【中文摘要】行政检查，是政府实施市场监管、履行行政管理职责的重要手段，其合法性与合理性直接关系到企业经营自主权与市场活力的发挥。本文以2025年1月国务院办公厅印发的《关于严格规范涉企行政检查的意见》为研究背景，通过对行政检查法律依据的系统梳理与典型案例裁判要旨的深入比较，揭示法律规范与司法实践之间的互动关系，探讨如何通过实体与程序的协同优化实现行政检查“不扰企”的目标，以期为规范行政检查行为、优化营商环境提供理论支撑与路径参考。
【全文】
引言：行政检查的法治困境与研究意义
行政检查，是行政机关履行监管职责的基础性手段，在维护市场秩序、保障公共安全方面发挥着不可替代的作用。然而，长期以来，我国行政检查实践中存在的多头检查、重复检查和随意检查等问题，不仅严重干扰了企业正常经营活动，也损害了政府公信力和市场活力。2025年1月，国务院办公厅印发《关于严格规范涉企行政检查的意见》（以下简称《意见》），首次对涉企行政检查做出系统全面规范，明确提出“五个严禁”和“八个不得”的要求，包括“严禁逐利检查”、“严禁任性处罚企业”、“不得乱查封、乱扣押、乱冻结”等[1]。这一政策的出台标志着我国行政检查规范化进入新阶段，也为本研究提供了重要的政策背景。
行政检查的法治化程度，是衡量一个国家行政管理和治理水平的重要标尺。在传统行政管理模式下，行政检查往往被视为行政机关的自由裁量领域，缺乏严格的法律约束和程序规范，导致实践中检查主体不明、事项繁多、频次过高、标准不一等问题突出。随着“放管服”改革的深入推进和营商环境优化的迫切需求，如何平衡有效监管与企业权益保护，实现行政检查“不扰民、不扰企”的目标，已成为当前行政法学研究与实践探索的重要课题[2]。
从法学研究视角看，行政检查涉及实体法依据与程序法规范的双重维度，需要系统考察法律授权与司法控制之间的互动关系。一方面，行政检查必须有明确的法律授权，符合法律保留原则；另一方面，检查程序的正当性也直接影响检查结果的合法性与可接受性。特别是在当前“放管服”改革背景下，如何在确保监管效能的同时最大限度减少对企业正常经营的干扰，成为检验行政检查制度设计合理性的关键标准[3]。因此，系统考察行政检查的立法现状与司法实践，揭示法律规范与裁判规则之间的互动逻辑，进而探讨实现行政检查实体与程序协同优化的可能路径，不仅有助于深化对行政检查法治化规律的认识，也为当前各地正在推进的规范涉企行政检查改革提供理论参考与实践指引。
一、行政检查的法律依据体系梳理
我国行政检查的法律依据呈现出多层级、分散化的特点，既有来自法律、行政法规的一般性规定，也有部门规章和地方性法规作出的具体安排。这种立法格局，既反映了行政检查作为基础性行政手段的广泛适用性，也暴露出规范不统一、标准不一致等结构性问题。通过对现行法律体系的系统梳理，可以更清晰地把握行政检查的权限边界与运行框架，为后续的案例分析与制度优化奠定基础。
（一）宪法与法律层面的基础性授权
我国《宪法》作为根本大法，为行政检查提供了最基础的合法性依据。宪法第八十九条规定的国务院职权中包括“领导和管理经济工作和城乡建设”、“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”等内容，这些管理职权的行使必然包含行政检查这一监管手段。同时，宪法第四十一条规定的公民对国家机关和国家工作人员的申诉、控告权，也为行政检查的相对人提供了权利救济渠道。上述规定体现了权力与权利制衡的原理。
在法律层面，《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》构成了规范行政检查的“三部曲”。《行政处罚法》第五十四条规定行政机关为实施行政处罚可以进行监督检查，明确了检查作为处罚前置程序的地位；《行政许可法》第六十一条至六十四条系统规定了行政许可的监督检查制度，包括书面检查、抽样检查、实地检查等多种形式；《行政强制法》则对检查中可能涉及的强制措施进行了严格限定。这三部法律共同构成了行政检查的基本法律框架，确立了“法无授权不可为”的法治原则。
同时，2021年修订的《行政处罚法》新增了“首违不罚”、“无过错不罚”等制度[4]，体现了行政处罚的谦抑性导向，这种变化也间接影响了行政检查的强度与频率。在行政执法实践中，检查往往与处罚紧密关联，处罚理念的更新必然要求检查方式相应调整，更多采用非强制性、服务型的监管手段[5]。
（二）行政法规与部门规章的具体化规定
在行政法规层面，各领域的管理条例通常会对行政检查做出专门规定。国务院办公厅2025年1月印发的《关于严格规范涉企行政检查的意见》，作为首个对“涉企”行政检查做出系统全面规范的文件，明确提出“五个严禁”和“八个不得”的要求，包括“严禁逐利检查”、“严禁任性处罚企业”、“不得乱查封、乱扣押、乱冻结”等[6]。这些规定虽以政策性文件形式出现，但实质上是对现有法律法规的整合与重申，对于统一行政检查标准、规范执法行为具有重要的指导意义。
部门规章，则在各自管辖领域内对行政检查做出了更为细致的规定。如原国家质检总局《产品质量监督抽查管理办法》、原国家食药监总局《药品医疗器械飞行检查办法》等，分别对特定行业的行政检查程序、标准、频次等进行了规范。这些规章，一方面细化了上位法的原则性规定，另一方面也容易出现扩大检查权限、增加企业负担的问题。在司法审查中，法院通常会对部门规章的合法性进行严格把关，确保其不超出上位法的授权范围[7]。
（三）地方性法规与规范性文件的实施性探索
在地方立法层面，各省市通过制定地方性法规和政府规章，尝试对行政检查进行符合本地实际的制度创新。山东省人民政府办公厅于2025年4月发布的《关于严格规范涉企行政检查工作的实施意见》提出全面推行涉企行政检查事项清单管理制度，要求省司法厅牵头组织梳理涉企行政检查事项，形成全省统一的涉企行政检查事项清单，确保“清单之外无检查”[8]。江西省人民政府办公厅2025年5月发布的实施意见则强调要“审定公告行政检查主体”，明确政府议事协调机构、检验检测机构、科研院所、中介机构等不得实施行政检查[9]。
近年来，为响应中央“放管服”改革要求，多地出台了规范涉企行政检查的专门规定。上海市推行的“亮码入企”制度颇具代表性：执法人员到企业检查时需先出示“检查码”，企业通过扫码验明检查人员身份、获取检查事项和结果信息。自2025年1月实施以来，上海交通运输领域涉企检查频次同比下降近30%[10]。重庆市，则创新“企业码”与“执法码”两码互核机制----执法人员扫“企业码”获取检查任务和历史数据，企业通过“执法码”监督检查行为，实现了检查全程可追溯[11]。这些数字化监管手段的运用，为破解“多头检查”、“重复检查”难题提供了技术解决方案。
综上，我国已初步形成了覆盖各层级、各领域的规范框架，但存在立法分散、标准不一、程序不足等结构性问题。特别是在中央与地方、综合与部门立法之间，经常出现权限交叉或空白地带，给执法实践带来困扰。
二、行政检查典型案例裁判要旨比较分析
司法裁判，作为法律实施的“最后防线”，在规范行政检查行为、平衡监管权力与企业权利方面发挥着不可替代的作用。通过对近年来典型行政检查案例和司法裁判要旨地系统梳理与比较分析，可以清晰观察到法院如何通过法律解释技术填补立法空白、矫正执法偏差，进而形塑行政检查的实体边界与程序标准。
（一）法律保留原则对检查权限的实体控制
法律保留原则，是行政法的基本原则，要求行政机关的任何干预行为都必须有明确的法律授权[12]。这一原则在行政检查领域的适用，有效防止了检查权的无序扩张和滥用风险。国务院办公厅《意见》明确规定：“除行政执法机关、法律法规授权组织、受委托组织外，任何组织和个人不得实施行政检查”，并强调“行政检查主体资格要依法确认并向社会公告”[13]。这一规定与司法实践中形成的裁判规则高度一致[14]，体现了立法与司法的良性互动与反作用。
在柳州市鱼峰区应急管理局处理的“季季发烟花爆竹经营部超量储存案”中，执法机关严格依据《烟花爆竹经营许可实施办法》第二十三条第三款的规定进行检查，发现该经营部存放的烟花爆竹数量（135箱）超出许可证载明范围（80箱），遂依据该办法第三十五条第二项做出行政处罚[15]。这一案例典型体现了法律明确授权原则在行政检查中的适用——检查权限、检查标准及处罚依据均有明确的部门规章规定，确保了行政检查的合法性基础，与《行政诉讼法》第6条适用所形成一系列的裁判规则相一致。
同时，该案处理过程中，执法机关综合考虑当事人“能够如实交代违法事实，积极配合调查，并积极改正”等情节，依据《行政处罚法》第六条“处罚与教育相结”的原则，从轻处以2000元罚款（法定幅度为1000-5000元）[16]。这种裁量权的行使，既体现了严格执法，又彰显了执法温度，与国务院《意见》中“严禁任性处罚企业”的要求高度契合[17]，与《行政诉讼法》第70、77条适用所形成一系列的裁判规则相吻合，反映了行政执法理念从单纯管制向服务引导的转变，体现了司法裁判对行政执法的反作用。
（二）比例原则对检查方式的程序约束
比例原则，要求行政手段与行政目的之间保持适当比例，具体包括适当性、必要性和均衡性三个子原则。在行政检查领域，比例原则主要体现为对检查频次、检查强度和检查方式的合理性控制。国务院《意见》明确规定：“能合并检查的，不得重复检查；能联合检查的，不得多头检查；能通过书面核查、信息共享、智慧监管等方式监管的，不得入企实施现场检查”[18]，这正是比例原则在行政检查程序中的具体应用。
各地推行的“综合查一次”改革，是比例原则的生动实践。山东省实施意见要求“同一行政执法主体对同一企业实施多项检查的，原则上应合并一次进行；不同行政执法主体针对同一企业在相近时段内实施检查的，原则上应跨部门联合检查”[19]。江西省则进一步规定“推行‘综合查一次'制度”，通过整合检查对象相同、内容相关、时段相近的计划，减少对企业经营的干扰[20]。这些制度创新，虽然主要由行政机关推动，但其法理基础，则深植于司法实践长期坚持的比例原则。
从司法审查角度看，法院在审理行政检查案件时，往往会运用比例原则对检查行为的必要性和适度性进行审查。一个典型的审查逻辑是：如果同一问题已被其他机关检查过，或者可以通过非现场方式获取相关信息，则重复检查或多头检查可能因违反比例原则而被认定为程序违法。这种司法立场，反过来又促进了行政机关对“综合查一次”等制度的探索与完善，形成了司法审查与行政自制的良性互动。
（三）正当程序原则对检查过程的规范塑造
正当程序原则，是行政程序法的核心原则，其基本要求包括告知、听证和说明理由等。在行政检查领域，正当程序原则主要体现为检查过程的公开透明与相对人的程序参与。国务院《意见》要求“加快推行‘扫码入企'，将行政检查主体、人员、内容、结果等数据实时上传至信息系统”[21]，这正是正当程序原则在数字时代的创新应用。
上海市全面推行的“亮码入企”制度，要求执法人员到企业检查时需先“亮码”，企业可通过扫码验明检查者身份、了解检查内容和依据[22]。重庆市，则通过“企业码”与“执法码”两码互核，实现检查全程可追溯。浙江省，更进一步允许被检查对象通过扫码对检查行为进行评价监督，形成“码上知情、码上监督、码上评议”的闭环机制[23]。这些创新举措，虽然表现形式各异，但核心都是通过数字化手段保障检查过程的公开透明，确保行政检查在“阳光下运行”。
从司法实践看，法院通常会对行政检查是否履行了告知义务、是否保障了陈述申辩权等程序要件进行严格审查。例如，在某企业诉市场监管部门行政检查案中，法院明确指出：“行政机关实施可能对相对人权益产生不利影响的检查时，应当告知检查依据、目的和范围，并为相对人提供必要的程序保障”。这种司法审查标准，与“扫码入企”等制度创新相互促进，共同推动行政检查程序的规范化与法治化。
（四）行政检查典型案例裁判要旨比较分析
综上，司法审查通过法律保留原则、比例原则、正当程序原则等法律技术的运用，对行政检查形成了多层次的规范控制。这种控制，不仅体现在对明显违法行为的纠正上，更通过裁判要旨的引导功能，促进行政检查制度的系统性优化。从法律依据与裁判要旨的互动关系看，司法机关一方面严格适用现行法律规定，另一方面也通过法律解释和技术运用填补立法空白，推动行政检查向法治化、规范化方向发展。
三、法律依据与案例裁判要旨的互动关系
行政检查的法治化进程，并非立法或司法单方面推进的结果，而是法律规范与司法实践相互作用、相互塑造的产物。透过法律依据与案例裁判要旨的互动关系，可以观察到我国行政检查制度从“权力导向”向“权利保障”、从“实体管控”向“程序规范”的渐进式转型。同时，深入分析这种互动关系的表现形式、内在机理及其对行政检查制度发展的影响，可以揭示法律文本与司法实践如何协同塑造行政检查的当代样貌。
（一）司法审查对立法空白的填补与引导
在我国行政检查法律体系尚不完善的背景下，司法裁判通过法律解释和原则适用，发挥着填补立法空白的重要功能。国务院办公厅《意见》出台前，司法实践中已经形成了对“多头检查”、“重复检查”等问题的否定性评价，这些司法立场为后来《意见》中“五个严禁”、“八个不得”等规定提供了法理基础和实践参照。从这个意义上说，司法实践不仅被动适用法律，还通过裁判规则的积累主动引导立法方向。
此外，在数字化监管领域，司法裁判与行政立法的互动更为明显。当上海、重庆等地推行“扫码入企”制度时，相关做法尚缺乏明确法律依据，但其体现的程序透明、全程留痕等价值，与《行政诉讼法》确立的正当程序原则高度契合[24]。可以预见，随着此类案件的司法积累，未来立法会将“扫码检查”等创新做法上升为法定程序，实现从司法认可到立法确认的制度化跨越。
（二）法律修订对裁判规则的吸收与固化
立法机关对司法实践中形成的成熟裁判规则进行吸收和固化，是法律依据与裁判要旨互动的另一重要维度。2021年修订的《行政处罚法》新增“首违不罚”、“无过错不罚”等规定，某种程度上就是对司法实践中宽严相济执法理念的立法确认。这些规定，虽然直接规范的是行政处罚行为，但间接影响了作为处罚前置环节的行政检查的强度与频率。
在地方立法层面，山东省“全面推行涉企行政检查事项清单管理制度”的规定[25]，江西省“审定公告行政检查主体”的要求[26]，都可以视为对司法裁判所确立的法律保留原则和权限法定原则的具体化。这些立法创新，既是对司法关切的回应，也为后续司法审查提供了更明确的规范依据，形成了良性循环。同时，司法裁判对行政检查“程序正当性”的强调，已深刻影响了最新一轮的行政检查制度改革。国务院办公厅《意见》要求“严格行政检查标准、程序”[27]，山东省规定检查前必须通过平台登记获码[28]，这些程序性要求与法院在相关案件中发展的正当程序标准高度一致，体现了立法对司法智慧的吸纳。
（三）互动关系的机理分析与效果评估
法律依据与案例裁判要旨的互动并非偶然，而是有着深刻的制度机理。从权力分工角度看，立法机关负责制定普遍性规则，司法机关负责个案裁判，二者在规范行政检查权方面各有优势：立法长于制度设计，司法精于个案衡平。只有当两种机制协同作用时，才能实现对行政检查的全方位规范。
从规范层级看，这种互动呈现出双向流动特征：一方面，高层级法律的原则性规定通过司法解释具体化为裁判规则；另一方面，基层司法实践中形成的创新做法又通过判例积累上升为普遍性立法。例如，“综合查一次”最初只是个别地区的执法创新，后在司法实践中获得认可，最终被国务院办公厅《意见》确立为全国性要求[29]。
最后，评估这种互动的实际效果，可以从三个方面观察：其一，在规范供给方面，司法填补了立法的滞后性缺陷，为行政检查提供了即时性规范指引；其二，在权利保障方面，通过司法审查纠正了大量违法或不当检查行为，维护了企业合法权益；其三，在制度进化方面，裁判要旨与法律修订的相互促进，推动了行政检查制度从粗放到精细、从随意到规范的整体转型。
然而，这种互动关系也存在一定局限性。一方面，司法审查的个案性与被动性限制了其系统调控能力，难以对行政检查中的结构性问题进行整体矫正；另一方面，各地法院对相似案件可能做出不同裁判，导致法律适用的不统一。这些问题，需要通过完善立法、加强司法解释等途径进一步解决。
总之，法律依据与案例裁判要旨的互动，构成了行政检查法治化的核心机制。在这种互动中，司法机关，既扮演着立法意图的解释者，又充当了制度创新的先驱者；而立法机关，则通过将成熟的司法经验上升为普遍规范，实现了制度的良性进化。未来，随着“放管服”改革的深入推进，这种互动会在更高水平上展开，为行政检查“不扰企”目标的实现提供更加有力的制度保障。而从法学思维审视，这种良性互动的实质，则是行政检查实体与程序的协同优化。
四、行政检查实体与程序协同优化的路径探讨
实现行政检查“不扰企”的目标，需要从实体权限与程序规范两个维度进行系统性优化，形成相互支撑、协同发力的制度合力。因此，结合当前各地探索的创新实践，必须依法构建权限法定、程序正当、方式柔性的现代行政检查体系，实现行政检查实体与程序协同优化，实现有效监管与企业减负的有机统一。
（一）完善行政检查的实体规范体系
行政检查实体规范的完善，是减少行政检查扰企的基础工程。首要任务是建立清晰的行政检查事项清单制度，实现“清单之外无检查”的刚性约束。这种清单管理模式的核心价值在于，通过正面列举方式明确行政检查的权限边界，防止检查事项的无限扩张。
在清单制定过程中，应当严格遵循法律保留原则，确保每一项检查事项都有明确的上位法依据。国务院《意见》明确规定：“有关主管部门要梳理本领域现有的涉企行政检查事项并实行动态管理，对没有法定依据的要坚决清理”[30]。这一要求与司法实践中确立的审查标准高度一致，形成了立法与司法的双重约束机制。
另一方面，必须推进行政检查标准的精细化与透明化。标准化的检查，不仅规范了执法行为，也使企业能够提前预判检查要求，做好合规准备，降低因信息不对称导致的检查摩擦。
（二）创新行政检查的程序运行机制
程序优化，是减少行政检查对企业干扰的关键路径。当前各地探索的“综合查一次”制度成效显著，应当进一步推广完善。山东省规定“同一行政执法主体对同一企业实施多项检查的，原则上应合并一次进行”[31]；江西省则要求“不同行政执法主体针对同一企业在相近时段内实施检查的，原则上应跨部门联合检查”[32]。这些措施直击“多头检查”、“重复检查”等企业痛点，有效降低了检查频次和成本。
同时，“非现场检查”，是另一项值得大力推广的程序创新。国务院《意见》明确要求“能通过书面核查、信息共享、智慧监管等方式监管的，不得入企实施现场检查”[33]；江西省实施意见进一步规定“坚持‘无事不扰'原则，能通过书面核查、信息共享、智能监管等方式监管的，不作入企现场检查”[34]。这种“不见面检查”模式在疫情防控期间已得到广泛应用，其常态化推行将大幅减少对企业正常经营的物理干扰。
最后，数字化监管工具的运用，为程序优化提供了技术支撑。上海市，推行“亮码入企”，执法人员需出示“检查码”表明身份和权限；重庆市，通过“企业码”与“执法码”两码互核实现检查全程可追溯[35]；江西省，则加快建设全省行政执法监督信息系统，要求将实施涉企行政检查产生的数据全量归集，实现应归尽归[36]。这些数字化措施，不仅提高了检查透明度，也通过数据共享减少了重复检查，实现了“一次检查、多方共享”的协同效应。
（二）构建有效的监督问责机制
完善的监督问责机制，是确保实体和程序规范落到实处的制度保障。国务院《意见》提出的“五个严禁”、“八个不得”为行政检查划出了清晰的红线[37]；济南市出台的《行政执法过错责任追究办法》则细化了追责问责情形，涵盖认定事实不清、适用依据错误、违反法定程序等多种过错行为[38]。这些负面清单式的约束，比正面引导更具威慑力，能够有效遏制检查任性。
同时，司法审查，作为外部监督机制，应当进一步强化对行政检查的合法性控制。一方面，法院应继续坚持法律保留原则，严格审查行政检查的法律依据，防止检查权的不当扩张；另一方面，应加强对检查程序正当性的审查，特别是对“突击检查”、“重复检查”等可能干扰企业正常经营的行为进行比例原则检验。司法实践中形成的审查标准，应当延伸适用于各类行政检查行为，形成稳定的司法预期。
最后，内部监督与外部监督的协同配合，也至关重要。山东省要求各级行政执法机关每年3月底前向本级司法行政部门备案检查计划[39]；江西省则规定涉企行政检查计划必须在印发之日起30日内报同级司法行政部门备案[40]。这种前置性监督，比事后追责更具预防价值，能够从源头上减少不必要的检查。同时，应当畅通企业投诉渠道，发挥社会监督作用，形成多层次、全方位的监督网络。
（四）实体与程序协同优化的整体框架
行政检查“不扰企”目标的实现，最终依赖于实体规范与程序机制的系统集成与协同发力。实体权限的法定化，解决“查什么”的问题，程序运行的优化，解决“怎么查”的问题，二者相互支撑、缺一不可。基于此，应当构建一个行政检查实体与程序协同优化的整体框架。
在实体层面，建立"法律授权—-事项清单—-检查标准"的三级规范体系，确保每一项检查都有明确的法律依据、清晰的清单列明和具体的标准指引。这一体系通过权限法定和标准透明，从源头上减少检查的随意性和扩张性。
在程序层面，构建"计划备案—-方式选择—-过程控制"的全流程管理机制，推行检查计划前置审查、"综合查一次"、非现场检查优先等创新举措，通过程序创新和技术赋能，最大限度减少检查对企业经营的物理干扰。
在保障层面，形成"内部监督—-司法审查—-社会参与"的多元制衡格局，通过问责强化和权利救济，确保各项规范得到切实遵守。特别是要发挥司法裁判的规则形成功能，将实践中行之有效的做法固化为普遍适用的法律规则。
行政检查实体与程序协同优化路径体系表
综上，实体与程序的协同优化，行政检查从传统的“命令控制型”向现代的“服务合作型”转变，从“监管者视角”向“被监管者体验”转变，真正实现有效监管与企业减负的双赢格局。随着“放管服”改革的深入推进和营商环境优化的持续发力，这种协同优化的制度效应将愈发显现，为市场主体活力释放和经济社会高质量发展提供更加有力的制度保障。
结论：迈向不扰企的行政检查法治新格局
实现行政检查“不扰企”的目标，需要构建实体规范与程序机制协同发力的整体性框架，通过权限法定、程序优化、监督强化和技术赋能的多元路径，形成科学有效、公平规范的现代行政检查体系。在这一体系中，法律依据提供合法性基础，司法裁判形塑行为边界，制度创新提升监管效能，三者相互支撑、有机统一，共同推动行政检查从权力导向走向权利保障，从随意粗放走向精准规范。因此，提出以下建议，以期对规范行政检查实践有所裨益。
其一，加快制定《行政检查条例》，提升规范层级和系统性。当前行政检查的规定散见于各单行法律法规中，缺乏统一的上位法指引，应当总结国务院《意见》等政策性文件的实施经验，吸收各地“综合查一次”、“扫码入企”等创新做法，制定专门的行政法规，为行政检查提供全面、权威的法律框架。
其二，完善行政检查的清单管理和标准指引。各领域主管部门应当依法梳理检查事项，形成清晰完整的权力清单，并向社会公开。标准化、透明化的管理方式，既能规范执法行为，也能帮助企业做好合规准备。
其三，深化“互联网+监管”改革，推进数字化监管模式创新，建设统一的行政执法监督信息系统，实现检查全程留痕、信息共享，提升监管的精准性和便利性。
其四，健全行政检查的监督问责机制。一方面要强化司法审查，确保法院能够依法纠正违法检查行为；另一方面要完善内部监督，对违规检查行为“发现一起查处一起”。同时，畅通企业投诉渠道，发挥社会监督作用，形成监督合力。
