【中文摘要】《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施以来，中国学界围绕政府信息公开的法理基础、范围边界、实施困境与未来走向等核心议题展开，辨析了“权利本位”与“治理效能”两种价值叙事之间的张力，剖析了“国家秘密”、“商业秘密”及“个人隐私”等例外条款在解释与适用中的学术争鸣，探讨了从“信息公开”迈向“数据开放”的范式转型所引发的法律挑战。继往开来，未来的政府信息公开研究需在法治框架下，致力于多元价值的精细平衡、法律规范的持续完善以及救济机制的有效强化。
【全文】
一、 引言
政府信息公开制度是构建透明、责任与法治政府的基石。自2008年《条例》施行以降，该领域已积累丰硕的研究成果。早期的学术探讨多集中于对《条例》文本的规范阐释与比较法经验的引介，旨在为这一新生制度奠定学理根基。然而，随着实践的深入与数字时代的来临，研究的焦点已逐步转向对制度运行中暴露出的深层价值冲突、规范模糊及实施效能等问题的批判性反思。本综述旨在体系化地梳理相关核心文献，厘清学术发展的脉络与争点，以期为未来的理论深化与制度创新提供智识参考。
二、 价值目标的二元分歧：知情权保障与治理效能提升
政府信息公开的立法目的为何，构成了整个制度建设的逻辑起点。对此，学界主要形成了两种既相互关联又各有侧重的理论观点。
一种观点，可概括为“权利本位观”。该观点，植根于宪法学理论，强调政府信息公开的终极目的在于保障公民的知情权，而此项权利乃人民主权原则的必然延伸，是公民行使监督权、参与权的前提条件。正如学者王锡锌所言：“离开知情权，公民的监督权和政治参与权就会成为无源之水、无本之木。”【1】 此派学者通常主张对《条例》中的例外条款进行严格限缩解释，在存有疑义时应作有利于公开的推定，以充分实现其权利保障与权力制约的核心功能。
另一种观点，则可归纳为“治理效能观”。此派学者，虽不否认知情权的价值，但更侧重于从国家治理体系与治理能力现代化的工具理性角度来论证信息公开的必要性。他们指出，中国的信息公开制度自始便与“打造阳光政府”、“优化营商环境”等治理目标紧密相连。周汉华教授的分析清晰地揭示了这一逻辑，他认为我国政府信息公开制度具有鲜明的“治理导向”特征，其发展内嵌于服务型政府建设与行政效能提升的整体进程之中。【2】在此视角下，信息公开的价值更多体现在提升政府公信力、促进行政效率与推动数据要素市场化配置等工具性层面。
上述两种观点，共同塑造了中国政府信息公开制度的独特品格。“权利本位观”，赋予了制度以崇高的宪法使命与不容置疑的正当性，构成了推动其不断前进的内在动力；而“治理效能观”，则为制度的推行提供了现实合理性与政策驱动力，使其更容易获得行政系统的接纳。然而，二者之间的张力亦显而易见：前者对行政机关的不公开行为持更为严厉的批判态度，后者则可能基于成本收益或治理便利的考量，倾向于更为灵活的公开策略。这种张力在“以公开为常态、不公开为例外”原则的具体落实中得到了充分体现。
三、 公开范围的焦点争议：例外条款的解释与适用
《条例》以列举方式明确了不予公开信息的范围，然而，其中诸如“国家秘密”、“商业秘密”、“个人隐私”等不确定法律概念，在实践中引发了广泛争议，成为学术讨论的“重灾区”。
首先，关于“国家秘密”的认定。
学界普遍担忧，由于《保守国家秘密法》的定密标准仍显宽泛，且定密程序具有高度的封闭性，“国家秘密”在实践中存在被滥用的风险，易成为拒绝信息公开的“万能挡箭牌”。章剑生教授对此现象提出了尖锐批评，他指出在司法审查中，法院对于行政机关以“国家秘密”为由不予公开的决定，通常表现出过度的谦抑，缺乏实质性的审查能力与意愿，导致司法监督在一定程度上失灵。【3】为化解此困境，学者们多主张推动定密标准的精细化与程序化，并探索在司法中引入适度的、对定密行为本身合理性的审查机制。
其次，关于第三方权益的保护与公共利益的衡量。
在涉及商业秘密与个人信息时，如何平衡公众知情权与第三方合法权益，是另一大难题。在商业秘密领域，杨伟东教授指出，应警惕行政机关与企业形成“管制俘获”，将本应公开的、涉及公共安全与公共健康的监管信息，以保护商业秘密为由不予公开。他主张在此类案件中引入“公共利益衡量原则”，当公开所带来的公共利益显著大于可能对第三方造成的损害时，即应倾向于公开。【4】
在个人信息领域，随着《个人信息保护法》的出台，问题变得更为复杂。程啸教授系统地分析了《条例》与《个人信息保护法》的适用衔接问题。他认为，公开政府信息不得侵犯个人信息权益，但对于何为“个人隐私”或“敏感个人信息”，法律标准仍待细化。尤其是在对已公开信息进行“去标识化”处理的操作标准上，现行规范仍存在模糊地带，需要在后续的实践与司法解释中予以明确。【5】
四、 范式转型的前沿挑战：从“信息公开”到“数据开放”
数字时代的到来，正驱动政府信息公开经历一场深刻的范式转型，即从传统的、依申请的文件公开，转向主动的、机器可读的、大规模的“政府数据开放”。这一转变为研究注入了新的前沿议题。
政府数据开放被视为信息公开的升级版，其核心特征在于从满足公民“知情”到赋能社会“所用”的功能跃升。周汉华教授对此转型持积极态度，他认为数据开放能极大激发社会创新活力，创造巨大的经济与社会价值，并主张应通过专门立法确立政府数据开放的义务性规范。【6】
然而，这一转型也伴随着不容忽视的法律风险。沈岿教授发出了审慎的警告，他指出，大规模的数据开放可能加剧个人信息泄露的风险，并使得传统基于“个人同意”的信息处理模式难以为继。同时，数据开放可能拉大“数字鸿沟”，使得具备数据分析和利用能力的群体与普通公众之间的信息获取不平等状况进一步恶化。【7】张恩典博士更进一步分析了“数据开放与个人信息保护的悖论”，强调在技术层面完全的匿名化往往极难实现，存在通过数据碰撞进行再识别的风险。为此，他提出应构建“风险分级”的数据开放体系，对高敏感数据采取“数据沙箱”、“可信执行环境”等受限访问模式。【8】
五、 监督救济机制的困境与司法审查的演进
“无救济，则无权利”。一个有效的监督与救济机制，是政府信息公开制度得以落地的最终保障。然而，文献普遍表明，信息公开诉讼在实践中面临“立案难、胜诉难、执行难”的困境。
余凌云教授通过实证研究揭示了司法审查的“谦抑性”问题。他发现，当案件涉及“三安全一稳定”（国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定）等较为模糊的例外条款时，法院往往过度尊重行政机关的判断，缺乏进行深入审查的勇气与能力，导致司法监督的功能未能充分发挥。【9】
为突破这一困境，学界提出了多项改革建议。于安教授主张，应强化行政机关的举证责任，要求其必须具体、详细地说明信息为何属于法定例外情形，而不能仅作笼统、概括的陈述。【10】此外，引入“不公开单方审查”程序被广泛认为是一项可行的方案。该程序允许法官在排除第三方参与的情况下，秘密审查涉诉信息的内容，从而独立判断其是否确实构成不予公开的法定事由，这能在不损害潜在国家利益或第三方权益的前提下，有效提升司法审查的实质性。
六、 结论与展望
通过对现有文献的系统性梳理，可以得出以下几点结论性观点与未来展望：
第一，价值整合是制度健康发展的前提。
未来的制度建设不应在“权利保障”与“治理效能”之间作简单的二元对立选择，而应致力于构建一种能使二者相互促进、协同共生的法律框架。即以坚实的权利保障作为提升治理效能的基石，以治理效能的优化为权利实现提供更充分的渠道。
第二，规范精细化是破解实践困境的关键。
对于“国家秘密”、“商业秘密”和“个人隐私”等核心例外概念，必须通过立法解释、司法解释或发布指导性案例等方式，使其认定标准更具明确性与可操作性，从而有效限制行政裁量权的滥用，并为司法审查提供清晰的指引。
第三，范式转型呼唤法律体系的协同更新。
政府数据开放的深入推进，要求《条例》必须与《数据安全法》、《个人信息保护法》等进行体系化的协同演进。当务之急是明确数据开放中的权责边界、质量标准、安全要求与利用规则，构建既能促进数据流动利用又能保障数据安全与个人权益的法律秩序。
第四，强化司法保障是激活制度的最终途径。
必须着力推动司法审查从“形式审”向“实质审”转变，通过优化举证责任分配、探索适用不公开单方审查等机制，增强法院的审查能力与权威，确保公民的知情权在遭受侵害时能够获得有效的司法救济。
【注释】
【1】 王锡锌：《政府信息公开制度十年：回顾与展望》，《中国法学》2018年第1期，第45页。
【2】 周汉华：《从政府信息公开到数据开放：制度变迁的逻辑》，《法学研究》2020年第4期，第78-80页。
【3】 章剑生：《政府信息公开中的国家秘密》，《法学》2019年第5期，第102-105页。
【4】 杨伟东：《政府信息公开范围研究》，《中外法学》2020年第3期，第689-691页。
【5】 程啸：《个人信息保护法理解与适用》，中国法制出版社2021年版，第315-318页。
【6】 周汉华，见前注【2】，第85-87页。
【7】 沈岿：《数据治理与行政法》，《清华法学》2023年第1期，第55-57页。
【8】 张恩典：《数据开放的边界：个人信息保护的公法视角》，《法学研究》2025年第1期，第123-125页。
【9】 余凌云：《政府信息公开的司法审查》，《法学研究》2016年第3期，第68-70页。
【10】 于安：《论政府信息公开诉讼的举证责任》，《行政法学研究》2021年第2期，第35页。
