【中文摘要】从立法上优化温室气体自愿减排交易机制，既是该机制内生动力使然，又是时代呼唤的结果。这一自愿减排机制立法优化的总体思路是：管理理念上满足“放管服”改革要求，立法形式上采用部门规章，管理方式上不设定行政许可，采用“公示+登记”的行政确认模式。作为自愿减排机制优化的立法成果，《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》呈现的内部结构、管理环节和规范内容，是考虑多重因素后作出的较佳选择。而这一文件仅为部门规章，无法承载太多内容，许多规则与前瞻性制度需要逐步完善。为了保障自愿减排机制平稳、有序、健康运行，还需建立健全与该文件相配套的规范体系与法律保障制度体系，并确立其在碳交易市场法律规范体系中的地位。
【全文】
温室气体自愿减排交易机制（以下简称“自愿减排机制”）作为一种利用市场机制控制和减少温室气体排放的重要政策工具，是《京都议定书》清洁发展机制（CDM）[1]在中国的本土化探索。2012年6月13日，中华人民共和国国家发展和改革委员会（以下简称“国家发展改革委”）印发了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（发改气候〔2012〕1668号，以下简称《暂行办法》），标志着中国自愿减排机制的建立。该机制运行以来既取得了优异成绩，也暴露了一些问题。例如，《暂行办法》对自愿减排事项的备案管理方式实质上属于行政审批，并且，监管部门疏于事中事后监管。又如，自愿减排事项的备案函占用文号过多，备案项目过于微观具体，与国家发展改革委宏观管理定位不符。为此，2017年3月14日，国家发展改革委暂缓受理自愿减排全部5个备案事项申请[2]，自愿减排机制暂停运转。
2018年3月，应对气候变化职能从国家发展改革委转隶至中华人民共和国生态环境部（以下简称“生态环境部”），自愿减排机制立法优化等相关工作在生态环境部的主导下持续推进。2023年10月19日，生态环境部、国家市场监督管理总局（以下简称“市场监管总局”）联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（中华人民共和国生态环境部、国家市场监督管理总局令第31号，以下简称《管理办法》），这是自愿减排机制立法优化的重要成果之一。
一、自愿减排机制立法优化的时代背景
自愿减排机制立法优化，是指在新的时代背景下全面检视《暂行办法》，出台一部新的温室气体自愿减排交易管理办法，从监管体制、管理方式和理念上对自愿减排机制进行全面更新，解决机制运行过程中暴露的问题，并为建立全国统一的温室气体自愿减排交易市场提供法律依据。自愿减排机制暂停运转之后，无论是国际全球气候治理，还是国内碳交易市场体系建设，或是激励全社会力量参与温室气体减排，均需要从立法上优化并重启自愿减排机制。
（一）落实中国国家自主贡献，推动实现“双碳”目标
国际社会一直致力于设计可为各国接受的温室气体减排方案，这些方案大致分为“自上而下”和“自下而上”两种分配模式，巴黎气候谈判达成的《巴黎协定》明确了温室气体减排的主要方式为国家自主贡献（nationally determined contributions，NDCs），即“自下而上”模式{1}。毕竟，国际社会并不存在公认的国际权威去督促各国温室气体减排义务的履行，《巴黎协定》下的国家自主贡献淡化了温室气体减排的“义务”属性，强调了应对气候变化的国家“自主性”，尊重各国多样化的气候治理方案。国家自主贡献是当前国际气候变化法的核心概念，《巴黎协定》各缔约方自主设定的应对气候变化目标和行动主要体现在其提交的NDCs文件中{2}。2015年，中国向联合国气候变化框架公约秘书处提交了中国国家自主贡献文献，首次提出中国“要在2030年前后实现碳达峰”的目标。作为温室气体排放大国，中国提出的“国家自主贡献”是向国际社会作出的新的政策宣示和行动承诺{3}。2020年9月22日，习近平宣布，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”{4}（以下简称“‘双碳’目标”）。这是中国首次提出碳中和目标，并把碳达峰时间从原来的“2030年前后”改为“2030年前”。“双碳”目标及其行动是中国应对气候变化的国际行动的一部分。中国作为最大的发展中国家，把“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局，为推进全球气候治理进程贡献了中国智慧、中国方案和中国力量，彰显了构建人类命运共同体的责任和担当{5}。
近年来，中共中央、国务院对应对气候变化工作提出了更高要求——为了积极稳妥推进“双碳”目标，提出进一步发展全国碳市场，稳步扩大行业覆盖范围，丰富交易品种和方式，建设完善全国温室气体自愿减排交易市场{6}。因此，从立法上优化自愿减排机制，对建设完善自愿减排交易市场、落实中国国家自主贡献、推动实现“双碳”目标具有积极意义。
（二）确立全国自愿减排交易市场的地位，完善碳交易市场体系
碳交易是中国利用市场机制应对气候变化、控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大实践。不同于传统意义上环境治理的行政手段，碳交易是一种以市场机制为基础的环境规制手段，具备内在金融性和环保性{7}，被视为以低成本实现温室气体减排的有效手段。建立碳交易市场是一项机制体制创新举措，是复杂的系统工程{8}。中国碳交易市场的发展，经历了从地方碳交易试点到全国统一碳交易市场形成的过程。中国较早便开始了碳交易市场建设的探索，2011年国家发展改革委选择在北京市、上海市、天津市、重庆市、湖北省、广东省、深圳市等7个省市开展碳交易试点，为建设全国统一碳交易市场积累了宝贵经验。
全国碳交易市场是实现“双碳”目标的核心政策工具之一。根据国际国内碳交易发展及实践，碳交易市场存在两种交易类型{9}：一是基于配额的碳交易类型，即通称的“碳排放权交易”，属于强制性减排交易机制；二是基于项目的碳交易类型，属于自愿减排机制，因这一交易类型具有自愿性特征，故又称“自愿减排交易”。在中国，自愿减排交易的主要产品为国家核证自愿减排量（Chinese Certi-fied Emission Reduction，CCER），这是《京都议定书》规定的CDM在中国实践应用的具象化产物{10}，其交易的法律依据则为《暂行办法》。就碳交易市场立法而言，自愿减排机制立法滞后强制性减排交易机制立法。自愿减排机制属于碳抵消机制，但是，CCER不仅限于在碳排放权交易市场上的配额抵消清缴，其使用范围将逐步扩大，且形成其独立的市场属性。2021年7月16日，全国统一的碳排放权交易市场启动上线交易，各项法律保障制度的完善也提上了日程。2021年9月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态环境保护补偿制度改革的意见》，要求健全以国家温室气体自愿减排交易机制为基础的碳排放权抵消机制，将具有生态、社会等多种效益的林业、可再生能源、甲烷利用等领域温室气体自愿减排项目纳入全国碳排放权交易市场。因此，从立法上优化自愿减排机制，既可以为建立全国统一的温室气体自愿减排交易市场提供法律依据，又可以确立全国自愿减排交易市场独立的法律地位，与基于配额管理的强制减排的全国碳排放权交易市场互为补充，即以强制性的配额交易市场实现对高排放企业的管控，以自愿性的减排量交易市场实现对低碳或者零碳排放项目的支持，进而形成完善的碳交易市场体系。
（三）重启自愿减排机制，激励全社会参与温室气体减排
自愿减排机制是利用市场机制推动能源结构调整、促进生态保护补偿、鼓励全社会共同参与控制温室气体排放的重要政策工具，对风电、光伏、水电、碳汇、甲烷利用等具有温室气体替代、减少或者清除效应的自愿减排项目能够发挥较强的支持和鼓励作用。自愿减排机制是连接高排放行业和减排、吸收汇领域的重要市场机制，备受社会各方关注。国家也希望通过从立法上优化自愿减排机制，进一步支持可再生能源项目发展，实现生态系统碳汇价值，发挥生态扶贫的作用。在“双碳”目标背景下，中国具有减排效果的碳普惠、新能源汽车等类型繁多的项目也希望通过重启自愿减排机制，对相关项目的减排效果进行量化核证，获得对其减排努力的鼓励和肯定。
自愿减排机制是推动中国碳市场国际化的重要纽带，《巴黎协定》第6条规定，缔约方可以自愿选择相关机制来实现碳减排指标的跨境转移{11}。未来，国际碳市场的需求之一是国际民航组织（In-ternational Civil Aviation Organization，ICAO）建立的国际航空碳抵消和减排机制（Carbon Offsetting and Re-duction Scheme for International Aviation，CORSIA）{12}。2020年6月，生态环境部积极申请自愿减排机制成为ICAO碳抵消和减排机制的合格减排机制之一，打开CCER向国际民航减排市场出售的渠道，然而，中国碳交易市场存量中已无符合CORSIA要求的CCER{13}。因此，CCER国际化需要制定新的《管理办法》，重启自愿减排机制，对中国核证自愿减排量跨境交易与使用作出明确规定。
此外，自愿减排机制暂停运行后，中国碳交易市场的CCER存量有限，而CCER用于碳市场重点排放单位的配额清缴和企业用于碳中和等公益性自愿注销的需求增多，CCER供给不足，因此，迫切需要在立法上优化并重启自愿减排机制，以有效增加CCER的市场供给，满足各方需求。
二、自愿减排机制立法优化的总体思路
为了贯彻中共中央、国务院关于健全全国碳市场制度的决策部署，国家应对气候变化职能转隶之后，生态环境部积极推进优化自愿减排机制的相关立法工作。其中，重要任务则是在新形势下贯彻新思路，优化自愿减排机制立法，制定一部全新的CCER《管理办法》，重启自愿减排机制。自愿减排机制立法优化在管理理念、立法形式与管理方式等几个关键方面均面临不同的路径选择。在管理理念上，如何在满足“放管服”改革的前提下，优化自愿减排机制的管理环节，加强事中事后监管？在立法形式上，是采用部门规章还是行政规范性文件？在管理方式上，如不能设定行政许可，是否沿用过去的备案式管理，还是给自愿减排机制创设一种新型的管理方式？经过反复研讨和论证，自愿减排机制立法优化的总体思路得以形成。
（一）满足“放管服”改革要求
“放管服”是简政放权、放管结合、优化服务的简称{14}。“放管服”改革起源于“放”，行政审批制度改革是简政放权的关键一招，其核心措施是大幅减少行政审批，降低市场准入门槛。2021年8月2日，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《实施纲要》）强调：“紧紧围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局，打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。”《实施纲要》要求推动政府管理依法进行，把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来。健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，推进线上线下一体化监管，完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式{15}。新的《管理办法》必须遵循《实施纲要》的上述要求，并转化为制度规定，在自愿减排机制管理全流程与各环节予以落实。
在“放管服”改革背景下，中国许多生态环境法律法规均作了相应修订。以《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）的修订为例，该项制度涉及生态环境主管部门、建设单位、环评机构、行业主管部门、建设项目、环境影响评价文件等主体与关键要素，而自愿减排机制也涉及生态环境主管部门、项目业主、审定与核查机构、认证认可主管部门、自愿减排项目、项目审定与减排量核查文件等，二者的主体与关键要素有类似之处。按照国务院“放管服”改革要求，修改后的《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》，删减了不适应形势发展需求的审批事项，加强了事中事后监管，减轻了企业不合理负担，环境影响评价法律制度的修订经验可为《暂行办法》修订提供借鉴。创新审批方式是“放管服”改革背景下的重要举措，是转变政府职能、激发市场活力的必经途径{16}。衡量自愿减排机制立法优化贯彻“放管服”改革精神的重要标志有：自愿减排机制是给项目业主增加了便利，还是设置了障碍；自愿减排机制是减少了审批环节，还是增加了烦琐的程序。这些标志是检验自愿减排机制管理流程是否精简、管理方式是否优化的参照物。
（二）《管理办法》不设定行政许可
自愿减排机制的管理方式不再沿用《暂行办法》中的备案式管理，生态环境部与实务界均有共识。但能否利用自愿减排机制立法优化这一契机，在新的《管理办法》中设定行政许可呢？设置行政许可，会更有利于政府进行调控和监管。根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第12条列举的可以设定行政许可的事项，应对气候变化与自愿减排交易等事项直接涉及生态环境保护，关系大气环境容量这类有限资源的配置，关系环境公共利益与公民生命健康安全，其市场准入可以设定行政许可。
然而，设定行政许可必须具备法定条件。一方面，根据《行政许可法》第13条规定，自愿减排机制可以不设定行政许可，理由是：其一，自愿减排机制具有非强制性特点，主体自愿参与；其二，与大气污染防治的行政强制手段不同，自愿减排交易本身是一种市场手段、经济手段，而非“命令—服从”式的行政强制手段，是生态环境多元治理、多策并举的一个选项；其三，较之碳配额交易，自愿减排交易更强调以市场为导向，充分发挥市场机制的作用；其四，自愿减排机制中的第三方审定与核查机构具有中立性，其市场准入不由生态环境部审批，且宜实行信用约束；其五，根据“放管服”改革要求，生态环境主管部门今后对自愿减排机制的监管重点将从前端后移，加强事中事后监管已成趋势。另一方面，就法理而言，行政许可具有解禁性{17}或豁免解限性，行政许可是以法律对行政相对人特定活动设定限制或禁止为前提的。然而，温室气体自愿减排这一行为并不是法律限制或禁止的，而是受法律鼓励、受政府倡导的行为，这是自愿减排机制存在的底层逻辑。虽然自愿减排机制会涉及第三方机构与碳信用的市场准入问题，但这属于另一层次的问题。对于受倡导、受鼓励的减排行为如果要设置解禁性质的行政许可，这既有悖法理，又背离自愿减排初衷。综上所述，自愿减排机制可以不设定行政许可。
从立法形式上来讲，《管理办法》可采用部门规章的形式，也可采用行政规范性文件的形式。根据行政许可的设定依据，《管理办法》无论采用哪一种形式，均不得设定行政许可。学界早有呼吁，要严格限制行政许可适用范围，严禁规章及以下规范性文件设定许可制度{18}。现在相关法律已有明文规定，《管理办法》不得“僭越”。根据《行政许可法》规定，设定行政许可的依据为法律、行政法规和地方性法规，“国务院决定”可以设定过渡性的行政许可，省级政府规章可以设定临时性的行政许可。除上述规定以外，其他规范性文件一律不得设定行政许可[3]。如此，便将《管理办法》排除在设定行政许可外。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，然而，《管理办法》不存在这样的上位法依据。
（三）《管理办法》采用部门规章的形式
行政规范性文件是行政主体为执行法律或政策，在正式行政立法以外创制的行政规则，具体体现为具有普遍约束力的决定、命令等{19}。“不违背上位法”是对行政规范性文件内容合法性审查的基本要求，遵循法定程序或正当程序是对行政规范性文件制定程序合法性审查的基本要求{20}。较之部门规章，行政规范性文件出台程序并不繁杂。若《管理办法》采用部门规章的形式，其出台的程序更复杂，难度系数更大[4]。那么，《管理办法》采用行政规范性文件的形式是否更合适？从自愿减排机制管理方式优化的角度而言，《管理办法》有必要采用部门规章的形式，理由是：《管理办法》不设定行政许可，根据“放管服”改革要求，为了优化自愿减排机制管理方式，需要将监管的重点从前端后移，强调事中事后监管，则需要丰富监管手段，加大处罚力度。
如果《管理办法》采用行政规范性文件的形式，恐怕很难实现上述目的。其一，行政规范性文件在内容上存在局限性，如其规范性不足、表述内容偏重政策宣示性、框架结构逻辑性不强、不宜设置“罚则”部分等。其二，即便行政规范性文件设置了法律责任的规定，法律责任的具体内容也应该有明确的上位法依据。然而，《管理办法》缺乏上位法依据，造成难以编制法律责任的内容，无法对自愿减排交易违法行为进行处罚追责[5]。其三，根据《生态环境部行政规范性文件制定和管理办法》的规定，部规范性文件还受文件时效性的约束，不利于自愿减排交易管理方式的持续性、管理手段的连续性以及长效监管机制的建立。其四，根据《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号）的规定，有关部门建立随机抽查事项清单，明确抽查依据、主体、内容、方式等，要依照法律、法规、规章规定。且“法律、法规、规章”后面没有“等”字，显然依照的依据里面没有行政规范性文件。因此，为了贯彻“放管服”精神，在自愿减排机制中推行“双随机、一公开”的日常监管，则应由部门规章作出规定。综上所述，在立法形式的选择上，《管理办法》应采用部门规章，而不适合采用行政规范性文件的形式。
（四）《管理办法》采用“公示+登记”的行政确认模式
《暂行办法》对温室气体自愿减排交易及相关活动采取备案管理，属于行政管理中的行政备案。采用这一管理模式，自愿减排机制的管理流程为：国家主管部门“接收材料—专家评估—部门协商—行政审查—行政备案—行政登记”等，并设定了若干30个工作日、60个工作日等不同的审查或评估时间。虽然“知会式”的行政备案不同于行政许可，但其在实践中“异化”后的烦琐程序实际上与行政许可并无二致，也不符合“放管服”改革要求，这一管理模式应该优化。
《管理办法》选择何种管理方式，需要考虑下列因素：是否符合“放管服”改革要求，是否符合行政审批制度改革的要求，是否有助于行政目的实现，是否能提高行政效率，是否减轻了行政相对人不必要的负担。根据分配行政理论，现代国家中私人之间的利益关系分配不再仅是私人之间的事情，行政决定可以参与其中{21}。在温室气体自愿减排交易市场，作为监管者的行政主体介入市场领域或私领域，不能通过行政许可方式的则可以通过行政确认方式实现，主要体现为对自愿减排项目审定和减排量核查的公示与登记，并对减排量予以核证，这是一种对环境资源和生态利益关系的调整与分配。行政确认是行政主体对既存的法律事实和法律关系进行审查、认定并宣示其法律效力的行政行为。它是行政决定的一种行为形态，属于一种独立的行政行为{22}。行政确认的主要形式有确定、认可、证明、登记、鉴定等，其中，行政登记是行政确认的主要形式。鉴于此，《管理办法》对原温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构等五个备案事项的管理方式进行了优化，把“行政备案”调整为“行政确认”，即采用“公示+登记”的行政确认模式。针对自愿减排各类主体及关键要素，在管理上区别对待，将社会监督作为对自愿减排交易及相关活动的重要监管手段，并加强自愿减排领域的事中事后监管。总之，把“行政备案”调整为“公示+登记”的行政确认管理模式，是《管理办法》相对于《暂行办法》的最大变化，也是自愿减排机制立法优化的一大亮点。
三、自愿减排机制立法优化的难点及选择
由于自愿减排机制的复杂性，该机制的立法优化遇到了诸多难点。难点纾解既要遵循自愿减排机制立法优化的总体思路，又要维护《管理办法》在自愿减排交易市场规则体系中的首要地位与指导意义；既要考虑主管部门精简管理环节、优化管理方式的需要，又要平衡市场主体多方利益关系，还要使得《管理办法》具有现实可操作性。从2020年7月到2023年10月《管理办法》正式出台，自愿减排机制立法优化历时三载有余，现在呈现的规范内容是攻坚克难后作出的较优选择。
（一）规章名称及框架结构
《管理办法》的制定首先涉及部门规章的名称问题，显然不能沿袭原名，应该称之为“温室气体自愿减排交易管理办法”。自愿减排机制包括业主的项目开发、项目审定、减排量核查、核证自愿减排量交易等诸多环节，在立法过程中有人认为，“温室气体自愿减排交易管理办法”这一名称容易让人望“名”生义，认为这部规章所规范的仅是自愿减排机制中核证自愿减排量交易这一个环节，因此，一度考虑把名称修改为“温室气体减排项目及减排量交易管理办法”，或“温室气体减排量核证和交易管理办法”。然而，以上两个名称不仅冗长、不够简洁，还无法反映自愿减排机制的所有环节。《暂行办法》中所谓的温室气体自愿减排交易管理，实际上已经涵盖了自愿减排机制的所有环节，业界也清楚这一点。其实，碳排放权交易管理也存在类似情况，《碳排放权交易管理办法（试行）》（中华人民共和国生态环境部令第19号）并不只规范了碳排放权交易这一个环节。自愿减排交易管理的规章名称，理应与之保持逻辑上的一致，因此，依然选择了“温室气体自愿减排交易管理办法（试行）”这一名称。
关于框架结构的设置。《暂行办法》共6章（31条），包括总则、自愿减排项目管理、项目减排量管理、减排量交易、审定与核证管理、附则。正式公布的《管理办法》共8章（51条），相较于《暂行办法》新增了两个专门章节，即“监督管理”和“罚则”。理由是：按照立法优化的总体思路，自愿减排事项不得设置行政许可。没有行政许可这一利器，主管部门如何监管才能保障自愿减排机制平稳运行？尤其是如何确保CCER质量，防止项目开发、项目审定和减排量核查的弄虚作假行为？《管理办法》制定时的考虑是：“放管服”改革并不是不管、一放了之，而是对自愿减排机制各环节监管的重心，从前端向后端转移，加强事中事后监管，并设置处罚措施。为此，《管理办法》特别增加了“监督管理”一章，旨在落实“双随机、一公开”的监管要求，对监管职责分工、共同监管、现场检查、监管措施、信用管理、社会监督等内容进行了明确规定；且增加了“罚则”一章，规定了对抗监管的处罚、各类主体的法律责任，并对法律衔接作出了原则性规定。此外，《管理办法》还对章名进行了修改。例如，第5章修改为“审定与核查机构管理”，增加了“机构”一词，目的是利用市场监管体系对第三方审定与核查机构进行管理。在《管理办法》无权新设行政许可的前提下，生态环境部与市场监管总局进行反复沟通协商，认为自愿减排机制中的审定与核查行为属于合格评定的一种形式，可以作为认证认可领域的新业态，由市场监管总局按照《认证认可条例》的规定，对审定与核查机构的市场准入进行行政审批，生态环境部对机构准入提出意见，这一做法并未新设行政许可。同时，由市场监管总局会同生态环境部对审定与核查机构进行事中事后监管。也正是基于上述原因，《管理办法》由生态环境部和市场监管总局联合发布。
（二）法律原则
《暂行办法》规定的法律原则为：“温室气体自愿减排交易应遵循公开、公平、公正和诚信的原则，所交易的减排量应基于具体项目，并具备真实性、可测量性和额外性。”针对法律原则的修订，自愿减排机制立法优化面临的难点及考虑如下。
其一，是去掉还是强调“自愿性”。有人提议，应去掉温室气体自愿减排交易中的“自愿”一词，原因是：“国家核证自愿减排量”虽然包含“自愿”，但其英文名Chinese Certified Emission Reduc-tion，即CCER，没有哪个单词有“自愿”的意思，中英文名二者之间词不达意，去掉“自愿”才能对应。然而，上述中英名在长期实践中内容已经固化，在业界深入人心，“自愿性”也成为自愿减排机制中最具标志性的一个特征，其既是自愿减排机制区别类似的温室气体减排机制的主要特征，也是贯穿自愿减排机制全过程、各方主体应遵循的一项法律原则，且与碳交易市场中的碳排放配额交易不同，温室气体自愿减排交易具有非强制性（自愿性）特点。自愿减排量（Voluntary Emission Reduction，VER）本来就是随着《京都议定书》强制型市场的发展而伴随产生的一个以自愿性为特征的碳交易产品。中国温室气体自愿减排交易市场创立之初，便在全球碳交易市场中以“零强制市场”示人，即自愿进入、自愿减排。《管理办法》突出了自愿减排机制中市场主体的“自愿”参与性，项目业主可以自主选择是否开发自愿减排项目、是否申请对温室气体减排量进行核证，对选择不开发自愿减排项目的业主也没有惩罚性措施。因此，《管理办法》特别增加并强调了“自愿”原则。
其二，如何将项目的法律特征与减排量的法律特征进行界分。《暂行办法》规定，“所交易减排量应基于具体项目，并具备真实性、可测量性和额外性”，那么，上述“真实性、可测量性和额外性”究竟是属于项目的法律特征，还是属于减排量的法律特征。根据语法分析，主语是减排量，应该是属于减排量的法律特征。可见，《暂行办法》对自愿减排项目的法律特征并无规定。自愿减排机制的立法优化则对“真实性、唯一性和额外性”此“三性”，和“可测量、可追溯、可核查”此“三可”进行了明确界分，即“三性”应该是温室气体自愿减排项目应当具备的特征，而“三可”应该是项目减排量应当具备的特征与法律要求。需要说明的是，《管理办法》将“项目应当具备真实性、唯一性和额外性”放在第2章“项目审定与登记”中，作为申请登记的温室气体自愿减排项目应当具备的条件之一。而“减排量应当可测量、可追溯、可核查”，则放在第3章减排量核查与登记之中，作为申请登记的项目减排量应当具备的一项主要条件，这“三可”也是保证CCER质量的基本要求。通过这一优化措施，《管理办法》对法律原则的表述更加纯粹、更加简洁，即“全国温室气体自愿减排交易及相关活动应当坚持市场导向，遵循公平、公正、公开、诚信和自愿的原则”。并且，其强调了“坚持市场导向”，这与“自愿”原则、“放管服”改革要求保持了逻辑上的一致。
其三，“额外性”这一属性，究竟是针对项目，还是针对减排量。通过“额外性”能厘清自愿减排项目的边界范围，避免项目减排量的双重认定或重复计算，因此，如何从法律上清晰界定这一概念非常关键。分析《暂行办法》的表述，“额外性”是减排量应具备的属性。但是，通过剖析“额外性”的内涵，这一属性表述可能并不精准。在项目设计文件中，“额外性”的论证应考虑自愿减排机制可能带来的效益、基准线的识别、投资分析、障碍分析、普遍实践性分析等因素。“额外性”[6]的本意是指，CDM项目活动所带来的减排量相对基准线是额外的；在中国自愿减排机制中，其指的是，假如没有自愿减排机制的激励作用，就不会促使项目业主开发这一项目，也不会产生减排量。言下之意，自愿减排项目实施所带来的减排效果应当是额外的。根据法律法规的规定和强制的减排义务本应该产生的减排量，不具有额外性。追根溯源，额外性针对的首先应是自愿减排项目，如果项目免于额外性论证，缺乏额外性约束，则自愿减排市场上核证减排量会激增，长期如此，势必影响自愿减排机制平稳、健康运行。总之，“额外性”体现为，项目实施使温室气体人为源排放量降低至未开展项目时的水平以下，或者人为清除量增至未开展项目时的水平以上。采用国家或主管部门“减排技术正面目录”的项目能自动获得额外性，其余自愿减排项目需论证。
（三）申请主体与参与主体
《暂行办法》规定，自愿减排项目及减排量的申请主体限于“中国境内注册的企业法人”，这一申请主体范围过窄。根据自愿减排项目开发实践，农村集体经济组织、事业单位等主体，也可以自愿开发诸如林业碳汇、甲烷利用等减排项目，也应该允许其申请自愿减排项目及减排量登记。今后，自愿减排机制应该重点支持中国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的开发，因此，申请主体还需要扩容。至于参与主体，《暂行办法》规定，“国内外机构、企业、团体和个人均可参与温室气体自愿减排量交易”，从法律视角来看，这一参与主体的分类不够严谨，不符合现行法律法规对主体类型的表述，需要优化。
市场主体立法优化遇到的难点是，没有法人资格的其他组织和中国境外的中资企业能否成为申请主体？是否允许自然人参与交易，成为交易主体？第一，关于其他组织的申请主体资格问题。笔者认为，国内没有法人资格的其他组织如合伙企业等，不能成为自愿减排项目及减排量的申请主体。自愿减排项目开发等活动，开发周期较长，具有一定风险性，非法人组织不能独立承担民事责任。如果有意愿开发自愿减排项目，根据现行《公司法》等法律法规规定，公司设立门槛已极大降低{23}，完全可以为此成立一个公司法人，明确项目开发利益相关人之间的权属关系。如果已经拥有了比较成熟的自愿减排项目，首先应该确权，权属关系明晰之后或由其中的法人申请自愿减排项目，或专门设立一个公司法人去申请。根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）规定，法人类型包括营利法人、非营利法人和特别法人，主体范围已经很广泛，足以涵盖自愿减排项目开发主体的类型。最后出台的《管理办法》把“其他组织”列为申请自愿减排项目和减排量登记的适格主体，笔者持保留意见。
第二，关于境外中资法人的申请主体资格问题。《管理办法》制定中有一种意见认为，应该为境外中资企业，尤其是与共建“一带一路”相关的中资企业保留一定的政策空间，将其在境外开展的低碳项目开发成自愿减排项目，赋予其自愿减排项目的申请主体资格。《管理办法》未采纳这一意见，理由是中资企业在境外开展的低碳项目，其自愿减排活动在项目的所在国而不在中国，对中国的碳中和、温室气体减排没有起到直接作用，因此，没必要将这些项目纳入适用范围。这也不属于CCER的国际化问题，与中国的自愿减排机制被纳入并成为CORSIA下合格减排项目体系的性质不同。此外，如果《管理办法》适用于境外项目，在技术上、法律上、监管上均面临难题：因项目在境外，项目审定与减排量核查在技术上实现很困难；一旦出现法律纠纷，还涉及法律适用问题，取证、裁判、执行都有障碍；自愿减排及相关活动的日常监管也难以实施。
第三，关于自然人的参与主体资格问题。在《管理办法》制定过程中有人建议，把自然人排除在自愿减排交易参与主体外。虽然个别自然人参与动机存疑，个人信用问题也需要核实与证明，但考察国内外碳交易市场参与主体，自然人是活跃在各碳交易市场上的一个主体类型。中国碳排放权交易二级市场也允许符合国家有关交易规则的“个人”成为交易主体[7]，假若标榜以市场为导向的全国温室气体自愿减排交易市场，不允许“自然人”参与交易，法律上则无法解释，反而会引起社会各界猜忌甚至引发舆情，成为不必要的法律风险点。当然，以“自然人”取代“个人”的称呼更符合法律规范，与《民法典》对民事主体的规定保持一致。最终，《管理办法》规定：“符合国家有关规定的法人、其他组织和自然人，可以依照本办法参与温室气体自愿减排交易。”
（四）职责分工与协同监管
自愿减排机制立法优化过程中关于主管部门及其职责内容，重点考虑了纵横两条线的职责分工与协同监管关系，即纵向的央地关系和横向的部门协同关系。对于前者，主要涉及中央与地方的职责分工；对于后者，主要涉及生态环境部与市场监管总局的协同监管与职责分工。
关于中央与地方的职责分工问题。过去，国家发展改革委是温室气体自愿减排交易的国家主管部门，自愿减排5个备案事项均由国家发展改革委负责管理，省级发改部门仅承担了部分辅助性职责。《管理办法》制定时遇到的难点是，自愿减排交易活动的哪些管理事权可以下放，又应该下放到哪个层级，省级、地市级还是区县级？中国各地经济社会发展不平衡，产业结构和自然资源禀赋各异，各地开发自愿减排项目的重点领域也存在较大差异。自愿减排机制管理的事权划分、央地之间的职责分工，既要考虑自愿减排交易及相关活动的专业性，又要考虑全国各地CCER的同质性，还要考虑全国统一的自愿减排交易市场建设与配套体制机制的建立问题。如果自愿减排机制管理事权分散、口径不一，则难以兼顾上述目标。为此，自愿减排方法学、项目、减排量、审定与核查机构、交易机构等传统上的管理事权，理应留在中央。此外，生态环境部还负责全国自愿减排交易市场建设，并承担建章立制、业务指导、工作督促等宏观方面的职责。为保证自愿减排项目的真实、准确、科学，地方生态环境主管部门需要掌握所辖区域自愿减排项目的真实情况，日常的监督管理则主要交由地方生态环境主管部门负责，具体以省级生态环境主管部门为主，设区的市级生态环境主管部门配合。自愿减排活动的专业性较强，地方生态环境主管部门在日常监管中可以委托第三方机构提供技术服务。至于县级生态环境主管部门，因“双碳”目标以及自愿减排机制等属于新兴事物，县级部门执法队伍建设与专业能力仍有待加强。随着自愿减排项目数量的增加，基层部门专业能力的提升，县级生态环境主管部门发挥的作用将大大增加。
关于生态环境部与市场监管总局的协同监管与职责分工问题。《管理办法》在立法时，考虑审定与核查机构在保证CCER质量方面的作用至关重要。《暂行办法》不涉及国家发展改革委与市场监管部门的协同监管问题，国家发展改革委对审定与核证机构[8]实行备案管理，申请备案材料通过省级发展改革部门提交。然而，审定与核查机构的资质认可与市场准入审批，理应由市场监管部门负责，国家主管部门履行该类机构的市场准入备案管理与行政处罚等，涉嫌重复监管，不符合推动法治政府建设的要义。因此，在自愿减排机制立法优化过程中，生态环境部与市场监管总局经过磋商达成共识，即生态环境部不对审定与核查机构设置准入门槛，该类机构从事自愿减排项目审定和减排量核查的资质条件，由市场监管总局确定的认可机构[9]认可。市场监管总局开展审定与核查机构审批时，应征求生态环境部的意见。根据“双随机、一公开”的要求，对审定与核查机构的事中事后监管，日常主要由市场监管总局实施，并查处违法行为。生态环境部与市场监管总局既有分工，也有配合，为了便于协同监管，双方应建立信息共享机制与工作协调制度，如共同制定审定与核证机构规范化建设标准、共同组建审定与核查技术委员会、共同评议审定与核查机构的年度工作报告等。为了保证CCER的同质性，稳定交易市场，对审定与核查机构的监管应放在中央层面集中监管为妥。笔者建议，今后从事项目审定与减排量核查的第三方机构数量也不宜过多，否则会造成CCER质量参差不齐，影响其同质性。
（五）项目范围
以往确定自愿减排项目的范围，一是划时间线，即要求申请备案的自愿减排项目应于2005年2月16日后开工建设；二是类别框定，即属于《暂行办法》列举四类项目中的任一类别。项目范围的确定标准属于自愿减排机制立法优化的重要内容。确定自愿减排项目的范围，也即设置自愿减排项目的市场准入标准，遇到了以下难点：其一，是否列举自愿减排项目的来源领域；其二，项目的开工建设时间是否需要明确，如果需要明确，那么这个时间定在哪一天，依据是什么；其三，自愿减排项目与国内外类似减排机制下的项目是什么关系，二者能否兼容。
明确列举自愿减排项目的来源领域，有利有弊。有利的一面是，可以梳理以往自愿减排实践中的项目领域，表明下一步国家重点支持和鼓励的领域方向，并明确支持和鼓励的目的。例如，可以表述为：温室气体自愿减排项目应当来自可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等对减碳增汇有重要贡献的领域，能够减少或避免温室气体排放，或者实现温室气体的清除。不利的一面是，列举的领域难免有疏漏，且列举的领域中并非所有项目都符合开发为自愿减排项目的法定条件。因此，《管理办法》最后删除了项目范围中列举具体领域的规定。今后，在碳排放权交易市场上进行配额抵消的CCER，对于其项目来源领域是否进行限定，值得进一步探究。例如，规定仅允许有利于实现温室气体清除的项目（如林业碳汇）产生的减排量才能进行配额抵消，而对于避免或减少温室气体排放的项目，其产生的减排量则不允许进行碳排放配额抵消。
项目的开工建设时间需要明确，这一点在业界可以达成共识。然而，具体定在哪一天，则需要明确。在《管理办法》制定过程中，对于项目的开工建设时间主要有两个时间点可以选择：一是2012年6月13日后开工建设的项目，这一天是《暂行办法》印发施行日，标志着中国自愿减排机制开始实施；二是2017年3月14日后开工建设的项目，这一天为原国家主管部门暂缓受理自愿减排交易备案申请的时间。如果选择后一个时间点，正好可以与自愿减排备案申请的暂停时间“无缝对接”，体现了法律上的延续性。但在实践中可能会有一些适格项目，在自愿减排事项暂停前未申请备案，根据《管理办法》又无法申请新的自愿减排项目登记，这显然不公平。并且，鉴于在实践中有些自愿减排项目（如林业碳汇）从培植到成熟需要较长时期，还有一些自愿减排项目的运行趋于稳定也需要一定时间，2017年这个时间距离太近。选择2012年6月13日这一时间点，主要考虑的是中国自愿减排机制在这一天正式实施，机制的建立是为了鼓励减排项目的发展，只有在该机制实施后开工建设的项目才可能获得自愿减排机制的政策激励；否则，之前还不存在自愿减排机制，则应该不具有自愿减排项目所必须具备的“额外性”。最终，《管理办法》将项目开工建设时间确定为2012年11月8日，项目范围限定为这一天后开工建设的。选择这个时间点主要有两个方面考虑：一方面，2012年11月8日是党的十八大召开的时间，党的十八大将生态文明建设纳入了“五位一体”的总体布局，要求把生态文明建设摆在全局工作的突出位置；另一方面，《管理办法》将项目减排量的产生时间规定在2020年9月22日后，其原因是，这一天中国正式作出实现“双碳”目标的重大宣示，中国进入经济社会发展全面绿色转型新的阶段。因此，项目开工建设时间既与项目减排量产生时间保持了逻辑上的一致，又体现了《管理办法》的政治站位。中共中央、国务院关于建设全国温室气体自愿减排交易市场的决策部署，是《管理办法》的立法宗旨之一。
划定自愿减排项目范围，还得与国内外类似减排机制下的项目进行区分[10]，目的是避免项目重复认定或者减排量重复计算。《管理办法》制定时有两种表述可以选择，一是明确列举禁止类项目，即明确列举了不得申请自愿减排项目登记的项目范围；二是明确规定申请登记的自愿减排项目应当具备的条件。如果采用第一种表述，部分类型的项目如属于法律法规、国家政策规定有温室气体减排义务的项目，以及纳入全国和地方碳排放权交易市场配额管理的项目，均不得申请自愿减排项目登记，这些规定没有歧义。但部分禁止类规定，可能表述尚不严谨。例如，不具备唯一性、已参与其他减排交易机制的项目，不得申请自愿减排项目登记。这种表述虽然清晰，但涉嫌“一刀切”，值得商榷。除了核证自愿减排量交易，国内还有绿电交易、绿证交易等类型{24}。如果存在项目重复认定或者减排量重复计算情形，则不能再申请自愿减排项目登记。但已参与其他减排交易机制的项目，如果也符合了申请登记自愿减排项目的条件，能否允许这些项目中途“改弦更张”，回到自愿减排项目这条“赛道”呢？可见，列举禁止性项目的规定表述不够严谨。《管理办法》最终采用了第二种表述，即明确规定了申请登记自愿减排项目应当具备的条件。
（六）信用管理
《暂行办法》没有信用管理的制度设计，自愿减排机制立法优化有必要引入信用管理制度。目前，中国的信用实践在中国式现代化背景下得到有效推进，信用制度已成为市场经济的基础制度{25}。为此，国家积极推行以信用为基础的社会治理新方式，同其他监管手段相比，这种方式更多地调动了社会评价力量，被视为保障“放管服”改革行稳致远的有效管理手段。社会信用体系建设已从道德层面上升至法律规范层面，与国家治理融为一体，成为对社会行为和社会关系规制的新模式{26}。信用则逐步成为与法律、道德并列的第三种社会规范类型，其地位日益重要。构建以信用为基础的温室气体自愿减排监管模式，以信用约束手段对自愿减排机制进行管理，既能弥补法律手段的不足，丰富自愿减排机制的监管方式，又为CCER提供了一种新的质量保障手段，对完善中国社会信用体系也有现实助益。然而，在《管理办法》具体内容的制定过程中遇到了一些难点，例如：规定自愿减排机制的“黑名单”、市场禁入、权利限缩等信用惩戒措施，则涉嫌是变相的行政处罚，可能面临信用滥用和泛化的声讨；《管理办法》嵌入信用管理的上位法依据不足。
《管理办法》尽量回避争议，对信用管理制度作出切合实际的规定，主要体现为四个方面：一是规定了信息披露制度。自愿减排机制采用行政确认的管理模式，其中，项目与减排量的公示环节正是信息披露的体现。此外，还要求注册登记机构和交易机构建立项目档案，记录、留存相关信息，以应申请人请求依法公开相关信息。二是规定了项目业主、审定与核查机构的“双承诺”制度，这是自愿减排机制立法优化的一大亮点。所谓“双承诺”，即在项目审定与减排量核查的环节，审定与核查机构应当对项目审定报告和减排量核查报告的合规性、真实性、准确性负责，并在两份报告中作出书面承诺；项目业主在申请自愿减排项目和减排量登记时，应当附具对所提供材料真实性、完整性和有效性负责的承诺书。项目业主、审定与核查机构如果违背了承诺，则可视为其甘愿受罚，信用管理则可与行政处罚建立一种链接，也为下一步行政处罚创设了依据。三是规定了失信的审定与核查机构市场禁入制度，要求这些机构近五年无严重失信记录。这一规定在立法优化过程中也遇到难点，如“五年”的设定依据不足，对“严重失信”的界定不清。并且，对近五年有严重失信记录的第三方机构，禁止进入自愿减排市场从事审定与核查活动，是否涉嫌对公民权利进行了限缩？因审定与核查机构主要由市场监管总局负责监管，市场监管总局设置行政审批的市场准入以及作出行政处罚，均有上位法依据，《管理办法》则有如此规定。四是规定了将相关行政处罚信息纳入国家企业信用信息公示系统。这一规定存在的难点是，仅将“相关行政处罚信息纳入”，范围是否过窄？能否将自愿减排交易及相关活动中的“严重失信记录”也纳入该系统，扩大纳入的信息范围？综上，《管理办法》这一规定仍需进一步论证与完善。
（七）罚则
《暂行办法》没有“罚则”章节，且关于责任追究的规定只有一条[11]。自愿减排机制如果没有处罚措施规定，又缺乏上位法的处罚依据，CCER数据质量则无法保障，自愿减排机制也无法健康持久运行，因此必须弥补这一空白，优化责任追究制度。《管理办法》专辟一章规定了罚则，主要内容包括：对抗拒监督管理的行为规定了处罚措施，对审定与核查机构、项目业主、交易主体、管理部门等主体分别规定了相应的法律责任。
《管理办法》在立法过程中也遇到了难点：第一，设定处罚难。由于《管理办法》的效力等级仅为部门规章，针对自愿减排活动中的违法行为，能动用的处罚办法不多，许多行政处罚种类无法设定，动辄越权或涉嫌侵权。根据相关法律规定，部门规章设定的罚款限额不得超过10万元[12]，这一罚款额度对于自愿减排交易领域的违法行为，显然缺乏震慑力。市场监管总局可以对审定与核查机构处以超过10万元、最高能到20万元的罚款，其有上位法依据，即《认证认可条例》。第二，关于“通报批评”的设定。鉴于罚款威慑力不足，《管理办法》参考2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）增加了“通报批评”这一处罚类型。在行政处罚的法律制度结构中，“通报批评”与“警告”并列，必须具有行政处罚的构成要件。在制裁方面，“通报批评”作为行政处罚行为所产生的法律效果，与现行法中“警告”的法律效果之间又具有一定的共同特征{27}。项目业主可能不怕被罚款10万元，但害怕受到“通报批评”。《管理办法》对交易主体可给予“通报批评”这一规定，可谓自愿减排机制立法优化的一个成果。然而在日常监管中，行政管理部门对“通报批评”的使用仍然十分谨慎，行政相对人也往往将“双随机、一公开”中的“一公开”与“通报批评”混为一谈。其实，前者仅是一种监管方式，对监管执法信息本来就应该公开；而后者则是一种新增加的处罚种类，二者的法律性质截然不同。第三，关于法律责任的衔接。《管理办法》规定的仅为行政责任，曾拟对虚假减排量交易进行法律责任设定，主要涉及追究相关交易方的民事责任，如规定CCER的等量注销、补齐、罚款等。《管理办法》虽然没有必要规定具体的民事责任，但可以对民事责任、刑事责任作出原则性规定，以达到法律责任衔接的目的。例如规定：“项目业主、审定与核查机构、交易主体违反本办法规定，给他人造成损失的，依法承担民事责任。涉嫌构成犯罪的，依法追究其刑事责任。”审定与核查机构在从事项目审定与减排量核查活动中，故意提供虚假的项目审定报告或减排量核查报告，情节严重的，涉嫌构成故意提供虚假证明文件罪，应承担刑事责任。在《管理办法》制定过程中对自愿减排领域相关主体的刑事责任规定，苦于找不到直接的法律依据。2023年8月8日，“两高”出台了新的司法解释[13]，这一问题迎刃而解。
四、自愿减排机制法律保障制度的再完善
CCER《管理办法》构建了温室气体自愿减排交易及相关活动规则的基本框架，是自愿减排机制的总体流程设计。《管理办法》实施一年以来，取得了初步成效。2024年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场（以下简称“自愿碳市场”）正式启动；2024年6月11日，国家认证认可监督管理委员会（以下简称“国家认监委”）公布了首批5家自愿减排项目审定与减排量核查获准机构名单；2024年9月2日，全国温室气体自愿减排注册登记系统及信息平台正式启动了CCER项目公示；2025年3月6日，全国自愿碳市场首批CCER完成登记，这是中国自愿碳市场建设取得的重要实质进展，对推动和激励中国更广泛的行业企业参与绿色低碳发展具有重要意义{28}。然而，全国自愿碳市场建设不能仅依赖一部《管理办法》，自愿减排机制保障制度体系仍需进一步完善。
（一）建立健全自愿减排机制配套规则与规范体系
温室气体自愿减排交易体系复杂，建章立制的任务无法由《管理办法》一个部门规章来承受。《管理办法》中的许多内容仅为原则性规定，仍需要建立健全与之相配套的规则与规范体系，以保障自愿减排机制的平稳运行。除了颁布《管理办法》，自愿减排机制运行所需配套规则或相关技术规范，还包括项目设计与实施指南、注册登记规则、交易与结算规则、审定与核查实施规则、项目方法学编制指南、CCER跨境交易和使用办法等。
第一，制定自愿减排项目设计与实施指南。生态环境部决定，全国温室气体自愿减排注册登记机构成立前，由国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（以下简称“国家气候战略中心”）承担温室气体自愿减排项目和减排量的登记注册等工作，负责全国温室气体自愿减排注册登记系统的运行和管理。2023年11月16日，国家气候战略中心发布了《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》（气候中心字〔2023〕12号，以下简称《指南》），《指南》适用于指导温室气体自愿减排项目的设计与实施，最后附上了设计与实施流程、设计文件与核算报告模板、额外性论证工具等，使得项目设计与实施更具有可操作性。
第二，制定自愿减排项目和减排量登记的业务规则。全国统一的自愿减排注册登记机构由生态环境部组织建立，注册登记系统由生态环境部组织建设。注册登记机构负责注册登记系统的运行和管理，通过该系统受理自愿减排项目和减排量的登记、注销申请，记录自愿减排项目相关信息和CCER的登记、持有、变更、注销等信息，上述这些内容还应该具体化。《温室气体自愿减排注册登记规则（试行）》（以下简称《登记规则》）已由国家气候战略中心正式发布，以规范全国温室气体自愿减排注册登记活动。注册登记机构配合省级生态环境主管部门将公开的项目与核证自愿减排量信息连接至省级生态环境主管部门网站。这是《登记规则》的一大亮点。下一步，还需要完善自愿减排项目注册登记的实施细则，具体细化项目申请的类别及法定条件。
第三，制定CCER交易与结算业务规则。《管理办法》规定，生态环境部组织建立全国统一的自愿减排交易机构，开展集中统一交易，不再通过9家地方碳交易机构分散交易[14]。并且，生态环境部组织建设全国统一的自愿减排交易系统，交易机构负责交易系统的运行和管理，提供CCER集中统一交易与结算服务。生态环境部决定，在全国温室气体自愿减排交易机构成立前，由北京绿色交易所有限公司（以下简称“北京绿交所”）提供核证自愿减排量的集中统一交易与结算服务，负责全国温室气体自愿减排交易系统的运行和管理{29}。2023年11月16日，北京绿交所发布了《温室气体自愿减排交易和结算规则（试行）》，该规则适用于全国温室气体自愿减排交易、结算及相关活动。在交易实务中，CCER交易作为碳市场的现货交易，属于增值税应税范围，交易规则应对CCER交易的税费负担问题作出更加细致的规定，否则，交易双方极易因此发生纠纷[15]。为了规范自愿减排交易收费行为、保护交易主体的合法权益，2025年1月2日，北京绿交所公布了《关于全国温室气体自愿减排交易收费项目和收费标准的公告》（绿交文〔2025〕1号），这是完善自愿减排机制配套规范体系的重要文件之一。再者，2025年2月7日，国家税务总局发布了《关于碳排放权交易等适用增值税政策的执行口径》，规定纳税人发生碳排放权交易、核证自愿减排量交易，应按销售“无形资产—其他权益性无形资产—配额”计算缴纳增值税，适用6%税率{30}。由此，自愿减排机制配套规范体系建设又迈出重要一步。
第四，制定审定与核查实施规则。审定与核查机构是依法设立、从事温室气体自愿减排项目审定或者减排量核查活动的合格评定机构。审定与核查机构应当遵守法律法规，按照国家有关规定，在批准的业务范围内公正、独立和有效地从事审定与核查活动。经商生态环境部，市场监管总局、国家认监委于2023年12月联合发布了《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》（国家市场监督管理总局公告2023年第55号），该规则规定了项目审定与减排量核查的依据、基本程序和通用要求。该规定还强调，审定与核查机构应对其作出的审定与核查结论的合规性、真实性、准确性负责。此外，为加强审定与核查机构的能力建设，生态环境主管部门还应当与市场监管部门共同构建信息共享与协同监管的长效机制，这对于保证CCER数据质量尤为重要。
第五，制定项目方法学编制指南并加强方法学规范体系建设。方法学是指导温室气体自愿减排项目开发、实施、审定和减排量核查的主要依据，对减排项目的基准线识别、额外性论证、减排量核算和监测计划制定等具有重要的规范作用。《管理办法》规定，生态环境部负责组织制定并发布项目方法学等技术规范，作为相关领域自愿减排项目审定、实施与减排量核算、核查的依据。2023年3月25日，生态环境部印发的《关于公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议的函》（环办便函〔2025〕98号）明确规定：拟提出的温室气体自愿减排项目方法学建议可以是原有已备案方法学的修订，也可以是新的方法学；不能对现有法律法规规定等有强制温室气体减排义务的行业和领域提出方法学建议；《温室气体自愿减排项目方法学编制大纲》作为附件同时发布。2023年10月至2025年1月，生态环境部先后发布了6项项目方法学，进一步规范了全国温室气体自愿减排项目设计、实施、审定和减排量核算、核查工作。随着CCER市场的不断发展和国家对碳减排要求的提高，生态环境部将按照“成熟一个发布一个”的原则，逐步扩充CCER项目方法学数量，加强项目方法学规范体系建设。
第六，出台CCER跨境交易和使用的规范性文件。CCER国际化是中国自愿减排机制被国际社会碳界认可的必然要求，也是中国自愿减排交易市场走向规范与成熟的重要标志。CCER申请作为ICAO合格减排单位，是CCER国际化的重要一步。2016年ICAO第39届大会通过决议，确立了2020年全球国际航空碳中性目标，并建立了国际航空碳抵消和CORSIA来推动该目标的实现。此外，《巴黎协定》第6条对国际减排市场机制作出了原则性规定，其核心是建立一个由联合国监督的碳信用机制，帮助各国和企业在全球范围内实现减排目标。2024年11月24日，《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（即COP29）闭幕，大会就新的气候融资集体量化目标（NCQG）、《巴黎协定》第6条等关键议题达成了“巴库气候团结契约”的一揽子平衡成果{31}。可见，CCER国际化有多种渠道。中国的核证自愿减排量曾被CORSIA认定为温室气体自愿减排机制的合格产品，CCER从方法学遴选、项目审定到减排量核查与核证，开发过程规范，公示与登记有明确法律规定，符合且具备了跨境交易与使用的关键要素。《管理办法》为自愿减排机制参与国际交易预留了制度空间，该办法规定，核证自愿减排量跨境交易和使用的具体规定，由生态环境部会同有关部门另行制定。该规范性文件的制定应立足国内，对标国际，夯实中国CCER向国际市场出售的信用基础。
（二）完善自愿减排机制法律制度体系
自愿减排机制各项制度的设计，均应该围绕如何保障CCER质量来进行。自愿减排项目产生的减排量，其实就是若干组有区分度（“身份代码”）的数据，经过国家核证后便成为可以交易的商品。因此，必须从制度设计上确保CCER数据的真实、准确，有足够的“含绿量”与“吸碳力”，保证在项目审定与减排量核查过程中不存在弄虚作假的行为，CCER数据不含“水分”。《管理办法》强调，自愿减排项目应该具备真实性、唯一性和额外性，申请登记的项目减排量应当可测量、可追溯、可核查，除了技术层面的业务规范和标准，就制度层面而言，“如何从制度上保障CCER的数据质量”“如何构建并完善自愿减排机制法律制度体系”，这是法律制度设计上必须面对的一道道难题。
自愿减排机制法律制度体系的构建与完善，必须基于下面的现实，即《管理办法》属于部门规章，国务院《规章制定程序条例》（中华人民共和国国务院令第695号）规定，“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”[16]。《管理办法》缺乏上位法规定，国务院上述条例里的两个“不得”必须遵循。一方面，自愿减排交易及相关活动有其突出的“自愿属性”，监管对象分布广且数量多；另一方面，国务院两个“不得”又给监管措施画上了两道“红线”。且《管理办法》作为部门规章，可以用的行政处罚种类较少，震慑力不足。基于以上现实，自愿减排市场则不能以传统的加强执法力量、加大处罚力度等手段，去尝试构建一个CCER质量保障的责任追究机制，应该将社会监督作为重要的监管手段，运用市场机制推动监督责任和主体责任落实，压实项目业主、审定与核查机构主体责任，强化政府部门事中事后监管。在这些制度体系中，专家库制度、信用管理制度、协同监管制度、公益诉讼制度等，都有进一步探索与完善的空间。
其一，建立专家库制度。《管理办法》曾有单独的一条关于专家库的规定，放在“总则”部分，即“生态环境部组织建立温室气体自愿减排管理专家库，根据工作需要，从专家库中选取专家组成专家组，为温室气体减排提供技术评估等服务。专家组的选取办法和工作程序由生态环境部另行制定”。该条规定后被删除，但保留了专家技术评估环节；在此后的版本中，自愿减排项目与减排量在公示后、登记前的专家技术评估环节也被删除。然而，《管理办法》这一技术评估环节的删除，并不影响生态环境部组织建立一个温室气体自愿减排管理专家库。专家在自愿减排机制中的作用十分显著。当前，公开征集上来的项目方法学需要专家评估。未来，自愿减排交易及相关活动肯定存在大量纷争，争议调处、行政复议、纠纷仲裁、交易诉讼、刑事审判等活动的专业性较强，专家意见是较为重要的参考依据，上述活动均需要借助专家的力量。
其二，探索失信惩戒与信用修复制度。虽然《管理办法》规定了几个方面的信用管理制度，但这一制度内容丰富，可供选择的工具和手段多样，许多问题仍需进一步探究。例如，《管理办法》曾尝试规定失信惩戒措施与信用修复制度。失信惩戒措施作为一种主要基于公权力的新型社会治理手段得到了广泛运用，各级政府部门出台了许多失信惩戒措施，意欲在全社会形成“一处失信、处处受限”的信用惩戒格局。然而，失信惩戒措施也存在泛化与滥用的趋势，这也使得这一措施饱受质疑{32}。诚信原则是温室气体自愿减排交易的一项法律原则，是保障项目真实性、减排量准确性、CCER交易规范性的基本要求。假如各类参与主体存在违反温室气体自愿减排交易及相关活动的不诚信行为的，生态环境部可以会商市场监管部门，将其纳入国家信用管理体系，实施失信惩戒。失信主体因此丧失部分交易机会或财产利益，应当为自己的失信行为负责。失信惩戒不属于《行政处罚法》中的行政处罚种类，也不违反“一事不再罚”原则。即便已经对违法者给予一次罚款的行政处罚，也不妨碍失信惩戒的实施。失信惩戒是法律责任的合理补充，这是过罚相当原则在信用领域和自愿减排领域的有效体现。当然，在自愿减排机制中也应引入信用修复制度，对符合信用修复条件的失信者，可以按规定及时移出失信名单。信用修复旨在改善信用主体的信用评价，使得失信者能够树立起新的信用状况以及守信的观念，督促社会主体守信。信用修复的结果包括两种情形，一是修复之后失信信息不再向社会公示，二是原来失信信息保存期限的缩短。此外，美国《信用修复机构法》规定，没有失信行为的主体若能通过相关服务从而提升其信用能力、改善其信用评价、实现其信用增级，也是信用修复的一种表现{33}。
其三，夯实协同监管制度。生态环境主管部门与市场监管部门的协同监管，主要针对审定与核查机构。在《管理办法》制定过程中，有关企业、审定与核查机构、研究机构等均认为应当对审定与核查机构的准入条件设置一定要求和门槛，并加强监督管理以确保项目质量。目前，市场监管总局按照《中华人民共和国认证认可条例（2023年修订）》（中华人民共和国国务院令第764号）规定，对审定与核查机构进行市场准入的行政审批，并会同生态环境部进行事中事后监管。为夯实双方的协同监管制度，除了建立监管信息的共享和工作协调机制，还应该完善工作报告制度和审定与核查技术委员会制度。前者是指审定与核查机构每年向市场监管总局和生态环境部提交工作报告，并对报告内容的真实性负责。为了核实报告内容，市场监管总局可以会同生态环境部，采取查阅审定与核查活动相关材料、向有关人员了解情况、征求项目业主意见等方式，对报告作出评价，并向社会公开。而审定和核查技术委员会制度，是指市场监管总局、生态环境部共同组建审定与核查技术委员会，协调解决审定与核查有关技术问题，研究提出相关工作建议，提升审定与核查活动的一致性、科学性和合理性，为审定与核查活动监督管理提供技术支撑。这一制度的内容还需进一步完善，如该委员会的组成、职责、工作方式、议事规则等均需要明确。此外，市场监管总局还可以会同生态环境部，定期组织审定与核查机构的同行评议与工作交流，目的是提升审定与核查机构的业务能力，保障全国CCER的同质性。
其四，建立并支持公益诉讼制度。笔者曾建议《管理办法》规定公益诉讼制度，表述为“对温室气体自愿减排交易及相关活动弄虚作假的行为，符合条件的社会组织和法律规定的机关可以向人民法院提起诉讼，生态环境主管部门可以支持诉讼”。可以预计，这一制度在今后自愿减排交易实践中应有体现。当然，自愿减排弄虚作假行为不是生态环境污染行为，并不涉及生态环境损害赔偿的问题，生态环境主管部门能否直接对这种行为提起生态环境损害赔偿诉讼，尚需探讨。不提起生态环境损害赔偿诉讼，不等于不能提起环境公益诉讼。应对气候变化与自愿减排交易等行为涉及生态环境保护、环境公共利益，也与公民的生命安全和身体健康有关，对温室气体自愿减排弄虚作假的行为可以提起诉讼，这是一种气候变化应对方面的“环境公益诉讼”，属于气候变化诉讼类型。鼓励开展气候变化诉讼，以此推动政府履行气候变化国际承诺，实现联合国应对气候变化目标，也是联合国对气候变化诉讼发展持有的立场{34}。根据法律相关规定和司法实践，符合条件的社会组织和法律规定的机关向人民法院提起诉讼，这不仅是一种“公众参与”的主要方式，还是保证自愿减排项目真实性、唯一性和额外性的有效手段，可以弥补生态环境主管部门日常监管的不足。因此，生态环境主管部门可以支持起诉。
（三）锚定《管理办法》在碳交易市场法律规范体系中的定位
美丽中国建设的一个建设要点，便是积极稳妥推进碳达峰碳中和。为此，中国要“进一步发展碳市场，完善法律法规政策......并启动温室气体自愿减排交易市场，建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”{35}。在整体系统观的理论视野下，为保障实现碳达峰碳中和目标，需要构建一个立法、执法、司法和守法“四位一体”的成熟自洽的法治系统{36}。毋庸置疑，立法完善应居于首位任务。而中国碳交易市场的立法进路，具有“政策先行”的特点，除政策以外，法律法规是指导碳交易市场平稳运行的重要依据。目前，在碳市场领域，中国已初步形成了两个制度体系：一是落实碳达峰碳中和的“1+N”政策体系[17]，二是碳交易市场法律规范体系。
考察《管理办法》在碳交易市场法律规范体系中的定位，首先应对这一法律规范体系进行解构。与两种碳交易类型相对应，碳交易市场法律规范体系也由两个并列的部分组成：一是碳排放权交易管理方面的立法，二是温室气体自愿减排交易管理方面的立法。前者主要包括一部行政法规[18]和一部部门规章[19]，以及若干配套的规范性文件与技术规范；后者主要包括一部部门规章[20]以及若干配套的工作文件、技术规则和实施细则等。可见，《管理办法》是自愿减排机制规范体系的“龙头”与自愿减排领域的基础性法律文件。
笔者认为，作为行政法规的《碳排放权交易管理暂行条例》（中华人民共和国国务院令第775号，以下简称《暂行条例》），不能视为《管理办法》的上位法，主要理由是：一方面，作为立法核心要素的碳排放配额和CCER，分别属于两种不同类型的法律客体，二者的产生来源、作用机理、科学属性、法律要求等均有不同，且《暂行条例》没有为《管理办法》及其相关自愿减排活动提供上位法依据，《暂行条例》仅在第14条第3款[21]与《管理办法》建立了连接。另一方面，同为部门规章的《碳排放权交易管理办法（试行）》也仅在第29条与《管理办法》建立了连接[22]，其他内容均无相关性。因此，笔者认为，碳排放权交易市场与温室气体自愿减排交易市场互为补充，共同构成中国完整的碳交易市场体系。过去学界认为，温室气体自愿减排交易市场是碳排放权交易市场的补充[23]，这一认识与中国碳交易市场建设的现状与发展趋势并不相符。碳配额交易市场与自愿减排交易市场不是主辅关系或主次关系，也不是单向的补充关系，而是互为补充、独立并存的关系。
中国还没有保障碳达峰目标和碳中和愿景实现的专门立法，现有立法不能满足碳达峰目标和碳中和愿景实现的实际需求{37}。理论上，在理想化的自愿减排交易市场法律规范体系中，在《管理办法》之上还应制定一部行政法规作为其上位法，名为“温室气体自愿减排交易管理（暂行）条例”。而碳交易市场的两部行政法规的共同上位法，则是《应对气候变化法》。碳交易市场法律规范体系共同遵循一部法典，即未来将出台的《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）。该法典应该对碳交易市场体系的法律规制作出高度概括的规定。目前，《生态环境法典》正在编纂中，其中关于碳交易制度条款的内容，建议作如下安排：一是对碳交易制度作出概括式规定，即国家实行碳排放权交易制度和温室气体自愿减排交易制度并行的、全国统一的碳交易制度，通过市场机制推动控制和减少温室气体排放；二是规定碳排放权交易管理制度，即国家建设碳排放权交易市场，加强对重点排放单位温室气体排放的控制；三是规定温室气体自愿减排交易管理制度，即国家建设全国温室气体自愿减排交易市场，鼓励法人、其他组织和自然人参与温室气体自愿减排行动。此外，建议在《生态环境法典》法律责任方面增加一条：对碳交易违法行为进行严厉处罚。
五、结语
CCER的用途日益广泛，除了用于碳配额市场履约清缴，还可用于大型活动碳中和、企业温室气体排放抵消、购买者自愿注销、生态环境损害替代修复、生态环境审判司法认购、跨境交易与使用等。无论从用途、市场体量、规模，还是从发展前景来看，温室气体自愿减排交易市场都不应当是居于次要地位的、作为碳排放权交易市场体系的补充市场，而应该是与碳排放权交易市场并驾齐驱的一个独立的市场类型，即温室气体自愿减排交易市场与碳排放权交易市场共同构成了中国的碳交易市场体系。碳交易市场法律法规的制定与修订，都不能偏离这个体系框架。总之，《管理办法》在碳交易市场法律规范体系中具有不可或缺的、独立的法律地位。
【注释】
[1]1997年《京都议定书》确立了清洁发展机制（CleanDevelopment Mechanism，CDM）作为三种灵活机制之一。根据《京都议定书》第12条第2款的规定，CDM是公约附件一的缔约方（发达国家缔约方）为实现其温室气体减排义务，与未列入附件一的缔约方（发展中国家缔约方）进行项目合作的机制，目的是协助发展中国家缔约方实现可持续发展和促进公约最终目标的实现，并协助发达国家缔约方实现遵守其量化和减少温室气体排放的承诺。参见：WENNINGM，Climatechange：Theroadtoratificationand imple-mentationoftheTokyoProtocol，the663rdWiltonParkConference，WiltonPark，May13-17，2002。
[2]“五个备案事项申请”是指温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请。国家发展改革委计划在《暂行办法》修订完成并发布后，再依据新办法受理相关申请。此次暂缓受理备案申请不影响已备案的温室气体自愿减排项目和减排量在国家登记簿登记，也不影响已备案的CCER参与交易。参见：2017年3月14日，《中华人民共和国国家发展和改革委员会公告2017年第2号》。
[3]参见：《行政许可法》第14条、第15条、第17条。
[4]《规章制定程序条例》规定，部门规章的制定应该首先纳入年度规章制定工作计划，且该年度计划应当明确规章的名称、起草单位、完成时间等。
[5]参见：《中华人民共和国行政处罚法》第13条、第16条。
[6]CDM对“额外性”的定义是：Additional/Additionality—Fora CDMprojectactivity（non-A/R），theeffectoftheCDMprojectactivi-tyorCPAtoreduceanthropogenicGHGemissionsbelowthelevel thatwouldhaveoccurredintheabsenceoftheCDMprojectorCPA；orforanA/RCDMprojectactivityorA/RCPA，theeffectoftheA/R CDMproject activity or A/R CPA to increase actual net GHG re-movalsbysinksabovethesumofthechangesincarbonstocksinthe carbonpoolswithintheprojectboundarythatwouldhaveoccurredin theabsenceoftheA/RCDMprojectactivityorA/RCPA.Whetheror notaCDMprojectactivityorCPAisadditionalisdeterminedinac-cordancewiththeCDMrulesandrequirements。
[7]参见：《碳排放权交易管理暂行条例》第15条、《碳排放权交易管理办法（试行）》第21条。
[8]自愿减排机制立法优化将《暂行办法》所谓的“审定与核证机构”更名为“审定与核查机构”。因“核证”环节为减排量公示与登记之后的最后一环，“核证”应是国家行为，不能由第三方机构行使，第三方机构从事的技术服务是减排量“核查”环节。此处“核证”更改为“核查”，回归其第三方技术服务的本位，还原了自愿减排活动各个环节的顺序，与市场监管部门对第三方机构的称谓一致。
[9]即中国合格评定国家认可委员会（ChinaNationalAccreditation ServiceforConformityAssessment，CNAS）。
[10]除了CCER，国内外还存在多种类似的减排机制，如CDM、黄金标准（GoldStandard，GS）、核证碳标准（VerifiedCarbonStandard，VCS）、全球碳委员会（GlobalCarbonCouncil，GCC）、美国碳登记（AmericanCarbonRegistry，ACR）等。
[11]《暂行办法》第29条规定：“经备案的审定和核证机构，在开展相关业务过程中如出现违法违规情况，情节较轻的，国家主管部门将责令其改正；情节严重的，将公布其违法违规信息，并通告其原备案无效。”
[12]原设定为3万元，《行政处罚法》修改后根据2021年12月《国务院关于进一步贯彻实施〈行政处罚法〉的通知》，将罚款上限提高至10万元。
[13]参见：《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕7号，自2023年8月15日起施行）。
[14]所谓9家地方碳交易机构，是指国家开展“两省五市”地方碳交易试点建立的7家碳交易机构，即北京绿色交易所、上海环境能源交易所、广州碳排放权交易中心、深圳排放权交易所、天津排放权交易所、重庆联合产权交易所、湖北碳排放权交易中心，加上后来国家备案的全国非试点地区的2家地方碳交易机构，即四川联合环境交易所和海峡资源环境交易中心。
[15]2024年6月3日，北京市通州区人民法院公开开庭审理原告青海某化工有限公司与被告某环保科技公司、被告某低碳科技公司、第三人北京绿色交易所有限公司碳排放权交易纠纷两案，案件涉及CCER交易的税费负担等问题，系全国首例CCER交易涉税案。目前，市场主体对于CCER交易是否应开具增值税发票及税费负担规则仍存有争议。
[16]参见：《规章制定程序条例》第3条第2款。
[17]所谓“1+N”政策体系，“1”是指2021年9月22日中共中央、国务院印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》；“N”是指2021年10月24日国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》，该方案是“N”中为首的政策文件；此外，“N”还包括科技支撑、碳汇能力、统计核算、督察考核等支撑措施和财政、金融、价格等保障政策。这一系列文件将构建起目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的碳达峰碳中和“1+N”政策体系。
[18]即2024年1月25日，国务院印发的《碳排放权交易管理暂行条例》。
[19]即2020年12月31日，生态环境部印发的《碳排放权交易管理办法（试行）》（中华人民共和国生态环境部令第19号）。
[20]即2023年10月19日，生态环境部、市场监管总局印发的《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》。
[21]《碳排放权交易管理暂行条例》第14条第3款规定：“重点排放单位可以按照国家有关规定，购买经核证的温室气体减排量用于清缴其碳排放配额。”
[22]《碳排放权交易管理办法（试行）》第29条规定：“重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵消碳排放配额的清缴，抵消比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。相关规定由生态环境部另行制定。用于抵消的国家核证自愿减排量，不得来自纳入全国碳排放权交易市场配额管理的减排项目。”
[23]鉴于过去CCER的用途单一，主要用于碳排放权交易市场的配额抵消清缴，独立的全国自愿碳市场还没有建成，故笔者也曾持这一观点，现予以纠正。参见：谭柏平的《碳交易政策与法律问题研究》，法律出版社，2023年，第252页。
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