【学科类别】环境法学
【出处】《河北大学学报（哲学社会科学版）》2025年第2期
【写作时间】2025年
【中文摘要】根据功能性分权理论，权力内部监督是实现权力效能的重要方面。生态环境行政权力内部监督机制是生态文明建设中国家公权力运行的重要组成部分。这一制度机制当前主要由党内法规制度体系提供规范依据，缺乏统一、明确的法律规定。在法治层面的不足体现在制度设计有待完善、机制体系有待构建、规范依据有待补充。生态环境行政权力内部监督的立法完善和机制构建应当通过法典化的方式实现。在立法技术层面，以落实《宪法》规定的国家环保义务为目标，通过功能性分权理论的指引，将生态环境行政权力内部监督机制作为生态环境法典中落实地方政府生态环境保护责任的保障制度，并且在总则编中统一建构具体规则。
【中文关键字】生态环境法典编纂；功能性分权；国家环境保护义务；权力内部监督；生态环境行政监管
【全文】
通过政府建立环境规制体系对各类生产活动进行持续监控是世界各国处理生态环境问题的通例{1}。我国生态环境治理同样以国家公权力为主导。然而，伴随行政权向社会生活全面介入，行政权出现“失灵”的可能性增加，迫切需要形成新的控权方式{2}。自秦汉以来，基于权力约束与监督的政治思想是中国政治传统不断传承的有机组成部分{3}。权力监督是确保权力不被滥用、保障国家治理有效性的重要机制。尽管“权力监督”通常指代对政府权力的监督，但为避免产生歧义，本文将研究对象进一步表述为“行政权力监督”。
“用权者受监督”与“对监督者再监督”都是法治的内在逻辑、核心命题和必然要求{4}。生态文明建设在功能性分权理论的指导下通过决策权、执行权与监督权的分权与制衡，实现公共治理的法治化、提高公共治理的有效性{5}。虽然我国逐步突破了生态环境行政管理内部监督的制度阻滞，但是仍需深入解决生态环境行政权力运行的体制性弊端，进一步保障生态环境治理成效。当前编纂生态环境法典被列入十四届全国人大常委会立法规划一类项目{6}。为回应《宪法》规定的国家环保义务，生态环境法典必须构建完善的生态环境行政监管体系，其中包括生态环境行政权力内部监督机制的内容。为顺应这一时代背景，同时落实国家治理现代化“大监督”格局要求，应当以法典化视角充分反思生态环境行政权力内部监督机制的规范局限，并且探索强化生态环境行政权力内部监督权能的法典编纂路径。
一、生态环境行政权力内部监督机制的范围界定
通常，行政权力外部监督包括人大监督、司法监督、民主监督、舆论监督等；行政权力内部监督则是行政管理体制内部之间的相互监督和制约。外部监督更具广泛性和多元性，但可能面临信息不对称和专业性不足的问题；内部监督更具专业性和针对性，但可能受到组织内部利益和权力结构的影响。本文区分行政权力内部监督和外部监督的争议点在于对执政党监督的划分，本文认为党的监督应当属于行政权力的内部监督。这个界定源于生态文明建设的实践经验和发展需要。
根据宪法和政治体制，我国行政权力的顺利运行实际是党政合力的治理结果。作为一个体现马克思主义要求的“使命型政党”“动员型政党”，中国共产党已经成为嵌入中国政治结构的等级组织，我国将党的任务目标与国家发展融为一体，形成了独具特色的党政体制{7-8}。政府则是国家的行政机关，负责执行党的路线、方针、政策和国家法律，管理国家日常事务。党政结构的集中统一使得中国共产党在国家治理中占据核心地位，政府行为必须与党的意志保持一致，并且受到党的政策目标的直接影响。换言之，行政行为是党的意志和政府行为的总和，对行政权力的监督根本上是对政府执行党的指令的监督。如果行政权力内部监督过程中，忽视或者屏蔽了党委的主体作用，不仅难以实现党的领导对于监督工作的保障，而且无法监督地方党委在行政过程中发挥的作用。这在环保领域尤为明显。2014年后，环保督查从“督企”转变以“督政”为重点，受制于督查主体的层级和对地方党委环保责任的忽略[1]，“督政”的效能极为有限{9-10}。为扭转这一局面，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》确立“党政同责”的追责原则。在此基础上，多部“党政联合发文”初步构建了生态环境行政权力内部监督机制，有力推动各级党政领导扛起生态环境治理的政治责任，形成各级党委、政府和各部门合力的“大环保”工作格局。
党的二十大报告要求：“继续推进实践基础上的理论创新。”{11}一个基本事实是：作为法治中国建设的一部分，中国环境法治离不开党的领导核心作用，应当在更符合中国现实的“党政体制”视野中看待环境法治的发展{12}。研究生态环境行政权力运行的内部制约与监督不能够忽视党委的主体作用。本文认为无论是党内的自我监督还是党委对政府形成的约束都发生于行政权力运行的过程，最终都会对行政行为产生直接影响。党的监督不是从外部视角开展的，而是具备内部监督的特征。明确党委监督属于生态环境行政权力内部监督的范围，不仅有利于对生态文明建设加深认识，而且为后续探索有关“党政同责”的制度实践“入典”的立法技术问题提供背景材料。
二、生态环境行政权力内部监督机制的规范现状
行政权力的运行和行政职责的实现是生态文明建设的主要方面。《宪法》规定国务院“领导和管理生态文明建设”[2]，随后《环境保护法》修改完善了有关政府生态环境保护责任的规制内容[3]。为落实生态环境行政责任，并且克服传统科层制逻辑在环境监管执法上的失效，我国生态环境监督模式逐步实现从单纯“督企”向“督政”的转变{13}。问责在我国环境治理体系中占据着重要的地位{14}。生态环境治理愈加重视和强调政府的主体责任，现有的行政权力内部监督制度初步实现行政监管体系中权力的自我约束。本文整理了目前生态环境法治规范（包括国家法律体系和党内法规体系）中有关行政权力内部监督的制度条款，认为它们是构建生态环境行政权力内部监督机制的法治基础。
（一）生态环境约谈制度
2014年修订《环境保护法》的亮点之一，是明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”[4]。同年《环境保护部约谈暂行办法》出台，首次规定了约谈制度作为落实地方政府对辖区生态环境质量责任的保障，以非强制性手段督促相关地区政府及有关部门整改生态环境问题或应对风险。生态环境约谈制度将中央政府绿色发展目标转化为地方政府的实际压力，通过对地方政府行为的监督促使地方环境得到快速改善{15}。自2016年起，我国生态环境约谈实践发展为两类：一类是国家层面的约谈，最具代表性的是国家环保部门进行的约谈，被约谈人通常为设区的市级政府及县级政府；另一类是中央环保督察组代表党中央和国务院进行的约谈，约谈对象主要是省委、省政府并拟下沉到部分设区的市委、市政府{16}。生态环境约谈制度的实践运用相对成熟且广泛。然而，迄今为止该制度并未被环境基本法确认，只是在2014年后被修订或出台的污染防治类立法和自然保护类立法吸纳[5]。虽然这并不影响实践中生态环境约谈制度的普遍适用[6]，但是作为生态环境行政权力内部监督机制的基础性制度，约谈制度应当进一步在规范层面加以完善。
（二）生态环境目标责任与考核评价制度
除必要时开展的约谈以外，督促地方政府实现环保职能还需要从本源上改变行政内驱力。过去，环境指标在政绩考核体系中处于弱势地位，以经济增长为政绩驱动的地方政府相对轻视和姑息生态环境问题，甚至以牺牲生态环境的方式完成其他更具优先性的指标。改变这一现象必须改革政绩考核体系本身，通过将环境指标提升为“硬指标”，并赋予“一票否决”的权力，从政治上激励政策执行者树立科学的生态政绩观，以此改善地方生态环境治理的状况。在中央意志[7]和制度实践的不断推动下，2014年《环境保护法》首次规定“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”，在国家法律层面为这一反映地方政府生态环境治理成效、实现地方行政权力自我监督的制度提供了规范依据。虽然多部国家法律[8]和生态环境党内法规[9]规定了相关的制度内容，但是规范文本与制度实践存在明显脱节。按照规定，考核评价的内容应当包括生态文明建设全领域和全过程，实践中该制度却主要运用于污染防治攻坚战，相对忽视了其他方面。考虑到立法相对分散的情况，若想进一步实现其监督功能，应当整合完善相关的规范依据。
（三）自然资源资产离任审计制度
除上述整体性监督制度外，考虑到自然资源的财产属性，有必要专门对政府的自然资源保护和管理职能展开约束。由于国家所有的自然资源资产管理适用分级代理行使所有权的体制[10]，因此我国自然资源管理体制呈现出典型的“科层制”特征，国家作为自然资源所有者的地位被模糊弱化{17}。这可能导致地方政府混淆了自身所有权和管理权的身份，在区域经济增长的驱动下滥用自然资源，对资源价值和国家利益带来不可逆的破坏性影响{18}。为有效监督自然资源管理体制的有序运转，实现对行政权力的激励与约束，中共中央多次对领导干部自然资源资产离任审计作明确部署[11]。习近平总书记在落实领导干部任期生态文明建设责任制的要求中也进一步作出强调{19}。2017年中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，通过党内法规将该制度确定下来。后续主要由党的规范性文件对制度展开作进一步的规定[12]。法律层面，仅有2021年审议通过的《湿地保护法》对该制度作出明确规定[13]。从制度完善和机制构建的角度看，自然资源资产离任审计制度有待法律法规的进一步明确，尤其应当在环境基本法中予以明确。
（四）生态环境保护督察制度
以上述多个制度的逻辑观之，生态环境行政权力监督最大的难点在于如何破除地方政府放权改革对生态环境治理带来的不利影响。过去“以块为主”的生态环境行政管理体制导致地方政府享有更为自主的决策权和执行权{20}，基于政绩考核和财政来源的双重压力，中央的环保法律与政策难以在地方真正落实。解决这一问题，必须从根本上保证中央政府决策对地方行政管理的层层传递与贯彻。在我国的党政体制下，生态环境行政权力体系内部的监督如果只是针对政府开展，显然难以实现成效{10}，必须同时将党委纳入行政权力监督的对象范围，强调“党政同责”才能精准解决行政权监督的难题。我国自2015年中办、国办印发《环境保护督察方案（试行）》起开展中央环保督察，2019年中办、国办进一步印发《中央生态环境保护督察工作规定》，明确了有关制度构成、程序规范、权限责任等内容，确立了中央和省级两级督察体制。这一制度得到了党内法规体系源源不断的规范支持[14]，各省相继出台有关生态环境保护督察的地方性党内法规，即以省（市、自治区）委、省（市、自治区）政府名义出台《XX生态环境保护督察工作实施办法》{21}。然而并没有任何一部法律法规对这一关系生态文明建设的重要制度予以明确。作为生态环境行政权力内部监督机制的核心，有必要进一步通过党内法规体系与国家法律体系的衔接，完善这一制度的规范依据。
三、生态环境行政权力内部监督机制的立法反思
尽管在生态文明建设中诸多权力监督手段保障了公权力平稳运行，但是生态环境行政管理的积极性和监督问责的效能仍需优化。改革进入深水区后必须以更严格的监督制度压实公权力的生态环境保护责任，然而生态环境行政权力内部监督机制在立法层面仍有不足。
（一）制度设计有待完善
受制于改革的探索性和试验性，当前生态环境行政权力内部监督机制的制度设计相对保守，导致制度绩效的正效应并不显著。具体包括：第一，约谈制度实施成效的短期性。约谈虽然可以在短时间内促使地方主政官员将注意力倾斜到生态环境治理过程中，但是受制于注意力资源竞争和地方主政官员变动等现实因素{22}，往往难以形成长期约束，故而有研究认为生态环境保护约谈需要从承诺机制转变为责任机制{23}，将兑现承诺作为地方行政履职的考核标准。第二，目标责任制与考核评价制度实施对象的局限性。该制度在实践中主要适用于污染防治领域，究其原因在于污染防治的绩效易测，在强激励的作用下主政官员不得不将有限的行政资源更多地向绩效易测的任务倾斜{22}，并相应弱化对不易测任务的关注。第三，自然资源资产离任审计制度实施节点的滞后性。在离任之际方才评估领导干部自然资源资产管理履职尽责情况，显然相对滞后于日常性的行政权力监督工作。第四，督察制度实施方式的单一性。当前督察监督的“高位”属性，导致评价地方政府的生态环境履职情况可能存在片面。综上所述，当前生态环境行政权力内部监督制度各有不足，单纯实施某一制度难以确保监督成效，应当通过构建制度机制进一步将制度优势转化为治理效能。
（二）机制体系有待构建
构建制度机制是立法完善的根本逻辑，有利于体系性地实现监督和制约权力运行的目的。国家治理现代化的过程本身是制度化的过程，追求的是通过不断的制度建设实践来寻找可以趋向成熟和定型的制度体系{24}。当前我国生态环境行政权力监督制度之间缺乏衔接与协调。约谈通过政治施压迅速矫正地方政府的注意力分配结构，但常态化约束行政权力运行需要其他制度的配合。目标责任制与考核评价通过定期考核引导地方政府的尽职履责，但是与奖惩手段的配合才是发挥制度效能的关键。自然资源资产离任审计通过让领导干部紧绷一根“弦”实现兜底性的监督功能，但审计只是对自然资源资产管理权约束的其中一个部分。督察通过中央权威的强力介入构成对地方政府的监督与约束，但必须结合其他制度，共同形成纵向压力传导、横向多部门联动的网状治理结构。由此可见，生态环境行政权力监督制度各自为政，不仅难以填补制度内容和制度适用上的局限性，而且难以持续性地发挥监督和制约权力运行的功能，需要在立法层面围绕相关制度系统构建机制体系。
（三）规范依据有待补充
无论解决制度设计的局限还是机制体系的缺乏问题，根本路径都是通过立法完善充分实现生态环境行政权力监督效能。“通过法律进行社会变革是现代世界的一个基本点。”{25}当前生态环境行政权力监督制度以党内法规制度体系为主要规范依据，相对缺乏明确的法律法规依据，导致制度实施更偏政治性而弱化了法治性。利用政治施压手段作为驱动固然有其制度优势：一方面政治施压契合我国政治体制的内在逻辑，通过党的领导，能够有效驱动地方政府和部门提升治理效能；另一方面，政治施压具有直接性、灵活性和及时性，通过政治命令的方式在短时间内快速达到纠错目的。然而，政治推动是依赖等级权威、自上而下的控权模式，与纵向组织层级间的联盟特征具有冲突性{26}。长期采用这种层层传导的政治强激励和强约束模式进行“督政”，导致被监督者更倾向于通过灵活手段敷衍应对环保任务，当地方政府的注意力资源倾斜到政治命令中，法治规范的调整作用就会被相应弱化，相较于生态环境治理本身，如何应对政绩考核成为行政过程中更重要的事情。因此，必须通过立法完善强化生态环境行政权力内部监督机制的法治属性，矫正生态环境保护行政监管的失范局面。
四、生态环境行政权力内部监督机制的法典化需求
习近平总书记强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”{27}尽管当前生态环境行政权力内部监督制度有效填补了“督政”手段的不足，改善了政府失灵的局面，但是未能系统构建联结各个制度的机制体系。当前正值生态环境法典编纂的良好时机，为落实《宪法》规定的国家环保义务、实现功能性分权中监督权能的保障作用，应当在生态环境法典中完善生态环境行政权力内部监督机制规范。
（一）生态环境行政权力内部监督机制立法完善的路径选择
当前，环境基本法尚未统一规定生态环境行政权力内部监督机制，其他环境单行法的规定也较为分散，同时环境立法也尚未规定涉及“党政同责”的内容，生态环境行政权力内部监督机制的运行存在规范阻滞。规范完善是制度优化的根本路径。党的十八届四中全会强调：“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。”{28}对于暂且缺乏国家法律明确规定的制度机制，应当推进立法和改革决策相衔接，推动立法主动适应改革和发展的需要。当前，生态环境行政权力内部监督机制在生态文明建设体制改革的推进下和党内法规制度体系的支撑下完成了“先试先行”的考验，有必要适时补充国家立法作为规范支撑。可能的方法包括三类：一是通过修法或立法的方式让所有环境立法规定有关内容；二是围绕生态环境行政权力内部监督机制出台单行法；三是在生态环境法典中统一规定行政权力监督条款，替代原有的规范条文。显然第一种方式会造成生态环境立法的烦冗与重复，第二种方式则需要深入考虑专门立法的必要性。当前生态环境法典编纂通过“提取公因式”的方式梳理并筛选所有的生态环境立法，按照“统筹立改废释纂”原则{29}，相同的制度条款应当统一被法典所吸纳，第三种方式无疑是实现生态环境行政权力内部监督机制在国家法律层面的制度优化和规范体系化的最优解。
（二）国家环保义务要求生态环境行政权力内部监督机制“入典”
事实上，生态环境行政权力内部监督机制法典化是生态环境法典落实《宪法》要求的重要方面，是对国家环保义务规范的丰富与完善。国家环保义务理论强调了国家在生态环境保护中的主导作用{30}，要求政府为人民提供良好生态环境这样一种专门公共服务，保障人民在清洁健康环境中生活的权利{2}。其中，公权力制度结构优化是生态环境治理的重要方面。生态环境法典的编纂必须对国家环保义务作安排与回应。具体应当包括生态环境管理体制、政府生态环境保护职责、生态环境党内法规与国家法律的有机衔接、国家履行环境保护义务的监督等内容{31}。纵观各国生态环境法典总则，对于政府环境保护的具体规定存在较大差异，但总体上体现了在总则中明确政府环境保护机制、限制政府行政权力的目的{32}。无论是根据法典编纂的实际需要或是借鉴国外的立法经验，为了回应新时代生态文明法治需求，法典编纂都应当充分落实国家环保义务，规定限制政府行政权力的内容，通过行政权力的内部监督保障政府履行宪法职责。
（三）功能性分权理论指引生态环境行政权力内部监督机制“入典”
在明确生态环境行政权力内部监督机制“入典”的必要性和正当性之后，应当进一步明确机制“入典”的方法论，通过理论指引确保立法契合我国党政体制的客观情况并且适应国家治理现代化的需要。功能性分权显然能够为此提供明确的方向和标准。具有中国特色的功能性分权政治理论试图在法治层面构建一个既能够防止权力滥用，又能提升政府效能的分权制衡机制{5}。本文研究的各项行政权力内部监督制度是功能性分权在生态环境领域的实践探索。功能性分权理论强调通过权力制约和监督的制度设计来消除权力运用的任性空间{4}，为生态环境行政权力内部监督机制“入典”之路提供了逻辑脉络。生态环境法典在规定生态环境行政管理体制的内容中，必须考虑到行政权力内部功能性分权的客观需要，其中包括行政权力内部监督权能的实现，将生态环境行政权力内部监督机制作为完善行政监管体系权力结构和运行机制的重要方面。
五、生态环境行政权力内部监督机制的“入典”路径
讨论生态环境行政权力内部监督机制“入典”的具体路径，应当严格区分环境法问题和环境法学问题的研究界线。本文的研究对象是典型的环境法问题，属于法律机制完善中的立法技术问题，包括制度内容的取舍、制度的编章安排以及条文具体表述等方面。限于主题和篇幅，本文不对生态环境行政权力监督机制“入典”的理论专门展开具体的分析（这并不会对该机制法典化的立法实施构成阻碍），而是借鉴《民法典》编纂经验{33}，遵循“实践导向”环境法研究方法论{34}，探索生态环境行政权力内部监督机制法典化的相对最优解。
（一）生态环境行政权力内部监督机制“入典”的整体构造
在我国长期的生态环境立法实践中，缘于对策法学研究范式{35}所导致的分割立法以及紧急立法{36}等因素，生态环境法律规范之间缺乏体系化的逻辑贯通和价值联结。生态环境行政权力内部监督机制也不例外，各个制度之间规范完善和实践发展的进度不一。根据“适度法典化的要求”{37}，生态环境法典编纂不仅要去除重复的规定，还要对已经滞后的现行规定进行必要修改完善，对社会经济生活中出现的新情况、新问题做出有针对性的新规定{29}。生态环境行政权力内部监督机制法典化是行政管理体制改革的时代需要，应当通过“提取公因式”的方式吸纳现行法律法规、地方性立法以及生态文明体制改革实践成果，尤其需要将生态文明体制改革中推进政府生态环境保护职责监督与履行的重要举措予以法律确认{32}。整体上，生态环境行政权力内部监督机制“入典”需要明确以下两个方面：
1.权力内部监督机制应当规定在法典总则编中
生态环境法典编纂采用潘德克顿体系的“总则—分则”体例框架。对于生态环境法典中如何安排权利内部监督机制的立法体例的问题，笔者认为应当坚持以下原则：
一是遵循现有环境立法对于这类内容采取的立法模式。生态环境法典编纂从《环境保护法》等基本法、三十多部环保单行法以及党政联合发布的规范中提取制度法源，对某一制度的体例安排，必须参照它在现有立法中所承担的规范功能和立法模式。当前环境立法均采用“总-分”体例，有关行政权力内部监督机制的制度内容均作为其中“一般规定”存在，换言之，申明对于公权力主体职权职责的监督是环境立法总则部分必不可少的内容。并且一些没有被《环境保护法》规定的制度内容，即便不启动法典编纂工作，也应当逐步进入环境基本法中，作为生态环境保护的共性规定{38}。生态环境法典总则编以环境基本法作为主要法源，应当归纳提炼生态环境保护的共通性规则，“充分保障政府在生态文明建设中的管理职责”{39}。
二是遵循法典总则编编纂的逻辑和目标。生态环境法典总则编具有较高的抽象性{40}，能够覆盖广泛的环境社会关系并且替代分则中的同质性规范，防止分则规范间出现逻辑与价值上的冲突{41}。为保持法典的体系性和逻辑一致性，总则编应当从横向和纵向上完善生态环境保护决策、执行、监督的权责配置，构建符合生态文明改革目标的监管体制和基本制度框架{42}。其中应当包括有关行政权力内部监督的制度内容。同时，总则条款对整部法律甚至法律体系具有统一适用性与融贯性的作用{43}，为避免立法的冗余和冲突，各分编或环境单行法中不应对总则编明确的内容作重复性规定。尤其不应规定在法律责任编中，法律责任编的主要内容包括私益损害救济的环境侵权责任、生态环境损害救济的修复责任以及公法层面的刑事责任和行政责任等{44}，权力内部监督机制的法律责任关系来源于环保“权力—义务”关系，不是法律责任编的构成内容。法律责任编最多涉及监督过程中政治问责与司法追责的衔接问题。
基于上述原则，生态环境行政权力内部监督机制应当在生态环境法典中被整合和凝练并被规定于总则编中，作为落实国家环保义务的“一般规定”，构成生态环境行政管理机制的配套组成部分。
2.生态环境法典应当涉及“党政同责”相关内容
生态环境行政权力的内部监督包括对党委责任和政府责任的监督。法理上，国家最高立法机关审议通过的规范无法对党组织的运行作出规定或设立义务。当前，生态环境行政权力内部监督机制中涉及“党政同责”的制度内容以党政联合发布的规范为依据。然而，作为行政权力运行的重要方面，国家立法应当对生态环境行政权力内部监督机制给予规范支持，确定其在生态环境治理体系中的功能与地位。党委责任“入典”的合理性和正当性是生态环境法典编纂无法回避的问题。
在整体性视角中，自主性是环境法治发展的首要特质，可概括为“自主型法治进路”，即以适应中国国情、解决中国实际问题为基本目标，立足于自我法治和自主创新{45}。当前政界和学界逐渐认识到原有党政分开式的认识在中国语境下存在着些许不适，党必须以合适的方式介入到国家治理当中{46}。如果避开党委责任不谈，仅仅在生态环境法典中规定有关政府责任的内容，那么生态环境行政权力内部监督机制中有关党委监督的内容则散落于法典甚至国家立法之外，不但会造成有关制度内容在规范层面缺乏逻辑性与体系性，影响制度机制的构建，而且会导致法典规范内容在实践层面的脱节，影响制度功能的实现。本文认为，考虑到法理上国家立法与党委责任的矛盾性，是否在法典中直接规定“党政同责”条款内容有待商榷。无论如何，生态环境法典中都应当完整且全面地规定生态环境行政权力内部监督机制内容。具体而言，不应当直接规定有关党委责任的内容，可以通过基本原则条款、概括性条款、引致条款、转介条款等方式规定涉及党委责任的制度内容。确定党内法规制度体系作为具体规定党委责任的依据，并且宣示党内法规和国家法律在环境规范渊源上具有同等地位。
（二）生态环境行政权力内部监督机制“入典”的具体安排
本文认为，该机制“入典”可以在总则编中通过一个条款统一规定，条款名称为“生态环境保护行政职责的监督”，这样规定的优势是保证立法的简洁性。但是考虑到生态环境督察的独特性与重要性，需要斟酌是否为其专门设立条款。具体而言，生态环境行政权力内部监督机制在生态环境法典总则编中应当表述为：
1.约谈制度
该条款来源于污染防治类和自然保护类单行法中的有关规定。当前，立法规定“省级以上人民政府环境保护主管部门会同有关部门”是约谈的主体，并未规定市级与县级之间约谈制度的适用。本文认为这一立法现状主要是考虑到环保垂改后，我国县级生态环境管理部门调整为市级生态环境管理部门的派出分局，由市级生态环境管理部门直接管理，市级生态环境管理部分不需要通过具有相对外部性的约谈制度实现对县级生态环境管理部门的管理。从制度法源和制度逻辑出发，生态环境法典应当只规定省级以上单位作为生态环境约谈制度的开展主体，具体表述为“省级以上党委和政府建立生态环境约谈制度，生态环境主管部门会同有关部门依法对不履行生态环境保护职责、怠于履行生态环境保护职责或履职不到位的地区党委、政府及其有关部门主要负责人展开约谈，并将约谈和整改的情况及时向社会公开”。
2.目标责任与考核评价制度
该条款来源于《环境保护法》第26条和其他环境单行法中的相关规定。目前我国已在污染防治主要领域明确了生态环境保护的目标及具体指标，并定期进行考核评价，取得良好效果{47}。生态环境法典可以直接沿袭现有的立法技术，同时规定“目标责任”与“考核评价”的内容，具体表述为“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开”。
3.离任审计与终身追责制度
该条款来源于党内法规制度体系[15]。将两个制度规定在同一项下，一则希望通过离任审计确保领导干部“站好最后一班岗”，二则希望通过终身追责彻底打消领导干部的侥幸心理，“双管齐下”压实领导干部的环保责任。可以具体表述为“国家实行领导干部生态环境责任离任审计制度和生态环境损害责任终身追责制度。离任审计结果作为领导干部考核、任免、奖惩的重要依据；对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责”。
4.督察制度
该条款同样来源于党内法规制度体系。作为监督党委和政府履行生态环境保护主体责任的核心制度，生态环境法典应当在现有规定的基础上，结合各地方的督察实践，规定多层级的生态环境保护督察体制。具体可以分三款表述：第一款规定“国家实行中央、省级生态环境保护督察制度，设立专职督察机构”；第二款规定“中央专职督察机构对国务院有关部门、省（含自治区、直辖市）党委和政府以及有关中央企业等组织开展生态环境保护督察”；第三款规定“省级专职督察机构对同级政府有关部门、下级党委和政府、省属国有企业开展生态环境保护督察”。
5.兜底条款
伴随生态文明建设的不断发展，行政权力监督制度将不断创新完善。生态环境法典应当规定兜底条款，为未来可能的行政权力内部监督措施保留足够的空间。可以表述为“法律法规或党内法规规定其他方式监督党委、政府和其他组织履行生态环境保护职责的，依照其规定”。
六、结语
行政权力的运行效能不仅关乎生态环境行政监管的制度优势能否转化为治理优势，而且关系着执政党的合法性基础。生态环境治理必须加强对行政权力运行的制约与监督，尤其强调功能性分权中权力内部监督。生态文明建设以来，有关生态环境行政权力内部监督的制度层出不穷，这些制度机制无疑对监督和约束生态环境治理权力运行发挥了重要作用。然而，在法治规范的层面检视，生态环境行政权力内部监督机制并不完善，其制度依据散落分布于不同的生态环境法律和党内法规之中，缺乏体系性的秩序衔接与联结，进而影响生态环境行政权力分权制约目标的实现。面对生态文明建设的新形势，生态环境行政权力内部监督机制亟待完善。正逢生态环境法典编纂之契机，本文试图从立法技术层面寻找生态环境行政权力内部监督机制的优化路径，认为生态环境行政权力内部监督机制的构建与完善，应当从现有的环境立法和生态文明建设政党规范中“提取公因式”，在生态环境法典总则编中作详细规定。
【作者简介】
陈海嵩（1982—），男，湖北武汉人，武汉大学环境法研究所教授、博士生导师，主要研究方向：环境与资源保护法。吕芝慧（1997—），女，广西防城港人，武汉大学环境法研究所博士研究生，主要研究方向：环境与资源保护法。
【注释】
[1]一是监督主体是原环保部或者各省原环保厅，对地方政府进行督查与约谈所发挥的效力不足；二是单纯监督政府而没有涉及到党委责任，始终治标不治本。
[2]参见《宪法》第89条第6项。
[3]参见《环境保护法》第6条、第8条、第10条、第27条、第28条。
[4]参见《环境保护法》第6条第1款。
[5]参见《大气污染防治法》第22条、《水污染防治法》第20条、《土壤污染防治法》第76条、《森林法》第67条、《长江保护法》第81条、《噪声污染防治法》第28条、《湿地保护法》第49条、《黄河保护法》第106条。
[6]2020年生态环境部印发《生态环境部约谈办法》规范了本部门对于约谈工作的开展。
[7]党的十八大报告提出：“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。”党的十八届三中全会提出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重。”
[8]参见《环境保护法》第26条、《噪声污染防治法》第6条、《大气污染防治法》第4条、《固体废物污染环境防治法》第7条、《土壤污染防治法》第5条、《水污染防治法》第6条、《防沙治沙法》第4条、《森林法》第4条、《水土保持法》第4条、《长江保护法》第78条、《黄河保护法》第103条、《青藏高原保护法》第50条、《黑土地保护法》第26条、《循环经济促进法》第14条、《节约能源法》第6条。
[9]包括：《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态文明建设目标评价考核办法》《中央生态环境保护督察工作规定》。
[10]国务院授权自然资源部对各类自然资源资产直接履行所有者职责，自然资源部将这部分资产的管理权、使用权和保护权委托地方政府代理行使，地方政府再授权本级自然资源主管部门实际行权。
[11]参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》第25条、《中共中央国务院生态文明体制改革总体方案》第50条。
[12]参见《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《建立国家公园体制总体方案》。
[13]参见《湿地保护法》第50条：“湿地的保护、修复和管理情况，应当纳入领导干部自然资源资产离任审计。”
[14]包括：2019年中央环保督察办发布的《中央生态环境保护督察工作规定》，2021年中央环保督察办发布的《生态环境保护专项督察办法》，2022年中办、国办发布的《中央生态环境保护督察整改工作办法》。
[15]参见中办、国办印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》以及《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》。
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