【中文摘要】审前程序是检察公益诉讼制度具有独立价值和独特功用的制度设计，在中国特色公益诉讼制度体系中具有举足轻重的地位。开展检察公益诉讼专门立法，完善审前程序设计，对于坚守检察公益诉讼制度设计初衷，充分发挥检察机关法律监督职能作用，全面实现立法目的具有重大且深远的意义。针对现有法律对审前程序规定内容不详、措施不足、配套不够等问题，建议检察公益诉讼专门立法应把握立法价值目标与审前程序性质、定位和功能的内在联系，从受案、调查核实、结案三个主要环节着手优化审前程序设计，为健全具有中国特色的公益诉讼客观规则体系确立科学的顶层设计。
【全文】
2023年9月，《十四届全国人大常委会立法规划》把制定“检察公益诉讼法（公益诉讼法，一并考虑）”列入一类项目；中央政法委印发的《政法领域立法规划（2023—2027年）》明确提出制定检察公益诉讼法，为完善公益诉讼制度确定了基本路径。[1]目前针对检察公益诉讼专门立法的定位、原则、模式、框架等问题的研究正在持续深入推进，其中，审前程序的设计是检察公益诉讼专门立法的重要内容和关键环节。本文结合检察公益诉讼中的实践问题和立法不足之处，针对性提出审前程序的立法建议。
一、检察公益诉讼专门立法语境下完善审前程序设计的价值解析
检察公益诉讼案件自检察机关立案起即进入公益诉讼程序，在法院受理案件前的所有程序均属于“审前”阶段或审前程序。完善审前程序设计，是检察公益诉讼专门立法的重要内容，是决定专门立法是否符合检察公益诉讼制度设计初衷、能否满足公益保护现实需求的关键环节。
（一）完善审前程序设计是保障检察公益诉讼专门立法实现科学立法的前提基础
“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”[2]科学立法要求立法必须符合法治精神，必须维护法律体系统一完善，必须符合客观规律，必须适应实践发展需求。[3]在检察公益诉讼专门立法中完善审前程序设计对于实现“科学立法”具有重要意义：其一，审前程序是检察公益诉讼制度重要的程序性要素，完善审前程序设计，有利于检察公益诉讼专门立法保障程序正义，维护法治权威。其二，审前程序在逻辑顺序上是进入诉讼程序的必经阶段，在作用定位上是整个制度框架的必要组成部分，完善审前程序设计是保障检察公益诉讼专门立法内容完整的题中之义。其三，审前程序是检察机关作为公益诉讼主体开展调查的授权性规定，完善审前程序设计，有利于检察机关依法开展调查核实，也有利于规范检察权的行使。其四，随着进一步深化全面依法治国，公益诉讼检察办案领域也将根据实际需求逐步拓宽，完善审前程序设计，有利于对未来复杂多变趋势作出有效预案，更好适应现实发展规律。
（二）完善审前程序设计是彰显检察公益诉讼专门立法独立地位和鲜明特色的关键表达
当前，我国检察公益诉讼制度已经发展成为一项独立的法律制度，与刑事、民事、行政三大诉讼法相比各具特色，而价值特色很大程度上是通过审前程序设计的差异化加以体现。如，刑事诉讼审前程序包括侦查、审查逮捕、审查起诉等，体现出刑事诉讼“惩治犯罪”的价值特色；民事诉讼审前程序中关于“调解”“证据保全”的设计，体现民事诉讼“保障当事人合法权益”和“定分止争”的价值特色；行政诉讼审前程序中关于“受案范围”的设计，体现行政诉讼“督促依法行政”的价值特色。检察公益诉讼审前程序包括调查、磋商、检察建议等，其强制性相比刑事诉讼审前程序明显较弱，相比民事、行政诉讼其审前程序更繁杂，这些均鲜明体现出该制度的独有价值特色，应在专门立法中予以细化设计。
（三）完善审前程序设计是以立法贯彻检察公益诉讼法律监督理念的重要手段
检察公益诉讼制度的本质是“以诉的形式履行法律监督本职”，诉讼只是载体，法律监督才是本质。检察机关是法律监督机关，法律监督的价值属性体现为维护法律的正确实施、实现对权力滥用的制衡和约束、保障公共秩序和个人权利得以实现和救济。[4]这与检察公益诉讼审前程序的功能价值完全契合。司法实践中，不论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼，检察机关在审前阶段开展的线索收集、受理、调查取证、审查、督促告知、制发检察建议等相关工作，始终都围绕着“是否存在违法行为”“行政机关是否依法履职”以及“国家利益和社会公共利益是否遭受侵害”等问题展开。而这一系列审前程序履职重点分别对应着法律监督的“纠错”“制约”“救济”属性，表明审前程序的功能价值与法律监督的目标价值二者保持内在的高度一致。因此，完善审前程序设计，是以立法途径贯彻法律监督理念的有力手段。
（四）完善审前程序设计是检察公益诉讼专门立法对司法办案现实需求的有效回应
根据最高检发布的2024年1月至6月主要办案数据，全国检察机关上半年共立案办理行政公益诉讼案件7.7万件，提出行政公益诉讼检察建议4.9万件，检察建议整改率高达96.9%。[5]绝大多数案件在审前得到解决，反映出审前阶段已成为当前公益诉讼检察办案的“主战场”。完善审前程序设计，是立法对司法办案现实需求作出的及时、准确回应。
二、检察公益诉讼审前程序的立法现状及不足
当前，我国公益诉讼制度广义上的立法渊源已包含多种立法形式，覆盖多个效力位阶。在诉讼制度层面，有民事诉讼法、行政诉讼法两部基本法；在检察制度层面，有人民检察院组织法、检察官法两部专门法；在办案领域层面，有英雄烈士保护法、未成年人保护法、个人信息保护法、安全生产法等单行法；在应用指导层面，有2021年最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）、2020年最高法、最高检《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“两高”《解释》）等。上述法律和司法解释对指导司法实践发挥了一定作用，但关于审前程序的立法供给存在不足。
（一）检察公益诉讼审前程序立法供给总体的不足之处
一是有关检察公益诉讼的法律规定比较原则。民事诉讼法、行政诉讼法关于检察公益诉讼的规定较原则，仅有两款内容，均只从诉权基础和地位上明确检察机关提起公益诉讼的正当性和适格性，并未对提起公益诉讼应当适用的具体程序作出规定。人民检察院组织法和检察官法仅从履行职权的角度规定了公益诉讼检察职能，同样未对具体程序作出规定。
二是有关检察公益诉讼的司法解释效力层级不高。《办案规则》等司法解释对公益诉讼检察办案的管辖、回避、立案、调查等作出相对清晰的设计，为公益诉讼审前程序确立了一般化的办案规则。但司法解释效力位阶低于法律，约束力不强，难以在司法实践中有效保障审前程序顺利推进。审前程序作为公益诉讼制度的重要组成部分，应由专门立法支撑其正当性和科学性。
三是检察公益诉讼调查核实手段不足。调查核实是检察公益诉讼制度的重要环节，检察公益诉讼中，检察机关的调查核实权缺乏有效的强制性保障，调查核实的程序、措施、强制手段和阻碍权力行使的法律后果等均没有明确规定，导致实践中公益诉讼检察取证工作面临重重阻碍。因此，有观点认为：“要减少这些阻力，赋予检察机关调查取证一定的强制性保障则是不可或缺的。”[6]
四是检察公益诉讼相关配套制度不够完善。检察公益诉讼制度的有效运行有赖于配套制度的支撑。实践中，不同领域的衔接机制尚不完善，缺乏顶层预先设计。
（二）民事公益诉讼审前程序立法设计的不足之处
一是公告程序及主体诉权顺位设置不科学。民事公益诉讼审前程序中设置了公告程序，目的是鼓励和引导行政机关、社会组织、检察机关在民事公益保护层面形成多元的责任共同体，提高保护效果。根据《办案规则》和“两高”《解释》等相关规定，检察机关在立案后必须履行公告程序，只有在公告程序经过后没有适格的主体起诉或者适格主体不起诉的，检察机关才能起诉。该设计将公告设置为“一刀切”式的必经程序，检察机关诉权顺位明显滞后，不利于受损的社会公共利益得到及时保护。
二是审前程序缺乏整改结案的功能设计。检察公益诉讼是公益之诉、督促之诉、协同之诉，这是检察公益诉讼制度的价值体现，检察公益诉讼专门立法也理应在结案方式设计中予以体现。对于案件的终结、问题的解决和矛盾的化解，既可诉诸审判程序，也可通过其他督促、协同等多元化的方式结案。相较于行政公益诉讼，现行法律对民事公益诉讼审前程序并没有设计相应的结案功能，导致审前程序并不能对案件诉讼流程发挥分流、终结等控制作用，大量案件最终全部进入诉讼程序，耗费大量诉讼资源。
（三）行政公益诉讼审前程序立法设计的不足之处
一是磋商的适用有待立法规范。关于磋商的性质定位不明晰。实践中，关于磋商究竟是一种办案程序还是一种特殊的调查核实手段存在争议。程序论认为，磋商是制发检察建议前的必经程序，能够对案件实现繁简分流且能发挥结案功能，提升解决公益损害问题的质效，与当下检察公益诉讼高质效办案的理念相契合；手段论则认为现行司法解释对磋商的适用表述为“可以”而非“应当”，磋商与询问、勘验、调取物证、书证等同属于调查核实手段，应当视具体案情决定是否适用。
二是检察建议的监督刚性立法保障不足。从检察建议的内容来看，由于检察机关专业资源有限，存在因决策的专业性不足影响检察建议科学性的问题。同时，检察建议一经作出即可直接送达，在未事先征求被建议对象意见的情况下，可能存在建议内容释法说理不足，被建议对象在规定期限内无法完成等问题，破坏检察建议的权威性和严肃性。在回复期限设置上，现有规定对检察建议整改回复仅设置了2个月和15天两种固定期限，不利于灵活解决公益保护问题。在执行效果上，现有规定对检察建议的落实缺乏强制性保障与监督救济渠道，导致敷衍回复、虚假整改等情形时有发生，不利于有效保护公共利益，也使检察建议的权威性与效果受到影响。
三、检察公益诉讼专门立法审前程序的完善对策
完善检察公益诉讼审前程序设计，对于坚守检察公益诉讼制度设计初衷，充分发挥检察机关法律监督职能作用，全面实现立法目的具有重大且深远的意义。对此，建议从案件受理、调查核实和结案三个主要节点完善审前程序立法，为健全具有中国特色的公益诉讼客观规则体系，指导高质效办好每一个公益诉讼案件确立科学的顶层设计。
（一）明确规定检察公益诉讼的受案范围
我国公益诉讼受案范围已形成“4+N”的开放式格局，且呈现持续扩张的动态发展趋势，对检察公益诉讼专门立法科学合理表述公益诉讼受案范围提出了更高的技术要求。借鉴传统立法模式的列举法和概述法，建议采用全面列举和限制性概述相结合的方式进行规定，即检察公益诉讼受案范围规定为：“人民检察院在履行职责过程中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护、未成年人保护、反垄断、反电信网络诈骗、安全生产、个人信息保护、农产品质量安全、军人地位和权益保护、妇女权益保障、无障碍环境建设以及其他法律明确规定的领域负有……”通过“列举+概述”相结合的表述方式，能够确保全面列举公益诉讼当前的法定办案领域，同时能够加强检察公益诉讼专门立法同其他单行法之间的衔接，为进一步拓展受案范围预留立法空间。
（二）优化公告、诉权顺位以及检察建议回复期限设置
一是优化民事公益诉讼中关于公告程序以及诉权顺位的设置。建议检察公益诉讼专门立法依据公益损害的具体类型以及紧迫程度对公告程序和诉权顺位作出区分化的设计。如，对于公共利益遭受严重侵害、经审查难以确定其他适格主体或者适格主体不具备提起诉讼能力的，检察机关无需履行公告程序即可直接提起诉讼。二是优化行政公益诉讼中行政机关对检察建议的回复期限和履职期限。现行规定检察建议回复期“以两个月为原则、十五天为例外”，建议检察公益诉讼专门立法保留上述期限规定的同时，增加规定延长检察建议回复期和履职期的规定。对于公益遭受损害的情形较为复杂棘手的，行政机关难以在两个月内完成整改工作，或者需要牵头多部门采取联合执法才能落实整改任务等特定情形，应当允许行政机关在说明情况或者制定整改计划的前提下提出延长回复期的申请，经上一级检察院批准，可以延长一定期限，并设置合适的整改期限。
（三）强化对调查核实权的保障
建议在检察公益诉讼专门立法中，有效保障和规制检察机关的调查核实权，明确调查核实的程序和具体措施，赋予检察机关冻结、查封、扣押的强制措施，对于拒不配合检察机关开展调查核实工作的，应当赋予检察机关以训诫、罚款、司法拘留等权力，为检察公益诉讼调查核实工作的高效开展提供手段支撑。
（四）增设民事公益诉讼审前整改结案程序
对于检察机关立案调查的民事公益诉讼案件，社会公共利益受到损害的事实清楚，侵害行为和公益损害后果之间的因果关系明确，在调查期间，被告自愿且已经足额履行民事赔偿责任（赔偿款已经足额缴纳至专门账户的），或者确保受损的公共利益得到有效保护，没有其他适格主体或者公告期满后其他适格主体不提起诉讼的，检察机关可以作出不起诉决定，就此结案。
（五）确立行政公益诉讼中磋商的地位
磋商对于检察机关和被监督行政机关双方而言，都具有不可替代的重要价值，通过磋商能更好帮助检察机关了解案件事实、公益损害情形以及行政机关的监督管理职责，有利于精准开展监督办案；[7]对于行政机关而言，检察机关以磋商的形式启动监督，能够最大限度地缓和行政权与检察权的对抗性，有效减少因案件滋生的分歧和矛盾。经过磋商，行政机关立即整改的，无需制发检察建议，整改后使受损的公共利益得到有效保护的，即可结案。故建议检察公益诉讼专门立法在审前程序中设立磋商，明确磋商地位，把磋商正式从调查手段上升为一种结案方式（称为“磋商后结案”），实现对行政公益诉讼案件的繁简分流。
（六）强化行政机关对检察建议的回复义务
针对办案实践中有的行政机关对检察建议回复的内容笼统，甚至存在虚构事实、隐瞒真相的问题，建议检察公益诉讼专门立法明确行政机关对检察建议负有规范化回复的义务，应当从事实、证据两个层面对履职情况进行全面说明，即行政机关应当说明自收到检察建议书后实际采取的各项整改举措、每项举措的整改目的、效果以及有无对受损的公益实现全面保护和救济等，并附送相关证据，包括现场勘验笔录、鉴定意见、录音录像等。检察机关认定行政机关对检察建议回复存在虚假、敷衍情形的，有权要求行政机关重新回复，行政机关拒不配合或者回复仍然不符合标准的，检察机关应当向法院提起行政公益诉讼，从而形成相对完善的监督闭环，切实有效保护公共利益。
【注释】
[1]参见应勇：《以习近平法治思想为指引加快推进检察公益诉讼立法》，载《学习时报》2023年10月20日，第1版。
[2]习近平：《坚持走中国特色社会主义法治道路，更好推进中国特色社会主义法治体系建设》，载《求是》2022年第4期。
[3]参见黄晓辉：《科学立法的核心要义和基本路径》，载《中国社会科学报》2022年8月3日，第4版。
[4]参见杨立凡：《法律监督的内涵》，载《国家检察官学院学报》2009年第3期。
[5]参见《2024年1月至6月全国检察机关主要办案数据》，载最高人民检察院官网https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202408/t20240806662470.shtml#1。
[6]曹明德：《检察院提起公益诉讼面临的困境和推进方向》，载《法学评论》2020年第1期。
[7]参见杨惠嘉：《行政公益诉讼中的磋商研究》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第9期。
