【中文摘要】道路交通事故认定书中的责任认定结论对当事人是否构成交通肇事罪，是否应当接受行政处罚，是否应当进行民事赔偿以及具体数额多少具有重要影响。目前由于相关法律法规将道路交通事故认定书归为“证据”，若对其认定结论不服只能向上一级公安交通管理部门申请复核，法院仅能从证据规则角度审查其是否具有相应证明效力。而在现实中，司法裁判对道路交通事故认定书中的事实陈述和责任判定具有较强依赖性，但因道路交通事故认定书不完全符合证据特征，所能适用的证据规则十分有限，导致法院提供的司法救济具有较大局限性，对当事人的权益保护非常不利。因此应准确把握道路交通事故认定书的实质内容，即道路交通事故认定行为的属性，明确其属于行政确认行为，并以此为理论基础，形成一套公安内部复核—行政复议—行政诉讼的全面多层次的独立救济机制，达到维护公平正义的目标。
【全文】
引言
随着经济社会的不断发展，户户有车已然成为普遍现象。无论是城市还是乡村，道路上的车辆与日俱增，在给人们出行带来方便的同时，也导致交通事故发生概率有所上升，各地法院审理有关道路交通事故案件的数量呈现出增加趋势。[1]而公安交通管理部门所出具的道路交通事故认定书中包含的责任认定结论，对当事人之间涉及民事赔偿数额以及是否构成刑事犯罪等具有重大影响。[2]法院在具体案件的裁判中对认定书的事实分析和责任判定具有较强依赖性，可目前法律对于道路交通事故认定书的定位为一种“证据”，[3]并未将其归为某一法定证据种类，在司法实践中无法对其做到实质审查。当事人若对该认定结论存有异议，法院仅能从证据角度提供极为有限的司法救济，除此之外相关规章规定的救济途径只有向该级公安交通管理部门的上一级主管部门递交复核申请。[4]因此，本文拟对这一现实困境提出新的解决思路，即建立一套针对道路交通事故认定行为及其结果的独立救济机制。
笔者认为，从本质上来看，道路交通事故认定书仅仅是公安交通管理部门道路交通事故认定行为的结果，故关于道路交通事故认定书的争议，归根到底是对道路交通事故认定行为的讨论。由表及里，首先，应论证道路交通事故认定书并非一般证据，所能适用的证据规则有限，现行规范制度不能有效保障当事人的合法权益；其次，要明确道路交通事故认定行为属于行政确认，为将其纳入行政复议及行政诉讼之中提供必要的理论前提；最后，在制度完善时要优化当下公安机关内部复核机制，将原有的内部复核作为道路交通事故认定救济的前置程序，形成公安内部复核—行政复议—行政诉讼的全面多层次救济机制，既有助于提高解决争议的专业性也能够有效加强监督，最大化地维护公平正义。
一、实践现状：司法裁判的依赖性和司法救济的有限性
所谓道路交通事故认定行为，是指公安交通管理部门对交通事故现场进行勘验、取证，依法对当事人是否存在违法或违章行为，以及其行为与后果间是否存在因果关系进行客观判断，并据此作出明确的责任认定结论的行为。[5]其目的在于通过分析事故成因，对责任人作出正确恰当的处分，也为后续的损害赔偿提供依据。由此观之，公安交通管理部门所进行的道路交通事故认定行为已不仅局限于行政机关与相对人之间的有关行政案件，更对刑事以及民事裁判具有深远意义。在实践过程中，虽在不同类型的案件中的体现有所差异，但许多法院对公安交通管理部门所认定的交通事故发生的事实阐述及责任判定予以采纳，影响了法官的最终判决。根据现行法律法规以及立法沿革的梳理，发现对道路交通事故认定行为的相关司法救济确实极为有限。当事人对交通事故认定行为中所认定的事实或者结论不服时，无法得到有效救济，出现了当事人维权成本升高和难度增加等问题，形成了司法裁判的依赖性和司法救济的有限性这一现实矛盾，不利于化解和解决纠纷，因此需要深入思考和分析。
（一）司法裁判对道路交通事故责任认定结论具有较强依赖性
在涉及行政诉讼的案件中，道路交通事故认定行为为行政处罚以及行政与刑事处罚的衔接提供了重要参考。公安交通管理部门作为享有处罚权的行政主体，在道路交通事故中一方当事人存在违反交通法规情形时，可以依法对其作出相应的行政处罚。若该方当事人不服提起诉讼，对于该行政处罚的合法性以及合理性的举证责任由被告，即公安交通管理部门承担，[6]而道路交通事故认定结论作为道路交通事故认定行为的结果，便会成为处罚的重要依据之一。由此可知，就未来影响趋势进行分析，道路交通事故认定的重要性不仅仅局限于一般行政违法，而将上升到证明被告人构成刑事犯罪的程度。道路交通事故认定主要从客观出发，分析事故成因，确定事实上的因果关系并且最终得出结论，那么在认定责任的过程中，就应当根据当事人的行为在客观上对社会造成的危害性不同进行严格区分，厘清行政责任和刑事责任。这既是程序法领域保障人权价值的体现，也是实体法中坚持罪责刑一致原则以及刑法谦抑性要求的体现。
在刑事诉讼中，若要证明责任人构成交通肇事罪，通过分析法条可知，其必须具备的条件包括：[7]犯罪主体必须达到18周岁且具有完全刑事责任能力；犯罪主观方面为过失；犯罪客体既包括他人的生命财产安全，也包括公共安全；其犯罪客观方面的表现为由于违反交通法规导致发生重大交通事故，造成人员重伤、死亡或财产有重大损失的情况。其中，最为核心的便是证明交通事故的发生与责任人的行为之间存在法律上的因果关系，从法律上认定交通事故发生的原因，[8]如是否履行应尽的注意义务等。而公安交通管理部门的道路交通事故认定行为在诉讼过程中起到了还原一般客观事实的作用，通过专业知识论证事故发生原因，帮助法院判断行为与结果之间是否存在刑法上的因果关系，对当事人是否构成交通肇事罪具有重要的辅助意义。因此，无论是公诉机关还是当事人，对道路交通事故认定行为所作出的最终责任认定结论几乎无太大争议，通常情况下直接将其引用为案件事实的一部分。[9]
在民事诉讼中，道路交通事故责任行为所作出的最终责任认定将会影响赔偿数额。从交通事故的属性来看，其本质上属于民事侵权的范畴，故承担事故法律责任的一方当事人必须符合侵权构成要件。对于通常的交通事故，比如机动车与机动车之间、非机动车与行人之间等，需满足一般的侵权构成要件，即侵权行为、损害结果、因果关系和主观过错，但是在机动车与非机动车或者行人的交通事故中适用无过错责任。[10]与一般侵权相比，有关法律对道路交通事故中当事人的过错与违法性之间是否存在联系作出了详细规定。[11]在具体案件的处理过程中，交警通过勘验、检查现场，对情况进行具体分析，结合民法典以及道路交通安全法相关规定进行道路交通事故责任认定。对事故中造成的财产以及人员伤亡情况，在道路交通事故责任认定的过程中将会进行列举，并且论证有关因果关系，为后续公安机关组织当事人之间调解或提起民事诉讼后是否需要赔偿以及赔偿数额多少提供重要的参考依据。
当双方当事人之间对交通事故责任认定无异议时，法院基本对认定书予以采信并据此作出相应判决，但也存在有人对道路交通事故认定书中所查明的事实提出异议的情况。有的通过答辩意见阐述观点并辅之以相应证据，但未达到推翻道路交通事故认定书使法院采信的程度；[12]也有的通过鉴定结论，采用专家证言否定了道路交通事故认定书的责任认定结论，最后使法院改判。[13]除此之外，还有一些较为特殊的案件，如公安交通管理部门认为以现有证据无法查明事故的具体情况，未作出责任认定，而在这样的情况下，法院却在诉讼过程中对事故成因作出了判断。该案也与其他案件不同，法院在作出判断时并不涉及技术鉴定等专业知识，属于单纯的事实问题，故在结合其他证据的情况下，法院作出有关判断符合其职权能力范畴。[14]所以，法院在民事诉讼过程中对道路交通事故认定的结论采用了较为审慎的态度，基本以尊重公安机关的专业判断为主，对于当事人甚至专家证言也不轻易采信。
综上所述，法院在诉讼过程中对道路交通事故认定行为的态度以尊重公安机关的专业判断为准。在解决刑事案件以及民事案件时，由于道路交通事故认定书对查明事实具有重要意义，故法院对其存有较大依赖性，不能够做到对最终道路交通事故认定的事实和结论进行实质审查。此类现象的出现并未出人意料，因为交通事故案件本身具有一定的专业性，法官对道路交通事故的认定行为是否正确，判断难度较大，且其通常是附带于刑事犯罪、民事赔偿以及行政处罚案件之中，对于审查无法做到专门化。那么，根据当下的法律法规规定，除了建议法院在后续相关案件中加强审查外，当事人若对认定事实或者结果不服，依然无法得到其他有效的司法救济，呈现出了“不对称”状态，对当事人不利。因此，笔者认为需要对道路交通事故认定行为的司法救济做进一步梳理和分析。
（二）对道路交通事故认定结论不服的司法救济有限
若当事人对道路交通事故认定结论存有异议，那么在当下的法律体系中，其救济途径便是向上一级公安交通管理部门申请复核，而法院只能从证据角度进行证明效力的审查。从保护当事人权益的角度出发，由于道路交通事故认定行为的核心便是道路交通事故责任认定，其影响了当事人是否承担相应的法律责任，很大程度上使当事人的人身以及财产权利处于不稳定状态。在我国，当某一主体行使权利或者权力时，都会受到其他多个主体的监督，以防止权利或权力的滥用，以此来维护每个人的合法权益，例如政府在实施某一行政行为时，会受到其他国家机关、人民群众以及网络媒体等主体的监督，人民法院在判决案件时也会受到其他国家机关以及人民团体等主体的监督等。但是，对于当事人具有重大影响的道路交通事故认定行为而言，在复核时仅仅有公安系统内部的监督，缺乏其他主体有效的监督。
人民法院提供的司法救济非常有限。根据有关司法解释的规定，[15]人民法院在审理涉及道路交通事故损害赔偿的案件，即由此牵连出的民事诉讼中，享有不认定道路交通事故认定书证明效力的权利，但当事人在此诉讼过程中不具有对应举证能力，却要承担相应的举证责任，实质上没有做到保护当事人的正当权益。除此之外，道路交通安全法虽将道路交通事故认定书规定为“证据”，但法院在判案过程中亦无法做到实质意义上的审查，因道路交通事故认定书并不完全符合证据的特征，故相配套的证据规则在适用时比较困难。以下将结合相关的法定证据种类及规则进行具体分析。
从鉴定意见的角度来看，所谓鉴定意见，是指具有法定鉴定资格的机构或者个人就案件中涉及的某一专业问题所出具的专业意见。有人认为，道路交通事故认定书的具体内容上具有显著的专业性以及科学性，符合鉴定意见的特征；更有人在此基础上提出：道路交通事故认定书的形成与传统的司法鉴定程序中产生的鉴定意见不同，属于新型的鉴定意见，故而称之为行政认定意见。[16]综上所述，这两类学者不论是从传统意义上讨论还是提出的新主张，在本质上都以道路交通事故认定书归为鉴定意见为核心进行讨论。但是，道路交通事故认定书与鉴定意见存在诸多不同。在主体上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》中的有关规定，[17]道路交通事故认定书的主要制作者为交警，与鉴定人不同，他们一般不具有法定的专业资质，即没有通过有关部门或者行业协会组织的考试或者其他考查方式，最终获得国家或协会授予的认可。由此可见，交警作为认定书的制作主体不具备一般鉴定人的专业性和科学性。此外，鉴定意见要求鉴定人以个人名义作出，且必要时应当出庭作证，[18]而道路交通事故认定书是由公安交通管理部门作出，属于以单位名义作出，且无出庭作证的规定。在客体上，道路交通事故认定书的基本内容没有包含制作的依据以及在制作过程中使用的科学手段，与鉴定意见不符。[19]最后，在形式上，道路交通事故认定书与鉴定意见是分开规定的，二者互不统属。[20]故不应当将道路交通事故认定书归为鉴定意见，也不应将道路交通事故认定行为视为鉴定行为。
从证人证言的角度来看，它是指证人根据其在案件发生时所看到或者所感知到的情况，向公安机关（侦查机关）或司法机关作出的陈述。也有人认为，道路交通事故认定书是交警在对交通事故现场进行勘验、检查等之后，结合已经收集到的有关证据，辅之以自身经验和学识所作出的关于事故发生原因的一份陈述，[21]因此属于证人证言。相比于鉴定意见，将道路交通事故认定书归为证人证言打破了制作主体必须具有相应资格的限制，但从产生时间来看，证人证言是在案件发生过程中产生，而道路交通事故认定书所产生的时间是在交警处理完事故之后，并非在事故发生过程中。同时，由于我国已然确立了意见证据规则，证人的猜测性、评论性、推断性的证言不得作为证据使用，[22]法官所采信的证人证言仅仅是证人对所见证的客观事实以及结合一般生活规律所作出的表述，即事实表达；而法官对道路交通事故认定书的采信不仅包括事实还原部分，也包含责任判定结论，并非完全的事实陈述。故将道路交通事故认定书认定为证人证言与司法实践不符，道路交通事故认定行为也与形成证人证言的过程不同，不利于帮助法官判决案件。
从勘验笔录的角度来看，在学界讨论过程中也有人认为，道路交通事故认定书符合勘验笔录的法律特征。勘验笔录是办案工作人员依法对案发现场进行勘查、检查、调查的过程中，为还原案件发生的真实场景而采用现代科学技术进行实验之后所形成的笔录，是勘验人员对现场的客观记录。而道路交通事故认定书也存有办理该起交通肇事案件的交警针对事故现场等有关情况的客观记载，因此与勘验笔录相类似。[23]将勘验笔录和道路交通事故认定书对比，勘验笔录主要是通过一系列侦查手段最大限度地还原案件事实，力求准确，从而能够辅助法官调查案件事实，准确适用法律，确定被告所应当承担的刑事责任，更加具有权威性和客观性。而道路交通事故认定书在还原案件的基础之上，加之对事故成因的分析，其最为重要的是对当事人责任的判定，带有较强的主观性，故不能将道路交通事故认定书的证据属性认定为勘验笔录，同理，道路交通事故认定行为不是制作勘验笔录的行为。
从书证的角度来看，有学者指出，道路交通事故认定书在其内容中不仅记述了事故发生过程中存在的情况，也有对事故的成因分析等，对证明事故发生过程起到了重要作用，故属于书证。更有人提出，由于道路交通事故认定书加盖了公章，因此与一般书证相比其证明力更强，应当将其归为特殊的一种书证——公文书证。[24]但是，通过进一步讨论，道路交通事故认定书不完全符合书证的所有特征。一份完整的道路交通事故认定书包括当事人的基本情况、道路交通事故发生经过以及对事故成因的分析，最终作出责任认定结论。道路交通事故发生事实是办案交警在勘验完现场后，对具体情况的如实记录，此部分符合书证的客观特征。但道路交通事故认定书的事故成因以及责任认定内容带有强烈的主观色彩。书证虽有报道性书证和处分性书证之分，除报道性书证是对案件客观情况的记录外，处分性书证虽掺杂有当事人的意志，具有主观性色彩，但其仅仅是对当事人本身权利义务的处分，不包括对其他证据或者事实的分析，而这两个重要部分不仅包括有关证据的分析也包括对案件的推理，又与书证不符。最后，在目前司法实践过程中，书证作为法定证据种类之一，要求必须经过质证才能被法院所采信，但道路交通事故认定书并无此类要求，故与其使用要求也不符。[25]因此，道路交通事故认定书的部分客观事实可以作为书证，但涉及责任等主观事故认定结论不能作为证据直接使用，故整个道路交通事故认定行为不能视为书证的形成过程。
由此观之，道路交通事故认定书严格来讲并不完全符合八大法定证据种类中某一类的特征。从道路交通事故认定书本身来看，其具有很强的主观性和人为性，故也不满足一般证据特性，即客观性等。[26]因此，笔者认为采用证据规则审查的司法救济方式不能满足维护当事人合法权益的需要，应当从道路交通事故认定书的本质入手，明确道路交通事故认定行为的性质，探究更为完善合理的救济途径。总而言之，道路交通事故认定行为在当下缺乏较为完整的救济体系，其中司法救济尤为不足。针对道路交通事故认定行为的性质以及能否提起专门的行政诉讼存在较大争议，不同时期立法的观点影响了法院的态度。故需要逐一分析和梳理，以便为建立更为合理有效的救济机制扎好理论根基。
二、道路交通事故认定行为性质探究
截止到目前，对于道路交通事故认定行为的性质大致有三种意见。一种与证据有关，有人认为道路交通事故认定书按照道路交通安全法的规定为一种证据，[27]故道路交通事故认定行为与证据制作或者形成相关，但结合上文可知该观点不妥。也有人认为，道路交通事故认定行为与证据或具体行政行为无关，而是司法认知，属于一种非证据证明方法，即属于“显而易见”或者“没有争议”等的事实，可以通过反例予以推翻。[28]除此之外，亦有观点认为，道路交通事故认定书的主要功能或者目的是公安交通管理部门对造成道路交通事故的人员进行相应的责任区分和认定，当事人之间的权利义务会发生改变，因此道路交通事故认定行为应当属于具体行政行为。[29]
笔者以为，若认为道路交通事故认定的内容属于一种新型的司法认知，似也有些不妥。虽然将其归为司法认知范畴可以帮助法院有效避免审查其是否符合证据特性的过程，在形式上为当事人提供了反驳或者推翻的机会，但从实质上讲，无论是对现场的勘验还是对专业技术问题的回答，以当事人的能力无法有效举证，甚至会造成高昂的诉讼成本，没有从实质上维护其合法权益。因此将道路交通事故认定行为归为行政确认这一具体行政行为较为合理。论证理由包含两个方面：一方面通过对道路交通事故认定相关规定及实践的历史沿革进行梳理，结合不同时期的立法以及司法等观点发现道路交通事故认定行为曾作为具体行政行为进入了行政诉讼的救济范围；另一方面，在理论分析上，道路交通事故认定也符合行政确认这一具体行政行为的基本特征。
（一）道路交通事故认定曾被作为具体行政行为
从立法历程来看，自《行政诉讼法》以及《道路交通处理办法》施行之初，道路交通事故认定行为作为具体行政行为符合法院受理行政诉讼的要求。但当时存在的客观情况是，各级法院的行政审判庭刚刚建立，人手配备不足，同时公安机关也不愿作为被告出庭应诉，导致后来出台了有关文件，[30]逐渐将单独的交通事故责任认定排除在行政诉讼之外，法院不再受理对道路交通事故责任认定结论不服的案件。在一些地方，为了将交通事故认定作为技术鉴定结论，对处理事故的交警做了关于组织、职称上的变动，设置了一些勘察员、勘查师等职称。直到最高人民法院发布了有关的司法解释，[31]该解释第一条明确了行政诉讼的受案范围，故许多法院认为道路交通事故认定行为在此范围之中，再次受理有关案件。
《道路交通安全法》将“道路交通事故责任认定书”中的“责任”二字删除，更改为“道路交通事故认定书”，在一定程度上淡化了认定书的行政属性，强化了其在诉讼领域作为一种文书存在的证据属性。[32]与此同时，将道路交通事故认定书归为“证据”，直接否定了之前将其作为具体行政行为的观点。这一巨大变化确实产生了一定的积极影响，比如将道路交通事故认定书作为证据有利于直接切入对实质问题的司法审查，避免了诉讼和纠纷环节的产生，提高工作效率和减少资源浪费，也避免同一起交通事故之中存在两个互相矛盾且都具有法律效力的认定结果，维护了法制统一，也为逐步解决其适用于程序领域的衔接问题、推动司法实践进步提供了基础。通过不断增强其证据属性，道路交通事故认定书作为行政证据，是证明当事人违反交通法规，致使发生交通事故造成损害，公安交通管理部门对其依法予以行政处罚的主要证据；也加强了其与刑法以及刑事诉讼法之间跨领域的紧密联系与良性互动，由行政确认法律文书转为刑事证据，特别是在交通肇事案件中发挥着不可或缺的作用，在审理过程中帮助法官了解案件事实，还原案件真相，最终对被告人依法定罪量刑。可以看出立法者的修改主要是考虑到对学术界和实务界争议的回应，在此基础上作出新的解释，但在法律中并未明确体现，如没有将其归为某一法定证据种类，同时在公安交通管理部门的实际工作过程中亦没有太大变化仍是维持其原有含义，[33]可却在司法实践中出现了证据规则适用不足等问题，故应当对其进行重新审视和思考。
上述不同时期的法律规范对道路交通事故认定行为的观点对其司法救济方式产生了影响。对于道路交通事故认定行为是否可诉以及应当如何处理，不同法院做法不同，甚至有的案件经过一审、二审，两审法院的裁判结果也大不相同。首先，从形式上是否受理的角度来看，以时间为轴线，从行政诉讼法公布生效后至《道路交通安全法》颁布时，法院对道路交通事故责任认定行为倾向于可诉，受理了有关案件。但自《道路交通安全法》实施以后，由于行政诉讼法与道路交通安全法对道路交通事故认定行为是否适用于行政诉讼规定较为模糊，也就造成了司法实践中法院之间的分歧，在一段时间内总体上还是受理居多，[34]不予受理或驳回起诉较少。[35]受全国人大常委会法工委答复意见影响，[36]不予受理或驳回起诉的案件逐渐偏多，而受理维持的案件减少，对于道路交通事故认定行为的性质学界及实务界仍在广泛讨论。其次，从法院的判决或者裁定理由进行细致分析，在受理的案件中，对道路交通事故认定行为所作出的责任认定以维持的居多，而撤销的较少。最后，从撤销的理由进一步分析，大多以程序上存在问题为由，如适用法律法规错误、被告未提供证明其合法性的有关证据等。[37]因此，法院并未介入对道路交通事故认定行为的实质审查，而是以公安机关提供的理由能否说服法院为判断标准。对于最终的结果，法院基本选择维持或者撤销，没有出现变更判决的情况，故可以看出法院本身并不愿直接代替公安机关作出相应的责任判定。[38]目前大多数法院以驳回起诉或者不予受理的观点为主，主要理由在于认为其非具体行政行为，故不具有可诉性。[39]
但不容忽视的是，近些年来，由于道路交通事故责任认定存在争议，引发了众多问题。由于其涉及刑事犯罪，便存在有人被错拘、错捕甚至可能错判的情况；也有部分人通过上访等方式维护权益，造成社会不稳定因素增多。故从实际效果来看，将道路交通事故认定书视为“证据”没有完全达到上述所期望的积极结果。因此，笔者认为结合不同时期的立法、司法态度以及对具体案件的影响，今后在对道路交通事故认定救济制度进行完善时，将道路交通事故认定行为的性质确定为行政确认更为合理，也能够为全面多层次救济机制的构建提供有效的理论指引。
（二）道路交通事故认定属于行政确认
在阅读大量案例时发现，许多法院在裁定不予受理或者驳回起诉时大多依据了全国人大常委会法工委的答复意见，其认为道路交通事故认定书不是具体行政行为，故不属于行政诉讼的受理范围。那么何为具体行政行为？具体行政行为与抽象行政行为相对应，属于行政法学理论上的一种分类。在我国，具体行政行为是行政复议法以及行政诉讼法用来衡量某一行政行为是否在其管辖范围内的标准。对于具体行政行为的概念，存在不同观点。有学者认为，具体行政行为系指具有行政权能的机关或组织，依法运用其行政权力，对特定对象所采取的设立、变更或终止其权利义务的单方面行政法律行为。[40]也有学者认为，经行政主体依据法定职权，针对特定对象及事项所实施的，直接产生法律上权利义务效果的行政措施，即为具体行政行为。[41]最高人民法院曾在文件中也给出过相关的定义，认为具体行政行为是国家行政机关及其工作人员针对特定主体，即公民、法人或其他组织，就特定事务所作出的涉及其权利义务产生、消灭或者变动的单方行为。[42]虽有不同表述，但大致可以将其归纳总结为具体行政行为应当具有四个特点，即行政性、外部性、特定性以及法律效果性。[43]
对道路交通事故认定行为进行分析，发现其拥有上述的四个特点。首先，道路交通事故认定书符合行政性特点。道路交通事故认定行为是由公安交通管理部门这一行政主体依据道路交通安全法赋予的职权所作出的有关行为。[44]其中公安交通管理部门属于政府职能部门，具备行政管理的执法资格，符合行政性特点。其次，道路交通事故认定行为符合特定性特点。道路交通事故认定行为的最终目的是针对具体道路交通事故中的当事人作出责任认定，属于针对特定相对人以及特定事项的情形，符合特定性特点。再者，道路交通事故认定行为符合外部性特点。道路交通事故认定行为是公安交通管理部门对一般公民所作出的责任认定行为，区别于公安交通管理部门对其内部人员针对工作关系所采取的相关措施，如对交警业务能力的考核等，符合外部性特点。最后，道路交通事故认定行为符合法律效果性。道路交通事故认定行为在法律效果上确实存在疑问。对行政相对人而言，具体行政行为是否必须对其产生直接的法律效果呢？有学者认为，行政行为对法律关系以及当事人的影响，既包括直接结果也包括间接影响。[45]道路交通事故认定行为并不会直接对当事人造成相应的法律后果，但这一行为的结果是形成道路交通事故认定书，得出道路交通事故责任认定的结论，是判定当事人是否应接受行政处罚、是否构成刑事犯罪以及是否进行民事赔偿的重要依据和材料，对当事人会产生较大的间接影响，故具有法律效果性。综上所述，道路交通事故认定行为符合学理上对具体行政行为抽象概括的四个特点，因此应当可以认定其属于具体行政行为。
更进一步来看，道路交通事故认定行为属于行政确认这一具体行政行为。行政确认是指针对行政相对人所存在的法律地位、关系或者事实，由具有相应职权的行政机关对其进行确定、认定等，并最终宣告的行政行为。[46]在主体上，作出行政确认的主体要求是具有特定职权的国家机关或者是由法律法规授权的有关组织；在内容上，其主要通过确认或者否定涉及有关的法律关系或者法律事实是否存在来进一步达到对相对人法律地位评价的目的；在性质上，行政确认是具体行政行为且在形式上要求必须是要式的具体行政行为。[47]结合道路交通事故认定行为的内容来看，公安交通管理部门作为行政主体进行道路交通事故认定行为，其具体内容既包括对事故发生的时间、地点等一般的客观事实的探查，也有结合现场勘查和相关证据以及各方当事人的主观心态进行分析，例如是否存在过错，是否属于意外事件等，对事故发生过程和原因进行分析、陈述和认定当事人是否承担事故责任及大小的主观性判断，最终出具书面形式的道路交通事故认定书，符合行政确认的基本特征，因此道路交通事故认定行为应适用有关行政确认行为的规定，既能够为当事人提供更多救济途径，也可以降低一定的维权成本。
三、构建全面多层次的救济机制
将道路交通事故认定行为的性质确定为行政确认，为构建其多层次的救济机制提供了有力的学理支撑。以维护当事人合法权益、实现案件公平正义为核心，兼顾提高效率的角度进行考量，笔者认为应当保留和完善公安机关系统内部的复核制度，并将其作为当事人提起行政复议或行政诉讼的前置程序，形成公安机关内部复核—行政复议—行政诉讼的救济模式。其优点为在拓宽救济途径、加强外部监督的同时，保证案件处理的专业性和高效性，既尽可能地帮助当事人降低维权成本，也能充分发挥出公安机关、复议机关以及司法机关的优势。
（一）完善公安机关系统内部的复核制度
将交通事故认定行为归为行政确认后，其便可受到行政复议以及行政诉讼的保护。那么原有的公安机关内部复核机制是否还存有必要性呢？笔者认为，应当保留并完善公安内部复核机制，并将其作为道路交通事故认定行为救济机制的“龙头”，充分发挥其处理问题的专业性，提高行政效率。与行政复议、行政诉讼相比，公安机关的内部复核具有时间短、专业强的优势。根据规章规定，[48]公安机关内部复核结论必须在受理申请后三十日内作出，期限较短；同时由于公安交通管理部门掌握的关于交通事故方面的知识较为丰富，且从事具体实践经验较多，专业性更强。因此，对于争议较小的案件可以做到及时处理，化解纠纷，符合国家繁简分流的案件解决方针，同时也能够为争议较大的案件集中归纳焦点问题，为复议和诉讼提供一定指引。
在保留公安机关内部复核制度的基础上进一步完善，针对存在的问题要不断改进，例如在具体内容上不能是类似鉴定的再鉴定，亦不能够随便将案件发回下一级公安交通管理部门重新审查，应当是对整个道路交通事故进行全面审查判断，在事实确实不清时可以要求下一级交通管理部门配合查清事实，但面对事故成因等专业性问题时应当由上一级公安交通管理部门进行更高水准的推论和判断。除此之外，由于上下级之间存在有领导与被领导关系，难免会使当事人认为“官官相护”，因此应当加强对上一级公安交通管理部门复核时的法律监督，[49]在道路交通事故复核委员会的人员构成上，除了机关工作人员外，应当进一步扩大范围，积极吸收有关方面的专家，如大学教授、相关学者、工程师以及有事故处理经验的律师等，形成较为开放的复核形式，既可以提高最终复核结论的科学性与正确性，也有助于接受其他主体的法律监督，提高复核结果的民主性。若当事人仍对复核结论不服，才可进入行政复议以及行政诉讼的后续救济环节，行政复议申请期限自复核结论送达当事人之日起计算。如此设计，一方面达到了拓宽当事人救济渠道的目的，延长了当事人申请救济的时间；另一方面也能够有效提高效率，为行政复议和行政诉讼准确解决案件核心矛盾或者问题提供思路，降低了复议以及诉讼的压力。
（二）将道路交通事故认定行为纳入行政复议范围
所谓行政复议，是指行政相对人认为行政机关的某一具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向作出该行为的上一级机关，包括上一级主管部门和该机关所属的人民政府提出有关申请，由受理机关对该具体行政行为进行全面复查并最终对其效力作出维持、撤销或者确认违法等复议决定。[50]从性质上来看，行政复议与其他一般的行政行为不同，比如行政处罚、行政许可等。在复议过程中，复议机关类似于法院独立于争议双方之外，适用准司法程序审理相关的行政行为，故行政复议在理论上也被当作一种行政司法活动。其设立背后的目的便是能够有效抑制和减少违反法律的具体行政行为，从行政机关系统内部加强对具体行政行为的有效监督。因此，当事人享有的行政复议的权利属于程序性权利，与诉权相同，不得被随意剥夺。
而道路交通事故认定行为作为行政确认行为，符合行政复议法中的有关规定，[51]应当纳入其受理范围之内。从正面进行分析，道路交通事故认定行为属于行政确认，它影响着当事人的权利义务关系，若不允许当事人进行复议，从形式上来看是对当事人程序性权利的剥夺，而从实质上来讲不利于保护当事人的人身以及财产权利，没有做到切实维护当事人的合法权益，违反法律的相关精神和原则，不符合法的正义和公平价值等。从反面进行推论，结合行政复议法中规定的受理范围，工伤认定行为的性质与道路交通事故认定行为相类似，其结论会为后续用人单位赔偿问题提供重要依据。那么对于该类情况的救济，相关的行政法规已经有明确规定，[52]当事人若对工伤认定结论不服，可以依法提起行政复议和行政诉讼，同理道路交通事故认定书也可类推适用。[53]除此之外，结合行政复议法的管辖规定，[54]当事人可以向本级人民政府对道路交通事故认定行为提起行政复议，可以在审理过程中借鉴复核结论归纳问题，不仅能够使复议结果在程序上合法，还能够在内容上增强其准确性与合理性。
按照当前最新修订的《行政复议法》规定，[55]道路交通事故认定并不属于法定复议前置范围，但是笔者建议将对道路交通事故认定结论不服设定为行政复议前置。一方面《行政复议法》确立了最新立法意旨和精神——充分发挥行政复议作为化解行政纠纷主渠道的作用；另一方面行政复议相比行政诉讼等其他救济途径而言具有高效便捷的优势，并且本次修订使复议程序更加公正合理：故在某些案件中行政复议可能是解决争议的更优选择。鉴于道路交通事故认定结论已经过公安复核，相比其他行政案件在事实层面的争议减少，更多的是责任判定，通过复议机关的全面审查便可以解决大部分案件，再一次进行案件的繁简分流，专业性问题减少，使争议焦点更加集中明显。进一步分析，将其设定为复议前置，以当事人解决道路交通事故认定事实和结论争议为目的，具有正当性。同时复议前置能够促进当事人解决最终的事故责任认定问题，符合适当性要求。相比于复议和诉讼自由选择而言，复议前置可以发挥其审限短、成本低和专业性强的特点，不仅不会增加当事人的负担，还可以使其快速实现救济目的，故该手段是必要和均衡的，符合比例原则。[56]因此笔者认为将道路事故认定争议设为复议前置较为合理，在后续立法完善过程中可通过修改道路交通安全法及其实施条例的有关规定，也就是通过法律、行政法规的规定设定其为行政复议前置事项。
总之，将道路交通事故认定行为的救济方式由单一改为多种救济方式，既有利于保护当事人的相关权益，也有助于加强监督力量，提高行政效率。在制度设计上，将行政复议安排至公安机关内部复核之后，能够充分发挥其对复核结论的监督和补充作用，成为进入司法程序前的最后一道行政机关内部审查工序。由此，在经过行政复议后，若仍存在法律方面的问题则可以向人民法院提起行政诉讼。
（三）道路交通事故认定行为具有可诉性
通过司法机关介入，以行政诉讼的方式是解决行政主体与行政相对人之间矛盾较为有效的手段之一。一方面，司法机关独立于行政机关之外，并且与行政机关处于同等地位，所作出的判决及裁定更具有说服力以及权威性。另一方面，从整个诉讼程序来看，相比于行政复议，行政诉讼更为具体地规定了管辖法院以及两审终审制，甚至对已经生效的判决、裁定可以提出再审，为当事人维护其合法权益提供了更为充分的程序保障。再从审判过程来看，举证责任倒置是行政诉讼区别于刑事诉讼和民事诉讼的一大特点，将行政行为的合法性以及合理性的举证责任交给了被告行政主体，由其“自证清白”，很大程度上弥补了当事人举证能力不足的缺陷，为当事人提供了实质保障。接上文所述，道路交通事故认定行为是行政确认行为，故依据行政诉讼法的规定，其具有可诉性，人民法院应当受理当事人对道路交通事故认定行为作出的责任认定结论不予认可的行政案件。
在受理道路交通事故认定书的有关案件后，要求人民法院不能按照以往在民事诉讼或者刑事诉讼中的惯常做法行事，以杜绝依赖性。由于在事故处理过程中，存在息事宁人、和稀泥的交警，同时又受到当前维护稳定高压态势的影响，让双方当事人对处理结果满意、不上访、不闹事也逐渐上升为交警处理事故、划分责任的重要因素之一，故要求司法机关既要进行形式审查更要做到全方位的实质审查。首先要进行合法性审查，主要是对道路交通事故认定书的制作主体、程序、手段等是否符合法律规范进行审查，也即对道路交通事故认定书的形式审查，帮助人民法院进行分流处置，提高人民法院工作效率。[57]之后进行实质审查，主要是查看道路交通事故认定书中的事实部分是否与实际情况相符合，结合相关法律原则最终对事实予以认定，为判决提供好事实依据。对于材料内容中存在的专业问题，法官不可予以回避或者完全依赖，而应查看其他相关材料或者寻找专家或专业机构给予解答。
考虑到现实中道路交通事故数量逐渐增多，人民法院受理案件的工作压力较大，且在道路交通事故中也存在较多的相关专业问题，若将涉及对道路交通事故认定行为不服的案件均以提起行政诉讼的方式解决，对法院目前的正常秩序会产生较大冲击。因此在救济机制设置时，应通过行政机关内部，包括公安机关内部复核和行政复议进行案件的繁简分流，协调三者关系，减少专业问题，充分发挥其前置性作用。此举能够最大程度上发挥出行政机关处理问题的专业优势，更能有效减轻法院负担，使法院集中主要精力解决核心争议，将行政诉讼作为事后监督形式，充分发挥法院法律审查和司法监督的最佳功能，在维护当事人权益的基础上使其尽快摆脱诉累，对社会的和谐稳定以及司法公信力的提升具有重要作用。
结语
本文探讨了道路交通事故认定行为的根本性质以及最终责任认定救济制度的完善，其理论意义在于推进相关具体行政行为理论的完善。通过研究道路交通事故认定行为的性质问题，认为其从时间、方式以及具体内容等方面既不完全符合法定证据中的形成特点亦不符合一般证据的特性，故道路交通事故认定书所能适用的证据规则有限。紧接着，再从具体行政行为入手，通过对其相关定义以及特征进行分析，发现道路交通事故认定行为的主体、方式以及核心部分——关于道路交通事故责任认定的内容等，均符合具体行政行为从理论上总结出的行政性、外部性、特定性以及法律效果性，故笔者认为将道路交通事故认定行为归为行政确认较为合理。
除上述理论意义外，本文更侧重于实践意义。从当事人角度来看，道路交通事故认定行为对行政处罚、刑事犯罪以及道路交通事故民事赔偿案件影响深远，对当事人有重要意义，而目前法律规定仅将其规定为证据且救济途径只有向上一级公安管理部门申请复核，不能够完全保护当事人的有关权益。因此，应以道路交通事故认定行为属于行政确认为前提，逐步拓宽和完善对道路交通事故认定行为的相关救济途径和制度。
构建公安机关内部复核—行政复议—行政诉讼全面多层次的救济机制，首先，在保留公安机关内部复核的基础上进行优化，推动原有的复核方式合理化，提高公安机关复核结果的科学性以及专业性，并且将其作为救济机制的第一道程序，将争议较小的案件快速处理；其次救济程序的第二个板块便是行政复议，结合现行复议法的规定，将道路交通事故认定行为纳入行政复议的受案范围中，可类推适用针对工伤认定结论不服的行政复议的前置规定，从而进一步拓宽当事人的救济渠道，引入同级人民政府的监督和保护，避免将道路交通事故认定行为的最终裁决权由公安机关单独掌握，加强了对其行为的监督；最后，道路交通事故认定行为作为行政确认行为具有可诉性，并且结合现实考虑，在经过公安机关内部复核以及行政复议之后，将案件繁简分流，极大地降低了法院的工作压力，提高了司法效率，能够最大程度地发挥出行政诉讼终极救济功能。与此同时，这一套救济体制结合各主体特点及优势，以最高效地维护当事人合法权益为目标而形成，故不会加重当事人权利保护的负担。
综上所述，以维护当事人合法权益为中心，拓宽与完善道路交通事故认定行为的救济途径，逐步并最终形成公安内部复核—行政复议—行政诉讼的全面多层次的救济模式，充分体现出法律始终坚持实体正义与程序正义并重，一切以人民为中心的思想。由于该模式是在道路交通事故认定行为归于行政确认基础上的理论分析，对于各机关之间如何做到细致分工与协作，仍需要进一步讨论和实践调查，但必须以最大限度满足当事人合法以及合理需求为标准，以降低当事人的维权成本、维护每一个案件的公平正义作为该机制的出发点和落脚点。
【注释】
[1]肖辉：《交通事故认定书相关问题探究》，《河北法学》2018年第12期，第127页。
[2]万尚庆、毕可良：《论道路交通事故认定行为的救济途径》，《法学杂志》2013年第7期，第91页。
[3]参见《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条。
[4]参见《道路交通事故处理程序规定》第七十二条。
[5]参见《道路交通事故处理办法》（已废止）第十七条。
[6]参见《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条。
[7]参见《中华人民共和国刑法》第一百三十三条。
[8]朱士忠、徐建明：《道路交通事故责任认定体制的弊端及认定书的证据定位》，《检察实践》2003年第5期，第59页。
[9]参见陕西省西安市中级人民法院（2023）陕01刑终966号刑事裁定书；浙江省瑞安市人民法院（2023）浙0381刑初1573号刑事判决书；吉林省长岭县人民法院（2023）吉0722刑初342号刑事判决书等。
[10]参见《中华人民共和国道路交通安全法》第七十六条。
[11]李方苏：《交通事故责任认定中的法律问题探析》，《西部学刊》2020年第24期，第98页。
[12]参见天津市高级人民法院（2017）津民申2078号民事裁定书。
[13]参见广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法金民终字第261号民事判决书。
[14]参见广东省肇庆市中级人民法院（2013）肇中法民终字第149号民事判决书。
[15]参见《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十四条。
[16]张栋：《“交通事故责任认定书”的证据属性》，《中国司法鉴定》2009年第2期，第73页。
[17]参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第九十八条。
[18]参见《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十七条。
[19]王丽瑛、呼和：《再议交通事故认定行为的法律性质》，《行政法学研究》2009年第1期，第86页。
[20]参见《道路交通事故处理程序规定》第四十九条、第六十二条。
[21]万尚庆、程宏谟：《道路交通事故认定行为法律性质分析》，《法学杂志》2013年第11期，第76页。
[22]参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第七十五条。
[23]陈璇、李波阳：《道路交通事故认定书的法律性质及可诉性探讨》，《湖北警官学院学报》2011年第4期，第26页。
[24]赵喜臣：《证据法学》，山东大学出版社，2003，第30页。
[25]赵信会：《对交通事故认定书证据属性的质疑》，《法学论坛》2009年第6期，第117页。
[26]刘星、李娜：《道路交通事故责任认定的救济途径研究》，《河北法学》2006年第1期，第136页。
[27]管满泉：《论交通事故认定书的证据属性》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2008年第6期，第75页。
[28]刘品新：《交通事故认定书存在明显错误其法律效力如何认定？》，《中国审判》2008年第3期，第69页。
[29]王丽瑛、呼和：《再议交通事故认定行为的法律性质》，《行政法学研究》2009年第1期，第86页。
[30]参见最高人民法院和公安部于1992年12月1日联合下发的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条。
[31]参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条。
[32]管满泉：《论交通事故认定书的证据属性》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2008年第6期，第75页。
[33]王丽娜：《浅析道路交通事故责任认定行为的性质》，《北京人民警察学院学报》2007年第4期，第38页。
[34]参见江西省丰城市人民法院（2004）丰行初字第20号行政判决书等。
[35]参见海南省海南中级人民法院（2005）海南行终字第8号行政裁定书。
[36]参见《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字〔2005〕1号）。
[37]《李治芳不服交通事故责任重新认定决定案》，《中华人民共和国最高人民法院公报》2001年第5期；《罗伦富不服道路交通事故责任认定案》，《中华人民共和国最高人民法院公报》2002年第5期等。
[38]余凌云：《道路交通事故责任认定研究》，《法学研究》2016年第6期，第132页。
[39]参见最高人民法院（2020）最高法行审3931号行政裁定书；浙江省杭州市中级人民法院（2023）浙01行终777号行政裁定书等。
[40]姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2011，第191页。
[41]胡建淼：《行政法学》，法律出版社，2003，第251页。
[42]参见最高人民法院印发《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（法〔1991〕19号）。
[43]万尚庆、毕可良：《论道路交通事故认定行为的救济途径》，《法学杂志》2013年第7期，第95页。
[44]参见《中华人民共和国道路交通安全法》第五条。
[45]应松年主编《比较行政程序法》，中国法制出版社，1999，第132页。
[46]王连昌主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1997，第193页。
[47]万尚庆、程宏谟：《道路交通事故认定行为法律性质分析》，《法学杂志》2013年第11期，第79页。
[48]参见《道路交通事故处理程序规定》第七十四条。
[49]余凌云：《道路交通事故责任认定研究》，《法学研究》2016年第6期，第138页。
[50]刘星、李娜：《道路交通事故责任认定的救济途径研究》，《河北法学》2006年第1期，第139页。
[51]参见《中华人民共和国行政复议法》第十一条。
[52]参见《工伤保险条例》第五十五条。
[53]李方苏：《交通事故责任认定中的法律问题探析》，《西部学刊》2020年第24期，第100页。
[54]参见《中华人民共和国行政复议法》第二十四条。
[55]参见《中华人民共和国行政复议法》第二十三条。
[56]刘权：《比例原则》，清华大学出版社，2022，第20—160页。
[57]岳启杰、单元任：《交通肇事案证据的审查运用》，《中国检察官》2019年第12期，第43页。
