【学科类别】土地法
【出处】北大法律信息网首发
【写作时间】2025年
【中文摘要】土地承包经营权是一种财产权益，农村妇女的集体经济组织成员权保障依赖于成员资格的确认和认定。集体经济组织成员资格的司法认定要结合户籍、生产生活等形式要件，也要考量权利义务关系和土地等财产的基本保障等实质要件。农村妇女集体经济组织成员资格与土地承包经营权、土地征收征用补偿、集体经济收益分配等基本财产权利密切相关。妇女权益保障列入公益诉讼案件范围，充分体现公益诉讼检察改革成效和制度优势。
【中文关键字】妇女权益；土地承包；农村集体经济组织成员
【全文】  
 




　　农村妇女因户籍、婚姻状况等发生变动后，涉及土地承包经营权、集体收益分配权等争议处理，需要以农村集体经济组织成员资格的认定作为前置事实。有的农村集体经济组织通过民主议定程序剥夺部分妇女集体经济组织成员资格，从而剥夺妇女的集体收益分配权，讼争频发，争议复杂。自2022年1月至2023年9月，检察机关共办理涉妇女权益保护行政检察案件4000余件。[1]2023年11月1日，最高人民检察院、中华全国妇女联合会联合发布维护农村妇女涉土地合法权益行政检察典型案例。将于2025年5月1日起施行的我国《农村集体经济组织法》第56条第2款与《妇女权益保障法》第77条相对应，规定“确认农村集体经济组织成员身份时侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损的”检察机关可以依法提起公益诉讼。在集体经济组织成员资格认定方面，宜以成员权保障为原则，不以户籍为唯一要件，同时参考稳定的权利义务关系和基本生活保障要件。以案例说事理，发挥典型案例的指引作用。好的案例既解决个案，也是类案的示范，更是社会治理中类似纠纷的先例参照。

　　一、土地承包经营权

　　土地承包经营权是指权利人依法享有的对其承包的耕地、林地、草地等加以占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产（我国《民法典》第331条）。我国《农村土地承包法》第6条规定，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。《民法典》第338条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依据本法第二百四十三条的规定获得相应补偿。”承包地征收补偿费用主要争议在于补偿费用分配的主体资格认定。需要提及的是，土地经营权不同于土地承包经营权。土地经营权是土地经营权人根据合同约定对承包方承包的农村土地依法占有，利用土地开展农业生产经营、取得收益的权利。承包户享有土地承包权，土地经营权人享有土地经营权。《农村土地承包法》第36条规定，承包方自主决定依法向他人流转土地经营权。是故，土地经营权由农户承包经营权派生，承包地流转产生土地经营权，承包地未流转土地承包经营权内含承包土地的经营权，土地经营权是土地承包经营权的派生权利。

　　二、农村集体经济组织成员资格认定

　　（一）成员权

　　成员权名为权利实为权利义务的综合体，成员履行对团体的义务是其享有权利的前提。农村集体经济组织成员身份的特别性体现之一是成员身份保有的稳定性，通过“成员身份固化”确保成员身份的稳定性。[2]社员权系指社员对于社团所有权义务的总称，因其以社员的资格为基础，具有身份权的性质，但社员权得基于自益权，受领和享受财产利益，故亦具有财产权的性质，是兼具身份权和财产权性质的特殊权利。[3]社员的权利有共益权和自益权，自益权为社员个人利益之权，如利益分配请求权。“土地的占有不仅是一种法律体系，也是一个经济事实”。[4]成员权未必是对财产利益的直接支配，但可以此派生财产利益请求权，即以成员身份资格请求享有某种财产利益。《农村集体经济组织法》第13条规定了对承包集体土地、申请取得宅基地、参与分配土地补偿费等权利（自益权），是以成员权保障为原则的体现，同时，第12条规定明确了成员资格认定规则。

　　（二）成员资格认定

　　成员资格纠纷致发因素有：一是婚姻状态变更，女性因为出嫁、离婚、丧偶或再婚等而被认定不具有相应的集体经济组织成员身份；二是户籍状态变更，包括政策性移民、上学、参军、进城等户籍迁移和户籍变更；三是新增人口；四是其他原因，包括人口流动导致的生产生活中心转移等。[5]注5农业农村部《对十三届全国人大五次会议第1227号建议的答复》（农办议〔2022〕277号）提到，“目前，全国共确认集体成员约9亿人”。[6]就农村集体经济组织成员身份确认过程中保护妇女权益问题，农业农村部《对十四届全国人大二次会议第2749号建议的答复摘要》（农办议〔2024〕239号）中明确，要切实保障妇女的合法权益，注重维护外嫁女的权益。[7]中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（2016年12月26日）第四（十）条规定：“确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。”最高人民法院《关于为抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康提供司法服务和保障的意见》（法发〔2020〕15号）第2条第15项规定，“对于因分配土地补偿费、其他集体经济收益等产生的集体组织成员资格认定问题，综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。将当事人是否获得其他替代性基本生活保障作为重要考量因素，慎重认定当事人权利主体资格的丧失，注重依法保护妇女、儿童等群体的合法权益”。最高人民法院《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》（〔2016〕399号）第23条的规定与此类似。

　　例如，人民法院案例库编号2024-07-2-044-005“张某梅诉海口市美兰区某村民小组侵害集体经济组织成员权益纠纷案——未取得所在集体经济组织《股权证》的”外嫁女“作为集体经济组织成员资格认定标准”案例，该案争议焦点是张某梅在涉案征地补偿方案确定时是否具有某村民小组集体经济组织成员资格，应否分得案涉征地补偿款。案例裁判要旨指出，未取得所在集体经济组织《股权证》的“外嫁女”，其集体经济组织成员资格的认定，不以是否取得《股权证》为唯一判断标准，应当以征地补偿安置方案确定时，“外嫁女”是否以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障为依据，并综合户籍、生产生活状况等事实，判定其是否与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系。再如，最高人民法院（2021）最高法行申2117号再审申请人金欣宜因诉被申请人湖南省长沙市望城区人民政府、湖南省长沙市自然资源和规划局望城分局不履行法定职责一案行政裁定认为，金欣宜以其属于陈家坪组集体经济组织成员为由提起诉讼，要求补偿安置，但未提交陈家坪组通过民主议定程序接纳其为集体经济组织成员的证据。一、二审法院以金欣宜提供的证据不足以证明其与陈家坪组建立起相对稳定的生产生活联系或依赖该组土地为其生活基本保障为由，未支持其要求补偿安置请求，符合法律规定。安徽省农业农村厅厅长信箱对“关于农村集体经济组织成员边界不清问题”回复：“按照农村集体经济组织成员身份界定‘ 一人一处’的原则，成员资格一人只能在一处确认，不得重复，也不能一处也不着落，防止‘ 两头占’和‘ 两头空’。”[8]以上案例、回复从正反两方面回应了农村集体经济组织成员资格的司法认定不再局限于户籍，而应当以户籍（现户籍、曾经户籍）情况、稳定的权利义务情况以及基本生活保障等作为判断的根据。

　　三、公益诉讼与支持起诉

　　传统（私益）行政诉讼是公民、法人或其他组织提起的维护自身合法权益的主观诉讼，行政公益诉讼则是由检察机关提起的用以维护国家利益、社会公共利益的客观诉讼。2019年12月，最高人民检察院、中华全国妇女联合会《关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》指出，建立妇女权益保障检察公益诉讼制度。2024年11月5日，最高人民检察院检察长应勇向十四届全国人大常委会第十二次会议作《最高人民检察院关于人民检察院行政检察工作情况的报告》提到，2023年至2024年9月，行政公益诉讼各领域立案情况显示，未成年人保护30993件，妇女权益保障2846件。[9]《妇女权益保障法》第77条规定了法定情形下检察机关可以提起公益诉讼，《农村集体经济组织法》第56条第2款作出类似规定，同时，《妇女权益保障法》第78条规定了支持起诉。最高人民检察院《关于贯彻实施新修订<中华人民共和国妇女权益保障法>切实保障妇女权益的通知》规定，加大支持起诉力度，为受侵害妇女起诉提供帮助。

　　例如，2022年11月最高人民检察院会同全国妇联发布保障妇女儿童权益典型案例之案例六：“巴某甲与巴某乙、巴某丙等人农村土地承包经营权纠纷支持起诉案”。该案中，新疆维吾尔自治区塔城市人民检察院对巴某甲提出的支持起诉申请依法受理。检察机关经审查认为，依照法律规定，农村土地承包期内妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，不得收回其原承包地，农村妇女土地承包经营权也不因在农村经济组织间的嫁娶、迁移等情况而丧失。巴某甲户口虽然迁出，但在夫家没有分得“口粮地”，依法对娘家原有的口粮地享有权益。塔城市检察院依法作出支持起诉意见书，支持巴某甲提起民事诉讼，最终就13年的土地承包费的返还、后续土地承包费的领取等事项达成调解协议。该案例典型意义部分指出，支持起诉的制度价值在于实现当事人诉讼地位和诉讼权利实质平等。农村妇女在农村土地承包经营权、集体经济收益分配、宅基地使用权等方面的合法权益更容易受到侵害，检察机关在履职过程中要切实发挥民事支持起诉制度优势，让不会、不敢、不善通过诉讼维权的妇女感受到法治温情，解决好妇女群体急难愁盼问题，依法充分保障农村妇女的合法权益。

　　四、结语

　　农村妇女集体经济组织成员资格典型案例的司法处理规则，可以推动相关类案共性问题解决。财产不是物而是一束权利。[10]农村妇女在农村集体经济组织中的成员权涉及土地承包经营权、宅基地分配权、集体福利获得权、集体财产持份权、盈余分配权等。[11]农村妇女集体经济组织成员权保障解决农村妇女权益保障难点，有利于妇女事业与经济社会同步发展。保障农民主体地位当然内含着保障农村妇女的主体地位。如果说“乡村振兴的本质在于维护农民的根本利益”，那么，妇女的根本利益当然平等维护。如法谚所言，“不合宜者，亦不合法”（Nothing which is inconvenient is lawful）。户籍状况不再是农村集体经济组织成员认定的唯一决定性因素，户口迁出不必然丧失本集体成员资格（反之亦然，不能仅仅因为户籍迁入即认定为本集体经济组织成员），曾经在农村集体经济组织并已迁出的居民，具备权利义务关系和基本生活保障要素的，属于农村集体经济组织成员，具有成员资格。




【作者简介】  
姚勇高，安徽望庭律师事务所律师。
【注释】  
 
[1] 最高检、全国妇联联合发布维护农村妇女涉土地合法权益行政检察典型案例 强化行政检察监督，保障“外嫁女”合法权益》，载最高人民检察院网站，网址：https://www.spp.gov.cn//xwfbh/wsfbt/202311/t20231101_632622.shtml#1 <https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202311/t20231101_632622.shtml#1>。
[2] 管洪彦：《农村集体经济组织法人的特别性论纲》，载《法学家》2023年第5期，第98页。
[3] 王泽鉴：《民法总则》，北京大学出版社2009年版，第152-153页。
[4] 费孝通：《江村经济》，戴可景译，北京大学出版社2012年版，第157页。
[5] 江保国：《集体经济组织成员身份确认的可诉性研究》，载《中外法学》2018年第4期，第1062-1063页。
[6] 《对十三届全国人大五次会议第1227号建议的答复》，载农业农村部网站，网址：<http://www.moa.gov.cn/govpublic/zcggs/202209/t20220930_6412407.htm>。
[7] 《对十四届全国人大二次会议第2749号建议的答复摘要》，载农业农村部网站，网址：<http://www.moa.gov.cn/govpublic/zcggs/202409/t20240910_6462243.htm>。
[8] 《回复选登：“关于农村集体经济组织成员边界不清问题”》，载安徽省农业农村厅网站，网址：<https://nync.ah.gov.cn/content/article/56617651>。
[9] 《最高检报告：切实维护妇女合法权益》，载《中国妇女报》2024年11月6日，第2版，电子版网址：https://paper.cnwomen.com.cn/html/2024-11/06/node_2.htm。
[10] 徐国栋：《民法哲学》，中国法制出版社2021年版，第95页。
[11] 夏晨：《促进新型农村集体经济在地化发展》，载中国社会科学网，网址：<https://www.cssn.cn/skgz/bwyc/202306/t20230614_5644939.shtml>。

稿件来源：北大法律信息网法学在线

原发布时间：2025/4/3 16:27:58