【中文摘要】以大数据、人工智能为代表的数字技术正驱动行政生态发生深刻变革，自动化行政、数字行政与算法行政构成了这一变革的核心图景。三者概念，虽紧密关联但内涵迥异，常被混用，导致理论认知模糊与规制路径失准。自动化行政，表征行政行为的“无人化”执行形态，其核心法律议题在于程序正当与责任分配；数字行政，指向以数据驱动为核心的整体性治理范式转型，冲击着行政组织法与公民信息权保护体系；算法行政，则触及行政决策的“黑箱化”内核，对传统行政裁量、正当程序与司法审查构成根本性挑战。因此，应构建分层级的规制体系，为构建面向数字时代的行政法教义学体系提供智识支撑。
【全文】
一、 问题的提出
我们正身处一个“数字行政国”的兴起时代。从“一网通办”到“智慧城市”，技术不再仅仅是提升行政效率的工具，而是日益深入地嵌入行政权的运行肌理，重塑着政府与公民之间的法律关系。在此背景下，“自动化行政”、“数字行政”与“算法行政”成为学界与政策文件中的高频术语。然而，概念的混用与叠床架屋式的讨论，模糊了问题的本质。例如，一个基于信用算法模型自动作出的市场禁入决定，其法律性质是自动化行政行为，还是算法决策行为？其规制重心应是程序瑕疵，还是算法本身的公正性？
概念的精确性，是法律推理与制度建构的基石。混淆三者，将导致用应对自动化流水线的规则去规制深度学习的“黑箱”，无异于刻舟求剑。因此，对自动化行政、数字行政与算法行政进行严谨的学术辨析，绝非语义学游戏，而是攸关行政法体系能否精准、有效回应技术挑战的基础性法教义学工作。本文将从概念界定出发，梳理各自的法律挑战与学理回应，并通过比较研究提出体系化的规制思路。
二、 概念谱系的三重维度：界定、理论与挑战
（一）自动化行政：行政执行的形态革命
自动化行政，指在行政决定的作出、通知或执行阶段，通过预设的计算机系统部分或全部地取代传统人工操作。1 其核心特征在于流程的“自动化”，本质是行政行为的特殊表现形式。
1. 学理基础与法律定性
德国行政法对此有先驱性研究，并在《联邦行政程序法》第35a条中确立了“全自动行政行为”的法定形式，严格限定其适用于“羁束行政行为”领域，即不存在裁量判断空间的情形。2 我国学界通说亦倾向于将其视为行政行为的新方式，其合法性根植于传统的依法行政原则，要求其必须有明确的法律授权与规范依据。3
2. 核心法律挑战
自动化行政的法律争议焦点集中于程序与责任层面：
（1）程序正当性：全自动作出的决定如何保障当事人的陈述、申辩权？电子化送达的有效性标准为何？?
（2）责任归属：当系统因技术故障或输入错误数据产生侵权后果时，责任主体是行政机关、软件开发商还是数据提供方？通说认为，行政机关作为行政权的归属主体，应承担最终的对外法律责任，此乃“国家责任理论”的必然要求。?
（3）司法审查：对此类行为的司法审查，核心仍在于对其合法性（主要证据、适用法律法规）的判断，技术系统仅是工具，审查难度相对较低。
（二）数字行政：治理范式的结构性转型
数字行政，是一个更为上位的概念，它描述的是一种以数据和信息通信技术为基石，对政府组织、流程、服务和治理模式进行系统性重塑的公共治理新范式。其核心是“数据驱动”和“整体政府”。?
1. 学理基础与治理逻辑
其理论支撑源于公共管理领域的“数字时代治理”理论，强调重新整合、基于需求的组织整体主义与数字化。? 在法学视角下，数字行政意味着行政法的关注点从单个的、孤立的行政行为，转向了整个行政系统的数据治理规则、组织架构与权力运行流程。
2. 核心法律挑战
数字行政引发的法律议题更为宏观和基础：
（1）数据权力与个人信息保护：政府通过数字平台汇集了空前体量的公民数据，形成“数据权力”。如何落实《个人信息保护法》的原则，制约此种权力，保障公民的信息自决权，成为核心议题。?
（2）数字鸿沟与平等权：数字行政的普及可能将无法熟练使用数字技术的群体排除在公共服务之外，构成新型的“数字贫困”，违背宪法上的平等原则。?
（3）行政组织法的变革：科层制、条块分割的传统行政组织形态，如何适应数字时代扁平化、网络化、跨部门协同的需求，亟待行政组织法的理论创新与制度回应。1?
（三）算法行政：决策内核的范式迁移
算法行政，特指行政机关利用算法模型进行预测、评估、决策或形成决定性建议的行政活动。其核心特征在于行政决策的“算法化”，算法从辅助工具演变为决策的“实质主体”。11
1. 学理基础与颠覆性
算法行政的兴起，直接撼动了行政法的“阿基米德支点”——行政裁量。传统行政法通过说明理由制度将裁量过程“阳光化”，但复杂的机器学习算法使其决策过程沦为难以理解和审查的“黑箱”。12
2. 核心法律挑战
此乃三者中挑战最为深刻、最需理论重构的领域：
（1）算法裁量与正当程序：算法能否以及如何行使裁量权？当算法决策无法提供人类可理解的理由时，当事人的听证权、申辩权如何实现？13
（2）算法歧视与平等原则：算法可能嵌入并放大训练数据中的历史偏见，导致对特定性别、种族、地域群体的系统性歧视，构成对宪法平等权的严峻挑战。1?
（3）司法审查的困境：传统审查模式在面对算法决策时几乎失灵。法院需发展新的审查标准，从事実认定与法律适用的审查，转向对数据质量、模型选择、特征工程与算法逻辑的实质性审查，这对法官的技术认知能力提出了极高要求。1?
三、 比较与建构：概念关联与规制分殊
在完成概念界定后，可以清晰地看到，三者构成了一个从“工具替代”到“范式转型”再到“内核重塑”的递进谱系。
1. 逻辑关联辨析
数字行政，是宏观背景与基础，它为算法行政和自动化行政提供了数据资源、技术平台与组织环境。
算法行政，是中观核心与引擎，它作为数字行政的“大脑”，为自动化行政注入“智能”，使其从简单的规则执行升级为复杂的预测与决策。
自动化行政，是微观输出与表现，是算法决策与数字治理在具体行政终端上的实现形态。
简言之，数字行政是“体”，算法行政是“脑”，自动化行政是“四肢”。一个具体的数字政府应用，往往是三者的融合。
2. 规制路径的分层建构
基于上述辨析，规制回应必须具有针对性，避免“一刀切”。
（1）对自动化行政的规制：应聚焦于行政程序法的修订与完善，明确全自动行政行为的适用范围、程序规则（如告知、送达、错误纠正机制）和责任承担主体，确保其形式合法性。1?
（2）对数字行政的规制：应致力于构建基础性法律框架，包括制定《政务数据共享开放法》、完善《个人信息保护法》在公法领域的实施细则，并在行政组织法中探索适应数字时代的组织形态与职权配置。
（3）对算法行政的规制：这是规制体系的难点与重点，需构建专门性、全过程的算法治理体系。具体应包括：事前：建立算法影响评估制度与备案注册机制。1?事中：确立算法的透明度与可解释性义务，保障在关键决策中的人类干预与覆核权。1?事后：构建独立的算法审计制度，并在司法审查中引入“算法解释权”与推定过错责任原则。1?
四、 结语
迈向数字时代的行政法，必须在坚守法治底线的同时，拥抱技术与制度的协同演进，对自动化行政、数字行政与算法行政系统性辨析。
第一，三者分属行政活动不同层面的技术嵌入，其法律挑战的性质与深度迥异。自动化行政是“执行术”，数字行政是“治理道”，而算法行政是“决策法”。概念的清晰是有效规制的逻辑起点。
第二，当前行政法体系对自动化行政已有一定的调适能力，对数字行政需进行基础性制度建构，而对算法行政则面临根本性的教义学重构压力。未来行政法研究的重点，应集中于发展能够“照亮算法黑箱”的新原则、新制度与新程序。
第三，构建分层级的规制体系至关重要。唯有在精确识别风险的基础上，分别通过程序控权、数据治理与算法治理这三驾马车，方能确保技术在赋能行政的同时，被牢牢地锁在法治的笼子里，最终实现数字时代行政效能与公民权利保障的平衡。
【注释】
[1]参见马颜昕：《自动化行政的分级与法律控制变革》，《行政法学研究》2019年第1期，第46页。
[2]Vgl. Ferdinand Kopp/Ulrich Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 20. Aufl., 2023, § 35a Rn. 1. 中文译本参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第5章相关论述。
[3]参见王万华：《自动化行政与行政程序的变革》，《中国社会科学》2022年第10期，第125-126页。
[4]参见胡敏洁：《自动化行政的法律挑战与回应》，《中国法学》2023年第2期，第89页。
[5]参见杨建顺：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第652页。
[6]参见薛澜、张帆：《数字政府治理的理论范式与实践逻辑》，《管理世界》2021年第1期，第102页。
[7]See Patrick Dunleavy et al., “New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 16, No. 3, 2006, pp. 467–494.
[8]参见王锡锌：《国家保护视野中的个人信息权利束》，《中国社会科学》2021年第11期，第122页。
[9]参见周汉华：《数字政府时代的治理创新与法治建设》，《法学研究》2022年第4期，第58页。
[10] 参见于安：《论数字行政法——比较法视角的探讨》，《华东政法大学学报》2022年第1期，第15页。
[11]参见张欣：《算法行政的兴起、挑战与法治回应》，《法学研究》2020年第5期，第54页。
[12]参见[美]弗兰克·帕斯奎尔：《黑箱社会：控制金钱和信息的算法》，赵亚男译，中信出版社2018年版，第5章。
[13]参见查云飞：《算法行政：人工智能驱动的公共治理变革及其法律规划》，《中外法学》2021年第2期，第371-373页。
[14]See Cary Coglianese and David Lehr, “Regulating by Robot: Administrative Decision Making in the Machine-Learning Era”, Georgetown Law Journal, Vol. 105, 2017, p. 1177.
[15]参见郑戈：《算法与法治》，《中国法律评论》2023年第3期，第25页。
[16]同注1，马颜昕文，第55-56页。
[17]参见苏宇：《论算法行政规制的基本原理》，《法商研究》2022年第5期，第98页。
[18]参见《欧盟人工智能法案》（Artificial Intelligence Act）第13条关于“透明度和向用户提供信息”的规定，为我国未来立法提供了比较法参考。
[19]同注11，张欣文，第68-70页。
