教育教学，部分民族自治地方的民族教育条例等法规关于学校教学语言的规定与宪法和有关法律不一致。2022年备案审查工作报告对前述案例予以了回顾。
根据备案审查工作报告所引用的法条语句与相关研究，2020年备案审查工作报告所述案例的系争地方性法规与单行条例（以下简称“系争法规”）包含《延边朝鲜族自治州朝鲜族教育条例》[10]《内蒙古自治区民族教育条例》等。[11]对于2021年备案审查工作报告所述案例，其系争法规包含《呼和浩特市民族教育条例》[12]《包头市民族教育条例》[13]等。
表1 系争法规梳理
规范名称
调整对象
教学语言模式
是否强调推广国家通
用语言文字
《延边朝鲜族自治州
朝鲜族教育条例》 朝鲜族学校
“民加汉”
加强汉语教学
《内蒙古自治区民族
教育条例》
民族学校与普通学校
的民族班
双语教育
以使用本民族语言文
字和国家通用语言文
字教学为重点
《呼和浩特市民族教
育条例》 民族学校与普通学校
的民族班 “民加汉”或“汉加
民” 民族学校应当推广使
用全国通用的普通话
《包头市民族教育条
例》
民族学校
“民加汉”
民族学校应当依法推
广使用全国通用的普
通话和规范汉字
对于民族语言文字教育教学的相关规定，《宪法》第4条第4款应系其直接依据，但在前述备案审查工作报告中，全国人大法工委明显以《宪法》第19条第5款作为审查依据，且对《宪法》第4条第4款只字未提。可见，在前述备案案例中，全国人大法工委把是否将国家通用语言文字作为学校教学最主要的用语用字作为了审查标准，尤其对“民加汉”的双语教育模式予以了明确否定。
并且，在前述备案审查案例中，尽管全国人大法工委仅指出这些法规的部分条款存在合宪性与合法性问题，但其产生的后果是前述系争法规多被制定机关整体性废止，甚至诸如《内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例》[14]《呼和浩特市社会市面蒙汉两种文字并用管理办法》[15]等民族语言法规也被一并废止。在一些新闻报导中，前述备案审查案例所传达的信号已然演变为对民族学校使用民族语言教学的否定性评价，[16]多地也应声更改了民族学校的校名，校名由民族学校转变为了普通中小学校。[17]备审案例所引发的前述“寒蝉效应”，进一步放大了其对民族语言文字教育教学的消极影响。
在此背景下，相对于内地学界曾经长期主张的民族语言文字平等论，[18]王理万副教授等学者阐述并发展了国家通用语言文字主导且优先论，该论现已成为内地学界在实践立场支持下的主要观点。[19]具体而言，其认为宪法推广普通话条款对立法者构成具有强制性、法拘束性的宪法委托；基于“全国通用”的表述，国家通用语言文字在价值上相对民族语言文字处于主导和优先地位，民族语言文字居于辅助、从属地位，适用范围受到限制；鉴于多个少数民族转用汉语，作为国家通用语言文字的汉语已不等于汉族的语言文字；基于推广普通话条款位于《宪法》第19条“文化和教育政策”的末款，通用语言文字需在包括民族地方在内的学校教育中优先、高标准落实。
应当承认，部分地方性法规与单行条例，如《延边朝鲜族自治州朝鲜族教育条例》，提出保障民族教育的优先发展，对推广普通话的国家任务疏于强调，仅论及加强汉语教学，确实存在合宪性的问题，应进行调整完善。不过，大部分系争法规虽允许采用“民加汉”双语教学模式，但均已经在条文中强调推广国家通用语言文字，从立法语言上无法得出其妨碍国家推广普通话任务的实现。如仍认为其存在合宪性问题，则只能是基于以双语竞争对立为基础的通用语言主导且优先论，基于《宪法》第19条第5款价值优位于《宪法》第4条第4款的判断。而事实上，现行《宪法》条文本身并未对第4条第4款与第19条第5款间，即民族语言文字与国家通用语言文字间作出明示的价值优位判断。对于通用语言主导且优先论，我们有必要保持审慎的态度并进行进一步的探讨。
二、民族语言受教育权的证成及阐释
（一）隐含权利：民族语言权利、受教育权条款作为规范依据
民族语言权利在我国宪法上具有明确的依据。我国《宪法》第4条第4款中明确规定“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”。尽管其未被规定于基本权利一章，但这并不意味着民族语言权利不构成我国的宪法权利。在德国法上，通常认为基本权利条款不限于在《基本法》第一章基本权利之中，抵抗权、选举权便被分别规定于第二章与第三章，并被视为“类似于基本权利的权利”。[20]在中国法上，财产权作为重要的基本权利，同样未被规定于《宪法》基本权利一章中，而被规定于第一章总纲之中。事实上，“八二宪法”的制宪者们承认总纲系基本权利的基础和保障，基本权利是总纲的延伸和结果。在总纲和基本权利的交互模式下，“总纲条款事实上成为储备性的基本权利供给源”。[21]我国《宪法》第4条第4款明确采用“自由”的表述，系总纲中的主观公权利类条款，该款保障的民族语言文字权利应当视为我国的宪法权利。《宪法》第4条第4款虽以“各民族”作为主语，不过，语言权利同时具备集体权利与个体权利的属性，且其使用完全依赖于个体，如语言的表达、学习、研究等都需由个体进行。因此，《宪法》第4条第4款当然地赋予了民族群体的个体以民族语言权利。
我国《宪法》第4条第4款虽未直接规定民族语言受教育权，但明确规定了民族语言的使用权和发展权，而民族语言受教育权正是民族语言发展权的应有内涵。语言的发展，不论是其自身的发展，如词汇、语法等的发展，还是语言外部的发展，如使用人口的增加、功能空间的扩大等，皆以充分的该语言教育为基础。如民族语言受教育权不受保障，则民族语言的发展权无疑将沦为空谈。
在实定法上，《民族区域自治法》将《宪法》上的民族条款等具体化、体系化，通过立法进一步发展了宪法。《民族区域自治法》第37条保障了民族语言文字在教育领域的具体应用，第37条第3款赋予了民族学校采用“民加汉”模式或“汉加民”模式或“民汉并进”模式进行双语教育的选择权，一定程度确立了作为民族语言受教育权在自由权面向上的重要内涵的建立与管理民族学校的自由。《民族区域自治法》第37条第1款、第2款、第4款规定了民族自治地方的自治机关促进民族语言教育的积极义务，通过实定法上的国家作为义务印证了民族语言受教育权系民族语言权利的隐含权利。[22]
此外，民族语言受教育权同样是受教育权条款的隐含权利。根据《世界人权宣言》第26条第3款、《取缔教育歧视公约》第5条第1款，父母选择民语教育的自由、建立与管理民族学校的自由已属国际人权法上的受教育权的内涵。国务院新闻办公室发布的我国历年《国家人权行动计划》《〈为人民谋幸福：新中国人权事业发展70年〉白皮书》《〈全面建成小康社会：中国人权事业发展的光辉篇章〉白皮书》强调办好各级各类民族学校、民族班，加强双语教学，以保障少数民族受教育权利，这生动诠释了保障少数民族学生接受民族语言教育的权利乃少数民族学生的受教育权的隐含之义。《教育法》第12条第2款关于双语教育的规定，既对民族学校课以义务，亦在客观上对民族语言受教育权加以制度化保障，第12条第3款进一步课以国家对双语教育的积极促进义务，印证了民族语言受教育权系少数民族学生的受教育权的隐含之义。[23]
（二）未列举权利：人权条款作为规范依据
民族语言受教育权未被宪法所明确列举，又隐含于宪法民族语言权利、受教育权条款的射程范围内，应属我国宪法上的“非真正未列举权”[24]，故亦可通过未列举权利的论证方法证明其成立。基本权利源于人权，人权作为人仅仅因为是人就应当享有的权利，先于宪法而存在，宪法基本权利条款并非是对人民的赋权性条款，而是对人权的法律化确认，这也正是人民主权国家宪法权利列举与君主专制国家宪法权利列举的显著区别。[25]因此，与不断变化发展的人权体系类似，基本权利体系也是开放且不断发展的。
在我国《宪法》上，人权条款位于公民基本权利和义务章首条的第3款，系概括性条款。结合王兆国于2003年12月22日在全国人大常委会会议上所作的中共中央关于修改宪法部分内容的建议的说明，人权条款规定于《宪法》第33条第3款有助于“将人权与基本权利联系起来”与“加强对公民基本权利的保护”。[26]根据王兆国于2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作的《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》，人权条款入宪有利于在宪法层面上加强人权保障，有利于推进国际人权交流与合作。[27]基于人权条款的概括性特点与加强人权保障的修宪目的，我国宪法人权条款已然为在时代发展变化中逐渐涌现的新兴权利等未列举权利入宪提供了制度空间与路径，故其被视为宪法未列举权利的“安身之所”。[28]当然，概括性的人权条款并不意味着宪法权利的泛滥，不构成人权的权利显然无法通过人权条款获得宪法保障，仅为国际人权法所确认的权利，或符合公众的权利需求且具有人权属性的权利，方符合人权条款所容纳的人权的标准，可通过人权条款获得宪法保障。[29]因此，如民族语言受教育权能够在国际人权法上得以证成，则理当因其具有人权属性而纳入我国宪法人权条款的保障范围。
在国际法上，联合国等国际组织为促进少数族群语言权利保障、受教育权保障开展了大量工作，推动制定了相当数量的条约、协议、宣言等文件。其一，国际人权法从平等权与不歧视的面向、言论自由的面向对少数族群语言权利提供间接保障。1945年《联合国宪章》、1948年联合国大会《世界人权宣言》、1966年联合国大会《经济、社会及文化权利国际公约》、1966年联合国大会《公民权利和政治权利国际公约》均明确规定禁止基于种族、语言等的歧视。《世界人权宣言》第19条、《公民权利和政治权利国际公约》第19条第2款对言论自由予以了规定，并明确述及了言论自由包含表达形式的选择自由。基于表达的形式自由，表意者有权通过自主选择的语言进行自由表达。联合国人权事务委员会在巴伦廷、戴维逊和麦金泰诉加拿大案中对这一观点予以了确认。[30]
其二，随着时代的发展，国际人权法对语言权提供直接保障的规定逐渐增加。1966年《公民权利和政治权利国际公约》第27条较早地运用了少数族群语言权利的概念。1992年联合国大会《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》第2条第1款进一步明确了少数族群语言权利。1996年国际笔会主持、联合国教科文组织参与的《世界语言权利宣言》从多方面对语言权保障提出要求，是语言权成为国际社会公认的基本人权的重要标志。
其三，少数族群语言受教育权作为少数族群语言权利的子权利，在语言权与受教育权的共同助力下获得保障，并已为多份国际性人权文件所确认。在《世界人权宣言》《经济、社会和文化权利国际公约》《儿童权利公约》《取缔教育歧视公约》中，受教育权具有相对中国《宪法》以教育社会权面向的接受教育的权利为核心的受教育权更为宽泛的内涵，其不仅包含教育社会权，亦包含教育自由权，受教育自由、父母选择教育的自由、建立与管理教育机构的自由等均属教育自由权的内涵。[31]并且，《世界人权宣言》与1960年联合国教科文组织《取缔教育歧视公约》接纳了父母选择民语教育的自由和建立与管理民族学校的自由，而此二者正是少数族群语言受教育权在自由权面向上的两大核心意涵。1990年代以来，国际性法律文件开始对少数族群语言受教育权进行更为直接的规定。《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》《保障少数民族语言权利的北京—奥斯陆建议书》《关于少数民族教育权利的海牙建议书》以及多份欧洲区域性公约对国家促进少数族群语言教育的积极义务进行了规定，国家应尽其所能提供以少数族群语言授课的学校教育，以保障少数族群成员以其母语接受教育的权利。其中，《欧洲少数民族保护框架公约》第14条第1款明确提出了少数民族成员的少数民族语言学习权（the right to learn minority language）的概念，《关于少数民族教育权利的海牙建议书》第4条更是明确提出了民族语言受教育权（minority language education rights）的概念。
鉴于民族语言受教育权系国际法所承认的人权，新中国自成立之时就声明拥护《联合国宪章》的宗旨和原则，我国历年《国家人权行动计划》及多份人权白皮书亦对民族语言受教育权的多项权能予以明确承认，且借助国际人权法对宪法权利进行解释，亦是世界范围内的普遍趋势，[32]民族语言受教育权完全可以通过人权条款获得宪法保障。
不仅如此，借鉴比较法上的未列举权利的论证方法，可以进一步左证民族语言受教育权作为我国宪法权利的应然性。其一，借鉴求诸传统的认定方法，当一项权利“根植于我们人民的传统和意识之中被视为基本的正义原则”时，其应当被认定为基本权利。[33]少数民族个体接受本民族语言教育并使用本民族语言作为一项习惯权利由来已久，[34]纵观我国历史上以西汉西域都护府制、东汉西域长史府制、唐朝安西都护府制、明朝哈密卫制、清朝将军辖区制为代表的新疆治理体制，以明朝乌思藏都司制、清朝驻藏大臣制为代表的西藏治理体制，以清朝盟旗制为代表的内蒙治理体制，无不对民族语言的使用和教育权利予以尊重。其二，可以借鉴捍卫民主取向的认定方法，即根据人民主权原则，如果一项权利为维系或促进民主所必需，则其应当被认定为基本权利。[35]对少数民族而言，本民族语言往往是少数民族个体参与民主选举、民主管理、民主监督等国家政治生活最为有利、有效的语言工具，语言权利为其他所有权利发声，保护本民族语言持续健康发展是可持续地“成功地行使自治权的一个必要的前提条件”，[36]而民族语言教育正是民族语言持续健康发展的重要基础。
（三）民族区域自治权作为制度性保障
德国宪法理论传统上认为集体基本权利本质上是一种制度性保障，例如德国魏玛宪法通过在宪法层面对地方自治权以权利的形态加以规定以防止普通法律对地方自治权的废止。[37]在德国基本法上，地方自治相关条款仍被视为制度性保障。[38]日本多数学说也将宪法上的地方自治视为制度性保障。[39]
对于专门以总纲形式规定国策的我国，制度性保障理论对于总纲的存在具有较强的解释力，很好地阐释了总纲作为我国宪法在基本权利与国家机构规定之外的“第三种结构”的制度功能。[40]在这一理论下，总纲条款在实质上构成了对基本权利的制度性保障。[41]
我国《宪法》第4条民族条款的前3款以民族区域自治权为核心，对民族平等原则、保障少数民族合法权益的国家义务、帮助少数民族地区经济文化发展的国家义务、民族区域自治制度加以了规定。民族区域自治权是具有中国特色的地方自治权，其作为集体性的宪法权利同样发挥着制度性保障的功能。其从国家责任、制度建设的层面，在实质上对第4款民族语言权利所蕴含的民族语言受教育权加以了制度性保障。《宪法》第115条所蕴含的执行变通权、第116条所蕴含的立法变通权、第119条所规定的民族教育自主权作为民族区域自治权的有机组成部分亦构成民族语言受教育权的制度性保障的内在组成部分。并且，基于民族区域自治权的制度性保障功能，在对相关立法进行合宪性审查时，民族语言受教育权理应受到更为严格的宪法保障，不应轻易让位于其他宪法利益。
（四）我国宪法民族语言受教育权及其功能的再阐释
由此可见，我国宪法已然形成了以民族语言权利条款为核心，以受教育权条款、人权条款为主要枝干，以民族条款前三款为制度性保障的多维立体的民族语言受教育权及其保障的隐含体系。基于我国《宪法》第4条第4款对于民族语言权利的规定明确采用“自由”的用语、人权条款所引入的国际人权法上民族语言受教育权的内涵解释、民族教育自主权等民族区域自治权的自主性内涵，对于少数民族个体，民族语言受教育权理应不仅包含以要求政府提供受民语教育的机会、条件及相关救助为代表的教育社会权的面向，亦包含以受民语教育的自由、父母选择民语教育的自由、建立与管理民族学校的自由为代表的教育自由权的面向。
这也意味着，一方面，政府有义务积极促进民族语言受教育权的社会权面向的实现，使少数民族学生能够享有较高质量的民族语言教育；另一方面，对于少数民族父母、子女享有的选择进入普通学校、采用“民加汉”或“汉加民”或“民汉并进”模式授课的民族学校的选择自由，及少数民族公民及团体享有的依法建立与管理民族学校的自由，国家基于民族语言受教育权作为主观权利的防御权功能，应当保持克制，承担不作为或容忍义务。当然，前述自由受到宪法内在限制的制约，《宪法》第19条第5款的国家推广普通话义务构成对前述自由的宪法内在限制。换言之，前述自由并不意味着民族学校可以仅仅教授民族语言文字，而不教授普通话与规范汉字。
三、通用语言优先论：违背宪法解释原则
（一）不符合实践调和原则
1.共赢而非取舍：实践调和原则相对利益衡量原则的优先适用
实践调和原则指所有受到宪法保护的法益，都必须按照得以被实践的原则以进行配置。[42]实践调和原则要求，当宪法所保护的法益间存在冲突时，在解释时不应轻易取舍，而需尽可能维持各种理念间的和谐、协调与统一，使各法益都得以发挥最佳功效。这也意味着，根据实践调和原则，面对相冲突的宪法法益，不应首先适用利益衡量原则进行宪法解释。[43]换言之，实践调和原则使宪法法益冲突的解释不再局限于“零和游戏”，而进阶为“双赢策略”。尽管实践调和原则常常被运用于解决基本权利冲突之中，但实践调和原则的适用范围绝不局限于此，基本权利、宪法权利与诸如宪法结构原则、国家目标规定、权限规定等其他宪法法益间的冲突，同样应当适用实践调和原则进行解释。[44]
国家通用语言文字主导且优先论系基于对《宪法》第19条第5款的解释而得出，对于《宪法》第19条第5款推广普通话的国家任务与民族语言受教育权间的法益冲突，自应适用实践调和原则进行解释。实践调和原则通过对相冲突的两种宪法价值都予以必要限制等方式，使二者在宪法整体中得以最大程度的保持。[45]适用实践调和原则最有利于促进民族语言受教育权与推广普通话国家任务间的协调共存，最有利于两者各自功效的最大发挥，最有利于我国作为统一的多民族国家的繁荣稳定。简言之，面对前述法益冲突，应当首先根据实践调和原则进行和谐解释，而非径行适用利益衡量原则进行法益取舍，进而得出通用语言优先的结论。
2.调和基础：双语模式下民语重视程度与汉语水平间非负相关关系
通用语言优先论的推导过程的隐含逻辑是通用语言文字与民族语言文字间竞争对立，加强民族语言文字学习就一定会对通用语言文字的推广产生负面影响。不过，实际上，这种逻辑并不必然成立？语言学、心理学、教育学等领域的研究表明，人类大脑在生命早期具有较强的语言接受能力，在双语、多语环境中生活的未成年人完全有能力习得两种甚至多种语言并熟练运用。[46]科学研究同样表明，双语儿童对语言往往更加敏感，并且基于双语对大脑的持续性训练等因素，[47]双语儿童在社会理解与认知、[48]记忆力等方面均具有一定的优势，[49]并可进一步反作用于双语能力的提升。
事实上，可能影响标准普通话学习的，是不规范的普通话，而非民族语言。例如，回归以来，澳门社会同时使用两字（繁体字和简体字）三文（中文、葡文和英文）四语（普通话、汉语粤语方言、英语和葡萄牙语），学生有机会在学校教育中接触、学习中、英、葡等多种语言，但在多语环境与科学的多语教育下，学生的语言能力并未因接触多种语言而受负面影响。相反，澳门会说两种及以上语言或方言的民众比例逐渐上升，2016年能流利使用普通话的人口比例相对2001年甚至增长了近一倍。[50]更何况，《宪法》第19条第5款“推广”的表达本身就蕴含着柔性而非刚性的特征，民族语言文字与国家通用语言文字间不应当是敌进我退、非此即彼的关系。并且，民族地区并非只有民族学校，部分少数民族学生就读民族学校，系其及家长自主选择的结果，即便民族学校采用“民加汉”的双语教学模式，也绝非如王理万副教授所言产生了不当限制或剥夺了少数民族公民选择在普通学校完全以国家通用语言文字接受学校教育的权利的效果。[51]
概言之，在双语教学模式的背景下，对民族学生的民族语言文字教育的重视程度与其国家通用语言文字的掌握水平间并非负相关关系，民语教育与国家通用语言文字教育完全具备相互调和、共同发展的科学基础。政府应当将推广国家通用语言文字建立在制定、推行科学的双语教育政策的基础上，而非对民语、通用语教育进行取舍。通用语言优先论基于民语重视程度与汉语水平间呈负相关关系的想象而得出“民加汉”双语教学模式违背《宪法》第19条第5款的推广普通话的国家任务的论证逻辑无法成立。
3.现有立法实践及部分系争法规已对潜在法益冲突进行了有效调和
在我国，立法实施是宪法实施的主要方式，宪法实施有赖于立法实践，有赖于法律的具体规定。我国《宪法》民族条款与民族自治机关条款、教育政策条款与受教育权等条款、普通话条款分别延伸发展出了以《民族区域自治法》《教育法》《国家通用语言文字法》为代表的法律规范体系。
就《民族区域自治法》与《教育法》相关条款间的关系而言，有论者基于国家通用语言主导且优先论认为《民族区域自治法》第37条第3款将地方语言教育置于通用语言之上的规定，与《教育法》第12条相冲突，应当运用新法优于旧法的原则进行选择性适用，且《民族区域自治法》第37条第3款也应进行相应修改。[52]事实上，就语言教育而言，《民族区域自治法》第37条第3款与《教育法》第12条间不仅是旧法与新法的关系，同时也是特殊法与一般法的关系。根据《立法法》第94条，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决，而不应简单采用新法优于旧法规则适用新法。更何况，《教育法》第12条第2款所作出的民族学校进行双语教育规定，并未对国家通用语言文字教育与民族语言文字教育间的优先性进行评判，其本身亦构成该法第12条第1款的特殊规定，[53]与《民族区域自治法》关于民族语言教育的相关规定进行了衔接。《民族区域自治法》第37条3款中的“根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程”仅有从小学低年级起开设汉语文课程与从小学高年级起开设汉语文课程两个选项，而并非如部分学者理解为可以不开设汉语文课程[54]，否则将无法实现该款规定的“推广全国通用的普通话和规范汉字”的开课目的。
就《民族区域自治法》与《国家通用语言文字法》相关条款间的关系而言，《国家通用语言文字法》总则章第8条明确表示少数民族语言文字不属于该法的调整对象。[55]《国家通用语言文字法》第10条规定学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字，但明确指出“法律另有规定的除外”，与《民族区域自治法》中关于加强民族语言文字教学的相关规定进行了衔接。[56]《民族区域自治法》第37条3款对“推广全国通用的普通话和规范汉字”的强调，亦贯彻了《宪法》的推广普通话条款，并与《国家通用语言文字法》进行了衔接。
由此可见，在法律层面，现行《民族区域自治法》《教育法》《国家通用语言文字法》已然就民族语言受教育权与推广普通话国家任务间的潜在法益冲突进行了充分衔接与调和。
在地方性法规与单行条例层面，对于本备审案例的系争法规而言，如其仅规定加强民族语言教育，而对推广普通话的国家任务疏于强调，则其存在合宪性问题自不待言。不过，在本备审案例的系争法规中，如《内蒙古自治区民族教育条例》《呼和浩特市民族教育条例》《包头市民族教育条例》等相当部分的系争法规已经对双语教学模式与推广国家通用语言文字进行了强调，但因其允许选择“民加汉”双语教学模式，仍然受到了国家通用语言主导且优先论的诘难。
就该部分系争法规与《民族区域自治法》相关条款的关系而言，因《民族区域自治法》第37条第3款明确允许采用“民加汉”的双语模式，其符合《民族区域自治法》的相关规定自不待言。就该部分系争法规与《国家通用语言文字法》《教育法》相关条款的关系而言，该部分系争法规的相关条款因系根据《民族区域自治法》第36条、第37条等规定而制定，自应属于法律另有规定除外的情形，不够成对《国家通用语言文字法》第10条的违反。并且，《内蒙古自治区民族教育条例》第19条在要求使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学的同时，强调“重点发展民族学校的双语教学工作”；《呼和浩特市民族教育条例》第16条第2款虽然同时规定了“民加汉”与“汉加民”两种授课模式，但该条第1款中的“民族学校应当推广使用全国通用的普通话”的规定保障了推广普通话的国家义务的有效实施；《包头市民族教育条例》第18条第1款尽管规定的是“民加汉”授课模式，但该条第2款强调“民族学校应当依法推广使用全国通用的普通话和规范汉字”，同样保障了推广普通话的国家义务的实施。由此可见，如上该部分系争法规已经基于其立法权限，充分落实了上位法的相关规定，与《国家通用语言文字法》《教育法》进行了较为充分的衔接，不应被视为存在违背《宪法》第19条推广普通话国家任务与《国家通用语言文字法》《教育法》的相关规定的情形。
（二）不应适用利益衡量原则
1.制宪已衡量，立法已调和，利益衡量原则无适用必要
如前所述，实践调和原则相对利益衡量原则具有优先适用性，由于现有立法实践作为宪法实施手段已对民族语言受教育权与推广普通话国家任务间的潜在法益冲突进行了有效调和，原则上利益衡量原则已无适用的必要，此为利益衡量原则不应适用的原因之一。不仅如此，利益衡量原则还以制宪者尚未完成利益衡量为适用前提，[57]而事实上，制宪者已然通过充分的讨论对民族语言利益与通用语言利益进行了充分衡量，并得出了衡量结论，此进一步左证了基于片面的利益衡量而径行得出的通用语言优先论对宪法解释原则的违背。
在现行的“八二宪法”制定的过程中，制宪者已然就民族语言文字与国家通用语言文字间进行了利益衡量。其时，关于在少数民族地区是否要推广普通话，社会上存在两种意见。一种意见认为，在少数民族地区推广普通话不妥当，因为如果一个民族没有了语言文字，则该民族本身亦不复存在；另一种意见认为，在少数民族地区应当推广普通话，但推广普通话应以肯定各少数民族有使用本民族语言的自由为前提。在宪法修改委员会会议上，班禅、阿沛·阿旺晋美、乌兰夫等相当数量的少数民族委员不赞成在《宪法》第4条第4款写入推广普通话，他们认为推广普通话会使少数民族汉化。班禅委员认为，如果规定汉语是国语，那么对少数民族语言的法律地位也要予以明确规定，并再三强调民族语言教育的重要性。与之相对，彭真和部分其他委员认为，普通话非推广不可，如果在《宪法》第4条第4款难以规定，也应当在其他地方予以规定。因此，彭真进一步主张将推广普通话条款安排写入《宪法》第19条，作为文化教育的一项内容，而不与少数民族问题混在一起，避免引起误解，产生副作用。[58]最终，国家推广全国通用的普通话被作为文化教育的一项内容写入《宪法》第19条第5款，而《宪法》第4条第4款仅写各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，以对民族语言权利进行保障。
由是观之，在“八二宪法”制定时，制宪者充分征求了各方意见，将少数民族地区的民族语言教育与国家通用语言推广作为重要问题进行了深入探讨，对该议题所涉及的政治、经济、文化等各方面利益进行了充分且全面的衡量，并结合衡量情况对相关条款进行了妥善设计与安排。
2.“地位平等与功能区分”的制宪衡量结果应予继续遵行
部分学者认为，根据动态宪法学的观点，宪法在颁布实施后还可以“继续形成”。需要指出的是，经过前文的制宪探讨，民族语言文字与国家通用语言文字的利益衡量结果已然体现在“八二宪法”之中，即民语与通用语言间地位平等且功能区分，这一衡量结论符合我国的社会主义国家性质，并由我国《宪法》民族条款与普通话条款的具体表述所呈现。因此，即便要对民族语言受教育权与推广普通话国家任务间的潜在法益冲突进行进一步的衡量，也应在民族语言与通用语言地位平等与功能区分的制宪衡量结果框架内进行细化衡量。
民族平等是马克思主义民族纲领的出发点和基石，是马克思主义处理民族问题的最高准则。[59]马克思主义主张民族语言平等是民族平等的重要因素与衡量尺度，列宁指出“谁不承认和不坚持民族平等和语言平等，不同各种民族压迫和不平等作斗争，谁就不是马克思主义者，甚至也不是民主主义者。”[60]我国《宪法》第4条第1款中规定了“各民族一律平等”，作为社会主义国家，民族语言平等自应系我国宪法中的的民族平等原则的应有内涵。[61]也正因为如此，《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》均规定了各民族语言文字平等原则。[62]
相对于民国期间使用的“国语”概念，“八二宪法”第19条第5款采用“全国通用的普通话”概念，采用事实性、功能性的描述而回避使用具有象征性、高权性的概念，左证了制宪者将民族语言平等的精神内核贯穿于涉及语言文字的各条款之中。同样，“全国通用的普通话”的描述式概念亦表明，相较于少数民族语言文字在本民族内使用的功能，汉语作为通用语言与少数民族语言存在功能差异，发挥着在全国范围内使用、实现各民族间无障碍交流的功能。
由此可见，在制宪者所作利益衡量的结果中，尽管通用语言与民族语言存在功能上的区分，但根据马克思主义的民族平等准则，二者仍然具有平等地位，在价值上无高低之分，[63]并无通用语言主导且优先的结论。
此外，民语与通用语言间的地位平等与功能区分的衡量结果在民族语言教育所涉各法律中体现为了双语教育模式，彰显了国家既对受少数民族语言教育权加以保障，又为少数民族学生提供学习通用语言的条件与机会，使其具备与其他民族个体交流的能力、具备在自治区外升学的能力、具备更强的职场竞争力。当然，鉴于地位平等与功能区分的制宪衡量结果与少数民族语言相对通用语言的事实上的弱势地位，民族语言教育相关立法没有也不应采用通用语言主导且优先的论断。
四、权利保障：完善民族语言文字法律体系
（一）修改《国家通用语言文字法》为《国家语言文字法》
1.修改理由：央地民语立法不足下的部分民族语言权利保障缺位
前文已经证成民族语言受教育权系我国宪法上的隐含权利、未列举权利，完善、加强对民族语言受教育权的保障，不仅应当重视对民族语言教育的具体规定，同样应当从民族语言权利保障体系建构的整体性视角进行把握。对民族语言的保障力度直接影响对民族语言受教育权的保障力度，民族语言权利保障体系的完善将有利于对民族语言受教育权加以更为充分、全面的保障。
当前，在国家立法层面，尽管制宪者已然得出民语与通用语言间地位平等与功能区分的利益衡量结果，但在立法资源的分配上，通用语言的立法保障较为充分，《国家通用语言文字法》等法律对其进行了系统性保障，而民族语言的立法保障则较为有限，仅《民族区域自治法》等法律有零散式的保障规定，对于民族语言教育而言同样是如此。
在地方立法层面，虽然西藏、新疆分别制定有《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》在所属行政区划内对藏语、维吾尔语等民语进行了立法保障，但对于因人数较少等原因未能建立自治机关的少数民族而言，其民族语言的地方立法保障往往严重不足甚至缺失，而这些语言也往往正处于濒危状态。散居在自治地方之外的少数民族个体的语言权利同样面临着地方立法保障不足的问题。此外，不隶属于自治区的自治州往往对少数民族语言文字保障工作的重视程度不足，对少数民族语言文字疏于立法，亦使得《民族区域自治法》等上位法对少数民族语言文字保障的相关规定未能充分落实。基于以上理由，我国完全有必要在法律层面对民族语言文字保障进行系统性、基础性的规定，实现对包括人数较少民族语言保障在内的民族语言法律保障全覆盖。
（图略）
图3 民族语言处于严重濒危状态（濒危中期）的民族的民族自治地方建立情况
图4 民族语言处于濒临灭绝状态（濒危后期）的民族的民族自治地方建立情况
在具体立法模式的选择上，相对于国家民委曾经考虑起草、不少学者建议制定的《少数民族语言文字法》，[64]建议将《国家通用语言文字法》修改为《国家语言文字法》，对国家通用语言文字、民族语言文字等进行统一规定，在统一的《国家语言文字法》中进一步弥合、平衡各种语言间的潜在法益冲突。如制定单行的《少数民族语言文字法》，则人为制造了作为规制法的现行《国家通用语言文字法》与作为权利保障法的《少数民族语言文字法》间的紧张对立。
2.处理民语通用语关系准则：双语平衡论
如前所述，我国宪法已然采用了通用语言与民族语言间地位平等与功能区分的利益衡量结果，基于该衡量结果，在《国家语言文字法》中涉及民族语言与通用语言间关系时，应当以双语平衡为处理准则，在处理民族语言教育与通用语言教育间关系时尤其应当如此。
双语平衡论意味着，在《国家语言文字法》中应当明确规定民族语言平等原则；基于语言权利的自由权面向，应当充分保障少数民族父母、子女享有的选择进入“民加汉”或“民汉并进”或“汉加民”模式授课的民族学校，甚至以通用语言授课的普通学校的选择自由；在语言权利的社会权面向上，政府应当采取追求实质平等的保护方式。对处于弱势的少数民族语言，政府应当在财政、政策等方面适当倾斜并进行积极保护，对于处于濒危境况的民族语言文字尤其应该加大保护力度。
概言之，《国家语言文字法》应当基于双语平衡论尊重、保障少数民族个体使用民语或通用语言的自由、选择以民语或通用语言接受教育的自由等自由权，并对政府课以对处于弱势尤其是濒危境况的民语进行特殊保护的义务以实现双语间的动态平衡。
3.少数民族语言文字章立法技术：“菜单机制”
在《国家语言文字法》中应当设置专章对少数民族语言文字进行具体规定，且在该章中有必要引入“菜单机制”的立法技术。“菜单机制”系指立法者在上位法层面设置具有梯度性的选项，为下位法的立法者提供一种可由其依据实际情况，恰当地选择适用上位法规定的各种具体措施的制度安排。[65]该机制源于《欧洲地方性或少数人语言宪章》，该宪章第三章为语言在各个领域的使用设计了一套从强到弱的阶梯性的措施，使得各成员国得以根据各自语言的具体情形，在前述“菜单”中的各个语言使用领域共选择不少于35项措施承诺实施。该机制在尊重各语言多样性、差异性的基础上有效统合了欧洲约3000万人口使用的60余种少数族群语言的法律保障。
中国现有55个少数民族，54个少数民族具有民族语言或文字，各少数民族语言在创制方式、历史源流、有无书面文字、使用人数、当地通用程度等方面多存在不小的差异，简单进行“一刀切”式的统一性规定并非立法的最佳选项，而在此种情况下，“菜单机制”具有较强的功能契合性。具体而言，该章应当包含如下两类规范：第一类是不设置菜单选项的普遍适用型规范，诸如少数民族语言权利的确认、少数民族语言文字在自治地方的地位、政府语言文字工作部门与职责等条款均应属此类型。第二类规范是设置了在各领域使用民族语言的权利保障的一般基准，并增设菜单选项的规范类型。该类型规范的立法技术并非是对《欧洲地方性或少数人语言宪章》“菜单机制”的简单照抄，而是根据中国单一制的国家体制与立法惯例对其进行了中国化改造。该类规范对民族语言在执行职务、教育、服务业、广播电视等各领域的使用分条进行规定，各条首款制定作为一般基准的具有普遍适用性的民族语言保障规定，实现对包括未建立自治机关的少数民族及散居在自治地方之外的少数民族个体的语言权利保障的全覆盖，又在次款进一步规定菜单式选项，允许民族自治地方根据当地民族的实际情况并根据菜单选项在相应幅度内调整在各领域对民族语言权利的保障力度，以实现对各民族语言进行最符合其实际情况的灵活性、针对性保护。更为重要的是，该机制不仅弥补了因地方立法怠惰或能力不足而导致的民族语言权利保护漏洞，亦通过菜单选项为民族自治地方预留了自治空间，充分尊重了少数民族自治地方的自治权、对民族地方事务管理的自主权。当然，地方自治机关仍需在菜单幅度内进行裁量，而不得对民族语言的使用进行过度保障或施加过度的限制。
（二）地方应科学完善双语法规政策、中央应尊重自治地方民语教育立法
如前所述，我国西藏、新疆、内蒙古、宁夏、广西五自治区，及云南、贵州、青海、四川等少数民族聚居省份的少数民族的本民族语言掌握情况均存在不小差异，当地现行的民族语言教育政策也各有不同。各地应当因地制宜，完善民族语言及其教学的相关法规、政策，充分落实上位法双语教育的规定，积极倡导学校采用从小实行的“民汉并进”的双语教育模式，依照双语平衡论重视对濒危民族语言的保护，主动探索沉浸式的“双向双语教育”等科学的教学方式、方法。[66]
对于现有民族语言、民族教育地方立法，包括全国人大法工委在内的上级机关应当对其给予充分尊重，避免进行不必要的干预，这亦是民族区域自治制度所蕴含的辅助性原则的重要内涵。民族区域自治制度与地方自治制度一脉相承，是具有中国特色的地方自治制度。[67]与地方自治相同，民族区域自治同样具有住民自治与团体自治两个向度，前者侧重对行政区域进行管理的权力向度，后者侧重自主管理本民族内部事务的权利向度，强调对抗国家干预的自由。[68]辅助性原则是地方自治的基本内涵，也是团体自治权利向度的重要保障。辅助性原则表明任何上一级的政府都是辅助性的，公共事务应首先交由距公民较近的下一级政府来处理，只有下一级政府无法处理的事务，才得提交给上一级政府或由其向下级提供协助，地方自治事务不受上级政府的干涉。[69]根据辅助性原则，民族语言教育事务应当由民族区域自治地方的自治机关优先决定，只有在民族区域自治地方的自治机关无法处理时，才得由中央国家机关处理或由其提供协助。并且，我国《民族区域自治法》第36条明确规定了民族自治地方的教育自主权，且在具体事项上明确列举了“教学用语”，此举将这一根据辅助性原则推导的理论上的自主权予以了实定法化。因此，对于允许采用“民加汉”模式进行双语教育的地方立法，中央机关应当对其给予充分尊重。
并且，面对民族语言文字及民族教育领域或涉及前述领域的自治条例、单行条例、具体的执行政策存在与中央立法不一致的情形时，首先也应当考虑此是否处于《宪法》第116条、《民族区域自治法》第19条、《立法法》第85条赋予民族区域自治地方的立法变通权与《宪法》第115条、《民族区域自治法》第20条赋予民族区域自治地方的执行变通权的权限范围内，而非径行认为其存在合法性问题。
当然，对于经过前述考虑确实存在合宪性、合法性问题的民族语言文字及民族教育领域的地方立法，应当进行纠正，并应当落实统一审议、立法后评估、备案审查等相结合的审查机制对于合法性等问题及时发现、及时处理。
五、结语
语言文字是人类最重要的交流、思维工具与文化载体，国家通用语言文字在国家建构中具有重要地位，民族语言文字在传承母语及其传统文化方面亦具有不可替代的重要作用。民族语言受教育权为国际人权法所承认，系我国宪法上的隐含权利、未列举权利，我国宪法已然形成了以民族语言权利条款为核心，以受教育权条款、人权条款为主要枝干，以民族条款前三款为制度性保障的多维立体的民族语言受教育权及其保障的隐含体系。政府应当尊重以受民语教育的自由、父母选择民语教育的自由、建立与和管理民族学校的自由为代表的民族语言受教育权的自由权内涵，并有义务积极促进民族语言受教育权的社会权面向的实现。
“通用语言优先论”以民语、通用语间竞争对立为潜在逻辑，系基于片面的利益衡量而得出，而事实上，实践调和原则最有利于相冲突的法益在宪法中得以最大程度的保持，相对利益衡量原则应当优先适用。科学研究表明双语模式下民语重视程度与汉语水平间非负相关关系，此为实践调和奠定基础。现有立法实践及部分系争法规已对潜在法益冲突进行了充分衔接与调和，“通用语言优先论”的得出违背实践调和原则。我国制宪者已然对民族语言利益与通用语言利益进行了充分衡量，得出了民语与通用语言间地位平等与功能区分的衡量结果，现有立法业已对潜在法益冲突进行了有效调和，利益衡量原则实无适用必要，进一步左证了“通用语言优先论”对宪法解释原则的违背。
鉴于民族语言与民族语言教育面临的困境与难题，基于民族语言受教育权的宪法地位，应当完善民族语言文字法律体系，从整体性视角加强、完善对民族语言受教育权的保障。其一，建议将《国家通用语言文字法》修改为《国家语言文字法》，设置专章对少数民族语言文字进行具体规定，以双语平衡论为处理民语与通用语言关系的准则，以中国化的“菜单机制”作为该章的立法技术，在弥补央地民语立法不足导致的部分民族语言权利保障缺位的同时，充分尊重民族自治地方的自治权。其二，各地应当完善双语教育的相关规定，倡导“民汉并进”的双语教学模式，积极探索科学的具体教学方式、方法。基于辅助性原则、立法变通权、执行变通权，中央应充分尊重自治地方相关立法，对于确实存在合宪性、合法性问题的地方立法也应及时予以纠正。
通用语言文字与民族语言文字有通用与非通用之分，但无价值优劣之别。应当坚持民语与通用语言地位平等与功能区分的制宪衡量结果，以实践调和原则调和法益冲突，以双语平衡论平衡双语关系，以调和共赢取代竞争对立，如此方最有利于各民族间相互尊重、团结一体，最有利于我国作为统一多民族国家的繁荣稳定，最有利于中华民族共同体建设行稳致远、依宪依法推进。
【注释】
[1]《以铸牢中华民族共同体意识为主线推动新时代党的民族工作高质量发展》，载《人民日报》2021年8月29日，第1版。
[2]《宪法》第4条第4款规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”
[3]《宪法》第19条第5款规定：“国家推广全国通用的普通话。”
[4]参见戴庆厦等：《中国少数民族双语教育概论》，辽宁民族出版社1997年版，第56页。
[5]朝克：《中国濒危民族语言文化研究》，中国社会科学出版社2020年版，第236-237页。
[6]参见杨解君、蒋都都：《中国国家非通用语言文字立法研究》，中国社会科学出版社2021年版，第67-68页。
[7]数据来源为朝克：《中国濒危民族语言文化研究》，中国社会科学出版社2020年版，第236-237页。
[8]数据来源为国家语言文字工作委员会组编：《中国语言生活状况报告（2020）》，商务印书馆2020年版，第131-138页。
[9]“民加汉”指以本民族语言文字授课为主，加授汉语文的教学模式；“汉加民”指以国家通用语言文字授课为主，加授民族语文的教学模式。参见王鉴：《坚持依法推进我国少数民族双语教育的政策和模式》，载《民族教育研究》2019年第1期，第10页。
[10]《延边朝鲜族自治州朝鲜族教育条例》第25条规定：“朝鲜族中小学用规范的朝鲜语言文字授课，经自治州教育行政主管部门批准，具备条件的部分课程可以用汉语言文字授课，职业技术学校和中等专业学校可以用朝鲜语言授课，也可以用汉语言文字授课。在基础教育阶段，要加强朝鲜语文教学和汉语教学及外国语教学，使学生兼通朝、汉语，为学习使用多种语言文字奠定基础。”
[11]《内蒙古自治区民族教育条例》（2022年1月1日废止）第19条规定：“自治区各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学，重点发展民族学校的双语教学工作。”黄艳亦赞同本推断。参见黄艳：《新时代视域下我国民族教育立法检视与完善》，中南民族大学2021年博士学位论文。
[12]《呼和浩特市民族教育条例》（2021年11月26日废止）第16条规定：“民族学校应当推广使用全国通用的普通话。用蒙古语言文字授课的学校（班）要推广蒙古语标准音。用少数民族语言文字授课的学校，应当从小学阶段加授汉语文，中学阶段开设外语，具备条件的，也可以从小学阶段开设外语；用汉语文授课的民族学校，小学阶段应当加授少数民族语文，并开设外语，具备条件的，中学阶段可以加授少数民族语文。”
[13]《包头市民族教育条例》（2021年11月16日废止）第18条规定：“用蒙古语言文字授课的学校在保证蒙古语言文字教学质量的同时应当加强汉语文、外语教学。民族学校应当依法推广使用全国通用的普通话和规范汉字。用蒙古语言文字授课的学校要推广使用蒙古语标准音。”
[14]《内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例》已于2022年1月1日失效。
[15]《呼和浩特市社会市面蒙汉两种文字并用管理办法》已于2021年11月26日失效。
[16]林平：《地方立法规定民族学校用民族语言教学，全国人大：不合宪》，载澎湃新闻网2021年1月20日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10867982。
[17]《鄂托克前旗教育体育局关于蒙古族中学项目名称变更事宜的函》，载鄂托克前旗人民政府网站2021年6月2日，http://www.etkqq.gov.cn/eqqxxgkx/zfbm_140833/qzfjbsjj/jyj/202109/P020210930358672796308.pdf;《商丘市教育体育局关于规范全市公办中小学校、幼儿园校名结果的公示》，载商丘市人民政府网站2022年11月10日，https://shangqiu.gov.cn/xw/gsgg/content_150025；《五原县人民政府关于同意更改蒙古族学校名称的批复》，载五原县人民政府网站2023年8月10日，http://web.wuyuan.gov.cn/accb/zfwj/43588.html;《最新！邯郸这7所学校更名！》，载邯郸广电网2023年11月18日，http://www.hdbs.cn/p/180208.html。
[18]以下学者曾持民族语言文字平等论观点。参见刘文、裴瑛：《语言文字立法与民族问题》，载《云南社会科学》2001年第5期；范俊军：《少数民族语言危机与语言人权问题》，载《贵州民族研究》2006年第2期；何波：《论我国法律架构中的民族双语教育》，载《民族教育研究》2009年第2期；易花萍：《我国语言文字法的当代内涵与文化样征》，载《社会科学家》2012年第4期；张慰：《宪法中语言问题的规范内涵——兼论中国宪法第19条第5款的解释方案》，载《法学论坛》2013年第6期；张惠玲：《我国少数民族语言文字立法保护研究》，载《贵州民族研究》2014年第10期；李德嘉：《民族语言教育权的提出与保护》，载《贵州民族研究》2019年第5期。
[19]参见王理万：《国家通用语言文字制度的宪法逻辑——以铸牢中华民族共同体意识为视角》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2022年第3期，第49-57页。邹阳阳也持此类观点，参见邹阳阳：《〈国家通用语言文字法〉与铸牢中华民族共同体意识研究》，载《西北民族大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期，第45-52页。
[20]参见刘飞：《德国公法权利救济制度》，北京大学出版社2009年版，第5页。
[21]王理万：《制度性权利：论宪法总纲与基本权利的交互模式》，载《浙江社会科学》2019年第1期，第38页。
[22]《民族区域自治法》第37条规定：“民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。民族自治地方的自治机关为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学，保障就读学生完成义务教育阶段的学业。办学经费和助学金由当地财政解决，当地财政困难的，上级财政应当给予补助。招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。各级人民政府要在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作。”
[23]《教育法》第12条第2款规定：“民族自治地方以少数民族学生为主的学校及其他教育机构，从实际出发，使用国家通用语言文字和本民族或者当地民族通用的语言文字实施双语教育。”《教育法》第12条第3款规定：“国家采取措施，为少数民族学生为主的学校及其他教育机构实施双语教育提供条件和支持。”
[24]李震山教授认为宪法未列举权可分为“非真正之未列举权”“半真正之未列举权”和“真正之未列举权利”。参见李震山：《多元、宽容与人权保障——以宪法未列举权之保障为中心》，元照出版公司2007年版，第19页。余军、高景芳等学者亦赞同此分类，参见余军：《原则权衡：“超越宪法计划的未列举权利”之论证方法》，载葛洪义主编：《法律方法与法律思维（第九辑）》，法律出版社2016年版，第16页；高景芳：《职业自由论——一个宪法学的视角》，法律出版社2012年版，第35-36页。
[25]参见[美]汉米尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第429页。
[26]刘松山：《人权入宪的背景、方案与文本解读》，载《华东政法大学学报》2014年第5期，第62-63页。
[27]参见王兆国。《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明——2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，载《中国人大》2004年第6期，第20页。
[28]张薇薇：《“人权条款”：宪法未列举权利的“安身之所”》，载《法学评论》2011年第1期，第10-17页。
[29]参见夏泽祥：《未列举权利的认定方法与判断标准》，载《山东社会科学》2010年第7期，第116页；王广辉：《论宪法未列举权利》，载《法商研究》2007年第5期，第65页。
[30]See Human Rights Committee views No. CCPR/C/47/D/359/1989 and 385/1989/Rev.1.
[31]参见申素平：《教育法学：原理、规范与应用》，教育科学出版社2009年版，第16-35页。
[32]See Daphne Barak-Erez, The international law of human rights and constitutional law: A case study of an expanding dialogue, 2 International Journal of Constitutional Law 611, 611–612（2004）。
[33]Palko v. State of Connecticut, 302 U. S.319（1937）。
[34]杨解君、庄汉：《中国语言文字立法与制度构建》，中国社会科学出版社2022年版，第107-108页。
[35]参见屠振宇：《未列举基本权利的认定方法》，载《法学》2007年第9期，第82-84页。
[36]郭友旭：《语言权利的法理》，云南大学出版社2010年版，第46-47页。
[37]参见[德]卡尔·施米特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2016年版，第232-233页。
[38]参见王锴：《论立法在基本权利形成中的作用与限制——兼谈“公有制”的立法形成》，载《法治研究》2017年第1期，第98-99页。
[39]参见[日]阿部照哉等编着：《宪法（下册）》，周宗宪译，中国政法大学出版社2006年版，第82页。
[40]参见陈新民：《宪法导论》，新学林出版公司2008年版，第411页。
[41]参见王理万：《制度性权利：论宪法总纲与基本权利的交互模式》，载《浙江社会科学》2019年第1期，第35-36页。
[42][德]康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第49-50页。
[43]参见韩大元、张翔等：《宪法解释程序研究》，中国人民大学出版社2016年版，第13页。
[44]参见王锴：《基本权利冲突及其解决思路》，载《法学研究》2021年第6期，第44页。
[45]参见郑旭文、徐振东：《基本权利冲突及其解决基准》，载《大连海事大学学报（社会科学版）》2009年第3期，第72页。
[46]See Byers-Heinlein K, Lew-Williams C, Bilingualism in the Early Years: What the Science Says, 7 LEARNing Landscapes 95, 95-112（2013）。
[47]See Green David W, Mental control of the bilingual lexico-semantic system, in Jubin Abutalebi & Harald Clahsen eds., UK: Bilingualism: Language and Cognition, Cambridge University Press, 1998, pp.67–81.
[48]?See Bialystok E, Senman L, Executive processes in appearance-reality tasks: the role of inhibition of attention and symbolic representation, 75 Child Development 562, 562-579（2004）。
[49]See Kormi-Nouri R, Shojaei RS, Moniri S, Gholami AR, Moradi AR, Akbari-Zardkhaneh S, Nilsson LG, The effect of childhood bilingualism on episodic and semantic memory tasks, 49 Scandinavian Journal of Psychology 93, 93-109（2008）。
[50]国家语言文字工作委员会组编：《中国语言生活状况报告（2020）》，商务印书馆2020年版，第247-249页。
[51]参见王理万：《国家通用语言文字制度的宪法逻辑——以铸牢中华民族共同体意识为视角》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2022年第3期，第57页。
[52]王建学持此种主张。参见王建学：《论中华民族共同体建设的语言基础——对现行〈宪法〉语言条款的再阐释》，载《法学论坛》2022年第6期，第26页。
[53]《教育法》第12条第1款规定：“国家通用语言文字为学校及其他教育机构的基本教育教学语言文字，学校及其他教育机构应当使用国家通用语言文字进行教育教学。”
[54]上官丕亮、刘焕芳认为第37条第3款意味着条件不佳的民族地方可以不开设汉语文课程。参见上官丕亮、刘焕芳：《论“国家推广全国通用的普通话”宪法条款的实施》，载《学习与探索》2021年第7期，第87页。
[55]《国家通用语言文字法》第8条规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。少数民族语言文字的使用依据宪法、民族区域自治法及其他法律的有关规定。”
[56]《国家通用语言文字法》第10条规定：“学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字。法律另有规定的除外。学校及其他教育机构通过汉语文课程教授普通话和规范汉字。使用的汉语文教材，应当符合国家通用语言文字的规范和标准。”
[57]参见韩大元、张翔等：《宪法解释程序研究》，中国人民大学出版社2016年版，第13-14页。
[58]参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第181页。
[59]熊锡元：《民族平等——马克思主义民族纲领的基石》，载《民族研究》1997年第4期，第17页。
[60]中国社会科学院民族研究所编：《列宁论民族问题》，民族出版社1987年版，第230页。
[61]参见何波：《论我国法律架构中的民族双语教育》，载《民族教育研究》2009年第2期，第10页。
[62]《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》第2条规定：“语言文字工作应当坚持各民族语言文字平等的原则”。《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》第2条规定：“自治区坚持各民族语言文字平等的原则。”
[63]参见张惠玲：《我国少数民族语言文字立法保护研究》，载《贵州民族研究》2014年第10期，第23页。
[64]参见加措、谢明琴：《加强民族语文法制建设繁荣和发展民族语文事业——民族语文立法应遵循的主要原则》，载《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》2020年第1期，第125页。
[65]参见周勇：《制定〈中国少数民族语言文字法〉，我们能从欧洲的实践中借鉴什么》，载《少数民族语言使用与文化发展：政策和法律的国际比较》，中央民族大学出版社2008年版，第318页。
[66]参见周晅等：《双向双语教育模式对我国少数民族双语教育的启示》，载《民族教育研究》2018年第6期，第127-132页。
[67]参见邹敏：《论民族区域自治权的源与流》，中央民族大学出版社2009年版，第12-13页。
[68]参见王建学：《作为基本权利的地方自治》，厦门大学出版社2010年版，第42页。
[69]参见王建学：《我国的地方自治：宪法文本的解读和现实状况的考察》，载《厦门大学法律评论》2006年第2期，第40页。
