环境执法是决定环境法律能否在实践中得到真正落地的最为关键因素，是当代中国环境法治的核心议题。一直以来，我国环境法实施不力的问题都为社会各界所广泛关注，也被公众所广为诟病。研究表明，中国环境法实施现状与公众诉求之间的矛盾，源于行政权力运作的实践逻辑，仅凭外部力量的“强化执法”不能从根本上加以解决，而是需要实现政府权力运作方式的转型。党的十八大以来，中国环境法治进入新时代，以《生态文明体制改革总体方案》等多项权威文件为指导，我国环境执法体制改革进入“深水区”，走出了一条“从行政管制到多元共治、从单纯督企到督企督政、从分别执法到协同联动”的中国式环境执法道路。在上述背景下，基于系统整体视角针对正在不断发展创新的环境执法模式进行深入分析，对推动中国环境法治深化发展具有重要意义。本文对此进行专门研究，以期深化相应讨论。

　　一、传统环境执法模式及其内在缺陷

　　总体而言，我国传统环境执法可以概括为“强制型”“威权型”模式，其已经无法适应新时代生态文明建设和环境法治的需要，其特征及缺陷包括如下几个主要方面：

　　（一）环境行政执法体系的根本刚性

　　环境行政执法手段的单一性及其与行政相对人互动缺乏的问题根植于深层制度和文化因素，这一现象反映了环境治理体系在适应性、参与性及沟通效率方面的短板。特别是在执法手段的选择和执行过程中，如何平衡其强制刚性与柔性成为一大问题。

　　长期以来，我国传统的环境行政执法乃至环境法治的突出特质是“重威慑而轻激励”，忽视执法对象（企业）自身的利益诉求和合理激励。长期沿袭的治理模式和体系设计，加之历史惯例的影响，构成了执法手段单一化的底层逻辑。这种模式和设计本质上偏好于直接和简单的控制策略。环境行政执法体系主要基于单向的权威执行模式，依赖于法律制裁和行政命令，忽略与公民或组织的平等对话，偏好通过强制力实施决策与执行，甚至可能会出现以一种社会性伤害代替另一种的现象，例如权力滥用、采用暴力执法及一刀切执法手段等。这种极端权力行使的存在减少了双方建立平等信任以达成共识的可能性。

　　执法手段的单一化反映了体系设计的根本刚性，未能提供适应不同环境问题和行政相对人需求的灵活性。过度依赖强制性措施而忽视了治理手段的多样性，限制了环境政策工具箱的广度，非强制性措施的应用如环境约谈、环境行政合同等仍处于弱势地位，无法充分发挥其灵活性。加之此执法模式易过度限制行政相对人的合法权利，严重损害其主观能动性，缺乏有效的互动机制造成了行政机关与行政相对人之间信息交流的障碍，限制了政策制定和执行过程中考虑利益相关方意见的机会，引发其对执法过程和结果的不满与反感，损害行政机关公信力，加剧行政主体与相对人之间的对立与社会冲突风险。

　　（二）环境行政执法权威性构建挑战

　　我国传统行政执法体制表现为“一事一立法，一法一设权，一权一机构”，总体呈现出分散化执法趋势，缺乏协调、沟通的合理机制。传统上，我国在生态环境保护领域实行“条块结合”的行政执法体制，形成了“由国务院统一领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，使得我国环境执法权缺乏独立性，形成了现有治理结构与现代环境治理需求之间的错位。而执法权不独立一直是阻碍环境执法效能的重大问题，具体体现在以下两个方面：

　　（1）在垂直的管理结构中，生态破坏和环境污染问题通常由其发生地或受到影响的省、市和区县级生态环境主管部门进行监管和处理。然而，由于执法机构在行政层级中的依赖性，尤其是人员、财政和资源的配置受上级政府控制，限制了其自主性，导致执法决策过程不能完全基于环境保护的专业考量。此外，在地方保护主义的影响下，地方政府的介入进一步削弱了环境执法的权威性和公正性，使得执法结果易受非法律因素影响，在实践中，这可能表现为对相似环境违法行为的处罚力度和方式因地制宜，造成执法“软硬不一”，降低了公众对执法结果的可预测性和信任度。

　　（2）从横向的管理结构中，生态环境主管部门和其他相关职能部门之间也存在着多头执法的现象。基于“环保部门统一监督管理，有关部门分工配合”的监管体制，对同一生态环境要素往往多个部门都具有相应监管职责，据统计，全国各省份涉及环境保护工作的职能部门少则有20余个，多则达50余个，存在职责分散和配置不合理问题。2018年国务院机构改革对政府自然资源管理职权和生态环境监管职权进行了统合，形成了自然资源、生态环境两大领域内的相对统一管理体制，取得了较大进步，但仍然存在着不同部门间生态环境保护职责的相互关系问题和诸多需要厘清的地方，对此已有研究加以揭示，在此不再赘述。

　　应当看到，近年来实行的环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，旨在通过解构县级生态环境主管部门的独立地位，将县级环保部门作为市级环保部门的派出机构、主要领导班子成员任免由市级负责，来增强环境执法的独立性，减少地方保护主义的影响。此举通过调整传统财政供养和干部任免机制，有效限制了地方政府对环保行政执法工作的直接干预，表现出一定程度上的成功。然而，尽管垂直管理改革在加强环境执法独立性和防止地方保护主义方面取得了一些成绩，但也带来了新的问题。其中最为明显的是：这一改革导致了地方政府在生态环境保护责任上的认识减弱，对环保部门在财政等方面的支持程度下降。此外，环保部门与其他部门之间的沟通和协调面临一定的困难，难以落实《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第6条所规定的“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”要求，反而在一定程度上弱化了基层环保部门的执法能力和意愿。这一现象提出了一个关键性问题：在新的政策与管理环境下，如何更有效地构筑环境执法的权威性，确保其既独立又能得到必要的支持与配合，成为当前环境治理研究的重要课题。

　　（三）环境执法队伍建设资源配置问题

　　面对日益增长的环境保护需求和新时代生态文明建设的需要，我国生态环境执法队伍建设存在的问题和挑战逐渐凸显，这些问题在制度设计、人才培养、资源配置等多个方面表现出复杂性和多维性，直接影响到生态环境执法的效率和效果。

　　面对生态文明建设的迫切需求，我国生态环境执法队伍建设显示出明显的制度性短板和体制性挑战。制度环境的僵化和治理体系的碎片化构成了执法能力不足的深层原因。这一体系未能有效适应快速变化的环境保护需求，部门间的协作障碍及职责重叠进一步限制了资源的高效配置和执法行动的协同性。人才策略的短缺与执法能力建设的滞后亦是突出问题。生态环境执法队伍中缺乏具备高水平环境科学、法律等相关专业知识的人才。专业化培训和人才引进机制不完善，导致执法人员难以准确理解和执行复杂多变的环境法规，而高质量人才的吸引和留存又受到薪酬激励、职业晋升及工作条件不足的制约。此外，编制混乱问题进一步加剧了执法力量的不稳定和专业性不足等问题。环境执法队伍中存在事业编制人员、参公管理人员、行政编制人员、临时聘用人员等多种身份的混合，导致执法队伍在管理、激励和职业发展等方面的体系不统一，影响了执法人员的稳定性和执法行动的连贯性。在环境执法资源配置结构方面，其不合理性尤其体现在基层。据生态环境部相关部门所统计，目前全国共有环境保护执法人员约8万人，但是相当比例县级城市的环境保护执法人员不足5人，与基层执法任务的重量级和广泛性形成鲜明对比。这种结构性的缺陷直接导致了基层执法力量薄弱，难以有效应对频发的环境污染和生态破坏问题，这种结构性的“倒挂”现象直接影响了环境治理的效率和效果，特别是在中西部经济欠发达地区，资源的稀缺使得这一问题更为严重。

　　二、环境执法模式调试基本方向：从强制到共治

　　根据中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，目标是建构“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”。这标志着政府在环境治理体系中“垄断”地位被打破，需要从系统整体的角度加以重新审视。在现代环境治理体系之中，企业与其他利益相关方形成复杂的利益博弈与互动关系，生态环境协同治理是从源头预防生态环境风险的有效方法。在环境执法领域，这意味着行政主体的环境执法手段要从传统的“威权型”“控制型”向“引导型”“服务型”转变，以适应环境多元共治及经济社会高质量发展的要求。从理论上说，环境执法是环境监管中最为核心的内容，是环境行政部门的重要职责；环境执法不能仅仅靠传统上强化威慑规制的“强惩罚性”“单行道加速”模式，应当正视执法动因和执法实力的双重约束，在保留基础性基线威慑的前提下借用柔性执法等非正式规则机制予以机制调和。从实践看，我国传统以政府为主导的管制型环境治理体系，过于强调政府通过行政管制手段对相关主体进行严格规制，企业、公众等主体在环境治理体系中一直处于被动地位，难以发挥应有作用。由此，环境执法从“强制型”到“共治型”的转变，关键点在于落实现代环境治理体系建设的要求，并体现系统整体的需求，贯彻“多元共治”这一主题，对传统的环境执法模式予以变革。其基本要求包括如下几个方面：

　　（一）环境执法理念革新

　　基于现代环境治理体系的要求，需要重新审视并革新传统的“威慑型”环境行政执法理念，树立整体化、系统化环境执法理念。所谓的整体化、系统化执法理念，指的是环境执法应适应我国经济社会高质量发展和绿色转型的要求，全面贯彻习近平生态文明思想，对环境执法理念进行适应新时代要求的革新，实现人与自然和谐共生：

　　１.生态文明理念的引领

　　习近平生态文明思想突出了法治在生态文明建设中的关键地位，需要统筹推进生态文明建设。新时代生态文明理念强调通过法治等多种手段引导社会各方参与环境治理，形成全社会共同参与的格局。环境执法不仅仅是在传统的“威慑型”理念下对违法者进行的惩戒，更是引导社会形成新型制度文明的有效保障。在现代环境执法中，生态文明理念应当通过制度和法律法规的制定，引导各方主体形成环保共识，从而使整个社会形成对环境的共同保护意识。对环境行政执法理念进行转型发展，要求加强对相关权力的制约，杜绝法外特权的存在，以确保生态良法不被曲解、滥用或破坏。这意味着要确保所有的生态法治活动在合法、合规、科学有效的轨道上运行，实现执法主体与执法对象的平等地位。贯彻落实习近平生态文明思想，坚持人民立场，以保证生态法治的目标是保障和改善民生。这需要确保所有主体都依法享有平等的生态权利，不断提高人民的生态质量和生活水平。

　　２.全过程整体治理观念的进一步深化

　　整体化、系统化的环境执法理念强调对环境问题的全过程治理，是一种系统性、协同性的全新管理理念。习近平生态文明思想要求“山水林田湖草系统治理”，这是一个全过程的治理理念，首先突显了生态系统的整体性。生态法治所关注的是多个环境要素相互关联、相互影响的生态系统。这意味着环境执法不能只看到问题的一部分，需要全面考虑整个生态系统的稳定和健康。其次，基于环境问题的动态性，“系统治理”强调的是对问题的全周期、全链条的关注。环境问题常常是动态变化的，可能涉及不同地区、不同时间段的因素，因此需要全过程治理来应对这种动态性。再次，全过程治理观念强调协同治理。生态系统各要素之间相互联系和相互制约，要维护整个系统的平衡，需要各方主体的协同合作。在环境执法中，习近平生态文明法治理论主张推进全民生态守法，增强全民生态法治观念，推动形成广泛有力的生态法治社会风尚，提倡全社会参与，形成政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的生态治理格局。这也必然要求环境执法机构具备整合资源、协同合作的能力。最后，全过程治理观念强调防控为主。生态法治中的“系统治理”更注重在问题发生之前进行预防，通过多种手段，预防环境问题的发生。这对环境执法提出了更高的要求，要能够在全过程中参与到环境问题的防范工作中，而不仅仅是事后的处置。要能够适应复杂多变的环境问题，通过全方位、全周期的治理实现生态环境的持续改善。

　　应注意到，2018年《国务院机构改革方案》及其后各部门的“三定方案”，对生态环境管理与监管执法体制进行了变革，执法机构整合进生态环境部门和自然资源部门统筹进行相应生态环境执法活动，可概括为“两个统一”，相较于之前具有一定进步，但对行政机构进行整合并不意味着整体化环境执法理念就自然形成，还需要从两个方面加以考察，即分析整体性环境执法理念的两个子观念：联系观，在环境执法过程中包括人类在内的各环境要素是存在联系的，各要素共生协调，一种环境要素的损害势必会引起另一种环境要素的损害，这就要求在环境执法中不能机械地实施某种行为，以某种孤立的、技术思维代替生态系统思维；多元价值观，即生态环境的价值不能单纯用经济利益来衡量，维持生态系统平衡的功能同促进经济发展的功能往往并不能等价交换，在执法活动中不能单纯以经济损失为尺度而忽视其生态功能。

　　（二）环境执法主体多元共融

　　在系统整体的思维范式下，行政不再是国家或政府单方面的活动，而是一种由政府主导或监管，由社会组织、事业团体、公民个人等广泛参与的多边活动，需要真正将多元主体引入环境执法体系，打破传统上以政府为单一主体的管理方式，将政府与行政相对人、利益相关人、社会力量进行兼容整合。以相对人为中心走向权利保障和行为控制并重的执法模式，发展刚柔并济的执法方式，需要注意以下两个主要方面的要求：

　　１.吸纳企业作为合作主体

　　在传统环境治理模式中，企业的真实诉求往往被忽视，其权益保障不具备稳定的可期性，政企关系不对等。研究表明，不能忽视企业在环境治理中所发挥的积极作用，避免对企业负有“环境原罪”的偏见，真正从理念和制度上转向现代环境治理体系所强调的多元共治。从理论上说，将行政相对人企业真正作为环境治理中的合作主体，是克服传统威慑型环境法所具有的成本高、对抗性强之缺陷，通过合作来实现环境善治，实现现代环境治理所要求的“合作型环境法”，通过不同主体之间的合作，利用非强制性机制来促进环境治理。换言之，行政主体必须同企业交流沟通，将其纳入环境执法体系中作为合作主体，生态环境行政机关需放宽一部分权力空间，接纳企业的个人意志参与，尤其是在特定环境事项的事先约定和行政决定的事后履行方式上给予一定的弹性，以合作交流代替单向的压制，真正形成政企间的互动沟通和多元共治。

　　２.强化公民作为监督主体

　　将公民纳入环境执法体系，意味着认可和强化了公民在环境保护中的监督和参与权。《环境保护法》的修订已经为此提供了法律基础，突出了公民知情权、参与权的重要地位。《生态文明体制改革总体方案》中将生态文明建设上升为国家战略，强调公众参与和社会监督的重要性。在宪法框架下，公民在环境治理中享有的知情权和参与权归属于监督权的范畴。公民作为环境执法的监督主体，是宪法关于公民参与、监督国家机关及其工作人员行使职权的体现。为有效发挥公民的监督作用，必须注重构建相关的激励机制，如完善生态环境违法行为举报奖励制度，通过经济奖励激励公众积极参与环境保护，弥补环境行政执法的不足，从而有效遏制违法行为的发生。同时，构建多元化平台，利用互联网、移动应用程序等现代技术手段，建立全面、易于访问的环境信息公开平台和反馈平台，使公民能够方便地获取环境信息，提交监督意见和举报环境违法行为。

　　（三）环境执法方式多样探索

　　整体性视角下的环境执法方式多样化探索，展现了现代环境治理对复杂性、互联性问题的深刻洞见与系统应对策略。这一视角超越了传统环境执法的线性思维，将其视为一个涵盖多元主体互动、多层次协同、跨领域融合的综合性治理过程。执法方式的多样化不仅是技术手段的多元选择，更是治理理念与模式创新的深层次体现，反映了对环境问题本质特征与解决路径的深刻理解。以下从三个核心维度深入分析整体性视角下的环境执法方式多样化：

　　首先，实现执法手段多元化的集成运用。在传统一元治理模式下，环境行政具有强烈的“强制性”“单方性”特征，主要通过行政处罚、行政强制等“刚性”手段对相对人进行惩罚或者法律制裁。为确保环境执法目标得到实现，往往采取“运动型治理”的政府运作方式，即暂时叫停常规机制，代之以政治动员的方式调动资源，集中各方资源来完成特定任务。环境领域的实证规范多以“职权职责”为内容，对环境权力的规范缺乏应有的理论关怀，由此陷入了一种单向度的、相对孤立的思维囚笼，呈现出一种非此即彼的状态，缺少必要的沟通协调和全景视野。环境问题的跨界性与系统性特征要求环境执法摆脱单一的、刚性的法律制裁框架，转向刚柔并济、灵活适应的沟通式、参与式复合性执法策略。这种复合性体现在对传统刚性手段（如行政处罚、行政强制）与柔性手段（如调解、协商、行政指导、行政合同等非强制行政手段）的综合运用上，旨在通过精准匹配不同情境下的治理需求，实现对环境问题的精细化管理与差异化处理。柔性执法的引入，旨在增强法律实施的合意基础，避免了传统刚性执法可能引发的社会抵触和对立，使环境治理过程更加平滑和高效。而刚性手段则确保了法律底线的坚守与威慑力的存在，二者相辅相成，构建起一张既能预防又能纠正，既能引导又能约束的环境治理网络。在此基础上，实现传统手段与新型手段的融合，传统实地检查、取证调查等手段与大数据分析、卫星遥感、无人机巡查等新型手段相互融合，提升了执法的精准性与覆盖面，有效应对环境违法行为的隐蔽性与瞬时性。

　　其次，实现执法过程的多样化，这一问题强调了跨部门、跨层级的协同联动。环境问题的跨领域性要求部门间协作能力的增强，环境问题往往跨越多个行政领域，需要各部门间打破信息壁垒，实现资源共享、行动同步。如环保、公安、自然资源、市场监管等部门通过联合执法、案件移送等方式，形成监管合力，提高执法效率。同时，进行层级间协调，中央与地方、上级与下级环保部门通过环保督察、区域联防联控、交叉执法等方式，实现上下联动、区域协同，确保环境法律法规在不同层级、地域的一致执行。

　　最后，达成执法目标的综合实现。执法目标的实现不再是单纯追求法律的直接执行，而是兼顾法律目标与政策目标，平衡环境效益与社会效益。这种执法模式在短期内有效遏制环境违法行为，长期则通过构建长效机制，如环保教育和信用体系，培育公众环保意识，推动社会行为模式和生产生活方式的根本转变，实现环境治理的持续性和有效性。

　　三、环境执法模式革新：制度响应与实效探索

　　为适应现代环境治理体系要求、实现环境执法从“强制型”到“共治型”的转变，在树立了前文所述三个方面的理念和目标基础上，需要在制度层面上加以充分的体现。就该问题而言，核心在于通过制度构建避免环境监管的“规范执行偏离”效应，即改变一直以来环境法实施中规范执行逐渐偏离立法者的预期，从而导致法律实施的结果与立法目的不一致的现象。总体而言，有如下三个主要方面：

　　（一）完善环境行政约谈制度

　　针对环境行政机关与执法相对人（企事业单位）之间的不平等地位关系导致的不合作、难沟通问题，需要相应的制度安排弱化法律实施过程中的对抗性，增强主体间协商和对话空间。其中，环境行政约谈制度作为一种柔性环境管理工具，兼具协商性与非强制性，具有关键性的作用。在内涵上，根据2020年8月生态环境部印发《生态环境部约谈办法》的规定，其是环境行政机关针对不履行生态环境保护职责的地方政府及有关部门，以及不落实主体责任的企业负责人“指出相关问题、听取情况说明、开展提醒谈话、提出整改建议的一种行政措施”。针对政府而言，环境行政约谈能有效督促地方政府增强环保责任意识，并对企业产生威慑作用；针对企业而言，环境行政约谈本质上是一种特定目标指引下的行政指导行为，对企业产生激励和约束效果。从效果上看，实证研究表明，环保约谈能够有效提高地方政府环境治理效率，约谈当年效果最为明显，之后逐年递减。为进一步提升环境行政约谈的长效性，深化其影响范围，针对环境行政约谈实施中存在单向性、决议内容合意性不强、整改方案科学化程度不高等弊病，有必要根据多元共治的要求予以制度完善：

　　1.环境行政约谈主体的多元参与

　　首先，应扩大环境行政约谈主体范围。基于共治理念及利益相关者理论，此一转型不仅强调政府、企业、公众及非政府组织等多方的共同参与，更注重于通过法律与政策机制保障这一参与的有效性与公正性。然而，主体扩张过程中出现的协调成本增加和权责界限模糊等挑战，要求制度设计中既要建立高效的信息交流和决策协商平台，也要通过明确法律规定，划定各参与主体的权利和义务。其中要重视检察机关的积极角色，通过参与约谈过程，检察机关不仅能够确保地方政府和企业的整改措施与约谈协议的一致性，还能在必要时通过环境公益诉讼等手段，对未履行协议内容的主体实施法律追责。与此同时，加强环保社会组织与第三方机构的专业参与。环保社会组织、第三方机构及专家学者的参与，为环境行政约谈提供了必要的专业见解和独立评估。这些主体能够就环境问题的科学认定、整改方案的可行性提出权威意见，确保环境行政约谈的决策和整改措施既符合科学标准又具有实施的可能性。这种多元参与的方式有助于提高环境治理效能、促进公共利益保护。

　　2.环境行政约谈模式的协商互动

　　相较于传统的强制性命令思维，协商互动强调的是政府与被约谈方（通常为企业或地方政府）之间建立起的双向沟通机制。这种机制允许被约谈方在平等的基础上表达自身观点，鼓励释放政策执行过程中相关主体的能动性。需要改变以往约谈中被约谈方自主权较低，被动接受整改方案的状况，促进在整改方案的制订过程中双方的平等参与和共同协商，以确保约谈结果更为全面、科学和可行。从单向命令转向平等协商，实质上是对治理主体间关系的重新定位，体现了协商民主理念在环境治理中的渗透。通过赋予被约谈方更高的自主权与参与度，约谈过程转变为多方主体间的对话与共识构建，这种变革有助于建立双方合作的氛围，推动约谈过程更加灵活和务实，在利益博弈的基础上选择成本最低的解决方案，在理论层面再次与比例原则相契合。

　　3.环境约谈制度的精细化发展

　　环境行政约谈的高频率适用会使得政府环境职能履行的畸形化、错位化。内部行政约谈与环保督察边界不清，这使得我国环境行政约谈陷入约谈主体泛化、制度边界模糊、可操作性低的困境。由此，环境约谈应当基于明确、公开的标准启动，明确约谈的触发条件，避免主观任意性，增强制度的透明度和可预期性。其启动应当在科学的环境风险评估和环境影响评价的背景下进行，确保约谈目标具有明确的科学依据。在环境行政约谈的场景中，透明度和信息共享成为促进有效沟通的关键要素。政府部门在启动约谈过程时，应当积极公开地方环境监测数据和产业发展的具体情况，被约谈的企事业单位负有向约谈机构明确阐述其运营模式及采纳的技术策略的义务，确保约谈的出发点和讨论焦点围绕客观、准确的信息展开。在约谈的具体执行过程中，必须保障被约谈方的基本权利，包括但不限于陈述权和申辩权。这要求约谈主体在深入分析和讨论可能的整改方案时，基于理性和公正的协商原则行事。此外，环境执法机关还可以采取柔性帮扶措施，对相对人予以必要的支持和帮助，实践表明，柔性帮扶式的环境行政能够有效化解传统威慑型环境行政在基层实践中的合法性危机，对广大中小企业的发展有着良好效果。

　　（二）扩大柔性环境行政行为的适用

　　柔性环境行政行为的广泛推行，是区别于传统“命令—控制”型行政行为的新型执法方式，以克服单纯高权行政的僵化，其实质是埃里克森所言的“自我实施的个人伦理、双方合约、非正式实施的规范、组织机构的控制和法律”等正式以及非正式的社会控制系统的综合作用。环境行政合同作为“刚性缓冲”的柔性执法以及压力机制驱动的积极行政的微观运作形态，是柔性环境行政行为的代表性措施。环境行政合同是环境行政机关为实现特定的环境行政管理职能和达成特定的环境治理目标，而与相对人在协商合作基础上就相关权利义务关系予以安排的一种自愿环境协议。环境行政合同是新公共管理的一个重要部分，能够降低政府规制的成本、激励企业进行相应技术创新并承担社会责任。为落实环境执法从“强制型”到“共治型”的转变，相应完善的措施包括：

　　1.进一步完善环境行政合同的订立

　　基于自愿平等的原则，环境行政合同中行政主体的给付必须与相对人的对待给付比例关系适当。即在政府部门和企业相互间形成权利义务的均衡。在合同订立过程中，行政主体在缔约时应确保不超越自身的管辖权限，并且应体现当事人双方真实的意愿表达。在实践中，应通过精确界定合同双方的责任与权利，采取量化的环境改善目标和具体的经济补偿措施，以确保公共利益与私人利益得到充分而公正的体现和平衡。合同中包含的条款应旨在统一行政主体改善环境治理效果的公共意愿和相对人提升生产营收的私人意愿之间的关系，以实现政府与私人主体双方意志之交流。这意味着在合同中应充分考虑公私利益的平衡，确保合同既符合环境治理的公共目标，又满足相对人的合法经济利益。同时，需要加强合同订立过程中的监督机制，不仅包括合同执行过程的内部监督，如行政机关的定期检查、评估和反馈，也包括对外部的第三方监督和社会监督，如邀请环保组织进行评估、公众对合同执行情况的监督等。此外，对于违约或履约不力的行为，应明确合理且有效的责任追究机制和救济途径，保障合同的严肃性和执行力。

　　2.增强环境行政合同的风险管理与适应性调整

　　从行政法理论出发，公共利益通常被视为行政活动的最终导向和合法性基础。然而，公共利益的概念本身具有较大的不确定性和动态性，且在生态环境保护的新安排和治理目标的新要求下，在环境行政合同的履行过程中，当事人之间的权利义务关系可能发生变化。因此在环境行政合同订立前应进行全面的风险评估，识别可能影响合同执行的风险因素，制定相应的预防和应对措施，并为合同设定一定的灵活条款，允许在遇到不可预见的情况或环境政策变化时，双方协商调整合同内容，设置定期审查条款、调整条款或重新谈判的机会，允许双方根据新的环境政策、法律法规或技术进步，对合同内容进行必要的调整或更新，从而确保合同的长期有效性和实施的持续适应性。

　　在环境行政合同中行政机关在行使优益权时必须对所追求的公共利益进行明确界定，并通过合法程序确保该界定的正确性和适应性。在行使行政优益权时不仅要基于严格的法律授权，更需符合比例原则和最小干预原则，即在确保环境保护的最小必要范围内，尽量减少对私人主体权益的影响，单方面变更和解除行政合同必须基于维护公共利益的考虑（不可抗力和情势变更除外）。制度设计上，应建立有效的权益平衡机制，例如，通过合同谈判过程中的相互协商来界定公私双方的权利义务，以及在行政优益权行使前后的补偿和救济措施，确保合同相对方有足够的行政复议、提起诉讼等法定程序获得法律救济的权利，保障其程序正义。这要求行政机关在追求公共利益的同时，充分考虑并尊重私人主体的利益和自主权。这样的设计有助于维护合同变更和解除的合理性、公正性，保障各方的权益，以寻求公共利益与私人权益之间的最优平衡，从而推动环境治理体系向更加开放、合作、有效的方向发展。

　　3.提升环境行政合同主体参与度

　　激励性监管、协商性监管、行政指导和自我监管等柔性执法方式都是“更多地尊重被监管主体的意愿，采用柔性手段引导被监管主体自愿做出某种行为”。为更有效地提升环境行政合同参与度，政策设计应考虑采取多元手段。在激励机制中可以采取财政激励的方式如税收优惠和补贴，旨在通过经济手段鼓励企业超越基本环保标准；也可以通过信用激励的途径，利用市场竞争力和社会声誉作为动力，建立环保信用体系。另可通过协商性监管，协商性监管强调政府与企业之间的互动对话，为企业提供环境决策的参与机会，建立专项资金机制，如环保专项、技术改造专项、节能减排专项，以全方位支持环境行政合同项目，深化合作伙伴关系，共同促进环境项目和技术的发展，这些政策和支持手段的综合应用将有助于鼓励企业以高质量完成合同所规定的环境治理目标。鼓励企业进行自我监管，实施自我承诺机制，鼓励企业制定并公开自己的环保目标和行动计划，对外承诺达到特定的环境保护水平，增强公众和市场对其环保行为的监督。支持企业通过ISO14001等国际环境管理体系认证，通过标准化的环境管理提高其环保水平。

　　（三）优化环境执法队伍的资源配置

　　由于我国各级生态环境保护部门人权、财权、事权长期受到地方政府的制约，履行环境治理的法定职责时存在一定难度，需要通过垂直管理制度的改革加强环境执法权的独立性、权威性，这正是2016年中办、国办《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》的基本宗旨所在。但正如前文所述，单方面的垂直管理改革措施也在一定程度上弱化了基层政府履行生态环境保护职责的意识与能力，并未彻底消除我国传统生态环境执法的困境，需要在现有基础上进一步完善相关制度建设，优化环境执法队伍的资源配置，使其能够真正成为提供“服务型”“共治型”环境执法的主体，这是落实整体化、系统化环境执法理念最为重要的保障条件所在。

　　对此，需要改变对于环保垂直管理改革的错误认识。近年来，环保机构监测监察执法的垂直管理改革导致不同层级环保部门的机构间关系调整。原本隶属于县级市、地级市政府的环保部门被重新划归至上一级环保部门，实现由上级环保部门直接管理下级环保部门。这一垂直管理的实施并非意味着生态环境保护事务完全脱离地方政府的控制。相反，该改革旨在调整现行主要以地方政府为主导的环保管理体制，将其从块状结构调整为条块结合的新型环保体制，以更好地发挥各方面的积极性。在这一新体制中，着重集中和强化了条上的环境执法权力。因此，环保垂直管理改革不能简单理解为政府生态环境保护责任的“上收”或“免除”，地方党委和政府对所辖区域生态环境负总责的总体要求并未改变。为进一步深化环保垂直管理改革、增强环境执法效能、充实基层环境执法力量，需要从两个方面入手：

　　一是强化地方政府生态环境保护主体责任。根据前文分析，单方面的垂直管理改革容易削弱地方政府在生态环境保护上的责任意识，实践中已经暴露出相应的弊端，需要有针对性地强化地方政府生态环境保护主体责任，具体包括：深化完善生态环境保护目标评价考核制度，建立综合性的考核评价指标体系，包括环境质量、资源利用效率、生态系统健康等多方面指标。根据生态文明建设的新要求，需加大对碳排放、流域污染等方面的考核评价，真正把环保责任落实在“块”上。增强垂直管理在环保领域“条条”上的调控能力，对环境机构队伍进行专业化和针对性的重构。将原本混杂的多种人员编制，转变为专注于环境监测、监察执法的专门编制。进一步推进环境执法机构公务员体制改革，扩编执法队伍、优化组织结构、畅通职业晋升路径、改革人员构成及提升机构地位，在岗位设置上解决因混编混岗导致的执法效率低下问题。重视并强化垂直管理机构与地方政府之间的横向关系，根据《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，除环境监测监察相关业务职能直接垂直管理外，其余相关的行政管理职能仍然归于地方政府，赋予地方政府对环保机构一定的管理权力，不能理解为“全部上收”。通过生态环境保护责任清单，明确各级地方党委政府及相关部门在生态环境保护上的职责，同时强化上级部门依法对下级部门履责情况进行的监督。垂直管理改革将行政执法监督权上收至省一级，实质上是要从体制上理顺关系，让督政的实施更加顺畅、更加有效。由此，重构发展与保护的条块责任体系和结构关系，才能将党中央关于生态文明体制改革的决策部署加以贯彻落实，形成并不断完善生态环境管理体系。

　　二是完善跨区域环境联合执法机制。由于环境要素的流动性和生态系统整体性，生态环境问题往往呈现跨区域性的特点，但是我国跨区域环保协调机制一直未有实质性的进展，这极大地限制了环境执法效能的提升。在跨部门、跨区域的整体性问题中，地方政府需要根据具体的综合管理议题将不同部门职能整合于统一框架之中，综合性地行使行政管理权。面对环境保护领域协调机制的缺失和执法效能的限制，横向协同模式提供了有效的策略。该模式通过现有执法架构的内部合作，实现跨区域执法目标，其核心优势在于维持现有执法主体资格，降低改革阻力，加快改革效率。通过跨部门、跨区域平等基础上的合作，横向协同模式强调信息共享、资源整合和弹性组织结构，避免层级指令体系的效率损失，提高环境执法覆盖面和执行效率。实施策略包括联合制定规范性文件、建立跨区域协调机构、构建信息共享平台和促进执法人员交流，以及确保所有参与主体在决策过程中的平等参与。这种方式在实现协调性和系统性环境执法效果上具有突破性，有效聚合各方面资源，实现对传统环境行政执法的“纠偏”，有效打破了原有各自为政和信息孤岛的问题，能有效推进跨区域环境联合执法机制的完善。