【中文摘要】构建废弃物循环利用体系是生态文明建设的重要内容，固体废物系统治理是建构废弃物循环利用体系的核心，也是应对全球气候变化的重点议题，生态环境法典编纂时需要重点关注。我国废弃物循环利用面临着传统固体废物存量多、综合利用率低和新型固体废物增量大、治理难度高的双重挑战，现行立法在制度设计、监管体制和多元共治机制等方面缺乏体系性安排，无法提供系统性制度保障。废弃物循环利用的本质是人与自然对立的“主客二分”思维向人与自然和谐共生的系统思维跃迁；基础是“循环不经济”的传统经济模式向产业共生的现代化经济模式转型；关键是“政府主导—企业执行—公众配合”的线性治理向共建、共治、共享的多元共治转变。生态环境法典编纂应以可持续发展核心价值为统领建构固体废物控制与循环利用法律体系，在污染控制编和绿色低碳发展编中规定相关核心制度，并在绿色低碳发展编中从国内和国际两个角度系统考虑“双碳”目标与循环经济发展的协同机制。
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根据党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》和《十四届全国人大常委会立法规划》，我国已正式启动生态环境法典编纂工作。“十四五”时期，我国生态文明建设进入了实现生态环境质量改善从量变到质变的关键时期。人们的生产和消费活动必然会产生固体废物，对固体废物处置不当，使其进入环境就会导致危害公众健康或财产安全、破坏生态系统、降低环境质量的后果。固体废物污染曾是世界四大公害之一，但固体废物也是“放错了地方的资源”，如果回收利用得当，就能发挥减轻环境污染、保护生态环境、节约资源能源、促进绿色低碳发展的功效。因此，固体废物系统治理是建构废弃物循环利用体系的核心内容，也是应对全球气候变化的重点议题。在我国，固体废物系统治理已成为当前生态文明建设的重要内容，也是实现经济高质量发展、保障生态系统安全和人民群众生命健康的必然要求。党的二十大报告明确提出了“推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系”的新要求。“固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。”这意味着，构建废弃物循环利用体系的重点是固体废物的系统治理，如何通过“统筹立改废释纂”的法典化立法方式，将目前分离于不同法律部门、分属于不同管理部门职能、分散于不同生产生活领域的相关规范、标准、制度予以整合，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性，保障实现“健全生态环境治理体系，推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系建设”的全面深化改革目标，是生态环境法典编纂必须高度重视并妥当解决的理论与实践问题。
一、建构废弃物循环利用体系迫切需要增强立法的系统性
我国高度重视以法律手段进行固体废物治理和促进循环经济发展，先后制定了《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等法律，并颁布相关法规、规章和配套性标准，极大地促进了循环利用体系建设。特别是党的十八大以来，党和国家把固体废物系统治理作为持续深入打好污染防治攻坚战、推进生态文明和美丽中国建设的重要内容，以前所未有的力度推进构建废弃物循环利用体系。通过修订《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等法律，出台生态文明体制改革文件，将全面禁止“洋垃圾”入境、开展“无废城市”建设、强化危险废物监管、促进资源节约和循环利用等纳入深化改革的总体部署，扎实推动新污染物治理，工作力度之大、举措之实前所未有，大幅提升了固体废物的治理体系和治理能力；但法律保障的能力和水平与当前形势任务的要求还有相当差距，亟须完善。
（一）固体废物污染问题凸显但治理体系尚未真正建立
固体废物治理既是美丽中国建设的重要内容，也是可持续发展的实践标志。传统发展模式以资源过度消耗和环境污染为代价，固体废物治理通过源头减量、过程控制与末端再生，重构资源价值评估体系、驱动产业绿色低碳转型、动员社会广泛参与、建立系统化治理体制机制、塑造国际生态环境治理新秩序，对促进实现人与自然和谐共生的中国式现代化具有重大意义。我国在固体废物治理和促进废弃物循环利用体系建设方面取得了巨大成绩，但传统可资源化固体废物存量大、利用率低、源头管控难的局面尚未得到根本改变，新产业形成的新型固体废物增加潜力巨大却严重缺乏堆存场所和处置能力的问题亦开始显现，固体废物“减量化、资源化、无害化”同步推进、倒逼产业绿色转型、减污降碳协同、保障产业链安全的体制机制尚未真正建立，正面临“前端难分、中间难处、后端难销”的系统性梗阻。
1.传统固体废物存量大、综合利用率低、系统治理需求强劲
固体废物是我国土壤污染的主要来源，大量堆存既污染和破坏生态环境，又占用耕地、林地、草地等自然资源，还造成可利用资源浪费。《2023年中国生态环境统计年报》数据显示，2023年，全国一般工业固体废物产生量为42.7亿吨，综合利用量为25.8亿吨，处置量为8.3亿吨；全国工业危险废物产生量为10546.5万吨，利用处置量为10502.9万吨；全国生活垃圾处理场（厂）共2840家（含餐厨垃圾集中处理厂118家），生活垃圾处理场（厂）废水（含渗滤液）中化学需氧量排放量为5033.7吨，氨氮排放量为888.3吨；焚烧废气中二氧化硫排放量为1320.0吨，氮氧化物排放量为5992.8吨，颗粒物排放量为125.9吨；危险废物（医疗废物）集中处理厂2005家，医疗废物（单独）集中处置厂471家，协同处置的企业280家。国家统计局数据显示，2017—2023年，生活垃圾清运量由21520.9万吨增长至25407.8万吨，显示了庞大的固体废物处理需求；但固体废物产品化利用面临技术制约、再生产品标准缺失、应用市场和运输半径有限等多重挑战，循环利用体系尚未真正建立。
典型大宗工业固体废物一直是我国固体废物中的“主力”。工业固体废物网数据显示，2023年，我国煤矸石、粉煤灰、磷石膏、赤泥、冶炼渣等产生量为42.34亿吨，较2012年增加了18.6%。但与庞大的历史堆存量相比，工业产品化利用量十分有限，综合利用量为22.58亿吨，综合利用率为53.32%，较2012年提高10.52%；我国每年未得到综合利用的典型大宗工业固体废物仍有20亿吨左右，历史堆存量累计达数百亿吨，且依然呈“滚雪球”式增长。目前，靠把大宗工业固体废物生产成工业产品的治理方式远跟不上固体废物产生的速度，亟待在典型大宗工业固体废物大规模综合利用上“破局”。
中国是世界上每年新建建筑规模最大的国家，随着城市化步伐不断加快和大量市政建设项目开工、旧建筑拆除，产生了大量建筑垃圾，其中旧建筑拆除垃圾占60%左右，新建筑施工垃圾占比超过1/3。研究报告显示，2023年，我国建筑垃圾占城市垃圾总量的40%以上，建筑垃圾年产生量超过30亿吨；我国建筑垃圾综合利用率达50%，但与韩国、德国、日本等垃圾资源化利用率90%以上的国家相比，仍存在不小的差距。
中国是电器电子产品生产和消费使用大国，据统计，2012—2023年，累计约9亿台“四机一脑”进入正规企业进行规范拆解处理。截至2024年9月底，全国95家正规处理企业共回收处理废电器近7600万台（套），产出约37万吨废塑料、52万吨废铜铁铝及其合金等，全部交由具备相应资质的企业规范处理或者利用。但总体上看，循环利用能力明显不足，尤其是随着家电以旧换新政策的推行，电器电子产品的循环利用仍然面临较大压力。
我国尾矿库数量多，尤其是长江、黄河两大流域的尾矿库占全国的43%，截至2024年9月，已经推进长江经济带1440座尾矿库，黄河流域360座尾矿库完成了整改治理，尾矿库环境安全的水平明显提升。但尾矿库情况复杂、环境风险较高、治理难度大、监管要求高，循环利用体系建立面临的挑战巨大。
我国是农业大国，农业固体废物量大面广。农业废弃物是在农业生产不同环节产生的副产物，主要包括农作物秸秆、畜禽粪污、废旧农膜等。我国每年产生秸秆8.65亿吨，畜禽粪污30.5亿吨。FAO（联合国粮食及农业组织）2023年全球农业废弃物管理报告指出，中国农膜残留量全球最高，农膜和农药包装废弃物回收处置率较低，导致一定面积的土壤重金属超标；因畜禽粪污直排导致的面源污染事件时有发生。农业固体废物治理是直接关系生态安全、食物安全、人民生命健康的重大课题。
2.新型固体废物增加潜力大，新污染物与固体废物交织，循环利用和治理难度大
我国新能源产业快速发展，新能源汽车、光伏产品、锂电池等是绿色转型的核心产业。国际能源署（IEA）数据显示，2023年全球光伏装机量1.2太瓦，中国占35%；动力电池产量600吉瓦时，中国占比超60%。新能源产品生产过程中的排放或达到生命周期后未规范拆解，可能产生物理、化学、生物污染，间接加剧温室气体排放；大量的可循环利用物回收率低，浪费资源；一些稀有金属回收不足加剧供应风险。近年来，我国早期投入使用的电动汽车动力电池和太阳能光伏板、发电风机等清洁能源发电装备陆续退役，不断增加的废动力电池、废光伏组件及风机叶片等“新三样”固体废物问题日益突出。目前，针对这些新能源固体废物污染及其循环利用尚缺乏相对完整的技术规范和标准，新型固体废物产生潜力大与污染控制和循环利用体系之间的问题尚未引起足够的重视。尤其是面对欧盟等西方国家的碳排放、循环经济政策的不断出台，中国的新能源产品回收利用可能成为影响“走出去”战略和引领全球生态环境治理的重点，对此缺乏充分的应对措施。
危险化学品一直是固体废物无害化处置的重点内容。近年来被发现或被重视的、具有潜在环境和健康风险的污染物，如微塑料、全氟化合物（PFCs）、药物残留、纳米材料等新污染物，通常具有持久性、生物累积性和毒性，是环境治理的新领域。实际上，新污染物、危险化学品与固体废物在来源、处置环节上紧密关联[如电子废物拆解时释放的重金属（如铅、镉）和持久性有机污染物（POPs）]，固体废物若处理不当（如焚烧塑料垃圾）可能生成二噁英、微塑料颗粒等新污染物；而危险化学品中部分物质因环境危害性被划入新污染物，另一部分则因废弃形态成为固体废物，前者如抗生素、激素类药物进入环境后可能产生抗药性菌群，被列为新污染物；后者如电镀废渣、电池厂铅酸污泥、制药行业催化剂残渣，还有某些危险化学品在特定场景下可能同时属于新污染物和固体废物，如电子废物中的溴化阻燃剂（BFRs），作为危险化学品用于塑料阻燃，废弃后成为固体废物，释放二噁英等有毒气体。危险化学品、新污染物治理与固体废物污染控制和循环利用密切相关，但目前对危险化学品确定、新污染物底数调查、风险评估等工作尚未完成，管控体系尚未建立，如何与固体废物协同治理还缺乏相应措施。
（二）现行立法不能为废弃物循环体系提供系统性法律制度保障
近年来，我国固体废物立法步伐加快，为治理取得显著进展提供了基本制度依循。特别是2020年《固体废物污染环境防治法》全面修订，为建构废弃物循环利用体系提供了法律框架，但从总体上看，由于立法时机、认知条件等限制，不可能完全适应新时代新要求，尤其是固体废物系统治理的立法理念尚未真正建立，建构废弃物循环利用体系缺乏统一的价值目标和制度体系设计、缺乏统一制度体系设计，法律之间、制度之间的矛盾冲突以及空白较多，形成制度瓶颈，无法破解“前端难分、中端难处、后端难销”的难题，制约了治理效能的发挥。
1.现行立法存在体系性缺陷
我国现行《环境保护法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》等法律对固体废物系统治理进行了一系列制度安排，但由于缺乏统一的立法理念和系统制度设计，多数条款缺乏可操作性，法治效能明显不足。
一是分别立法模式导致理念、价值目标、基本概念冲突。在我国已宣告成立的中国特色社会主义法律体系中，《固体废物污染环境防治法》《土壤污染防治法》属于行政法部门，立法理念和主要价值取向是以行政监管方式控制污染环境，保障公众健康；而《循环经济促进法》《清洁生产促进法》属于经济法部门，立法理念和主要价值取向是通过国家宏观调控促进经济发展。虽然行政监管与宏观调控都是现代国家行政方式，但两者存在目标、任务和方向差异，立法因价值追求不同而出现概念、标准冲突。例如，《循环经济促进法》将“废物再利用”视为资源化手段，而《固体废物污染环境防治法》将“再生资源”定义为可回收物，引发法律实施困境。
二是分散立法导致法律制度规定可操作性不强且相互间不衔接。废弃物循环利用涉及多个环节，虽然《固体废物污染环境防治法》明确了“减量化、资源化、无害化”基本原则，但“减量化”“资源化”的主要法律制度应该在清洁生产、循环利用的法律中加以具体规定。而现行的《清洁生产促进法》《循环经济促进法》，其“促进法”的定位就意味着以倡导性、鼓励性规范为主体，缺乏制度刚性；加之时间跨度大且未作及时修改，使得相关法律制度不衔接、标准体系不健全，风险预防与循环利用规制严重缺乏。
2.监管体制缺乏体系化安排
分别立法与分散立法只是理论上的划分，对立法理念的影响并不明显。但由于生态环境立法实际上的政策法律化与法律政策化过程，使得相关立法呈现政策驱动型特征。由于各部门按照自己的职能定位和管理目标出台政策，经立法程序固化为法律制度，导致不同法律授权不同监管部门负责执行，虽然各单行法中都有“主管部门”职责界定以及相关部门的职责分工，但既缺乏统一的价值目标指向，也缺乏明确的协调、协同机制，实践中难免“各家自扫门前雪”；加之2018年机构改革后法律修订未及时跟进，监管体制机制问题更加凸显。
一方面，部门权责交叉与空白并存，监管体制运行不顺。2016年修正的《固体废物污染环境防治法》明确了生态环境部门统一监管职责，并授权住建、农业农村等部门按领域分工协作。在实践层面，省级以下固体废物管理仍然是生态环境部门侧重工业危险废物审批、住建部门主管生活垃圾清运、农业农村部门负责畜禽养殖废弃物处置等，部门间信息壁垒与监管标准差异导致建筑垃圾跨区域倾倒事件频发、再生资源回收体系割裂等问题；2020年《固体废物污染环境防治法》全面修订，专门建立了生产者责任延伸、区域协同处置等有利于资源循环利用的制度，但由于部门职责限制，从固体废物概念到循环利用体系都无法形成有效衔接的法律规定，塑料污染治理、快递包装物回收、新能源产品循环利用等机制也难以建立。
另一方面，跨区域、跨部门协同机制缺失。固体废物跨省转移实行“审批制”，但省际监管标准不统一。以危险废物为例，《固体废物污染环境防治法》规定，移出地省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门应当商经接受地省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门同意，但部分地区通过设置“隐性壁垒”，变相限制转入，导致企业被迫选择非法转移。2021年起开展的“无废城市”建设试点希望通过建立固体废物环境信息平台、推行跨区域生态补偿等机制探索综合治理，但在试点过程中构建覆盖生产、流通、处置全链条的监管体系是最大难题。
3.多元共治机制缺乏系统性考虑
现行立法建立的是以“监管”“促进”为主的法律机制，对生态系统循环、生产过程循环、社会生活循环、国内国际循环的考虑严重不足，导致市场作用未予以充分发挥、公众参与渠道不畅，循环体系难以建立。
一是在国内治理方面，企业、公众如何参与缺乏明确的法律规定。企业如何履行生产者延伸责任、循环利用企业如何获得国家相关支持，国家如何通过标准引领、金融创新、财税优惠、物流体系建设、统一信息平台等鼓励企业参与治理、监督企业承担责任，规定模糊；社会公众如何获得相关信息、如何参与回收利用、如何进行社会监督等，规定也不清晰。目前，许多地方制定了垃圾分类的地方性法规规章，但分类标准、回收体系、处理方式差异极大，不利于循环利用统一大市场的建立。
二是在国际治理方面，缺乏应对国际标准系统性挑战的战略思维。实际上，我国固体废物污染防治与循环利用相关制度缺乏与欧盟等国际先进制度对标考量，相关鉴别标准、认证体系等难以衔接，使我国在国际贸易中经常遭遇绿色壁垒，也在全球环境治理议题中处于被动。
种种问题表明，我国构建废弃物循环利用体系面临制度供给碎片化与治理效能不足的双重挑战，是必须补齐的法治短板。生态环境法典编纂为改变这一局面，构建覆盖设计、生产、消费、回收的全链条治理体系提供了历史机遇。我们必须抓住这个机遇，在认真研究论证的基础上，提出理性、实用的立法方案。
二、厘清建构废弃物循环利用体系立法的理论逻辑
固体废物治理相关立法存在的问题表明：现行立法难以满足加快建构废弃物循环利用体系的根本原因在于缺乏体系性思维，分别立法、分散立法模式下建立的管理体制、运行机制不能解决从固体废物到循环经济的“时空错位”问题，本质上是传统经济发展方式与可持续发展转型的“制度错配”。如果说，编纂生态环境法典的目标在于矫正“错位”、改正“错配”，首先需要理顺建构废弃物循环利用体系的理论逻辑，厘清涉及建构废弃物循环利用体系的主体、利益关系及其矛盾焦点，为提出建构废弃物循环利用体系的法律方案奠定理论基础。
（一）废弃物循环利用的本质是重构人与自然的关系
废弃物循环利用体系的建设，本质上是人类文明由人与自然对立的“主客二分”思维向人与自然和谐共生的生态系统思维跃迁。通过立法建立“生产—消费—再生”的物质循环代谢回路，不仅能缓解资源危机与生态环境退化，更是在重构人与自然的关系。在这个意义上，这种建构不是也不能是简单的经济转型或技术修补，而是人类走向生态文明时代的根本变革；因此，废弃物循环利用的法律体系必须建立在生态规律之上。
建立在“人是万物的尺度”认知基础上的经济模式是“开发—生产—消费—废弃”。人类生产生活产生大量的固体废物，其传统处置方式必然带来严重的环境污染：堆放不仅会占用大量土地，而且有毒有害物质通过渗透可能改变土壤的性质和结构，污染土壤；直接排入水体会严重影响和危害水生生物生存及水资源利用，长期堆积在陆地上的固体废物因雨水浸淋或自身分解及渗出液和滤沥进入水循环，也会污染地表水和地下水；固体废物中的细颗粒物、粉尘会随风飞扬，污染空气；固体废物堆置不当还可能导致事故性灾害，一些易燃易爆和腐蚀性、剧毒性的危险废物不仅造成即时性的严重灾害，还可能对环境造成持续性危害；等等。从生态学角度来看，固体废物导致资源枯竭和环境污染，是人类活动与自然物质循环失衡的结果，而通过“减量化、再利用、资源化”，将废弃物重新纳入生产流程，重建人类活动与自然物质循环的协同机制，能够促进生态系统的健康和可持续性。
生态系统的物质循环遵循“生物地球化学循环”（biogeochemical cycle）规律。作为地球生命存续的核心机制之一，通过化学元素和化合物在生物圈、水圈、大气圈及岩石圈之间的动态流动与转化，不仅维持生态系统的物质平衡，还为生命提供必需的资源（如碳、氮、磷）。其呈现出化学元素在四个圈层中迁移（如碳通过光合作用进入生物圈，经燃烧返回大气圈）、由生物驱动（如固氮菌将大气氮转化为氨）、物质守恒（如虽然火山喷发释放硫化物但地球系统整体呈现物质守恒）等特征。最典型的物质循环包括碳循环、氮循环、水循环、磷循环等，全球气候变化与碳循环密切相关。
生物地球化学循环的驱动力和物质来源于自然演化与人为活动两个方面。从自然演化来看，自然界本身具有能源与物质来源：太阳能可以驱动光合作用（碳固定）、水蒸发（水循环）及地表温度调节，地球内能形成火山爆发释放二氧化碳、硫化氢等气体，岩浆运动促进矿物质风化；各种无机矿物（岩石）经风化释放的养分，可供生态系统利用；生物有机体通过生物化学作用将有机物转化为二氧化碳、水等，回归环境；形成自然界的物质循环。随着人类活动的规模和范围日益扩大，尤其是将一些埋藏于地球内部的物质“搬运”至地面以及人工化合物的“发明”，化石燃料燃烧排放大量的二氧化碳打破了碳平衡，导致温室效应和全球气候变化；农业化肥的施用引发水体富营养化，干扰氮、磷循环；采矿与工业排放导致重金属进入生态链，形成持久性污染。地球生命与环境的深层联系表明，自然生态系统具有自我调节能力，但人类活动已经超出其承载阈值，由于物质循环同时具备闭合性与开放性、不同物质的循环速率的差异性、时间尺度的多样性，加之生物放大与富集作用，导致了严重的环境污染、生态破坏问题，并严重威胁当代人和后代人的生命健康。唯有尊重自然循环规律，重构人与自然的关系，才能从根本上解决环境问题，建设人与自然和谐共生的地球家园。
废弃物的循环利用系统，是在尊重自然循环规律的基础上，以人类智慧仿效地球物质循环过程和生态系统代谢路径，按照自然生态系统的“生产者—消费者—分解者”构成，以生物质能源替代化石燃料、产品标准化设计延长使用寿命、工业分选技术模拟生物降解过程，构建“资源—产品—再生资源”的闭环系统，通过物质循环的时空尺度调控，实现生态系统服务的价值显性化。这显然是对传统经济社会运行方式的革命，需要相应的经济社会制度予以支撑。
（二）废弃物循环利用体系的基础是经济模式转型
在传统经济模式下，企业通过开采自然资源、生产商品、销售产品获取利润，其成本结构与收益周期具有显著的可预测性，传统的法律体系与这种发展模式相适应，通过明确权属、保障交易、维护公平竞争秩序等方式，保障企业经济行为可计算、可预测、可获得、可诉讼，由此为经济健康发展保驾护航。但是，这种经济模式呈现明显的负外部性特征，环境污染、生态破坏、气候变化等威胁人类生存和发展的行为被排除在企业成本之外，既是环境问题的经济制度根源，也导致人类经济活动“既不循环也不经济”的严重后果。由此可见，构建废弃物循环利用体系是一场涉及经济运行全过程的产业革命，核心挑战在于协调好经济活动中资源流动与生态约束的关系，建立支撑这种经济模式的法律制度，也必须是这种制度逻辑的有机转化。
如果运用传统经济模式来观察废弃物循环利用过程，则会发现明显的“逆向经济”特征：再生资源回收的收益延迟（如建筑垃圾再生骨料投资回报期为8年）与传统基建项目（3～5年）形成明显的“时空错配”，导致固体废物利用企业固定投入高但边际收益低、回收利用及处置成本随规模呈阶梯式上升而收益递减形成剪刀差；加之废弃物市场价格的不稳定形成风险放大效应，如废钢年波动35%远高于原生材料螺纹钢年波动12%，导致企业面临更多、更大风险，投资的周期性、可预测性明显不足。“循环不经济”阻却投资人的脚步，也打击企业家的信心。
对于“循环不经济”现象，经济学的外部性理论和公共物品理论予以了解释。在外部性理论看来，企业活动对环境可能产生外部性，包括负外部性和正外部性，废弃物循环利用体系需要同时实现两种外部性的内部化。环境污染治理等负外部性成本转嫁给社会导致私人成本与社会成本背离，如制造企业不承担环境污染产品的回收、分拆、再利用义务；而固体废物利用企业投入了大量资金进行回收、分拆、再利用形成的生态服务价值无法转化为收益，同样会造成私人成本与社会成本背离。这都是“市场失灵”的表现，需要通过制度的干预才能矫正。在公共物品理论看来，环境容量及生态系统的服务功能是纯公共物品，具有非排他性与非竞争性，空气净化、水体自净、生物多样性等无法通过市场交易获得，导致市场供给不足。欲提高供给，一方面需要由公共机构或社会资源提供市场，如政府为“无废城市”买单、家庭参与垃圾分类；另一方面需要由公共机构为企业技术创新提供支持，各种废弃物再利用的技术突破，其投入巨大但一旦成功就可以形成行业通用技术，政府资助基础研发既可加快研究速度也可减少重复浪费。由此可见，废弃物利用体系迫切需要将生态约束嵌入传统经济系统，构建生态环境治理成本显性化、政府与企业合作治理的新经济系统。在这种新发展模式下，原有的固体废物回收后简单处置的综合利用理念已不能适应，必须建立固体废物“生产—消费—再生”的系统治理理念，并建立相关制度。
近年来，有学者提出了产业共生理论，主张按照仿生学原理，设计闭式循环体系，构建产业代谢网络，如建立“零废弃工业园区”“无废城市”“城市矿山”等。通过实践调研，可以发现，这些新的循环经济模式在我国都有试点或者推行，其共同特征是创建“制度—技术—市场”的复合体，目的在于通过制度创新、技术创新、市场机制建立各要素间的协同机制，实现成本内部化、收益长效化、技术市场化的系统性改革，以解决传统经济模式与绿色低碳转型要求之间的制度冲突。这就需要在法律上固化这些成功的实践经验，在充分发挥市场机制对资源配置决定性作用的同时，更好发挥政府作用，促进制度创新、金融创新、技术创新的系统联动，构建“生态规制—市场激励—技术创新”的协同机制，破解成本效益失衡的困境，为形成具有“时空适配”性的废弃物循环利用体系提供法治保障。
（三）废弃物循环利用体系的关键是社会治理变革
废弃物循环利用体系本质上是人与自然和谐共生的理念转化为可操作的社会治理模式，构建生产发展、生活富裕、生态良好的新型文明形态。在这种文明形态中，循环利用理念全面渗透到社会系统的各个方面和各个环节：公众由环境负担者升级为循环股东，既是资源消费者也是再生者；企业由资源消耗者转变为生态服务提供商，既是产品制造商也是生态服务提供商；政府不再是唯一管理者，既是经济社会发展主体又是地球家园建设主体；技术由改造自然的工具进化为连接各主体的智能枢纽，二维码里承载着物质流信息，消费选择时重塑着生态足迹，技术创新中重构着人与自然的关系。可见，构建废弃物循环利用体系实际上是社会治理模式的根本变革，实现这样一幅美好的循环社会图景，不仅需要精细的制度设计，更需要文明价值的深层觉醒。
传统的生态环境治理呈现明显的“政府主导—企业执行—公众配合”线性逻辑，这种治理模式在实践中已暴露出明显的结构性困境。严峻的现实迫使我们必须重新审视社会治理模式，构建新的治理体系。在传统模式中，政府通过行政指令直接配置资源，如建立全国性的废物回收系统，也曾取得显著成效，但随着市场经济体制的发展，企业治理动力不足、居民参与“知而不行”的弊端显现，暴露出单纯依靠财政投入和行政强制的局限性。走出困境的方法，是通过重塑社会治理结构，形成共建、共治、共享的多元共治体系。
如前所述，构建废弃物循环利用体系的核心目标是通过资源高效利用和环境成本内部化实现可持续发展，但其效益的显著外部性导致市场机制失灵。企业缺乏主动实现“减量化”“无害化”的动力，公众虽可从环境治理中受益但不愿支付治理成本，“搭便车”心理普遍。从治理逻辑来看，废弃物循环利用体系的构建既涉及生产、消费、流通全链条，又涉及人类社会系统与自然生态系统的相互作用，单一政府监管难以覆盖全部环节，“九龙治水”则极易导致制度冲突。因此，解决如此巨大而复杂的“社会—自然”系统问题，必须进行跨部门、跨层级、跨主体的协作，建立协同治理机制。从理论上来看，当交易成本低于协调成本时，市场可实现最优资源配置。废弃物循环利用体系中的再生资源交易、碳交易等天然适合市场化运作，但因为信息不对称、标准不统一等会极大地抬高交易成本。国际实践表明，固体废物治理由末端处置转向全生命周期调控是建构循环利用体系的关键所在，必须健全法治、市场、社会多方发力的系统治理格局。此时，需要政府的角色由管制者延伸至制度供给者和政策协调者，通过制定基础性规则（如垃圾分类标准、碳排放核算体系）、明确责任边界、出台激励措施，既为企业间协作创造条件，也激励企业由被动合规者转变为科技创新者、社会公众从旁观者到治理主体的深度参与，形成“政府主导—企业主责—公众参与—社会组织助力”的新型治理模式。
值得注意的是，新型治理模式的建构涉及政府职能转变、产业结构转型、生活方式变革，深度触及既有利益格局，需要对各方利益进行重大调整，更需要进行文化反思。例如，我国目前环保产业的主要方向是污染治理，而非循环利用，表明我国固体废物治理中“资源化”的严重缺失，形成了固体废物处理的路径依赖，破除这种路径依赖不仅需要促进技术创新和市场转型，更需要提升全社会的生态文明自觉。社会普遍存在的废物回收是捡垃圾、拾破烂者低人一等的观念，严重制约废弃物循环利用体系所需要的技术创新和市场转型，必须大力推进培育生态文明素质、提升生态文明素养的文化升级。因此，突破现行的废弃物循环利用治理瓶颈，迫切需要以法律手段培育生态文明文化，重塑社会生态价值观，形成全社会人人都应成为环境保护参与者，人人都可以成为生态价值创造者的新格局。
人与自然和谐共生的中国式现代化所需要的人与自然关系重构、经济发展方式转型和社会治理模式变革，绝非简单的制度创新和权力让渡，而是以价值重塑和文明提升推动治理效能系统性升级。生态环境法典编纂作为国家最高立法形式，具有价值重塑、体系完善、文化传承等促进国家治理转型的强大功能，是构建多层次、网络化的废弃物循环利用体系提供系统性解决方案，强力推动固体废物治理由末端处置向源头控制、系统治理转变的最佳选择。
三、建构废弃物循环利用体系的法典化方案
从治理逻辑上看，建构废弃物循环利用体系所要求的多层次、网络化解决方案，必须与固体废物污染治理“减量化、资源化、无害化”同时同构，既需厘清生产、流通、消费等环节的权责边界，又需打破部门协同与区域联动的结构性矛盾，实际上是融合环境治理、产业转型与空间规划的复杂系统工程。党中央决定启动生态环境法典编纂程序，破除了分别立法、分散立法模式桎梏，以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引，“统筹山水林田湖草沙系统治理”，系统化设计体制机制，破解建构废弃物循环利用体系立法价值取向统一难、多头管理难协同、标准冲突难执行等历史性难题，为“以最严格制度最严密法治保护生态环境”扫清了障碍，也为我们在厘清理论逻辑的基础上，推动生态环境立法由政策驱动型转向问题导向型，提出适合中国国情的高质量法典编纂方案提供了契机。
（一）以可持续发展核心价值为统领建构生态环境法典中的固体废物控制与循环利用法律制度体系
如前所述，建构废弃物循环利用体系的本质是重构人与自然的关系，这种关系重构在立法上的体现，就是以明确法律的根本立场与目标追求的方式，以统一的价值目标统领所有的制度规范，解决现行立法的任务、原则、制度指向各异所导致的诸多矛盾与冲突。生态环境法典是建立在“人与自然和谐共生”价值理念上，将自然生态系统嵌入经济社会系统，建构“人—自然—人”共生共存共控共荣法律关系的现代性立法。其核心是通过建立将实质正义与形式正义予以统合的法律制度，促进形成经济社会发展自我评价、自我约束、自我反省、自我规范机制，这是从根本上解决制约美丽中国建设的体制机制障碍，破解当前废弃物循环利用体系建构难题的唯一出路。
1.统一于生态环境法典可持续发展价值主线
在前期生态环境法典编纂相关研究中，笔者已经充分阐明了可持续发展作为当代人类最大的共识与中国生态文明建设和中华优秀传统文化的“不同而和”。实际上，可持续发展与“人与自然和谐共生的现代化”具有高度契合性，两者在自然观、发展观、安全观上同理同向，可持续发展以社会可持续为目的、经济可持续为基础、环境可持续为条件的发展远景与人与自然和谐共生的现代化所追求的“生产发展、生态良好、生活富裕”异曲同工，使得我们可以在古今共情与中外通达的过程中，提出以可持续发展为价值主线，采取适度法典化方式，借鉴潘德克顿体系，由“总则编—污染控制编—自然生态保护编—绿色低碳发展编—生态环境责任编”构成的生态环境法典编纂设想。这也是生态环境法典编纂过程中建构废弃物循环利用体系所必须贯彻的价值主线与基本架构。
具体而言，在可持续发展价值统领下，以法典编纂方式将现行的《固体废物污染环境防治法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》的相关内容进行系统整合、编订纂修，并结合生态文明体制改革成功经验和相关政策法规进行集成升华，最终形成统一立法目的、统一基本制度、统一执行标准的法律规范体系。根据笔者在前期研究中提出的适度法典化设想，生态环境法典编纂完成后，废止全部污染防治类立法、保留部分绿色低碳发展类法律。这意味着涉及废弃物循环利用体系的现行主要立法——《固体废物污染环境防治法》《清洁生产促进法》将被废止，《循环经济促进法》将会保留但需进行修订；还有现行立法留有空白的如电磁辐射污染控制、新污染物污染控制等将不再新立法律，需要在法典编纂过程中加以统筹考虑。
2.建立废弃物循环利用体系的整体性思维
在目前的生态环境法典编纂构想中，“总则编—污染控制编—自然生态保护编—绿色低碳发展编—生态环境责任编”的框架结构，意味着各编既承载着可持续发展价值目标的不同功能，又在整体上形成相互联系、相互协同的有机体系。建构废弃物循环利用体系，实际上涉及生态环境法典各编，并非由哪个部分独立完成。
总则编以提取公因式方式，通过宣示立法目的、调整范围、基本原则、治理体系、基本制度等规定生态环境法典的一般规则，建构生态环境法律关系。既为各主体行为提供基本依据，也为分编细化落实一般规则提供指引。对建构废弃物循环利用体系而言，生态环境法典总则编应宣示可持续发展立法目的，将系统治理纳入基本原则，建构“党委领导—政府主导—企业主责—公众参与—司法保障”的体制机制，将循环利用标准纳入生态环境标准体系，明确对循环利用的科技、金融、经济激励政策。
污染控制编的目标是在生态系统承载力的范围内改善人类生活质量，实现社会可持续发展。需要以保障公众健康为规范重心，对现行污染防治相关立法进行系统性整合。自然生态保护编围绕资源及环境所具有的生态属性构建以空间保护为核心的权利义务规范体系，为经济社会的可持续发展守住自然生态安全边界。绿色低碳发展编旨在通过协调资源开发利用与生态承载力，通过低碳发展、减污降碳提高社会经济活动中资源、能源开发利用的效率与公平，确保国家能源安全，推动实现经济可持续发展。从各编具体功能上看，污染控制编、绿色低碳发展编涉及现行相关法律的整合，与建构废弃物循环利用体系关系密切，本文将进行详细阐述。但是，也需要高度重视自然生态保护编相关制度设计对建构废弃物循环利用体系的直接和间接影响。如土地、矿产、森林、海洋等资源开发利用的生态规制将直接或间接地影响政府协调成本和可再生资源循环利用市场价格形成机制，对循环利用技术形成正面或负面激励；再如，构建循环利用体系需要的用地、用能、社会参与等也都与自然生态保护编的相关制度关联，对此还需进一步加强具体制度设计研究。
生态环境责任编是对违反总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编规定义务的生态环境法律后果的规定，是对前面各编行为规则的惩罚性、裁判性规范的整合。从建构废弃物循环利用体系来看，生态环境责任编既涉及违法后果的具体化，也涉及相关的程序性安排。具体而言，一方面，需要与前面各编的制度性安排进行衔接；另一方面，生态环境责任编的程序性规定都可以适用。
（二）统筹污染控制编与绿色低碳发展编，规定从固体废物系统治理到废弃物循环利用体系的核心制度
整合现有的《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》，认真总结党的十八大以来生态文明体制改革，尤其是建立废弃物循环利用体系方面的成功实践，合理借鉴国外立法经验，形成适合中国国情的废弃物循环利用体系法律框架，重点包括以下方面。
1.构建落实固体废物“减量化、资源化、无害化”原则的核心概念与标准体系
在污染控制编设置“固体废物污染防治”专章，将现行《固体废物污染环境防治法》的相关制度予以整合；在绿色低碳发展编中增设“发展循环经济”专章，整合现行的《清洁生产促进法》《循环经济促进法》的相关内容，并通过编订纂修补齐制度短板，实现固体废物污染控制从综合治理到系统治理的升级。将固体废物“减量化、资源化、无害化”原则在两编中予以落实，关键是建立能够贯通源头减量、过程控制与末端再生的概念范畴和标准体系。
核心概念方面，可借鉴日本资源循环社会立法的相关经验，在概念上区分资源物与废弃物，为建立协同管理体制与制度奠定概念及标准基础；同时，充分考虑将现行《固体废物污染环境防治法》的污染导向型定义转变为循环利用型定义，针对固体废物与循环利用“时空错配”问题，将固体废物界定为“在特定时空条件下，因技术、经济或管理等原因未能实现其设计功能，在生产、生活和其他活动中产生的，丧失原有利用价值或者未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中但仍具有资源潜力的物质，其处置应优先采用循环利用方式，仅当无法资源化时方可实施无害化处理”。借鉴欧盟《废弃物框架指令》，建立减量、分选回收、处置的三级回收体系。与此同时，借鉴德国《促进循环经济和确保合乎环境承受能力废弃物管理法》中把循环经济与废弃物联合定义的方法，将循环经济扩展为，指通过清洁生产、物流管理和责任延伸，实现资源闭式循环的经济发展模式。不仅把清洁生产概念纳入循环经济，而且通过物流管理和责任延伸，建立固体废物与循环利用的联系。
标准体系方面，构建“全类别、全流程”标准框架，应在与总则编标准制度相互衔接的基础上，建立清洁生产、固体废物回收分类处置、循环利用相互衔接的标准体系，建立涉“资源物”的产品全生命周期的设计、建造标准，规定产品再生资源强制利用率，规定固体废物分类统一标准，建立产品目录、废物利用目录动态调整机制。强化标准与法律责任的衔接，实现“法律定规则、标准明路径”的协同效应，建构“全生命周期、全产业链条、全物质类别”的从固体废物治理到废弃物循环利用的规则体系，提升法律的系统性。
2.建立健全“政府与市场”双向发力、“生产者—经营者—消费者—监管者”协同互动的治理体系
针对当前存在的部门协同机制缺乏导致的职能指向冲突等问题，明确固体废物处置“无害化”与循环利用“资源化”产生矛盾时的“资源化优先”原则；授权国务院设立废弃物循环利用体系协调机制，由国家发展改革委牵头，生态环境、住房建设、工信、商务、科技、卫健等部门参加，统筹决策相关事项、统一制定和及时更新标准、统一执法程序；借鉴德国《包装法》经验，建立“生产者—经营者—消费者—政府”四级责任分担体系。建立区域协同治理机制，明确生态环境部门统一行使执法权，健全跨区域、跨部门的执法协作机制，统一危险废物跨省转移审批标准、可循环利用的危险废物评估程序及其管控措施，建立固体废物跨区域转移和利用的“生态补偿、责任共担和定价机制”，激发区域协同治理动力。建立跨部门、跨区域联防联控机制，创新监管机制，构建数字化平台，整合企业环保信用、清洁生产评级、固体废物处置记录等数据，实现数据实时共享、信息互通，增强监管联动性。
认真总结近年来的相关改革和试点成功经验，通过激励制度体系化促进建构废弃物循环利用体系。强化科技激励措施，推进数字赋能废弃物循环利用体系建设，推进先进技术创新和产业化应用，聚焦工业固体废物、生活垃圾、再生资源、新型固体废物等固体废物源头减量、循环利用、协同处置、精准管控等方面协同部署科研项目，引领科技能力全面升级；加强应对气候变化、新污染物治理基础性研究，组织关键核心技术攻关；建设废弃物循环利用大科学装置，支持科技成果转化和产业化推广。建立有效的财政税收金融激励机制，引入全生命周期成本法（LCC），建立包含资源消耗、环境污染、社会效益的三维评价指标，发挥市场机制作用，形成经济制度创新、金融创新、技术创新的联动效应，破解成本效益失衡的困境，激发企业参与活力，构建“生态规制—市场激励—技术创新”的协同机制。
提炼促进社会治理转型制度规范，构建“全方位、可操作”的多元共治机制。建立健全统一的固体废物循环利用市场体系，充分发挥社会资本的市场配置作用，最大限度促进固体废物资源化利用。鼓励环保组织、物业公司承接社区垃圾分类服务，支持龙头企业组建行业回收联合体，共享物流网点与分拣中心。重构法律责任体系，确立“设计—生产—流通—消费—回收”全链条责任体系，提高违法成本、扩大生态环境损害赔偿，完善公益诉讼制度，推广国家级EPR（生产者责任延伸）信息平台的覆盖广度与深度，促进实现“一物一码”全生命周期的追溯，构筑“法律强制+经济激励+技术赋能”组合拳。明确公民节约资源、保护环境义务，弘扬中华优秀传统文化，加强生态文明素养与废弃物循环利用教育，实现固体废物减量化由末端处理向前端治理的转型，培养全民绿色生活方式和消费习惯，强化资源利用，形成全民参与固体废物综合治理的社会格局。鼓励地方探索，开展“无废城市”“零碳园区”“循环社区”建设，构建“政府主导—企业主责—公众参与—社会组织助力”的多元共治体系。
（三）协调绿色低碳发展编内各章，综合考虑法典立法与单行立法，建构统筹国内国际、引领全球气候治理的废弃物循环利用的法律制度
在共建人类命运共同体，携手应对全球气候变化的时代背景下，生态环境法典编纂是用法典化方式确认、保障和推进人类生态文明发展进步，参与和引领全球环境治理体系的重大法治举措；共谋全球生态文明建设，是生态环境法典编纂秉持的原则。目前，在我们提出的生态环境法典编纂建议中，已经在绿色低碳发展编安排了应对气候变化的专章，并对实现“双碳”目标和全球气候治理合作等进行了相应安排。实际上，建构废弃物循环利用体系作为资源高效利用与生态环境保护的系统性方案，是实现绿色转型的关键路径，与应对气候变化在目标上高度协同，但要实现二者深度融合，亟须构建完整的法律制度框架，明确责任主体、规范市场行为、强化监督机制。由于法典编纂完成后，还需要修订《循环经济促进法》并制定应对气候变化的相关法律，因此，也需要统筹考虑生态环境法典与未来修法、立法的关系，建构协调一致的法律制度体系。
1.在绿色低碳发展编中建立循环经济与实现“双碳”目标的协同机制
循环经济以“减量化、再利用、资源化”为原则，节约资源和能源，从而降低温室气体排放；“双碳”目标要求全社会控制碳排放总量，推动高耗能产业转型为低碳模式，完全契合循环经济的核心诉求。但是，两者在治理机制方面具有一定的差异，循环经济发展主要依靠市场机制与政府规制的有机结合，通过建立生产者责任延伸、绿色金融、技术赋能与严格的标准体系、政策激励等制度加以实现；而“双碳”目标主要通过碳排放权交易市场、碳税调节机制等方式加以实现，这就需要在生态环境法典绿色低碳发展编的“促进绿色低碳转型，实现经济可持续发展”的统一价值目标下，协调好两者之间的关系，形成循环经济与应对气候变化制度有机衔接、相关措施联动互动的规范体系，积极参与和引领全球气候治理体系塑造。
从国内治理角度来看，循环经济与“双碳”目标的深度融合，既是应对气候变化的必然选择，也是推动高质量发展的内在要求。在生态环境法典编纂过程中，首先应将中国已经加入《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的执行转化为国内法律制度，保障“双碳”目标的国际承诺得以实现，彰显中国负责任大国担当。为此，应系统考虑“双碳”目标与循环经济发展法律制度，明确政府、企业、公众的三方权责，确立碳排放权交易、产品生命周期管理（PLM）等核心制度，建立循环经济与应对气候变化行动规划协同、标准协同机制；系统设计碳排放权交易制度，鼓励探索排污权、用能权与循环经济指标的联动交易；完善碳足迹核算国家标准，建立产品全生命周期碳排放数据库；完善绿色金融法律制度，规定上市公司的环境、社会、治理（ESG）信息披露义务；建立绿色供应链制度。
从国际治理来看，中国通过循环经济减少资源消耗和排放，对全球气候目标有直接贡献。中国作为世界上最大的碳排放国，提高资源能源利用效率以及循环利用，可以直接影响全球产品的碳足迹，对减少国际贸易中的隐含碳排放也具有极为重要的作用。当前，国际上已有《巴黎协定》、联合国环境规划署（UNEP）的循环经济倡议以及欧盟的碳边境调节机制（CBAM）等，在生态环境法典编纂过程中，需要充分发挥统筹推进国内法治和涉外法治的作用，同时追求建设中国图景中的法治中国与世界图景中的法治中国，实现对内事务与对外事务的全面法治。为此，应在法典中明确建立与国际规则对接的基本原则和框架性制度，通过循环利用降低出口产品碳足迹、推动“一带一路”共建国家共同制定绿色贸易标准。通过加强国际合作，参与全球气候治理规则制定，争取碳定价权与循环经济标准的话语权，通过法治手段将循环经济由国内政策工具升华为国际气候治理的公共产品。
2.在修订《循环经济促进法》、制定“应对气候变化法”中细化生态环境法典的相关原则性规定
按照“适度法典化”方案，现行的《循环经济促进法》将予以保留，根据第十四届人大常委会公布的立法规划，将研究应对气候变化立法。因此，生态环境法典编纂完成后，无论是修订《循环经济促进法》还是制定“应对气候变化法”，都必须以生态环境法典为立法依据，在法典的统一价值目标和原则性规定基础上进行，在这些法律中将循环经济与气候治理的相关协同机制加以细化和明确。目前，由于“应对气候变化法”尚处于研究阶段，本文重点就《循环经济促进法》的修订提出设想。
增强制度刚性和细分领域立法，针对制造业、能源业、农业和食品业分类规定强制性措施。例如，增强制造业的生产者责任延伸（EPR）制度硬约束，要求电子产品、汽车等行业设计可拆解、易回收的产品并承担回收成本，规定回收率；对能源业采取鼓励可再生能源与储能技术结合，限制化石能源补贴的措施；对农业与食品业明确有机农业、精准灌溉等，减少甲烷排放。
建立循环经济与应对气候变化协同机制。将循环经济项目的碳减排量纳入碳市场，赋予额外收益，实现碳定价机制与循环经济补贴联动；发行绿色债券、设立循环经济专项资金，支持循环经济基础设施建设和重点项目，实现经济激励措施互补；制定强制性产品能效标准、碳排放限额，推动行业对标国际水平，实现标准体系与认证制度的衔接；建立循环经济产品认证体系，引导消费者选择低碳产品。建设协同性数字化监管平台，运用物联网、大数据追踪企业资源消耗与碳排放数据，实现动态监测，精准核算并预警高耗能行为；建立全国统一的循环经济信息数据库，公开企业环保信用评级，联动金融机构实施差异化信贷。
建立涉外法律制度。明确“跨境绿色供应链”制度，要求进口商对境外供应商的碳排放承担连带法律责任，并建立新能源车动力电池回收责任体系，避免稀土资源流失；设立“绿色转型援助基金”，对受欧盟碳边境调节机制冲击的行业提供技术改造补贴。对接国际标准的碳足迹核算体系，明确碳足迹强制披露义务；建立国家级碳数据库与认证平台，制定“产品碳足迹核算通则”，构建“中国碳地图”数据库，实现从原材料开采到终端消费的全链条碳数据可追溯。建立绿色金融法律制度，修订《绿色债券支持项目目录》，提升循环经济项目优先级别，建立中国“气候友好型资产”认定标准，吸引国际资本流入。
构建废弃物循环利用体系是环境问题，更是政治命题、法治考题、经济课题和社会议题，需要多方面协同发力。以法治化改革推动固体废物系统治理新格局是一场“以法治重构生产生活方式”的深刻变革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。通过生态环境法典编纂全方位构建废弃物循环利用体系，有助于构建具有中国特色的“生产集约化、生活低碳化、生态安全化”协同共进的人与自然和谐共生新模式，为全球生态环境治理贡献中国智慧和中国方案。
