【学科类别】行政法学
【出处】微信公众号：博雅公法
【写作时间】2024年
【中文关键字】《治安管理处罚法修订草案》；修改意见
【全文】





　　本人曾经在《治安管理处罚法修订草案》（以下简称“一审稿”）公开征求意见的过程中，提出“修订草案有许多条款增加了罚款、拘留的惩罚力度，即针对违反治安管理的行为，较以往加重了处罚。这种‘重罚主义’的立法倾向是否合理，希望立法者慎重考虑。每一个涉及加重处罚的条款，都应该给出为什么需要加重的理由，都应该给出充分有力的数据或研究来证明加重处罚是可以有效收到治理效果的。”

　　《治安管理处罚法修订草案二次审议稿》（以下简称二审稿）可以反映出立法者对重罚主义倾向是有一定重视的。例如，一审稿第86条对产生社会生活噪声污染，经劝阻、调解、处理未能制止，仍然持续干扰的，直接就设定“五日以上十日以下拘留”。二审稿对应的第87条则根据违法情节轻重，修改为“处五日以下拘留或者一千元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，并处一千元以下罚款。”

　　然而，从总体上来看，立法者对重罚主义倾向的警惕还是不够明显的，表现为涉及对哪些违反治安管理的行为处以什么种类的处罚、在什么幅度范围内处罚的条款，二审稿绝大多数基本与一审稿相同。

　　由于此类条款甚多，本人无法一一列举。在此仅以二审稿第28条为例加以说明。为更清晰地明白法律变动并进行相应的讨论，在此将现行治安管理处罚法（以下简称“治安法”）与一审稿、二审稿的相同条款列表对比如下。



　　一审稿第27条与治安法第24条相比，显然是加大了处罚的力度。二审稿第28条与一审稿第27条相比：第一，删除了一审稿第27条第一款第（三）项较治安法第24条增加的内容，恢复了治安法对应的内容；第二，第二款增加了扰乱文艺演出活动秩序被拘留的纳入“禁观期”范围的内容；但是，在处罚力度上并无任何变化。

　　首先，本人对此次修改普遍将罚款额度提高的做法持谨慎态度。是不是随着时间的推移，罚款额度就一定要普遍有所提高，才能反映人民币币值下降的现实？这是需要认真斟酌的、不是简单给出“是”或“否”答案的问题。如果人民币币值下降不是普遍提高罚款额度的理由，那么又是什么理由需要统一的、完全一致的普遍提高呢？

　　其次，但更为重要的是，就本条第二款涉及的违反禁令进入比赛、演出场馆的，治安法仅以强行带离现场来处理。一审稿、二审稿增加了处以五日以下拘留或一千元以下罚款的处罚。对此，需要拷问的是：实际情况中，违反禁令进入比赛、演出场馆的现象是否严重？或者，是否愈演愈烈？是否治安法规定的强行带离现场，仍然不足以“减少”——之所以强调是减少，因为立法不能寄希望于完全遏制或“清零”违法情况——此类现象，甚至反而因为没有处罚，而使得此类现象愈演愈烈？又或者，由于强行带离现场需要动用警力，违反禁令的情况即便没有增加、没有愈演愈烈，但为了通过处罚的威慑来减少违反禁令情况、进而减少不必要的治安成本支出，才需要增加处罚规定？这些问题是需要起草者给出数据来说明并支持的。

　　最后，假定情况的确如此，假定起草者的确有充分的数据说明，仅仅强行带离现场不足以减少违反禁令的情况，强行带离现场需要动用警力情况也是一直没有明显减少，所以，增加处罚规定是必要的。然而，依然难以理解，除了一千元以下罚款外，为什么还要有处以五日以下拘留的处罚选项？因为，一般情况下，进入比赛、演出场馆都是凭票的（若是违反禁令又强行进入，可以合并适用该条第一款）。若没有出现扰乱现场秩序的情况，也不宜被发现，即使发现，仅仅是违反禁令本身，强行带离现场并加以一千元以下罚款就足够惩戒了。若不仅违反禁令，又出现扰乱现场秩序的情况，则可以合并适用第一款、第二款，也可以在符合条件的时候适用拘留。

　　本人希望以这个条款为例来说明，二审稿中还有需要认真对待的反映起草者重罚主义倾向或者起草者没有细致考量的重罚主义立法结果的条款，希望全国人大在再审时予以更多的关切。

　　此外，引申开来，近年来，我国的立法质量普遍提升，立法回应民众需求的及时性也在加强，充分体现了人民民主原则。希望以后在法律体系基本完善的情况下，每一次修改立法都应该由起草者提供充分的立法理由书，立法理由书应该与征求意见的修法草案一并公开。如此，才能进一步体现立法的审慎性、民主性、协商性，才能让立法质量有更好的保障、更好的提高。




【作者简介】
沈岿，北京大学法学院教授，博士生导师。

稿件来源：北大法律信息网法学在线

原发布时间： 2024/7/2 10:52:13